ARRÊT DE LA COUR (deuxième chambre)
25 juin 2014 (*)
«Manquement d’État – Directive 2002/22/CE – Communications électroniques – Réseaux et services – Désignation des entreprises en charge des obligations de service universel – Transposition incorrecte – Arrêt de la Cour constatant un manquement – Inexécution – Article 260, paragraphe 2, TFUE – Sanctions pécuniaires – Astreinte – Somme forfaitaire»
Dans l’affaire C‑76/13,
ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 260 TFUE, introduit le 12 février 2013,
Commission européenne, représentée par MM. P. Guerra e Andrade et G. Braun ainsi que par M^mes L. Nicolae et M. Heller, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie requérante,
contre
République portugaise, représentée par M. L. Inez Fernandes, en qualité d’agent, assisté de M^e L. Morais, advogado,
partie défenderesse,
LA COUR (deuxième chambre),
composée de M^me R. Silva de Lapuerta, président de chambre, MM. J. L. da Cruz Vilaça, G. Arestis (rapporteur), J.-C. Bonichot et A. Arabadjiev, juges,
avocat général: M. P. Cruz Villalón,
greffier: M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1 Par sa requête, la Commission européenne demande à la Cour:
– de constater que, en n’ayant pas pris les mesures que comporte l’exécution de l’arrêt Commission/Portugal (C‑154/09, EU:C:2010:591), la République portugaise a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 260 TFUE;
– de condamner cet État membre à payer à la Commission une astreinte de 43 424,64 euros par jour de retard dans l’exécution de l’arrêt Commission/Portugal (EU:C:2010:591) à compter de la date du prononcé du présent arrêt jusqu’à la date à laquelle il aura donné pleine exécution à l’arrêt Commission/Portugal (EU:C:2010:591) constatant le manquement;
– de condamner ledit État membre à payer à la Commission une somme forfaitaire de 5 277,3 euros par jour écoulé entre la date du prononcé de l’arrêt Commission/Portugal (EU:C:2010:591) et soit la date de mise en conformité avec cet arrêt, dans l’hypothèse où la Cour constaterait que la République portugaise s’est effectivement conformée à celui-ci avant le prononcé du présent arrêt, soit la date du prononcé du présent arrêt, dans l’hypothèse où l’arrêt Commission/Portugal (EU:C:2010:591)
n’aurait toujours pas été pleinement exécuté à cette date.
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
2 L’article 3, paragraphe 2, de la directive 2002/22/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7 mars 2002, concernant le service universel et les droits des utilisateurs au regard des réseaux et services de communications électroniques (directive «service universel») (JO L 108, p. 51), dispose:
«Les États membres déterminent l’approche la plus efficace et la plus adaptée pour assurer la mise [en] œuvre du service universel, dans le respect des principes d’objectivité, de transparence, de non-discrimination et de proportionnalité. Ils s’efforcent de réduire au minimum les distorsions sur le marché, en particulier lorsqu’elles prennent la forme de fournitures de services à des tarifs ou des conditions qui diffèrent des conditions normales d’exploitation commerciale, tout en sauvegardant
l’intérêt public.»
3 L’article 8, paragraphe 2, de cette directive prévoit:
«Lorsque les États membres désignent des entreprises pour remplir des obligations de service universel sur tout ou partie du territoire national, ils ont recours à un mécanisme de désignation efficace, objectif, transparent et non discriminatoire qui n’exclut a priori aucune entreprise. Les méthodes de désignation garantissent que la fourniture du service universel répond au critère de la rentabilité et peuvent être utilisées de manière à pouvoir déterminer le coût net de l’obligation de service
universel, conformément à l’article 12.»
Le droit portugais
4 Les articles 121, paragraphe 3, et 124, paragraphe 1, de la loi nº 5/2004 sur les communications électroniques (Lei das Comunicações electrónicas), du 10 février 2004 (Diário da República I, serie A, nº 34, du 10 février 2004, p. 788), dans sa version en vigueur avant le prononcé de l’arrêt Commission/Portugal (EU:C:2010:591) (ci-après la «loi sur les communications électroniques»), disposaient:
«Article 121
3. Toutes les obligations résultant des principes de base de la concession du service public des télécommunications approuvés dans le décret-loi n° 31/2003, du 17 février 2003 [(Diário da República I, série A, n° 40, du 17 février 2003, p. 1044)], sont maintenues en vigueur, sauf quand un régime plus exigeant résulte de l’application de la présente loi, auquel cas c’est ce régime qui trouve à s’appliquer.
[…]
Article 124
1. Le régime prévu par la [loi sur les communications électroniques] s’applique au concessionnaire du service public des communications électroniques selon les termes de l’article 121, paragraphe 3.»
5 La loi sur les communications électroniques a été modifiée par la loi nº 51/2011, du 13 septembre 2011 (Diário da República I, serie A, nº 176, du 13 septembre 2011, ci-après la «loi nouvelle sur les communications électroniques»). Le contenu de l’article 121, paragraphe 3, de la loi sur les communications électroniques a été inséré au paragraphe 2, de l’article 124 de la nouvelle loi sur les communications électroniques, qui est désormais formulé comme suit:
«1. Le régime prévu par la présente loi s’applique au concessionnaire du service public des communications électroniques.
2. Toutes les obligations résultant des principes de base de la concession du service public des télécommunications approuvés dans le décret-loi n° 31/2003 du 17 février 2003 sont maintenues en vigueur, sauf quand un régime plus exigeant pour le concessionnaire résulte de l’application de la présente loi, auquel cas c’est ce régime qui trouve à s’appliquer.»
L’arrêt Commission/Portugal (EU:C:2010:591)
6 Au point 1 du dispositif de l’arrêt Commission/Portugal (EU:C:2010:591), la Cour a déclaré et arrêté que, en n’ayant pas correctement transposé dans le droit national les dispositions du droit de l’Union réglementant la désignation du fournisseur ou des fournisseurs du service universel et, en tout état de cause, en n’ayant pas assuré l’application pratique de ces dispositions, la République portugaise a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 3, paragraphe 2, et 8,
paragraphe 2, de la directive «service universel».
7 La Cour a indiqué, aux points 34 et 35 de cet arrêt, que la République portugaise ne contestait pas que, depuis l’année 2003, PT Comunicações SA (ci-après «PTC») avait continué à fournir le service universel, sous un régime d’exclusivité, sur le fondement du contrat de concession, et qu’une telle désignation n’avait pas été effectuée en conformité avec la procédure prévue aux articles 3, paragraphe 2, et 8, paragraphe 2, de la directive «service universel».
8 Au point 44 dudit arrêt, la Cour a relevé que les articles 121 et 124 de la loi sur les communications électroniques impliquaient nécessairement l’exclusion de toutes les autres entreprises potentiellement intéressées à fournir le service universel et, à cet égard, que le mécanisme de désignation aboutissant à une telle situation ne respectait pas les articles 3, paragraphe 2, et 8, paragraphe 2, de la directive «service universel».
9 La Cour a ainsi jugé, au point 48 de cet arrêt, que la loi sur les communications électroniques ne garantissait pas l’application pleine et effective de la directive «service universel». En effet, malgré la réserve introduite par le législateur national à l’article 121, paragraphe 3, de cette loi, le régime prévu aux articles 121 et 124 de celle-ci maintenait les nouveaux principes de base du contrat de concession conclu avec PTC, au nombre desquels figurait la désignation du fournisseur du
service universel, jusqu’à ce qu’une nouvelle désignation soit effectuée sur la base d’une procédure objective, transparente et non discriminatoire, conformément à l’article 99 de ladite loi. Une telle situation revenait à éluder la pleine mise en œuvre de la directive «service universel», dont les dispositions devaient être transposées depuis le 25 juillet 2003.
10 La Cour a ajouté, enfin, au point 49 dudit arrêt, que la loi sur les communications électroniques n’instaurait pas une situation juridique suffisamment précise et claire, de sorte que les opérateurs concernés n’étaient pas en mesure de connaître avec clarté la plénitude de leurs droits découlant des dispositions de la directive «service universel», et, par conséquent, une telle loi ne constituait pas une transposition correcte des articles 3, paragraphe 2, et 8, paragraphe 2, de cette
directive.
La procédure précontentieuse
11 À la suite du prononcé de l’arrêt Commission/Portugal (EU:C:2010:591), la Commission a invité la République portugaise à lui communiquer les mesures prises pour se conformer à cet arrêt. Cet État membre ayant, en substance, répondu qu’il prévoyait de conclure un accord avec PTC au mois de janvier 2011 et de lancer, immédiatement après la conclusion de cet accord, un appel d’offres pour la désignation des futurs fournisseurs du service universel, la Commission a adressé, le 7 avril 2011, une
lettre de mise en demeure à la République portugaise, en l’invitant à prendre les mesures nécessaires pour se conformer audit arrêt dans un délai de deux mois à compter de la réception de cette lettre.
12 Le 9 juin 2011, la République portugaise a répondu à la Commission qu’elle travaillait activement à réunir les conditions préalables pour se conformer à l’arrêt Commission/Portugal (EU:C:2010:591). Elle indiquait, notamment, qu’elle devait renégocier et ajuster les termes du contrat de concession avec PTC avant de procéder au lancement d’un appel d’offres.
13 Le 23 mai 2012, cet État membre annonçait la publication de la résolution du conseil des ministres nº 50/2012, du 22 mai 2012, qui, selon lui, permettait d’assurer le respect des obligations découlant de l’arrêt Commission/Portugal (EU:C:2010:591). Le 12 novembre 2012, la République portugaise a adressé un complément de réponse informant la Commission de la publication de l’arrêté nº 318/2012, du 12 octobre 2012, et a annoncé la publication des appels d’offres, qui permettraient à cet État
membre de se conformer audit arrêt. Le 5 février 2013, la République portugaise a informé la Commission de l’état d’avancement des procédures d’appels d’offres. Elle a indiqué qu’il n’était pas possible de désigner le ou les fournisseurs du service universel avant la fin du premier semestre de l’année 2013.
14 Ne s’estimant pas satisfaite des réponses fournies par la République portugaise, la Commission a décidé d’introduire le présent recours.
Les développements intervenus au cours de la présente procédure
15 Par courrier du 13 janvier 2014, la Cour a demandé à la République portugaise et à la Commission de fournir, avant le 10 mars 2014, des renseignements sur l’état de l’exécution de l’arrêt Commission/Portugal (EU:C:2010:591).
16 Dans sa réponse, la République portugaise a soutenu qu’elle s’est conformée à cet arrêt, tout d’abord, en lançant trois appels d’offres, visant la fourniture des prestations relatives aux différentes composantes du service universel au Portugal, ensuite, en adoptant la résolution du conseil des ministres nº 66‑A/2013, du 18 juillet 2013 (Diário da República I, suplemento, nº 202, du 18 octobre 2013) qui emporte résiliation de l’ancien contrat de concession avec PTC et procède à la
désignation des nouveaux fournisseurs et, enfin, en abrogeant l’article 124, paragraphe 2, de la nouvelle loi sur les communications électroniques par l’adoption du décret‑loi nº 35/2014, du 7 mars 2014 (Diário da República I, nº 47, du 7 mars 2014). Cet État membre indique que, afin d’assurer la transition, les contrats avec les nouveaux fournisseurs prennent effet, au plus tard, le 1^er juin 2014. Il signale également que l’accord de résiliation du contrat de concession avec PTC a été formalisé et
signé le 28 octobre 2013.
17 La Commission considère, au contraire, que la République portugaise ne s’est pas conformée à l’arrêt Commission/Portugal (EU:C:2010:591). Sur les trois appels d’offres indiqués par cet État membre relatifs à la fourniture des prestations portant sur les différentes composantes du service universel, deux n’auraient eu aucun effet puisque le contrat de concession à PTC du service public des télécommunications serait toujours en vigueur. En effet, la résolution du conseil des ministres
nº 66‑A/2013 approuverait uniquement les termes de l’accord devant être conclu entre le gouvernement portugais et PTC relatif à la résiliation dudit contrat de concession. Or, cet accord n’aurait été suivi d’aucune publication et la Commission ne serait pas en mesure de connaître son éventuelle entrée en vigueur.
18 Par ailleurs, le décret‑loi nº 35/2014, abrogeant le décret‑loi nº 31/2003 ainsi que l’article 124 de la nouvelle loi sur les communications électroniques, n’entrerait en vigueur que le 1^er juin 2014 et ne prévoirait en aucun cas la résiliation du contrat de concession avec PTC.
Sur le manquement
Argumentation des parties
19 La Commission considère que la République portugaise ne s’est pas conformée à l’arrêt Commission/Portugal (EU:C:2010:591). En effet, d’une part, les entreprises chargées de fournir le service universel au moyen d’une procédure conforme aux articles 3, paragraphe 2, et 8, paragraphe 2, de la directive «service universel» n’auraient toujours pas été désignées. La République portugaise n’aurait lancé la procédure de mise en concurrence pour la sélection des fournisseurs du service universel
qu’au mois d’octobre 2012. À cet égard, l’arrêt Commission/Portugal (EU:C:2010:591) comporterait une obligation de résultat et la République portugaise, n’ayant pas désigné les fournisseurs du service universel, serait en situation d’infraction au droit de l’Union.
20 D’autre part, la nouvelle loi sur les communications électroniques prévoirait toujours, à son article 124, paragraphe 2, le maintien de toutes les obligations résultant des nouveaux principes de base de la concession du service public des télécommunications, selon lesquels la fourniture du service universel est attribuée à PTC par le contrat de concession qui demeure en vigueur jusqu’en 2025.
21 La Commission ajoute que la République portugaise ne saurait justifier le retard dans l’exécution de ses obligations découlant de l’arrêt Commission/Portugal (EU:C:2010:591) par la nécessité de mettre fin au contrat de concession de PTC en vue d’assurer le principe de sécurité juridique, alors que cet État membre est à l’origine d’une telle concession illégale.
22 La République portugaise fait valoir que, à la suite de l’analyse du marché, de la consultation publique et de la création d’un fonds de compensation du service universel, les procédures d’appels d’offres transparentes et non discriminatoires ont été lancées sur la base de l’arrêté nº 318/2012 et ont abouti à la désignation, le 18 juillet 2013, des opérateurs du service universel dans deux des trois appels d’offres concernés. Par ailleurs, cet État membre relève que le contrat de concession
avec PTC a été renégocié par la conclusion, le 10 septembre 2012, d’un accord de principe, dénommé le «protocole d’accord sur la résiliation du contrat de concession du service public de télécommunications». À la date du dépôt du mémoire en duplique de la République portugaise, les parties auraient conclu les négociations en vue de la résiliation de ce contrat de concession, ce qui permettrait d’assurer une situation juridique suffisamment claire et précise pour tous les intéressés.
23 En outre, le simple maintien de l’article 124, paragraphe 2, de la nouvelle loi sur les communications électroniques ne constituerait pas une infraction aux obligations découlant de l’arrêt Commission/Portugal (EU:C:2010:591). Cette disposition poursuivrait en effet un objectif propre qui ne limiterait pas le mode de sélection ou de désignation du fournisseur du service universel.
24 Par conséquent, selon cet État membre, les procédures de désignation des fournisseurs du service universel conformes aux articles 3, paragraphe 2, et 8, paragraphe 2, de la directive «service universel» ont été mises en œuvre et finalisées.
Appréciation de la Cour
25 Conformément à l’article 260, paragraphe 2, TFUE, si la Commission estime que l’État membre concerné n’a pas pris les mesures que comporte l’exécution de l’arrêt de la Cour, elle peut saisir cette dernière après avoir mis cet État en mesure de présenter ses observations en indiquant le montant de la somme forfaitaire ou de l’astreinte à payer par ledit État qu’elle estime adapté aux circonstances.
26 À cet égard, la date de référence pour apprécier l’existence d’un manquement au titre de l’article 260, paragraphe 1, TFUE est celle de l’expiration du délai fixé dans la lettre de mise en demeure émise en vertu de cette disposition, à savoir le 7 juin 2011 (arrêt Commission/République tchèque, C‑241/11, EU:C:2013:423, point 23 et jurisprudence citée).
27 En l’occurrence, il y a lieu de constater que, au moment de l’expiration du délai fixé dans la lettre de mise en demeure adressée par la Commission le 7 avril 2011 à la République portugaise, celle-ci n’avait pas adopté toutes les mesures nécessaires afin de se conformer entièrement aux obligations découlant de l’arrêt Commission/Portugal (EU:C:2010:591).
28 En effet, d’une part, à la date d’expiration du délai fixé dans cette lettre de mise en demeure, l’article 124, paragraphe 2, de la nouvelle loi sur les communications électroniques prévoyait toujours le maintien de toutes les obligations résultant des nouveaux principes de base de la concession du service public des télécommunications, selon lesquels la fourniture du service universel était attribuée à PTC par le contrat de concession qui devait demeurer en vigueur jusqu’en 2025.
Contrairement à ce que la République portugaise fait valoir, il découle clairement de l’arrêt Commission/Portugal (EU:C:2010:591), et notamment du point 48 de celui-ci, qu’une telle situation ne garantit pas l’application pleine et effective de la directive «service universel». Si, à la suite des demandes de renseignements de la Cour, la République portugaise a effectivement confirmé que ladite disposition a été abrogée par l’adoption du décret‑loi nº 35/2014, ce dernier ne devait toutefois entrer
en vigueur que le 1^er juin 2014.
29 D’autre part, cet État membre ne conteste pas que, à la date d’expiration du délai fixé dans ladite lettre de mise en demeure, il n’avait pas désigné les entreprises chargées de fournir le service universel au moyen d’une procédure conforme aux articles 3, paragraphe 2, et 8, paragraphe 2, de la directive «service universel», le contrat de concession avec PTC étant toujours en vigueur.
30 Dans ces conditions, il y a lieu de constater que, en n’ayant pas pris l’ensemble des mesures que comporte l’exécution de l’arrêt Commission/Portugal (EU:C:2010:591), la République portugaise a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 260, paragraphe 1, TFUE.
Sur les sanctions pécuniaires
Argumentation des parties
31 La Commission demande à la Cour de condamner la République portugaise à payer, d’une part, une astreinte de 43 264, 64 euros par jour de retard dans l’exécution de l’arrêt Commission/Portugal (EU:C:2010:591), à compter de la date du prononcé de l’arrêt à intervenir et jusqu’à la date à laquelle cet État membre aura donné pleine exécution à l’arrêt Commission/Portugal (EU:C:2010:591), ainsi que, d’autre part, une somme forfaitaire de 5 277, 30 euros par jour, à compter de la date du prononcé
de l’arrêt Commission/Portugal (EU:C:2010:591), jusqu’à la date à laquelle ledit État membre se sera conformé à celui-ci ou jusqu’à la date du prononcé de l’arrêt à intervenir dans la présente procédure.
32 Se référant aux lignes directrices contenues dans sa communication du 13 décembre 2005 concernant la mise en œuvre de l’article 228 CE [SEC(2005) 1658], telle que mise à jour par sa communication du 31 août 2012 concernant la mise en œuvre de l’article 260 TFUE [SEC(2012) 6106] (ci-après la «communication de 2005»), la Commission estime que la fixation de sanctions financières doit être fondée sur la gravité de l’infraction, sur la durée de celle-ci et sur la nécessité d’assurer l’effet
dissuasif de la sanction pour éviter les récidives.
33 S’agissant, en premier lieu, de la gravité de l’infraction en cause, la Commission considère que le défaut d’exécution de l’arrêt Commission/Portugal (EU:C:2010:591) et, en particulier, l’absence de désignation des fournisseurs du service universel sur la base d’une procédure conforme aux dispositions de la directive «service universel» mettent en péril la réalisation de l’objectif de libéralisation du marché des télécommunications et violent le principe de non-discrimination.
34 En outre, selon la Commission, ce défaut d’exécution a pour conséquence que la République portugaise ne garantit pas une fourniture du service universel plus efficace, en termes de coûts, en limitant les distorsions de concurrence, ce qui lèse les intérêts des opérateurs économiques et des consommateurs. En effet, la désignation de PTC en tant que fournisseur du service universel, d’une part, a entraîné l’exclusion de toute autre entreprise potentiellement intéressée à fournir ce service et,
d’autre part, a empêché les utilisateurs finals de bénéficier de conditions optimales en termes de fixation des prix et de services.
35 Par ailleurs, l’état actuel de l’exécution de l’arrêt Commission/Portugal (EU:C:2010:591) montrerait la nécessité réelle d’appliquer des sanctions pécuniaires à la République portugaise. En effet, l’attitude de cet État membre exigerait l’application de telles sanctions afin d’éviter que le manquement constaté ne persiste et ne se reproduise. À cet égard, la Commission indique que ce manquement perdure dans tous ses éléments malgré les mesures préparatoires prises par la République
portugaise.
36 La Commission avance, en tant que circonstances atténuantes, le fait que l’administration portugaise a lancé les procédures d’appel d’offres au mois d’octobre 2012.
37 Pour ces raisons, elle propose un coefficient de gravité de 7 sur 20.
38 En second lieu, en ce qui concerne la durée de l’infraction, la Commission estime que, en application de la communication de 2005, le coefficient applicable est de 2,7, eu égard au fait que 27 mois se sont écoulés entre la date du prononcé de l’arrêt Commission/Portugal (EU:C:2010:591), le 7 octobre 2010, et celle de l’introduction du présent recours de la Commission, le 24 janvier 2013.
39 En troisième lieu, la Commission indique que, toujours sur la base de sa communication de 2005, le facteur (n) établi en vue de déterminer une sanction pécuniaire à la fois dissuasive et proportionnée en fonction de la capacité de contribution de l’État membre concerné a été fixé à 3,59 pour la République portugaise.
40 Enfin, cette institution est d’avis que les circonstances de l’espèce ne méritent pas d’accorder une éventuelle suspension de l’application de l’astreinte.
41 La République portugaise relève, à titre principal, que les sanctions pécuniaires proposées par la Commission ne sont pas nécessaires étant donné que cet État membre aurait déjà adopté toutes les mesures nécessaires pour mettre fin au manquement constaté dans l’arrêt Commission/Portugal (EU:C:2010:591). À cet égard, l’objectif poursuivi par l’imposition de ces sanctions pécuniaires aurait d’ores et déjà été atteint, de sorte que l’imposition de ces sanctions ne devrait plus avoir aucune
influence ou un quelconque effet dissuasif sur le comportement de cet État membre.
42 Elle considère, à titre subsidiaire, que les montants des sanctions pécuniaires sont manifestement disproportionnés, contraires à la jurisprudence constante de la Cour ainsi qu’au principe d’égalité de traitement.
43 La République portugaise fait valoir que le manquement allégué ne revêt pas une gravité particulière. En effet, celui-ci n’aurait pas d’incidence significative ni sur les objectifs de la politique de l’Union en matière de concurrence ni sur les intérêts des particuliers et, en tout état de cause, une telle incidence n’aurait pas été démontrée par la Commission alors que c’est sur cette dernière que pèserait la charge de la preuve. Le coefficient proposé à cet égard par la Commission serait
manifestement disproportionné en comparaison d’autres qui ont été retenus par la Cour dans des domaines similaires.
44 Cet État membre considère qu’il y a lieu de tenir compte du fait qu’il a pris les mesures nécessaires pour se conformer à ses obligations ainsi que des circonstances atténuantes relatives aux difficultés rencontrées pour renégocier les termes du précédent contrat de concession avec PTC. À cet égard, il demande l’application d’une astreinte dégressive.
45 S’agissant de la durée de l’infraction alléguée, la République portugaise soutient que celle-ci est difficile à mesurer du fait qu’il s’agit d’une obligation de résultat impliquant l’adoption de diverses mesures qui, par ailleurs, ont déjà été adoptées par cet État membre. En tout état de cause, le coefficient de durée serait erroné étant donné que la date de référence serait celle non pas du prononcé de l’arrêt Commission/Portugal (EU:C:2010:591), mais de l’expiration du délai de deux mois
après la date de la mise en demeure de la Commission, soit le 7 juin 2011. Il en résulterait un manquement d’une durée d’un an et huit mois, laquelle ne pourrait être qualifiée de significative.
46 En ce qui concerne la détermination du coefficient destiné à fixer une sanction tenant compte de sa capacité de paiement, la République portugaise considère qu’il y aurait lieu de tenir compte, à cette fin, du contexte lié à la crise financière actuelle et des conséquences de celle-ci pour cet État membre.
47 S’agissant de la somme forfaitaire, la République portugaise renvoie à son appréciation relative à l’imposition de l’astreinte et ajoute que, dans des recours précédents de la Commission contre des États membres en situation de crise et de sauvetage économiques et financiers, tels que l’Irlande et la République hellénique, pour des manquements d’une durée de trois ans, la Cour a imposé des sommes forfaitaires plus basses que celle proposée par la Commission dans la présente affaire.
Appréciation de la Cour
48 Ayant reconnu que la République portugaise ne s’est pas conformée à l’arrêt Commission/Portugal (EU:C:2010:591), la Cour peut infliger à cet État membre, en application de l’article 260, paragraphe 2, deuxième alinéa, TFUE, le paiement d’une somme forfaitaire ou d’une astreinte.
Sur la somme forfaitaire
– Sur le principe de l’imposition d’une somme forfaitaire
49 L’imposition d’une somme forfaitaire doit, dans chaque cas d’espèce, demeurer fonction de l’ensemble des éléments pertinents ayant trait tant aux caractéristiques du manquement constaté qu’à l’attitude propre à l’État membre concerné par la procédure initiée sur le fondement de l’article 260 TFUE. À cet égard, celui-ci investit la Cour d’un large pouvoir d’appréciation afin de décider de l’imposition ou non d’une telle sanction et de déterminer, le cas échéant, son montant (arrêt
Commission/Espagne, C‑184/11, EU:C:2014:316, point 60 et jurisprudence citée).
50 Dans ce contexte, les propositions de la Commission ne sauraient lier la Cour et ne constituent que des indications (arrêt Commission/Luxembourg, C‑576/11, EU:C:2013:773, point 60). De même, les lignes directrices, telles que celles contenues dans les communications de la Commission, ne lient pas la Cour, mais contribuent à garantir la transparence, la prévisibilité et la sécurité juridique de l’action menée par la Commission (arrêt Commission/Suède, C‑270/11, EU:C:2013:339, point 41 et
jurisprudence citée).
51 Il convient de rappeler que le principe même de l’imposition d’une somme forfaitaire repose essentiellement sur l’appréciation des conséquences du défaut d’exécution des obligations de l’État membre concerné sur les intérêts privés et publics (voir, en ce sens, notamment, arrêt Commission/Suède, EU:C:2013:339, point 42 et jurisprudence citée).
52 En ce qui concerne plus particulièrement la directive «service universel», la Cour a déjà jugé que celle-ci vise à créer un cadre réglementaire harmonisé qui garantit la fourniture d’un service universel, c’est-à-dire d’un ensemble minimal de services déterminés à tous les utilisateurs finals à un prix abordable. Selon l’article 1^er, paragraphe 1, de cette directive, l’objectif de celle-ci consiste à assurer la disponibilité, dans toute l’Union, de services de bonne qualité accessibles au
public grâce à une concurrence et à un choix effectifs (arrêt Commission/France, C‑220/07, EU:C:2008:354, point 28).
53 Force est de constater que le défaut d’exécution de l’arrêt Commission/Portugal (EU:C:2010:591) ayant constaté un manquement relatif à cette directive a porté atteinte aux intérêts privés et publics concernés.
54 En outre, il convient de rappeler que le contrat de concession du service public des télécommunications, qui attribue à PTC la fourniture du service universel jusqu’en 2025, a été approuvé par le décret-loi n° 31/2003, alors même que la directive «service universel» est entrée en vigueur le 24 avril 2002, et que les États membres devaient appliquer les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à cette directive à partir du 25 juillet 2003.
55 Par conséquent, la Cour considère que les éléments susmentionnés sont de nature à requérir l’adoption d’une mesure dissuasive, telle que la condamnation au paiement d’une somme forfaitaire.
– Sur le montant de la somme forfaitaire
56 Il appartient à la Cour, dans l’exercice de son pouvoir d’appréciation, de fixer le montant de la somme forfaitaire de sorte qu’elle soit, d’une part, adaptée aux circonstances et, d’autre part, proportionnée au manquement constaté ainsi qu’à la capacité de paiement de l’État membre concerné. Figurent notamment au rang des facteurs pertinents à cet égard des éléments tels que la période durant laquelle le manquement reproché a persisté depuis l’arrêt l’ayant constaté et la gravité de
l’infraction (arrêt Commission/Belgique, C‑533/11, EU:C:2013:659, point 53 et jurisprudence citée).
57 S’agissant, tout d’abord, de la durée de l’infraction, il convient de rappeler que, bien que l’article 260, paragraphe 1, TFUE ne précise pas le délai dans lequel l’exécution d’un arrêt doit intervenir, l’intérêt qui s’attache à une application immédiate et uniforme du droit de l’Union exige, selon une jurisprudence constante de la Cour, que cette exécution soit entamée immédiatement et aboutisse dans des délais aussi brefs que possible (voir, en ce sens, arrêts Commission/Espagne, C‑278/01,
EU:C:2003:635, point 27, et Commission/Irlande, C‑374/11, EU:C:2012:827, point 21).
58 Or, en l’espèce, entre le prononcé de l’arrêt Commission/Portugal (EU:C:2010:591) et l’introduction du présent recours en manquement par la Commission, il s’est écoulé un délai d’environ 28 mois, qui, dans les circonstances de l’espèce, ne saurait être considéré comme insignifiant.
59 En outre, l’infraction alléguée par la Commission dans la présente affaire se poursuit depuis près de trois ans et demi, ce qui, au regard des circonstances de l’espèce, apparaît comme étant une durée excessive.
60 À cet égard, si la République portugaise fait valoir que le retard dans l’exécution de l’arrêt Commission/Portugal (EU:C:2010:591) est dû à des difficultés internes liées, notamment, à la nécessité de procéder à des procédures d’appels d’offres ainsi qu’à la résiliation du contrat existant avec PTC, il convient de rappeler qu’un État membre ne saurait exciper de dispositions, de pratiques ou de situations de son ordre juridique interne pour justifier l’inobservation des obligations résultant
du droit de l’Union (voir, en ce sens, notamment, arrêt Commission/Irlande, EU:C:2012:827, point 39).
61 Ensuite, quant à la gravité de l’infraction, il y a lieu de relever que, eu égard à l’objectif de la directive «service universel», tel que rappelé au point 52 du présent arrêt, et, plus particulièrement, à l’absence de désignation des entreprises chargées de fournir le service universel de façon rentable et efficace tout en respectant les principes d’objectivité, de non-discrimination et de distorsion minimale de la concurrence, le manquement à l’obligation de transposer entrave le bon
fonctionnement du marché intérieur. Un tel manquement revêt, par conséquent, un certain degré de gravité (voir, par analogie, arrêt Commission/Suède, EU:C:2013:339, point 49).
62 À cet égard, il y a lieu de souligner que le défaut d’exécution de l’arrêt Commission/Portugal (EU:C:2010:591) a eu des conséquences négatives sur les intérêts privés et publics. En effet, d’une part, les entreprises éventuellement intéressées à fournir le service universel ont été empêchées de participer au marché relatif audit service du fait de l’existence du contrat de concession attribué à PTC. D’autre part, les utilisateurs finals n’ont pas pu bénéficier d’une concurrence et d’un choix
effectifs dans la fourniture de ce service.
63 Dans ce contexte, il y a lieu de relever qu’il ne ressort pas des éléments soumis à la Cour que le contrat de concession du service public de télécommunications entre cet État membre et PTC, qui attribue à cette dernière la fourniture du service universel jusqu’en 2025, aurait été résilié. À cet égard, ainsi que l’indique la Commission, la résolution du conseil des ministres nº 66‑A/2013, qui approuve les termes de l’accord devant être conclu entre la République portugaise et PTC relatif à
la résiliation dudit contrat de concession, n’a été suivie d’aucune publication prouvant une telle résiliation. Il en résulte que cet État membre n’a pas mis fin à la situation d’insécurité juridique constatée au point 49 de l’arrêt Commission/Portugal (EU:C:2010:591).
64 Il convient, toutefois, de tenir compte du fait que, ainsi que la Commission l’indique dans ses observations, les procédures d’appels d’offres conformes à la directive «service universel» visant la désignation des entreprises chargées de fournir le service universel ont été entamées au mois d’octobre 2012.
65 Aussi, il résulte des informations fournies par la République portugaise à la suite de la demande de renseignements de la Cour que les nouveaux contrats désignant les entreprises chargées de la fourniture du service universel ainsi que l’abrogation définitive de l’article 124 de la nouvelle loi sur les télécommunications prennent effet le 1^er juin 2014.
66 Enfin, s’agissant de la capacité de paiement de la République portugaise telle qu’elle se présente à la date de l’examen des faits par la Cour, il importe de souligner que les données fournies par cet État membre révèlent que sa capacité de paiement a connu une certaine régression dans un contexte de crise économique (voir, en ce sens, arrêt Commission/Irlande, EU:C:2012:827, points 43 et 44).
67 Sur la base de ces éléments, la Cour considère qu’il sera fait une juste appréciation des circonstances de l’espèce en fixant à 3 millions d’euros le montant de la somme forfaitaire dont la République portugaise devra s’acquitter.
68 Il convient, par conséquent, de condamner la République portugaise à payer à la Commission, sur le compte «Ressources propres de l’Union européenne», la somme forfaitaire de 3 millions d’euros.
Sur l’astreinte
– Sur le principe de l’imposition de l’astreinte
69 Selon une jurisprudence constante, l’imposition d’une astreinte ne se justifie, en principe, que pour autant que perdure le manquement tiré de l’inexécution d’un précédent arrêt jusqu’à l’examen des faits par la Cour (arrêts Commission/Irlande, EU:C:2012:827, point 33, et Commission/Belgique, EU:C:2013:659, point 64).
70 Il y a lieu de constater en l’espèce que, au moment de cet examen, toutes les mesures nécessaires à l’exécution de l’arrêt Commission/Portugal (EU:C:2010:591) n’avaient pas encore été adoptées.
71 En effet, selon la République portugaise, les contrats désignant les entreprises chargées de la fourniture du service universel ainsi que l’abrogation définitive de l’article 124 de la nouvelle loi sur les télécommunications ne prendront effet que le 1^er juin 2014. En outre, il a déjà été indiqué au point 63 du présent arrêt que cet État membre n’a pas mis fin à l’insécurité juridique découlant du fait qu’il n’a pas apporté la preuve de la résiliation effective du contrat de concession
attribuant à PTC la fourniture du service universel jusqu’en 2025.
72 Dans ces conditions, la Cour considère que la condamnation de la République portugaise au paiement d’une astreinte constitue un moyen financier approprié afin d’assurer l’exécution complète de l’arrêt Commission/Portugal (EU:C:2010:591) (voir, par analogie, arrêt Commission/Belgique, EU:C:2013:659, point 66).
– Sur le montant de l’astreinte
73 Il convient de rappeler que, dans l’exercice de son pouvoir d’appréciation en la matière, il incombe à la Cour de fixer l’astreinte de telle sorte que celle-ci, d’une part, revête une nature coercitive tendant à assurer une application uniforme et effective du droit de l’Union et, d’autre part, au regard des circonstances de l’espèce, soit proportionnée compte tenu de la gravité du manquement constaté, de la durée de l’infraction ainsi que de la capacité de paiement de l’État membre
concerné. Pour l’application de ces critères d’appréciation, la Cour est appelée à tenir compte, en particulier, des conséquences du défaut d’exécution sur les intérêts publics et privés en cause ainsi que de l’urgence qu’il y a à ce que cet État membre se conforme à ses obligations (voir, en ce sens, arrêt Commission/Irlande, EU:C:2012:827, points 36 et 37).
74 En l’espèce, il résulte notamment du point 71 du présent arrêt, que l’astreinte ne doit être ni suspendue ni imposée de manière dégressive avant que la République portugaise n’ait pris toutes les mesures nécessaires que comporte l’exécution de l’arrêt Commission/Portugal (EU:C:2010:591).
75 Toutefois, l’imposition de la somme suggérée par la Commission ne serait pas proportionnelle dans la mesure où elle ne tiendrait pas dûment compte du fait que la République portugaise a mis en œuvre les mesures nécessaires afin d’exécuter une partie importante de ses obligations.
76 Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, la Cour estime que l’imposition d’une astreinte d’un montant de 10 000 euros par jour à partir du jour du prononcé du présent arrêt jusqu’à la date à laquelle la République portugaise se sera mise en conformité avec l’arrêt Commission/Portugal (EU:C:2010:591) est appropriée pour obtenir l’exécution complète de ce dernier.
77 Par conséquent, il y a lieu de condamner la République portugaise à payer à la Commission, sur le compte «Ressources propres de l’Union européenne», une astreinte de 10 000 euros par jour de retard dans la mise en œuvre des mesures nécessaires pour se conformer à l’arrêt Commission/Portugal (EU:C:2010:591), à compter de la date du prononcé du présent arrêt jusqu’à l’exécution dudit arrêt Commission/Portugal (EU:C:2010:591).
Sur les dépens
78 Aux termes de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la République portugaise et le manquement ayant été constaté, il y a lieu de condamner cette dernière aux dépens.
Par ces motifs, la Cour (deuxième chambre) déclare et arrête:
1) En n’ayant pas pris l’ensemble des mesures nécessaires que comporte l’exécution de l’arrêt Commission/Portugal (C‑154/09, EU:C:2010:591), la République portugaise a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 260, paragraphe 1, TFUE.
2) La République portugaise est condamnée à payer à la Commission européenne, sur le compte «Ressources propres de l’Union européenne», la somme forfaitaire de 3 millions d’euros.
3) La République portugaise est condamnée à payer à la Commission européenne, sur le compte «Ressources propres de l’Union européenne», une astreinte de 10 000 euros par jour de retard dans la mise en œuvre des mesures nécessaires pour se conformer à l’arrêt Commission/Portugal (EU:C:2010:591), à compter de la date du prononcé du présent arrêt jusqu’à l’exécution dudit arrêt.
4) La République portugaise est condamnée aux dépens.
Signatures
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* Langue de procédure: le portugais.
