CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. NIILO JÄÄSKINEN
présentées le 8 mai 2014 ( 1 )
Affaires jointes C‑404/12 P et C‑405/12 P
Conseil de l’Union européenne
et
Commission européenne
contre
Stichting Natuur en Milieu
et
Pesticide Action Network Europe
«Pourvoi — Environnement — Convention d’Aarhus — Article 10 du règlement (CE) no 1367/2006 — Demande de réexamen interne — Article 2, paragraphe 2, deuxième alinéa, de la convention d’Aarhus — Notion d’exercice de pouvoirs législatifs au sens de la convention d’Aarhus — Acte adopté selon la procédure dite de ‘réglementation’ au sens de la décision 1999/468/CE — Règlement (CE) no 149/2008 fixant des limites maximales applicables aux résidus de pesticides»
I – Introduction
1. Les pourvois introduits par le Conseil de l’Union européenne (C‑404/12 P) et la Commission européenne (C‑405/12 P) ont trait à l’interprétation de la notion d’exercice des pouvoirs législatifs au sens de l’article 9, paragraphe 3, lu en combinaison avec l’article 2, paragraphe 2, deuxième alinéa, de la convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement ( 2 ) (ci‑après la «convention d’Aarhus»). Il ressort
de ces dispositions que les membres du public peuvent engager des procédures administratives ou judiciaires afin de contester les actes ou omissions allant à l’encontre des dispositions du droit national de l’environnement, étant toutefois précisé que les actes d’autorités publiques adoptés dans l’exercice de leurs pouvoirs législatifs sont exclus du champ d’application de l’article 9, paragraphe 3, de ladite convention ( 3 ). Ces dispositions ont été mises en œuvre dans le droit de l’Union par
l’article 10, paragraphe 1, du règlement (CE) no 1367/2006 ( 4 ) (ci‑après le «règlement d’Aarhus»).
2. Le règlement (CE) no 396/2005 porte sur les limites maximales applicables aux résidus de pesticides présents dans ou sur les denrées alimentaires et les aliments pour animaux d’origine végétale et animale ( 5 ). Il a été modifié par le règlement (CE) no 149/2008 de la Commission, du 29 janvier 2008 ( 6 ), pour y ajouter les annexes II, III et IV fixant les limites maximales applicables aux résidus des produits figurant à l’annexe I du règlement no 396/2005. Le règlement no 149/2008 a été adopté
conformément à la procédure dite «de réglementation» au sens de la décision 1999/468/CE sur la comitologie ( 7 ).
3. Par courriers des 7 et 10 avril 2008, Stichting Natuur en Milieu et Pesticide Action Network Europe, fondations de droit néerlandais (ci‑après les «organisations de protection de l’environnement») ont demandé à la Commission de procéder au réexamen interne du règlement no 149/2008, sur le fondement de l’article 10 du règlement d’Aarhus. Par deux décisions du 1er juillet 2008 (ci‑après les «décisions d’irrecevabilité»), la Commission a rejeté ces demandes comme irrecevables au motif que le
règlement no 149/2008 n’était pas une mesure de portée individuelle au sens du règlement d’Aarhus et qu’il ne pouvait, dès lors, faire l’objet d’une procédure de réexamen interne prévue par ledit règlement.
4. À la suite du recours introduit par les organisations de protection de l’environnement, le Tribunal a, par l’arrêt Stichting Natuur en Milieu et Pesticide Action Network Europe/Commission (T‑338/08, EU:T:2012:300, ci‑après l’«arrêt attaqué»), annulé les décisions d’irrecevabilité. Il a considéré, notamment, que l’adoption du règlement no 149/2008 relevait du champ des pouvoirs d’exécution de la Commission et, par conséquent, pouvait donner lieu à une demande telle celle de réexamen prévue à
l’article 10 du règlement d’Aarhus.
5. Par les présents pourvois, le Conseil et la Commission demandent à la Cour d’annuler l’arrêt attaqué.
6. En raison de la similitude du moyen invoqué par le Conseil et le premier moyen invoqué par la Commission avec les moyens présentés par ces mêmes institutions et le Parlement européen dans l’affaire Conseil e.a./Vereniging Milieudefensie et Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (C‑401/12 P à C‑403/12 P, dans lesquelles mes conclusions sont présentées ce jour également, les présents litiges sont étroitement liés à la problématique de l’invocabilité directe de l’article 9, paragraphe 3, de la
convention d’Aarhus dans le cadre d’un contentieux de l’annulation aux fins du contrôle de légalité prévu à l’article 10 du règlement d’Aarhus qui sous‑tend la seconde série d’affaires.
7. Toutefois, dans la présente affaire, se pose la question préliminaire, résultant du second moyen du pourvoi de la Commission dans l’affaire C‑405/12 P, de l’applicabilité de la convention d’Aarhus au cas d’espèce. Par conséquent, les présentes conclusions seront centrées sur la question de savoir si, lors de l’adoption du règlement no 149/2008, la Commission a agi dans le cadre de l’exercice de pouvoirs législatifs au sens de l’article 2, paragraphe 2, deuxième alinéa, de la convention d’Aarhus,
ce qui permettrait d’exclure ledit règlement du champ d’application de l’article 9, paragraphe 3, de ladite convention et, ainsi, de celui de l’article 10, paragraphe 1, du règlement d’Aarhus.
II – Les antécédents du litige, la procédure devant le Tribunal et l’arrêt attaqué
8. Pour la description du cadre juridique et des faits à l’origine du litige, la procédure devant le Tribunal ainsi que l’arrêt attaqué, il suffit de se reporter à la présentation figurant dans ce dernier.
III – Les conclusions des parties et la procédure devant la Cour
9. Par son pourvoi introduit le 3 septembre 2012 (affaire C‑404/12 P), le Conseil demande à la Cour d’annuler l’arrêt attaqué, de rejeter dans son intégralité le recours des requérantes en première instance et de condamner celles‑ci solidairement et conjointement aux dépens.
10. Par son pourvoi introduit le 27 août 2012 (affaire C‑405/12 P), la Commission demande à la Cour d’annuler l’arrêt attaqué, de juger l’affaire au fond et de rejeter le recours en annulation des décisions d’irrecevabilité, ainsi que de condamner les requérantes en première instance aux dépens que la Commission a encourus en première instance et dans le cadre du présent pourvoi.
11. Les affaires C‑404/12 P et C‑405/12 P ont été jointes aux fins des procédures écrite et orale ainsi que de l’arrêt, par ordonnance du président du 21 novembre 2012.
12. En date du 25 février 2013, les organisations de protection de l’environnement ont déposé un mémoire en réponse aux pourvois. À la suite de la demande de régularisation, en date du 1er mars 2013 lesdites parties ont introduit un pourvoi incident qualifié de conditionnel, comportant une référence à l’article 176, paragraphe 2, du règlement de procédure.
13. Le Conseil, le Parlement, la Commission, les organisations environnementales ainsi que le gouvernement tchèque ( 8 ) ont été entendus à l’audience qui s’est tenue le 10 décembre 2013.
IV – Analyse
A – Sur le traitement des moyens
14. Dès lors que la question de savoir si l’adoption d’un règlement no 149/2008 relève du champ d’application de la convention d’Aarhus est déterminante pour l’examen du présent litige quant au fond, il convient de commencer l’examen des présents pourvois par le second moyen du pourvoi dans l’affaire C‑405/12 P. En effet, le débat soulevé par le premier moyen du pourvoi dans l’affaire C‑405/12 P et par le pourvoi dans l’affaire C‑404/12 P, relatif au contrôle de la légalité du règlement d’Aarhus au
regard de la convention d’Aarhus, n’a pas de raison d’être s’il s’avère que l’acte pour lequel la demande de réexamen a été introduite n’est pas susceptible de faire l’objet d’un tel contrôle.
B – Sur le moyen portant sur les pouvoirs de la Commission dans le cadre de l’adoption du règlement no 149/2008 (second moyen du pourvoi dans l’affaire C‑405/12 P)
15. Par son second moyen, la Commission reproche au Tribunal une erreur de droit en ce qu’il a jugé, aux points 65 à 67 de l’arrêt attaqué, que l’adoption par la Commission du règlement no 149/2008 relève de l’exercice des compétences d’exécution de celle‑ci. En effet, le Tribunal aurait procédé, selon la Commission, à une interprétation fondée sur une approche purement institutionnelle de la notion d’exercice de pouvoirs législatifs au sens de l’article 2, paragraphe 2, deuxième alinéa, de la
convention d’Aarhus.
16. Au soutien de ses griefs, la Commission fait valoir que l’interprétation de la notion d’exercice de pouvoirs législatifs au sens de ladite convention ne peut dépendre des notions qui sont spécifiques aux traités de l’Union. En revanche, elle devrait être fondée sur une méthode téléologique, tenant compte du fait que la convention d’Aarhus aurait exclu les actes législatifs de son champ d’application au motif que l’information du public est à cet égard garantie par la procédure législative
elle‑même ( 9 ). La Commission soutient que, dès lors que la Cour a déjà jugé dans l’arrêt Flachglas Torgau qu’il convient de retenir une interprétation fonctionnelle de la notion d’«organes ou institutions agissant dans l’exercice de pouvoirs législatifs» ( 10 ), une telle approche fonctionnelle serait également la plus adaptée dans le cadre de l’interprétation de la notion d’«acte dans l’exercice des pouvoirs législatifs» au sens de l’article 2, paragraphe 2, deuxième alinéa, de la convention
d’Aarhus. Elle ajoute que la Cour a, par ailleurs, renvoyé à cette disposition dans le cadre de l’interprétation de l’article 2, point 2 de la directive 2003/4/CE ( 11 ) (ci‑après la «directive accès à l’information»).
1. Sur la notion de législation au sens de la convention d’Aarhus
a) Observations générales
17. En premier lieu, conformément à une jurisprudence constante, un traité international doit être interprété en fonction des termes dans lesquels il est rédigé ainsi qu’à la lumière de ses objectifs. Les articles 31 des conventions de Vienne, du 23 mai 1969, sur le droit des traités, et, du 21 mars 1986, sur le droit des traités entre États et organisations internationales ou entre organisations internationales, qui expriment en ce sens le droit international général coutumier, précisent qu’un
traité doit être interprété de bonne foi, suivant le sens ordinaire à attribuer à ses termes dans leur contexte, et à la lumière de son objet et de son but ( 12 ).
18. Il résulte du préambule de la convention d’Aarhus que les parties contractantes ont reconnu l’importance de la protection, de la préservation et de l’amélioration de l’état de l’environnement ainsi que de la «transparence dans toutes les branches de l’administration publique» tout en invitant les organes législatifs à appliquer les principes de la convention dans leurs travaux ( 13 ). C’est donc au regard de ces objectifs que doit être appréciée la portée que les auteurs de ladite convention ont
voulu conférer aux dispositions de l’article 2, paragraphe 2, deuxième alinéa, lues en combinaison avec celles de l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus.
19. À cet égard, il est constant que la convention d’Aarhus ne définit pas la notion d’acte ou d’organe agissant dans l’exercice des pourvois législatifs. À l’article 2, paragraphe 2, deuxième alinéa, la convention d’Aarhus se borne à exclure de son champ d’application les «autorités publiques» agissant «dans l’exercice de pouvoirs judiciaires ou législatifs». Cette disposition est essentielle en vue de déterminer la portée de l’article 9, paragraphe 3, de ladite convention, dès lors que les actes
d’autorités publiques qui ont été adoptés dans l’exercice de leurs pouvoirs législatifs ne relèvent pas du champ des procédures susceptibles d’être engagées, conformément à ce dernier article, par les membres du public à raison de violations des dispositions du droit national de l’environnement.
20. En deuxième lieu, en ce qui concerne la genèse de l’expression en cause, les travaux ayant mené à l’adoption de la convention d’Aarhus ne fournissent que peu d’éléments qui n’autorisent pas une conclusion univoque.
21. Je note que, au stade de la troisième session du groupe de travail chargé d’élaborer le projet de la convention d’Aarhus, les discussions portaient sur l’expression «prise de décision en matière d’environnement», laquelle a été considérée comme ne s’appliquant ni aux décisions législatives ni aux décisions judiciaires ( 14 ). Lors de la quatrième session, l’expression «prise de décisions en matière d’environnement» a été considérée comme désignant «toute procédure définie par la législation
nationale qui est suivie par une autorité publique pour arrêter des décisions réglant, en application de la législation, des questions en rapport avec l’environnement. Elle ne recouvre pas les actes judiciaires et législatifs ni d’autres actes normatifs d’ordre général».
22. En ce qui concerne l’expression «autorité publique», il a été proposé, lors de la quatrième session, de la définir comme désignant «toute autorité publique ou tout haut fonctionnaire qui, en vertu de la législation nationale, a compétence pour prendre des décisions donnant effet aux lois et règlements sur l’environnement ou pour rassembler, compiler ou diffuser des données d’information sur l’environnement. Cette expression ne recouvre pas les organes législatifs et judiciaires» (soulignement
par mes soins). Le sens de l’expression «autorité publique» a été définitivement arrêté lors de la sixième session en excluant les «organes qui interviennent à titre judiciaire ou législatif».
23. Par ailleurs, dans ses prises de position au sujet des actes adoptés par les institutions de l’Union agissant dans le cadre de leur capacité législative, le Comité d’examen du respect des dispositions de la convention d’Aarhus a souligné que, afin d’établir une éventuelle violation du droit de l’environnement, il convient de prendre en compte la forme que revêt le processus décisionnel en cause ( 15 ). Il en résulte que, lors de la qualification d’une décision, d’un acte ou d’une omission au
sens de la convention d’Aarhus, sa dénomination au sens du droit interne de la partie contractante n’est pas décisive ( 16 ).
24. En troisième lieu, il peut être utile de rappeler que la Cour a déjà eu l’occasion de se référer à l’article 2, paragraphe 2, deuxième alinéa, de la convention d’Aarhus, notamment dans le cadre des affaires portant sur la directive accès à l’information ainsi que sur la directive 85/337/CEE ( 17 ) (ci‑après la «directive étude d’impact»).
25. Dans la jurisprudence relative à l’interprétation de la directive étude d’impact, la Cour a considéré que l’exclusion d’un projet du champ d’application de ladite directive est soumise, conformément à son article 1er, paragraphe 5, à deux conditions. La première exige que le projet soit adopté en détail par un acte législatif spécifique. Selon la seconde, les objectifs de cette directive, y compris celui de la mise à disposition d’informations, doivent être atteints au moyen de la procédure
législative ( 18 ).
26. Dans l’arrêt Boxus e.a., relatif à la qualification d’un décret national qui conférait une valeur législative à certains types de permis d’urbanisme au regard du champ d’application de la directive étude d’impact et de la convention d’Aarhus, la Cour a considéré notamment, tout en soulignant l’autonomie procédurale des États membres, que l’article 9 de la convention d’Aarhus et l’article 10 bis de ladite directive perdraient «tout effet utile si la seule circonstance qu’un projet est adopté par
un acte législatif […] avait pour conséquence de le soustraire à tout recours permettant de contester sa légalité, quant au fond ou à la procédure, au sens de ces textes» ( 19 ). La Cour a également jugé que la question de savoir si l’acte législatif répond aux conditions fixées par la directive étude d’impact doit pouvoir faire l’objet d’un contrôle, selon les règles nationales de procédure, par une juridiction ou par un organe indépendant et impartial établi par la loi ( 20 ).
27. En ce qui concerne la directive accès à l’information, la Cour a admis, dans l’arrêt Flachglas Torgau, une interprétation fonctionnelle de la notion d’«organes ou institutions agissant dans l’exercice des pouvoirs législatifs», selon laquelle peuvent être considérés comme relevant de cette définition les ministères qui, en vertu du droit national, ont la charge de préparer les projets de loi, de les présenter au parlement et de participer à la procédure législative, notamment par la formulation
d’avis ( 21 ). La Cour a souligné, à cet égard, la diversité des procédures considérées comme législatives selon les États membres concernés.
28. Je note, toutefois, que la Cour s’est prononcée, dans ces affaires, sur l’interprétation de dispositions particulières des directives concernées à la lumière de la convention d’Aarhus, ce qui ne permet pas de transposer sans réserve cette jurisprudence à la présente affaire.
b) Sur les critères permettant de délimiter la notion d’exercice de pouvoirs législatifs au sens de la convention d’Aarhus
29. À mon sens, il existe des considérations de principe dont il convient de tenir compte aux fins de l’interprétation de l’exclusion des actes relevant de l’activité législative au sens de la convention d’Aarhus
30. Premièrement, ainsi que le relève la Commission, l’interprétation de la notion de «législation» au sens d’un instrument de droit international public doit conserver sa nature autonome par rapport au droit interne des parties contractantes. Ainsi, l’interprétation de l’article 2, paragraphe 2, deuxième alinéa, de la convention d’Aarhus ne saurait être fondée uniquement sur les références propres à un système donné, mais devrait procéder d’une analyse globale tenant dûment compte de l’objectif
primordial de la convention, à savoir la protection de l’environnement et l’établissement d’un dispositif démocratique permettant aux citoyens de prendre activement part à ce processus.
31. En effet, l’exclusion des actes législatifs du champ d’application de la convention d’Aarhus ne saurait avoir la portée que lui conférerait une analyse fondée sur le droit national. Tout d’abord, le droit international public ne régit pas la répartition des compétences normatives au sein de l’ordre juridique d’une partie contractante. En revanche, il implique de veiller à préserver l’objectif de la convention dans son ensemble.
32. Deuxièmement, il ressort d’une lecture combinée des articles 2, paragraphe 2, deuxième alinéa, et 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus que l’objectif du système établi par ladite convention est de permettre aux membres du public de contester et d’obtenir le contrôle de décisions mettant en œuvre des normes du droit de l’environnement, autrement dit d’agir en vue d’assurer l’application correcte des normes du droit national de l’environnement à des cas concrets. Il s’ensuit que les membres
du public n’ont pas été investis du droit de contrôler, voire même d’exiger l’adoption d’un niveau donné de protection en matière d’environnement.
33. Ainsi, l’objectif principal de la convention d’Aarhus est d’introduire un dispositif de contrôle de la légalité permettant aux membres du public d’initier un contrôle administratif ou judiciaire en cas de violation d’une règle du droit de l’environnement lors de son application ( 22 ).
34. À cet égard, le critère permettant de déterminer si un acte relève ou non de la catégorie des actes législatifs au sens de la convention pourrait être celui de l’existence d’une norme supérieure de droit de l’environnement. En effet, aux fins de l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus, le contrôle doit s’exercer au regard des «dispositions du droit national [ ( 23 )] de l’environnement». Les particuliers peuvent donc invoquer la violation, par l’acte contesté, d’une telle norme. En
conséquence, l’acte d’une autorité publique qui est attaqué doit nécessairement occuper une position inférieure, dans la hiérarchie des normes, par rapport auxdites dispositions du droit national de l’environnement, puisque la convention part du postulat que ledit acte est susceptible d’être incompatible avec ces dernières.
35. Il s’ensuit que les normes du droit de l’Union dont la conformité quant au fond ne peut pas être appréciée au regard d’une disposition du droit de l’environnement de l’Union constituent, en principe, des actes de nature législative au sens de la convention d’Aarhus. Toutefois, eu égard au caractère autonome de la notion de législation au sens de ladite convention, il importe de ne pas s’en tenir, à cet égard, à la distinction, propre au droit de l’Union, entre actes législatifs et actes
d’exécution. Par ailleurs, la Cour a récemment confirmé que les cas de figure circonscrits par les articles 290 TFUE et 291 TFUE et portant respectivement sur des actes délégués et des actes d’exécution en droit de l’Union ne constituaient pas un système exhaustif ( 24 ).
36. Troisièmement, il me semble que la convention d’Aarhus vise, en bonne logique, à exclure le contrôle de la constitutionnalité au sens large en ce qui concerne les actes adoptés dans le domaine du droit de l’environnement.
37. C’est à la lumière de ces considérations qu’il convient d’examiner si l’adoption du règlement no 149/2008 touche à des prérogatives législatives au sens de la convention d’Aarhus.
2. Sur la nature des pouvoirs exercés par la Commission lors de l’adoption du règlement no 149/2008
a) Sur l’arrêt attaqué
38. Aux points 64 à 70 de l’arrêt attaqué, le Tribunal s’est fondé essentiellement sur deux éléments pour considérer que la Commission n’avait pas adopté le règlement no 149/2008 dans le cadre des pouvoirs législatifs. D’une part, il a rappelé que les annexes du règlement no 396/2005 devaient être arrêtées en conformité avec les articles 5 et 7 de la décision 1999/468 sur la comitologie. D’autre part, il s’est référé au guide d’application de la convention d’Aarhus ( 25 ), dont il ressort que la
Commission doit être considérée comme une autorité au sens de l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus.
39. Il convient donc de vérifier si une telle motivation est fondée, à supposer qu’elle puisse être considérée comme suffisante, ce que la Commission n’a toutefois pas critiqué.
b) Sur la genèse du règlement no 149/2008
40. À titre liminaire, je note que, dans la poursuite des objectifs énumérés à l’article 191 TFUE, le droit de l’environnement de l’Union comporte des règles d’une diversité exceptionnelle, notamment des règles relatives à la lutte contre le changement climatique et contre la pollution atmosphérique, celles touchant à la problématique du développement durable, des règles relatives à la gestion des déchets, à la protection des eaux et des sols, à la protection de la biodiversité, les règles
concernant la participation du public à la prise de décision en matière d’environnement, celles relatives à la protection civile, y compris la gestion des catastrophes ainsi qu’à la gestion du bruit. Dans ce cadre, la Commission exerce à la fois des fonctions de nature strictement administrative, par exemple lorsqu’elle autorise la mise sur le marché d’un organisme génétiquement modifié (OGM), ainsi que des fonctions normatives, lors de l’adoption de normes plus détaillées, souvent par le biais
de la comitologie, par exemple lorsqu’elle établit ou complète des annexes d’un acte de base. Or, ce dernier cas de figure ne se prête pas à une interprétation univoque au regard de la notion d’activité législative au sens de la convention d’Aarhus. Tel est, en particulier, le cas de l’adoption par la Commission du règlement no 149/2008.
41. À cet égard, il convient de rappeler que l’adoption du règlement en cause trouve son origine dans le règlement no 396/2005, lequel fixe les quantités maximales autorisées de résidus de pesticides qui peuvent se trouver dans les produits d’origine animale ou végétale destinés à la consommation humaine ou animale. Dès lors que ces limites maximales de résidus (ci‑après les «LMR») comprennent, d’une part, des LMR spécifiques à certains aliments à destination humaine ou animale et, d’autre part, une
limite générale applicable lorsque aucune LMR particulière n’a été fixée, le règlement no 396/2005 exigeait l’élaboration successive de plusieurs annexes, dont l’adoption conditionnait l’application d’une partie des chapitres du règlement no 396/2005 ( 26 ).
42. En conséquence, la Commission a commencé par adopter le règlement (CE) no 178/2006 ( 27 ) établissant l’annexe I du règlement no 396/2005, qui énumère les denrées alimentaires et les aliments pour animaux dont la teneur en résidus de pesticides est soumise à des limites maximales.
43. Ensuite, la Commission a adopté le règlement no 149/2008, par lequel ont été ajoutées les trois autres annexes (II, III et IV), fixant les LMR à des produits figurant à ladite annexe I du règlement no 396/2005.
44. Ainsi, l’annexe II a été adoptée conformément à l’article 21 du règlement no 396/2005. Elle contient les limites maximales pour les LMR fixées auparavant conformément aux directives particulières relatives aux céréales, aux denrées alimentaires d’origine animale et à certains produits d’origine végétale, y compris les fruits et légumes ( 28 ).
45. L’annexe III a été adoptée conformément à l’article 22 du règlement no 396/2005 et couvre notamment ( 29 ) les LMR provisoires applicables aux substances actives dont l’inscription ou la non‑inscription à l’annexe I de la directive 91/414/CEE ( 30 ), portant sur les produits phytopharmaceutiques, n’a pas encore été décidée.
46. Enfin, certaines substances actives ne sont soumises à aucune limite de résidus. Il s’agit de substances actives présentes dans les produits phytopharmaceutiques évaluées conformément à la directive 91/414 et pour lesquelles aucune LMR n’a été jugée nécessaire. Conformément à l’article 5, paragraphe 1, du règlement no 396/2005, elles sont répertoriées dans l’annexe IV dudit règlement.
47. Il en ressort que, en adoptant le règlement no 149/2008, la Commission a complété un acte de base qui était de nature législative. Cette considération ne préjuge toutefois pas de la nature des pouvoirs exercés par la Commission dans ce cadre, du point de vue de l’application de la convention d’Aarhus. Il convient donc d’examiner la procédure d’adoption du règlement no 149/2008.
c) Sur la procédure d’adoption du règlement no 149/2008
48. Il y a lieu de rappeler, à la lumière de l’arrêt Meroni/Haute Autorité ( 31 ), que les conséquences résultant d’une délégation de pouvoirs sont très différentes suivant que cette dernière vise, d’une part, des pouvoirs d’exécution nettement délimités et dont l’usage, de ce fait, est susceptible d’un contrôle rigoureux au regard de critères objectifs fixés par l’autorité délégante ou, d’autre part, un «pouvoir discrétionnaire, impliquant une large liberté d’appréciation, susceptible de traduire
par l’usage qui en est fait une véritable politique économique». La Cour a également indiqué dans cet arrêt qu’une délégation du premier type n’est pas susceptible de modifier sensiblement les conséquences qu’entraîne l’exercice des pouvoirs qu’elle affecte, alors qu’une délégation du second type, en substituant les choix de l’autorité délégataire à ceux de l’autorité délégante, opère un «véritable déplacement de responsabilité» ( 32 ).
49. Jusqu’à l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, l’expression «compétences d’exécution» recouvrait donc deux types de compétences distinctes. Il s’agissait, d’une part, de la compétence pour adopter des actes normatifs qui complètent ou modifient un acte législatif de base et, d’autre part, de la compétence pour mettre en œuvre ou exécuter, au niveau de l’Union, un acte législatif de l’Union ou certaines de ses dispositions ( 33 ).
50. Toutefois, il convient de noter qu’en droit de l’Union, même après l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, la distinction entre législation et exécution demeure souvent incertaine. En effet, ainsi que l’a relevé l’avocat général Cruz Villalón, la distinction entre actes délégués et actes d’exécution ne résulte pas seulement de la différence entre la législation (y compris déléguée) et l’exécution, mais également du fait que les actes délégués sont issus de l’exercice d’une compétence
normative propre à l’Union, alors que les actes d’exécution sont le fruit de l’exercice (subsidiaire) par la Commission (ou par le Conseil) d’une compétence qui appartient principalement aux États membres ( 34 ).
51. À cet égard, je note que, en application des articles 5, 21 et 22 du règlement no 396/2005, dans leur version en vigueur au moment de l’adoption du règlement no 149/2008 ( 35 ), ce dernier a été adopté conformément à la procédure dite «de réglementation» au sens de l’article 5 de la décision 1999/468 sur la comitologie.
52. Dans le cadre de cette procédure, après la présentation d’un projet de mesure au comité permanent de la chaîne alimentaire et de la santé animale ( 36 ) (ci‑après le «comité»), l’adoption de la mesure exigeait que la Commission obtienne une majorité qualifiée favorable. Si le comité n’était pas en mesure de voter à la majorité qualifiée en faveur du projet de la Commission ou s’il se prononçait à la majorité qualifiée contre le projet, la mesure devait être renvoyée devant le Conseil. Celui‑ci
pouvait accepter la mesure ou la renvoyer devant la Commission. En l’absence de décision du Conseil dans les trois mois, la Commission pouvait adopter son projet initial. À cet égard, le Parlement disposait d’un droit de regard, en ce sens que, pour les mesures fondées sur des actes de base adoptés en codécision, le Parlement pouvait adopter une résolution non contraignante s’il estimait que la Commission avait excédé ses compétences d’exécution.
53. Il apparaît donc, à première vue, que la procédure suivie présente un certain lien avec l’activité législative. En effet, il s’agissait d’une procédure impliquant les trois institutions de l’Union susceptibles d’exercer des pouvoirs législatifs et débouchant sur l’adoption d’un acte de portée générale comprenant des dispositions relevant, à tout le moins dans une large mesure, du droit de l’environnement.
54. Il n’en demeure pas moins que le fait d’adopter les modifications des annexes d’un acte de base par suite de l’évolution des connaissances scientifiques et techniques peut également être regardé comme un acte de pure exécution au sens du droit de l’Union. Ce constat a, en effet, justifié la modification de la procédure d’adoption des annexes des directives 86/362, 86/363 et 90/642 ( 37 ). Je rappelle que lesdites annexes ont ensuite été reprises par l’annexe II du règlement no 396/2005.
55. Ainsi, la procédure d’adoption du règlement no 149/2008 n’est pas en soi déterminante pour identifier la nature des pouvoirs exercés par la Commission aux fins de la détermination du champ d’application de la convention d’Aarhus. En conséquence, il convient d’examiner le contenu de ses pouvoirs.
d) Sur le contenu des compétences de la Commission
56. Je relève que le règlement no 396/2005 constitue un instrument particulier et novateur en ce qu’il a établi pour la première fois une limite commune de 0,01 mg/kg au niveau européen pour tous les types de pesticides, sans opérer de distinction entre les différentes catégories d’aliments. Cette limite générale est applicable «par défaut», c’est‑à‑dire pour tous les cas où une LMR n’a pas été fixée de manière spécifique pour un produit ou un type de produit. Le choix de la forme d’un règlement
destiné à abroger plusieurs directives particulières a été justifié par le fait que ce type d’acte garantit que ses dispositions précises seront appliquées au même moment et de la même manière dans l’ensemble de la Communauté. Il en ressort que l’un des principaux objectifs poursuivis, au nom de la protection de la santé publique, a été celui d’une application uniforme des règles concernant les LMR.
57. Conformément à cette logique, l’adoption des annexes du règlement no 396/2005 par le biais du règlement no 149/2008 a été encadrée par d’autres actes du droit dérivé en matière d’environnement. Ainsi, l’annexe II du règlement no 396/2005, dans sa version établie par le règlement no 149/2008, a intégré les LMR précédemment définies par les directives 86/362, 86/363 et 90/642, dont les annexes régulièrement modifiées contenaient la liste des produits et des teneurs maximales autorisées de résidus
de pesticides. L’annexe III du règlement no 396/2005, dans sa version établie par le règlement no 149/2008, comportant la liste des LMR provisoires était composée de deux parties. La partie A reprenait les LMR provisoires pour les substances ne faisant pas l’objet de LMR conformément auxdites directives 86/362, 86/363 et 90/642. La partie B couvrait les LMR provisoires pour les produits non définis à l’annexe I des directives 86/362, 86/363 et 90/642. L’annexe IV du règlement no 396/2005
constituait une liste des substances actives des produits phytopharmaceutiques évaluées conformément à la directive 91/414, qui ne nécessitent pas de LMR.
58. Il est vrai que ces annexes du règlement no 396/2005 étaient sujettes à des modifications régulières. Conformément à l’article 14 du règlement no 396/2005, dans le cadre du processus d’établissement, de modification ou de suppression de LMR, la Commission pouvait adopter soit un règlement, soit une décision rejetant la demande au sens de l’article 7 dudit règlement ( 38 ).
59. À cet égard, il me semble primordial de souligner qu’une LMR constitue en tant que telle une norme de droit de l’environnement édictée par la Commission dans le cadre de la comitologie. Le droit reconnu à tout particulier qui justifie d’un intérêt spécifique quant à son contenu d’introduire une demande d’autorisation concernant l’utilisation d’un produit, impliquant une modification d’une LMR existante, n’y change rien. En effet, au stade d’une telle autorisation, il s’agira de l’application
d’une norme préétablie.
60. Par ailleurs, un particulier ne saurait contester l’établissement d’une LMR en soi.
61. Or, ainsi que je l’ai déjà souligné, l’interprétation de la notion d’exercice de pouvoirs législatifs au sens de la convention d’Aarhus doit être guidée par la structure de l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus, dont il ressort en substance que celle‑ci vise à instaurer un mécanisme de contrôle de l’application, et non pas de l’établissement, des normes de droit de l’environnement.
62. De surcroît, je considère que, dans le cadre de l’adoption du règlement no 149/2008, la Commission a été investie de pouvoirs qui s’apparentent à une codification de dispositions préexistantes par le biais de leur inclusion dans les annexes du règlement no 149/2008.
63. Certes, les pouvoirs de la Commission en l’espèce sont susceptibles d’un contrôle juridictionnel sous l’angle de l’exercice de ses pouvoirs législatifs délégués ou d’exécution. Pour autant, il n’existe pas, en l’espèce, de normes se rattachant au droit de l’environnement susceptibles de limiter la compétence de la Commission à l’aune desquelles exercer le contrôle voulu par la convention d’Aarhus.
64. Enfin, je rappelle que l’applicabilité du chapitre II du règlement no 396/2005, dans lequel figure l’article 14, a été conditionnée par l’entrée en vigueur du règlement no 149/2008.
65. Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, je propose de considérer qu’en adoptant le règlement no 149/2008 la Commission a agi dans l’exercice des pouvoirs législatifs au sens de la convention d’Aarhus.
66. Par conséquent, en jugeant, au point 70 de l’arrêt attaqué, que l’adoption du règlement no 149/2008 relève de compétences d’exécution, le Tribunal a commis une erreur de droit. Il convient donc d’annuler l’arrêt attaqué.
C – Sur les moyens restants
67. Au regard de la solution proposée au point 66 des présentes conclusions, il n’y a pas lieu d’examiner les autres moyens soulevés dans le cadre du pourvoi dans l’affaire C‑404/12 P et dans l’affaire C‑405/12 P. Cela vaut également pour le pourvoi incident formé par les organisations de protection de l’environnement.
V – Sur le recours devant le Tribunal
68. Conformément à l’article 61, premier alinéa, du statut de la Cour de justice, lorsque la Cour annule la décision du Tribunal, elle peut soit statuer elle‑même définitivement sur le litige, lorsque celui‑ci est en état d’être jugé, soit renvoyer l’affaire devant le Tribunal pour qu’il statue. En l’espèce, les conditions me semblent être remplies pour que la Cour statue elle‑même sur le litige. En effet, les arguments développés par les parties devant le Tribunal figurent dans les mémoires
échangés lors de la procédure écrite devant cette juridiction.
69. Par leur premier moyen devant le Tribunal, les organisations de protection de l’environnement ont soutenu que, en estimant que le règlement no 149/2008 ne pouvait être vu ni comme une mesure de portée individuelle ni davantage comme un faisceau de décisions, la Commission a considéré à tort comme irrecevables les demandes de réexamen interne de ce règlement.
70. Eu égard à l’argumentation figurant aux points 16 à 60 des présentes conclusions, dont il ressort en substance que l’adoption du règlement no 149/2008 relève de l’exercice de compétences législatives au sens de la convention d’Aarhus, je propose de rejeter ce moyen.
71. Il est vrai que les parties n’ont pas eu l’occasion, en première instance, de prendre position sur les arguments relatifs à la nature des compétences exercées par la Commission dans le cadre de l’adoption du règlement no 149/2008. En effet, force est de constater que les décisions d’irrecevabilité de la Commission sont fondées exclusivement sur la portée générale du règlement no 149/2008, ce qui constitue une motivation incomplète à mon sens. Pour autant, lesdites décisions apparaissent fondées
en ce qu’elles rejettent les demandes de réexamen interne comme irrecevables. Or, dès lors que le règlement no 149/2008 constitue clairement une mesure de portée générale et que cette dernière catégorie englobe l’activité législative au sens de la convention d’Aarhus, ce motif suffit à fonder lesdites décisions ( 39 ).
72. Dès lors que le règlement no 149/2008 ne relève pas à mon sens du champ d’application de la convention d’Aarhus, il n’y a pas lieu d’examiner le deuxième moyen soulevé en première instance.
VI – Conclusion
73. Je propose donc à la Cour:
— d’annuler l’arrêt du Tribunal dans l’affaire Stichting Natuur en Milieu et Pesticide Action Network Europe/Commission (T‑338/08, EU:T:2012:300),
— de rejeter le recours en annulation dirigé contre les deux décisions de la Commission européenne du 1er juillet 2008 rejetant comme irrecevables les demandes de réexamen du règlement (CE) no 149/2008 de la Commission, du 29 janvier 2008, modifiant le règlement (CE) no 396/2005 du Parlement européen et du Conseil pour y ajouter les annexes II, III et IV fixant les limites maximales applicables aux résidus des produits figurant à son annexe I,
— de condamner Stichting Natuur en Milieu et Pesticide Action Network Europe solidairement et conjointement aux dépens ainsi qu’aux dépens exposés par le Conseil de l’Union européenne et la Commission,
— de condamner la République tchèque à ses propres dépens.
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( 1 ) Langue originale: le français.
( 2 ) Ladite convention a été approuvée au nom de la Communauté européenne par la décision 2005/370/CE du Conseil, du 17 février 2005 (JO L 124, p. 1).
( 3 ) Sur la compétence de la Cour pour interpréter les stipulations de la convention d’Aarhus, voir arrêt Lesoochranárske zoskupenie (C‑240/09, EU:C:2011:125, point 31).
( 4 ) Règlement du Parlement européen et du Conseil, du 6 septembre 2006, concernant l’application aux institutions et organes de la Communauté européenne des dispositions de la convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (JO L 264, p. 13). Conformément à son article 10, paragraphe 1, toute organisation non gouvernementale peut introduire une demande de réexamen interne auprès de l’institution
ou de l’organe communautaire qui a adopté un acte administratif au titre du droit de l’environnement ou, en cas d’allégation d’omission administrative, qui était censé avoir adopté un tel acte.
( 5 ) Règlement (CE) no 396/2005 du Parlement européen et du Conseil, du 23 février 2005, concernant les limites maximales applicables aux résidus de pesticides présents dans ou sur les denrées alimentaires et les aliments pour animaux d’origine végétale et animale et modifiant la directive 91/414/CEE du Conseil (JO L 70, p. 1).
( 6 ) JO L 58, p. 1.
( 7 ) Décision du Conseil, du 28 juin 1999, fixant les modalités de l’exercice des compétences d’exécution conférées à la Commission, telle que modifiée par la décision 2006/512/CE du Conseil, du 17 juillet 2006 (JO L 200, p. 11).
( 8 ) La demande d’intervention du gouvernement tchèque ayant été déposée après l’expiration du délai prévu, elle a été admise uniquement aux fins de la procédure orale.
( 9 ) Voir, par analogie, arrêt Flachglas Torgau (C‑204/09, EU:C:2012:71, point 43).
( 10 ) Points 49 et suiv. de l’arrêt.
( 11 ) Directive du Parlement européen et du Conseil, du 28 janvier 2003, concernant l’accès du public à l’information en matière d’environnement et abrogeant la directive 90/313/CEE du Conseil (JO L 41, p. 26).
( 12 ) Voir arrêt IATA et ELFAA (C‑344/04, EU:C:2006:10, point 40 et jurisprudence citée).
( 13 ) Voir cinquième et onzième considérants de la convention d’Aarhus.
( 14 ) Voir, rapport de la troisième session, http://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/documents/1997/cep/ac.3/cep.ac.3.6.f.pdf. Cette notion a été considérée comme désignant une procédure suivie par une autorité publique en vue de donner effet à des décisions sur l’environnement aux niveaux national, régional ou local, selon la définition contenue dans la législation d’un État partie.
( 15 ) European Union ACCC/C/2008/32 (Part I), ECE/MP.PP/C.1/2011/4/Add.1, mai 2011, point 61, dans Case Law of the Aarhus Convention Compliance Committee, 2004‑2011, p. 12 et 13: «set out in article 2, paragraph 2, of the Convention, the EU institutions do not act as public authorities when they perform in their legislative capacity, with the effect that these forms of decision‑making are not covered by article 9 of the Convention. Thus, in order to establish noncompliance in a specific case, the
Committee will have to consider the form of decision‑making challenged before the EU Courts».
( 16 ) «When determining how to categorize a decision, and act or an omission under the Convention, its label in the domestic law of a Party in not decisive» ACCC/C/2005/11 (Belgium), ECE/MP.PP/C.1/2006/4/Add.2, point 29; European Union ACCC/C/2008/32 (Part I), ECE/MP.PP/C.1/2011/4/Add.1, mai 2011, point 71.
( 17 ) Directive du Conseil, du 27 juin 1985, concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement (JO L 175, p. 40).
( 18 ) Arrêts WWF e.a. (C‑435/97, EU:C:1999:418, point 57); Boxus e.a. (C‑128/09 à C‑131/09, C‑134/09 et C‑135/09, EU:C:2011:667, point 37); Solvay e.a. (C‑182/10, EU:C:2012:82, point 31) et Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias e.a. (C‑43/10, EU:C:2012:560, point 79).
( 19 ) Arrêt Boxus e.a. (EU:C:2011:667, point 53).
( 20 ) Ibidem (point 54).
( 21 ) EU:C:2012:71 (points 49 à 51).
( 22 ) Voir, à cet égard, et sous réserve de la décision de la Cour dans les affaires jointes C‑401/12 P à C‑403/12 P, les exemples des actes non législatifs mais généralement applicables pouvant relever de la procédure de réexamen interne au sens de l’article 10 du règlement d’Aarhus: l’article 9 de la directive 98/83/CE du Conseil, du 3 novembre 1998, relative à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine (JO L 330, p. 32), ainsi que la décision d’exécution de la Commission, du
30 octobre 2013, confirmant les émissions spécifiques moyennes de CO2 et les objectifs d’émissions spécifiques des constructeurs de voitures particulières pour l’année civile 2012, en application du règlement (CE) no 443/2009 du Parlement européen et du Conseil (JO L 289, p. 71).
( 23 ) Il convient d’observer que le droit de l’Union est considéré comme «droit national» au fins de l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus: «In this context, when applied to the EU, the reference to ‘national law’ should be interpreted as referring to the domestic law of the EU [voir ACCC/C/2006/18 (Denmark), ECE/MP.PP/2008/5/Add.4, point 27] et European Union ACCC/C/2008/32 (Part I), ECE/MP.PP/C.1/2011/4/Add.1, mai 2011, point 76.
( 24 ) Voir arrêt Royaume‑Uni/Parlement et Conseil (C‑270/12, EU:C:2014:18, points 77 à 86).
( 25 ) Accessible sur le site: http://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/pp/implementation%20guide/french/aigf.pdf, p. 42.
( 26 ) Conformément à l’article 50 du règlement no 396/2005, les chapitres II, III et V s’appliquent six mois après la date de publication du dernier des règlements établissant les annexes I, II, III et IV.
( 27 ) Règlement de la Commission, du 1er février 2006, modifiant le règlement no 396/2005 par l’établissement d’une annexe I énumérant les denrées alimentaires et aliments pour animaux dont la teneur en résidus de pesticides est soumise à des limites maximales (JO L 29, p. 3).
( 28 ) Directive 86/362/CEE du Conseil, du 24 juillet 1986, concernant la fixation de teneurs maximales pour les résidus de pesticides sur et dans les céréales (JO L 221, p. 37); directive 86/363/CEE du Conseil, du 24 juillet 1986, concernant la fixation de teneurs maximales pour les résidus de pesticides sur et dans les denrées alimentaires d’origine animale (JO L 221, p. 43), et directive 90/642/CEE du Conseil, du 27 novembre 1990, concernant la fixation de teneurs maximales pour les résidus de
pesticides sur ou dans certains produits d’origine végétale, y compris les fruits et légumes (JO L 350, p. 71).
( 29 ) À moins qu’elles ne figurent déjà à l’annexe II, conformément à la procédure visée à l’article 45, paragraphe 2, compte tenu des informations fournies par les États membres, le cas échéant de l’avis motivé visé à l’article 24, des facteurs visés à l’article 14, paragraphe 2, et de certaines LMR. L’annexe III peut également contenir d’autres produits, tels les nouveaux produits agricoles figurant à l’annexe I du règlement no 396/2005 (voir considérant 4 du règlement no 149/2008).
( 30 ) Directive du Conseil, du 15 juillet 1991, concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques (JO L 230, p. 1).
( 31 ) 10/56, EU:C:1958:8.
( 32 ) Voir arrêt Royaume‑Uni/Parlement et Conseil (EU:C:2014:18, points 41 et 42).
( 33 ) La convention sur l’avenir de l’Europe a proposé d’opérer une distinction claire entre ces deux phénomènes, qui a été consacrée par le traité établissant une Constitution pour l’Europe. Cette nouveauté a finalement été reprise dans le traité de Lisbonne, aux articles 290 TFUE et 291 TFUE (voir mes conclusions dans l’affaire Royaume‑Uni/Parlement et Conseil, EU:C:2013:562).
( 34 ) Voir point 57 des conclusions de l’avocat général Cruz Villalón dans l’affaire Commission/Parlement et Conseil (C‑427/12, EU:C:2013:871).
( 35 ) Il convient de noter que le règlement no 149/2008 est entré en vigueur six mois après sa publication au JO, conformément à son article 2, soit le 1er septembre 2008. Or, entre‑temps, le règlement no 396/2005 avait été modifié par le règlement (CE) no 299/2008 du Parlement européen et du Conseil, adopté le 11 mars 2008 et entré en vigueur le 10 avril suivant (JO L 97, p. 67). L’adoption du règlement no 299/2008 a été rendue nécessaire notamment par la décision 2006/512/CE du Conseil, du
17 juillet 2006, modifiant la décision 1999/468 (JO L 200, p. 11). La décision 2006/512 a introduit la procédure dite «de réglementation avec contrôle» pour l’adoption des mesures de portée générale ayant pour objet de modifier des éléments non essentiels d’un acte de base. Conformément à l’article 1er du règlement no 299/2008, l’article 45 du règlement no 396/2005 a été modifié en ce sens qu’il prévoyait désormais deux procédures de comitologie différentes, à savoir la procédure de réglementation
et la nouvelle procédure de réglementation avec contrôle. En outre, l’article 5, paragraphe 1, du règlement no 396/2005 a été remplacé en ce sens que l’établissement de l’annexe IV du règlement no 396/2005 a été soumise à une procédure de réglementation avec contrôle.
( 36 ) Au sens du règlement (CE) no 178/2002 du Parlement européen et du Conseil, du 28 janvier 2002, établissant les principes généraux et les prescriptions générales de la législation alimentaire, instituant l’Autorité européenne de sécurité des aliments et fixant des procédures relatives à la sécurité des denrées alimentaires, (JO L 31, p. 1).
( 37 ) Voir directive 97/41/CE du Conseil, du 25 juin 1997, modifiant les directives 76/895/CEE, 86/362, 86/363 et 90/642 concernant la fixation de teneurs maximales pour les résidus de pesticides sur et dans, respectivement, les fruits et légumes, les céréales, les denrées alimentaires d’origine animale et certains produits d’origine végétale, y compris les fruits et légumes (JO L 184, p. 33), et en particulier projet de ladite directive comportant un exposé de motifs [COM(95) 272 final, p. 8].
( 38 ) Conformément à l’article 6 du règlement no 396/2005, «[l]orsqu’un État membre envisage d’accorder une autorisation ou une autorisation provisoire concernant l’utilisation d’un produit phytopharmaceutique conformément à la directive 91/414, il examine si, à la suite de cette utilisation, il y a lieu de modifier une LMR existante figurant à l’annexe II ou à l’annexe III du présent règlement, s’il est nécessaire d’établir une nouvelle LMR ou si la substance active doit être inscrite à
l’annexe IV. Au besoin, il demande à la partie sollicitant l’autorisation de présenter une demande conformément à l’article 7». L’article 7 précise les modalités de la demande.
( 39 ) Voir, mutatis mutandis, arrêt Grèce/Commission (C‑321/09 P, EU:C:2011:218, point 61).
