ARRÊT DU TRIBUNAL DE LA FONCTION PUBLIQUE
DE L’UNION EUROPÉENNE (troisième chambre)
12 mars 2014 ( *1 )
«Fonction publique — Rémunération — Allocations familiales — Allocation pour enfant à charge — Répétition de l’indu — Intention d’induire l’administration en erreur — Preuve — Inopposabilité à l’administration du délai quinquennal pour introduire la demande de répétition de l’indu — Exception d’illégalité — Procédure précontentieuse — Règle de concordance — Exception d’illégalité soulevée pour la première fois dans le recours — Recevabilité»
Dans l’affaire F‑128/12,
ayant pour objet un recours introduit au titre de l’article 270 TFUE, applicable au traité CEEA en vertu de son article 106 bis,
CR, fonctionnaire du Parlement européen, demeurant à M. (France), représenté par Mes A. Salerno et B. Cortese, avocats,
partie requérante,
contre
Parlement européen, représenté par Mmes V. Montebello-Demogeot et E. Taneva, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
soutenu par
Conseil de l’Union européenne, représenté par MM. M. Bauer et A. Bisch, en qualité d’agents,
partie intervenante,
LE TRIBUNAL DE LA FONCTION PUBLIQUE
(troisième chambre),
composé de MM. S. Van Raepenbusch, président, R. Barents et K. Bradley (rapporteur), juges,
greffier : M. J. Tomac, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 12 décembre 2013,
rend le présent
Arrêt
1 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 29 octobre 2012, CR a introduit le présent recours tendant à l’annulation de la décision du Parlement européen de récupérer, au-delà du délai de prescription quinquennale, des sommes indûment perçues au titre de l’allocation pour enfant à charge.
Cadre juridique
2 L’article 67 du statut des fonctionnaires de l’Union européenne (ci-après le «statut») dispose :
«1. Les allocations familiales comprennent :
[…]
b) l’allocation pour enfant à charge ;
[…]
2. Les fonctionnaires bénéficiaires des allocations familiales visées au présent article sont tenus de déclarer les allocations de même nature versées par ailleurs, ces allocations venant en déduction de celles payées en vertu des articles 1, 2 et 3 de l’annexe VII [du statut].
[…]»
3 Aux termes de l’article 85 du statut :
«Toute somme indûment perçue donne lieu à répétition si le bénéficiaire a eu connaissance de l’irrégularité du versement ou si celle-ci était si évidente qu’il ne pouvait manquer d’en avoir connaissance.
La demande de répétition doit intervenir au plus tard au terme d’un délai de cinq ans commençant à courir à compter de la date à laquelle la somme a été versée. Ce délai n’est pas opposable à l’autorité investie de pouvoir de nomination lorsque celle-ci est en mesure d’établir que l’intéressé a délibérément induit l’administration en erreur en vue d’obtenir le versement de la somme considérée.»
Faits à l’origine du litige
4 Le requérant, fonctionnaire de grade AD 12, est entré en fonction au Parlement le 1er juillet 1983 et y a occupé depuis cette date différentes positions administratives. En particulier, à partir du 1er janvier 2004 et jusqu’au mois de mai 2008, il a été affecté au service juridique où, entre le 1er février 2005 et le 30 avril 2008, il faisait partie d’une unité qui travaillait sur les droits statutaires.
5 Père de quatre enfants, le requérant a bénéficié, à partir du mois d’octobre 1991, de l’allocation pour enfant à charge prévue par l’article 67, paragraphe 1, sous b), du statut.
6 Par note du 13 octobre 2011, le chef de l’unité «Droits individuels et rémunérations», au sein de la direction «Gestion de la vie administrative» de la direction générale du personnel du Parlement a signalé au requérant que les données à la disposition du Parlement laissaient à penser qu’il avait le droit de bénéficier d’allocations pour enfant à charge versées par les autorités françaises et lui a demandé de présenter un justificatif de la Caisse d’allocations familiales (ci-après la «CAF») de
son lieu de résidence concernant sa situation, à savoir soit une attestation de paiement soit un refus de paiement. Il était ensuite indiqué que, faute de fournir ce justificatif avant le 31 octobre 2011, premièrement, l’allocation pour enfant à charge versée jusque-là allait être diminuée du montant que le requérant était susceptible de recevoir de la CAF et, deuxièmement, l’administration allait procéder à une révision détaillée de son dossier ainsi que, le cas échéant, à la récupération de
toute somme indûment payée.
7 Suite à la réception de la note du 13 octobre 2011, le requérant a pris contact avec la CAF pour demander le justificatif requis par le Parlement et a informé l’administration du Parlement qu’il pensait qu’il ne serait pas en mesure de l’obtenir dans le délai fixé.
8 Par lettre du 11 novembre 2011, le chef de l’unité «Droits individuels et rémunérations» a informé le requérant que, puisqu’il n’avait pas fourni le justificatif requis dans le délai imparti, l’allocation pour enfant à charge servie par le Parlement allait être diminuée d’office, à partir du mois de décembre 2011, du montant représentant la somme qu’il était susceptible de recevoir de la CAF. La note ajoutait que cette diminution allait être appliquée rétroactivement depuis la date de naissance du
deuxième enfant du requérant, en janvier 1996, événement ayant ouvert le droit à l’allocation versée par la CAF.
9 Par note du 9 décembre 2011, le directeur de la direction «Gestion de la vie administrative» (ci-après le «directeur») a informé le requérant que l’examen de son dossier avait permis de constater qu’il était bénéficiaire d’allocations familiales versées par la CAF «depuis septembre 1999, suite à la naissance de [son] deuxième enfant». Selon le directeur, le requérant avait «délibérément induit l’administration en erreur en vue d’obtenir le versement des allocations familiales sans déduction des
montants de même nature versés par ailleurs» puisqu’il avait omis de faire état à l’administration des allocations nationales qu’il percevait et de mettre à jour ses données dans la fiche annuelle de renseignements des deux dernières années. Par suite, considérant que les conditions de l’article 85, second alinéa, seconde phrase, du statut étaient remplies, le directeur a informé le requérant qu’en sa qualité d’autorité investie du pouvoir de nomination (ci-après l’«AIPN») il avait décidé de
procéder à la récupération des sommes indûment perçues non pas seulement depuis les cinq dernières années mais depuis septembre 1999 et ce, en opérant des retenues sur son traitement de janvier 2012 à janvier 2014 (ci-après la «décision litigieuse»).
10 Par lettre du 5 janvier 2012, la CAF a répondu à la demande d’informations du requérant et lui a délivré un relevé pour la période comprise entre le 1er avril 1998 et le 31 décembre 2011 des prestations qu’il avait perçues de cette dernière, parmi lesquelles une prestation dénommée «allocation familiale» versée à partir de septembre 1999. Par ailleurs, la CAF indiquait au requérant qu’il n’était pas possible d’établir une attestation à compter du mois de janvier 1996.
11 Le 7 mars 2012, le requérant a introduit une réclamation sur le fondement de l’article 90, paragraphe 2, du statut, à l’encontre de la décision litigieuse uniquement en ce qu’elle imposait la récupération des sommes indûment perçues au-delà de la période quinquennale. En effet, le requérant ne contestait pas la récupération des sommes indûment perçues les cinq dernières années.
12 Par décision du 2 juillet 2012, le secrétaire général du Parlement, agissant en tant qu’AIPN, a rejeté la réclamation, tout en informant le requérant que le service compétent avait procédé à un nouveau calcul du montant à récupérer sur la base des informations communiquées par la lettre de la CAF du 5 janvier 2012.
Procédure et conclusions des parties
13 Par mémoire parvenu au greffe du Tribunal le 1er mars 2013, le Conseil de l’Union européenne a demandé à intervenir au soutien des conclusions du Parlement. Par ordonnance du 8 mai 2013, le président de la troisième chambre du Tribunal a fait droit à cette demande, ainsi qu’aux demandes de confidentialité présentées respectivement par le requérant et par le Parlement et concernant les annexes jointes à la requête et au mémoire en défense.
14 Le requérant conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
— annuler la décision litigieuse dans la mesure où celle-ci, en application de l’article 85, second alinéa, seconde phrase, du statut, a décidé la récupération de l’ensemble des montants indûment perçus depuis septembre 1999 et non pas seulement ceux indûment perçus durant les cinq dernières années ;
— pour autant que de besoin, annuler la décision du 2 juillet 2012, portant rejet de la réclamation ;
— condamner la partie défenderesse à l’ensemble des dépens.
15 Le Parlement conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
— rejeter le recours ;
— condamner le requérant aux dépens.
16 Le Conseil conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
— déclarer l’exception d’illégalité soulevée à l’encontre de l’article 85, second alinéa, seconde phrase, du statut non fondée ;
— rejeter le recours comme non fondé.
En droit
Sur les conclusions tendant à l’annulation de la décision de rejet de la réclamation
17 Selon une jurisprudence constante, des conclusions en annulation formellement dirigées contre la décision de rejet d’une réclamation ont, dans le cas où cette décision est dépourvue de contenu autonome, pour effet de saisir le Tribunal de l’acte contre lequel la réclamation a été présentée (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 17 janvier 1989, Vainker/Parlement, 293/87, point 8).
18 En l’espèce, il ressort des pièces du dossier que la décision du 2 juillet 2012 portant rejet de la réclamation du requérant confirme la décision litigieuse, en précisant les motifs venant à l’appui de celle-ci. Or, en pareille hypothèse, c’est bien la légalité de l’acte initial faisant grief qui doit être examinée en prenant en considération la motivation figurant dans la décision rejetant la réclamation, cette motivation étant censée coïncider avec cet acte (arrêt du Tribunal du 18 avril 2012,
Buxton/Parlement, F‑50/11, point 21, et la jurisprudence citée). Par conséquent, les conclusions en annulation dirigées contre la décision de rejet de la réclamation sont dépourvues de contenu autonome et, par suite, doivent être regardées comme formellement dirigées contre la décision litigieuse, telle que précisée par la décision de rejet de la réclamation (voir, en ce sens, arrêt du Tribunal de première instance du 10 juin 2004, Eveillard/Commission, T‑258/01, point 32).
Sur les conclusions tendant à l’annulation de la décision litigieuse
19 La requête doit être interprétée comme soulevant, au soutien des conclusions aux fins d’annulation de la décision litigieuse, en substance deux moyens, tirés, le premier, de la violation de l’article 85, second alinéa, seconde phrase, du statut, et, le second, de l’illégalité, soulevée par voie d’exception, de l’article 85, second alinéa, seconde phrase, du statut.
20 Le Tribunal examinera d’abord le moyen tiré de l’illégalité, soulevée par voie d’exception, de l’article 85, second alinéa, seconde phrase, du statut, puisque si cette exception d’illégalité devait être accueillie il ne serait plus nécessaire d’examiner le premier moyen.
Sur le moyen tiré, par voie d’exception, de l’illégalité de l’article 85, second alinéa, seconde phrase, du statut
21 Le requérant considère que la décision litigieuse doit être annulée puisqu’elle se fonde sur l’article 85, second alinéa, seconde phrase, du statut, disposition qui serait elle-même illégale. En effet, selon le requérant, cette disposition violerait le principe de sécurité juridique et le principe de proportionnalité en ce qu’elle ne prévoit pas de délai de prescription à l’action de l’administration lorsqu’un fonctionnaire l’a délibérément induite en erreur.
– Sur la recevabilité de l’exception d’illégalité
22 À titre préliminaire, il y a lieu de constater que l’exception d’illégalité de l’article 85, second alinéa, seconde phrase, du statut, n’a pas été évoquée de quelque manière que ce soit dans le cadre de la procédure précontentieuse.
23 Certes, les parties défenderesse et intervenante n’ont pas opposé de fin de non-recevoir au requérant. Au contraire, interrogées par le Tribunal, lors de l’audience, sur la question de la recevabilité de l’exception d’illégalité à la lumière de la règle de concordance entre la réclamation et la requête subséquente, elles se sont toutes deux déclarées d’accord pour distinguer le cas des exceptions d’illégalité, pour lesquelles la règle de concordance ne devrait pas être appliquée, du cas des
autres moyens, pour lesquels la règle de concordance, telle que rappelée par le Tribunal de l’Union européenne dans son arrêt du 25 octobre 2013, Commission/Moschonaki (T‑476/11 P, points 70 à 80 et 82) devait être appliquée, et, partant, n’ont pas demandé au Tribunal de déclarer irrecevable l’exception d’illégalité soulevée.
24 Toutefois, la concordance entre la réclamation et le recours, dont dépend la recevabilité de ce dernier, constitue une question d’ordre public qu’il appartient au juge d’examiner d’office (arrêt du Tribunal du 17 juillet 2012, BG/Médiateur, F‑54/11, point 57, et la jurisprudence citée, faisant l’objet d’un pourvoi pendant devant le Tribunal de l’Union européenne, affaire T‑406/12 P).
25 À cet égard, il convient de rappeler que l’article 91, paragraphe 2, du statut dispose qu’un recours devant le juge de l’Union n’est recevable que si l’AIPN a été préalablement saisie d’une réclamation.
26 La jurisprudence fait découler de l’article 91, paragraphe 2, du statut une règle de concordance entre la réclamation, au sens de cette disposition, et la requête qui la suit. Cette règle exige, sous peine d’irrecevabilité, qu’un moyen soulevé devant le juge de l’Union l’ait déjà été dans le cadre de la procédure précontentieuse, afin que l’AIPN ait été en mesure de connaître les critiques que l’intéressé formule à l’encontre de la décision contestée. La règle de concordance se justifie par la
finalité même de la procédure précontentieuse, celle-ci ayant pour objet de permettre un règlement amiable des différends surgis entre les fonctionnaires et l’administration (arrêt Commission/Moschonaki, précité, points 71 et 72, et la jurisprudence citée).
27 En outre, la jurisprudence précise que la mise en œuvre de la règle de concordance entre la requête et la réclamation, ainsi que son contrôle par le juge de l’Union, doivent garantir le respect simultanément, d’une part, du principe de protection juridictionnelle effective, lequel constitue un principe général du droit de l’Union, exprimé à l’article 47 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, afin que l’intéressé puisse être en mesure de contester valablement une décision de
l’AIPN lui faisant grief, et, d’autre part, du principe de sécurité juridique, afin que l’AIPN soit en mesure de connaître, dès le stade de la réclamation, les critiques que l’intéressé formule à l’encontre de la décision contestée (arrêt Commission/Moschonaki, précité, point 82).
28 Enfin, la jurisprudence a appliqué la règle de concordance à un recours soulevant une exception d’illégalité en affirmant qu’une telle exception, pour être recevable, doit avoir été soulevée dans la réclamation (arrêt du Tribunal du 11 décembre 2008, Reali/Commission, F‑136/06, points 44 à 51, confirmé par arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 27 octobre 2010, Reali/Commission, T‑65/09 P, points 46 à 49).
29 Le Tribunal estime néanmoins que, depuis l’arrêt du 27 octobre 2010, Reali/Commission, précité, la jurisprudence concernant le principe de la protection jurisprudentielle effective à la lumière de l’article 47 de la Charte [voir, par exemple, arrêts de la Cour du 6 novembre 2012, Otis e.a., C‑199/11, points 54 à 63, et du 26 novembre 2013, Gascogne Sack Deutschland (anciennement Sachsa Verpackung)/Commission, C‑40/12 P, points 75 et 76 ; arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 15 septembre
2011, Koninklijke Grolsch/Commission, T‑234/07, points 39 et 40] a connu une évolution qui justifie qu’il réexamine l’opportunité d’appliquer la règle de concordance lorsqu’une exception d’illégalité a été soulevée pour la première fois dans le recours.
30 En particulier, dans l’arrêt Koninklijke Grolsch/Commission, précité, le Tribunal de l’Union européenne, après avoir constaté qu’aucune disposition du droit de l’Union n’impose au destinataire d’une communication des griefs pour violation des règles en matière de concurrence de contester ses différents éléments de fait ou de droit au cours de la procédure administrative, sous peine de ne plus pouvoir le faire ultérieurement au stade de la procédure juridictionnelle, a rejeté l’argument de la
Commission européenne qui contestait la recevabilité d’un moyen en raison du fait qu’il n’avait pas été soulevé en termes clairs et précis au cours de la phase administrative (points 37 et 39). En effet, le Tribunal de l’Union européenne a jugé que, dans les circonstances décrites, un tel argument revenait à limiter l’accès de la requérante à la justice et, plus particulièrement, son droit à ce que sa cause soit entendue devant un tribunal. Or, comme le Tribunal de l’Union européenne l’a rappelé,
le droit à un recours effectif et à l’accès à un tribunal impartial est garanti par l’article 47 de la Charte (point 40).
31 S’il est vrai que la jurisprudence mentionnée aux points 27 et 28 du présent arrêt a été développée dans des domaines différents de celui de la fonction publique, l’arrêt Koninklijke Grolsch/Commission, précité, concerne la compatibilité avec l’article 47 de la Charte d’une limitation de l’accès à la justice qui n’a pas été expressément prévue par le législateur. Il s’agit donc d’une situation qui présente des analogies avec l’application de la règle de concordance dans le cas d’une exception
d’illégalité, règle qui, bien que trouvant son fondement dans l’article 91, paragraphe 1, du statut, est une règle d’origine jurisprudentielle.
32 Or, le Tribunal estime que des considérations ayant trait, respectivement, à la finalité de la procédure précontentieuse, à la nature de l’exception d’illégalité et au principe de la protection juridictionnelle effective s’opposent à ce qu’une exception d’illégalité soulevée pour la première fois dans un recours soit déclarée irrecevable au seul motif qu’elle n’aurait pas été soulevée dans la réclamation qui a précédé ledit recours.
33 En premier lieu, en ce qui concerne la finalité de la procédure précontentieuse, il ressort d’une jurisprudence constante que ladite procédure n’a pas de raison d’être lorsque les griefs sont dirigés contre une décision que l’AIPN ne peut réformer (arrêts de la Cour du 16 mars 1978, Ritter von Wüllerstorff und Urbair/Commission, 7/77, point 7, et du 14 juillet 1983, Detti/Cour de justice, 144/82, point 16 ; arrêt du Tribunal de première instance du 23 janvier 2002, Gonçalves/Parlement, T‑386/00,
point 34). Aussi, la jurisprudence a-t-elle exclu la nécessité d’introduire une réclamation à l’encontre des décisions adoptées par des jurys de concours (arrêt du Tribunal du 20 juin 2012, Cristina/Commission, F‑66/11, point 34) ou d’un rapport de notation (arrêt de la Cour du 3 juillet 1980, Grassi/Conseil, 6/79 et 97/79, point 15).
34 De même, l’obligation de soulever une exception d’illégalité dans la réclamation sous peine d’irrecevabilité ne saurait répondre à la finalité de la procédure précontentieuse telle que rappelée au point 24 du présent arrêt.
35 En effet, compte tenu du principe de présomption de légalité des actes des institutions de l’Union européenne, selon lequel la réglementation de l’Union européenne demeure pleinement efficace tant que son illégalité n’a pas été établie par une juridiction compétente [arrêts de la Cour du 13 février 1979, Granaria, 101/78, point 4 ; du 7 juin 1988, Commission/Grèce, 63/87, point 10, et du 5 octobre 2004, Commission/Grèce, C‑475/01, point 18 ; arrêts du Tribunal de première instance du 30 septembre
1998, Losch/Cour de justice, T‑13/97, point 99 ; du 30 septembre 1998, Chvatal e.a./Cour de justice, T‑154/96, point 112 ; du 12 juillet 2001, Kik/OHMI (Kik), T‑120/99, point 55, et du 17 septembre 2008, Neurim Pharmaceuticals (1991)/OHMI – Eurim-Pharm Arzneimittel (Neurim PHARMACEUTICALS), T‑218/06, point 52], l’AIPN ne saurait choisir de laisser inappliqué un acte général en vigueur, qui méconnaîtrait, à son avis, une règle de droit de rang supérieur, dans le seul but de permettre la résolution
extrajudiciaire du différend (voir, en ce sens, arrêt du Tribunal du 7 juin 2011, Mantzouratos/Parlement, F‑64/10, point 22).
36 Un tel choix est à fortiori à exclure lorsque l’AIPN concernée agit dans une situation de compétence liée, comme c’est le cas lorsque les conditions d’application de l’article 85 du statut sont remplies et que l’administration est obligée de récupérer les sommes indûment perçues par un de ses agents. Dans le cadre de l’exercice de compétences liées, l’AIPN n’est pas en mesure de retirer ou de modifier la décision contestée par l’agent, quand bien même elle estimerait fondée une exception
d’illégalité dirigée contre la disposition sur laquelle la décision attaquée a été adoptée.
37 Par ailleurs, le fait de soulever pour la première fois dans le recours une exception d’illégalité ne saurait affecter le principe de sécurité juridique, puisque, même si l’AIPN avait eu connaissance dès le stade de la réclamation d’une exception d’illégalité, elle n’aurait pu profiter de cette circonstance pour régler le différend avec son agent par la voie d’un règlement amiable.
38 En deuxième lieu, pour ce qui est de la nature de l’exception d’illégalité, selon une jurisprudence constante, l’article 277 TFUE est l’expression d’un principe général assurant à toute partie le droit de contester par voie incidente, en vue d’obtenir l’annulation d’un acte contre lequel elle peut former un recours, la validité d’un acte antérieur d’une institution de l’Union constituant la base juridique de l’acte attaqué, si cette partie ne disposait pas du droit d’introduire un recours direct
contre un tel acte, dont elle subit ainsi les conséquences sans avoir été en mesure d’en demander l’annulation (arrêts de la Cour du 6 mars 1979, Simmenthal/Commission, 92/78, point 39, et du 19 janvier 1984, Andersen e.a./Parlement, 262/80, point 6). L’article 277 TFUE a ainsi pour but de protéger le justiciable contre l’application d’un acte normatif illégal, étant entendu que les effets d’un arrêt qui constate l’inapplicabilité sont limités aux seules parties au litige et que cet arrêt ne met
pas en cause l’acte lui-même, devenu inattaquable (arrêt du Tribunal de première instance du 25 octobre 2006, Carius/Commission, T‑173/04, point 45, et la jurisprudence citée).
39 Or, à supposer que l’obligation de soulever une exception d’illégalité dans la réclamation, sous peine d’irrecevabilité, puisse répondre à la finalité de la procédure précontentieuse, le Tribunal estime que la nature même de l’exception d’illégalité est celle de concilier le principe de légalité et celui de la sécurité juridique.
40 Enfin, il ressort du libellé de l’article 277 TFUE que la possibilité de mettre en cause un acte de portée générale après l’expiration du délai de recours n’est ouverte à une partie qu’à l’occasion d’un litige devant un juge de l’Union. Une telle exception ne saurait donc produire pleinement ses effets dans le cadre d’une procédure de réclamation administrative.
41 En troisième et dernier lieu, le Tribunal rappelle que le principe de la protection juridictionnelle effective constitue un principe général du droit de l’Union, qui est aujourd’hui exprimé à l’article 47, deuxième alinéa, de la Charte et aux termes duquel «[t]oute personne a droit à ce que sa cause soit entendue […] par un tribunal indépendant et impartial, établi […] par la loi […]». Cet alinéa correspond à l’article 6, paragraphe 1, de la convention européenne de sauvegarde des droits de
l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950 (ci-après la «CEDH») (arrêt de la Cour du 28 février 2013, Réexamen Arango Jaramillo e.a./BEI, C‑334/12 RX‑II, points 40 et 42).
42 Il ressort de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme portant sur l’interprétation de l’article 6, paragraphe 1, de la CEDH, à laquelle il convient de se référer conformément à l’article 52, paragraphe 3, de la Charte, que le droit à un tribunal n’est pas absolu. L’exercice de ce droit se prête à des limitations, notamment quant aux conditions de recevabilité d’un recours. Si les intéressés doivent s’attendre à ce que des règles imposant des conditions de recevabilité soient
appliquées, l’application qui en est faite ne doit toutefois pas empêcher les justiciables de se prévaloir d’une voie de recours disponible (voir, en ce sens, Cour eur. D. H., arrêt Anastasakis c. Grèce du 6 décembre 2011, requête no 41959/08, non encore publié au Recueil des arrêts et décisions, § 24 ; arrêt Réexamen Arango Jaramillo e.a./BEI, précité, point 43 ; ordonnance de la Cour du 16 novembre 2010, Internationale Fruchtimport Gesellschaft Weichert/Commission, C‑73/10 P, point 53).
43 En particulier, la Cour européenne des droits de l’homme a précisé que les limitations au droit à un tribunal relatives aux conditions de recevabilité d’un recours ne sauraient restreindre l’accès ouvert à un justiciable de manière ou à un point tel que son droit à un tribunal s’en trouve atteint dans sa substance même. De telles limitations ne se concilient avec l’article 6, paragraphe 1, de la CEDH que si elles tendent à un but légitime et s’il existe un rapport raisonnable de proportionnalité
entre les moyens employés et le but visé (voir Cour eur. D. H., arrêts Liakopoulou c. Grèce du 24 mai 2006, requête no 20627/04, non publié au Recueil des arrêts et décisions, § 17 ; Kemp et autres c. Luxembourg du 24 avril 2008, requête no 17140/05, non publié au Recueil des arrêts et décisions, § 47, et Viard c. France du 9 janvier 2014, requête no 71658/10, § 29). En effet, le droit d’accès à un tribunal se trouve atteint lorsque sa réglementation cesse de servir les buts de sécurité juridique
et de bonne administration de la justice et constitue une sorte de barrière qui empêche le justiciable de voir son litige tranché au fond par la juridiction compétente (voir prise de position de l’avocat général M. Mengozzi sous l’arrêt Réexamen Arango Jaramillo e.a./BEI, précité, points 58 à 60 ; Cour eur. D. H., arrêt L’Erablière c. Belgique du 24 février 2009, non encore publié au Recueil des arrêts et décisions, requête no 49230/07, § 35).
44 Or, la sanction de l’irrecevabilité d’une exception d’illégalité soulevée pour la première fois dans la requête constitue une limitation du droit à une protection juridictionnelle effective non proportionnelle au but poursuivi par la règle de concordance, à savoir permettre un règlement amiable des différends entre le fonctionnaire concerné et l’administration (voir, en ce sens, Cour eur. D. H., arrêt Liakopoulou c. Grèce, précité, § 20).
45 À cet égard, le Tribunal rappelle que, selon la jurisprudence, tout fonctionnaire normalement diligent est censé connaître le statut (arrêt du Tribunal de première instance du 19 mai 1999, Connolly/Commission, T‑34/96 et T‑163/96, point 168, et la jurisprudence citée) et, plus particulièrement, les règles régissant son traitement (voir arrêt du Tribunal du 21 novembre 2013, Roulet/Commission, F‑72/12 et F‑10/13, point 48, et la jurisprudence citée). En revanche, une exception d’illégalité est
susceptible d’amener le Tribunal à apprécier la légalité de règles, que les fonctionnaires sont censés connaître, à la lumière de principes généraux ou de règles de droit de rang supérieur qui peuvent dépasser le cadre des règles statutaires. En raison de la nature même d’une exception d’illégalité, ainsi que du raisonnement qui conduit l’intéressé à rechercher et soulever une telle illégalité, il ne saurait être exigé du fonctionnaire ou agent qui introduit la réclamation, et qui ne dispose pas
nécessairement des compétences juridiques appropriées, de formuler une telle exception au stade précontentieux, et ce sous peine d’irrecevabilité par la suite. Une telle déclaration d’irrecevabilité constitue dès lors une sanction disproportionnée et injustifiée pour l’agent concerné.
46 Au vu de tout ce qui précède, l’exception d’illégalité soulevée doit être déclarée recevable.
– Sur la première branche de l’exception d’illégalité, tirée de la violation du principe de sécurité juridique
47 Le requérant soutient en substance que l’absence d’un délai de prescription à l’action de l’administration dans le cadre de l’article 85, second alinéa, seconde phrase, du statut permettrait à l’AIPN de retarder indéfiniment l’exercice de ses pouvoirs en matière de répétition de l’indu. De ce fait, cette disposition serait contraire au principe de sécurité juridique et son application devrait être écartée dans le cas d’espèce en faveur de la prescription quinquennale.
48 Le Tribunal rappelle, en premier lieu, que la prescription, en empêchant que soient remises en cause indéfiniment des situations consolidées par l’écoulement du temps, tend à conforter la sécurité juridique mais peut également permettre la consolidation de situations qui étaient, à l’origine au moins, contraires à la loi. La mesure dans laquelle il y est fait recours résulte par conséquent d’un arbitrage entre les exigences de la sécurité juridique et celles de la légalité en fonction des
circonstances historiques et sociales qui prévalent dans la société à une époque donnée. Elle relève pour cette raison du choix du seul législateur. Le législateur de l’Union ne saurait donc encourir la censure du juge de l’Union en raison des choix qu’il opère concernant l’introduction de règles de prescription et la fixation des délais correspondants (arrêt du Tribunal de première instance du 6 octobre 2005, Sumitomo Chemical et Sumika Fine Chemicals/Commission, T‑22/02 et T‑23/02, points 82
et 83).
49 Le fait d’avoir institué l’inopposabilité à l’administration du délai de cinq ans pour l’exercice de l’action de répétition de l’indu lorsque l’administration est en mesure d’établir que l’intéressé l’a délibérément induite en erreur n’est donc pas susceptible de constituer en soi une illégalité au regard du respect du principe de sécurité juridique (voir, en ce sens, arrêt Sumitomo Chemical et Sumika Fine Chemicals/Commission, précité, point 83).
50 En outre, l’argument du requérant selon lequel, en l’absence d’un délai de prescription, l’administration pourrait retarder indéfiniment son action est dépourvu de tout fondement en droit. En effet, il résulte d’une jurisprudence constante que, en l’absence d’un délai de prescription fixé par le législateur de l’Union, l’exigence fondamentale de sécurité juridique s’oppose à ce que l’administration puisse retarder indéfiniment l’exercice de ses pouvoirs (voir, s’agissant de restitution d’aides
d’État, arrêt de la Cour du 22 avril 2008, Commission/Salzgitter, C‑408/04 P, point 100). Dans une situation pareille, l’administration concernée est obligée d’agir dans un délai raisonnable après avoir pris connaissance des faits (voir, s’agissant de répétition d’un indu d’allocation de foyer, arrêt du Tribunal de première instance du 5 novembre 2002, Ronsse/Commission, T‑205/01, point 52 ; voir, également, s’agissant de l’ouverture d’une procédure disciplinaire, arrêt du Tribunal de première
instance du 10 juin 2004, François/Commission, T‑307/01, points 48 et 49 ; arrêt du Tribunal du 8 mars 2012, Kerstens/Commission, F‑12/10, points 124 et 125).
51 Il s’ensuit que la première branche de l’exception d’illégalité doit être écartée comme non fondée, sans qu’il soit nécessaire que le Tribunal se penche sur la question de savoir si, en l’espèce, l’administration a agi dans un délai raisonnable, puisque le requérant n’a pas formulé de reproches à l’encontre de l’administration à cet égard.
– Sur la seconde branche de l’exception d’illégalité, tirée de la violation du principe de proportionnalité.
52 Le requérant considère que l’inopposabilité du délai de prescription quinquennale prévue à l’article 85, second alinéa, seconde phrase, du statut viole le principe de proportionnalité.
53 En particulier, le requérant soutient que la jurisprudence en matière de droit de la concurrence a admis des délais de prescription entre trois et cinq ans. En revanche, la Cour de justice aurait décidé que le principe de proportionnalité s’oppose à l’application d’un délai de prescription trentenaire dans le contentieux relatif au remboursement des restitutions à l’exportation indûment perçues dans le cadre de la protection des intérêts financiers de l’Union.
54 En outre, le requérant relève que l’article 73 bis du règlement (CE, Euratom) no 1605/2002 du Conseil, du 25 juin 2002, portant règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes (JO L 248, p. 1), issu de la modification dudit règlement par le règlement (CE, Euratom) no 1995/2006 du Conseil, du 13 décembre 2006, (JO L 390, p. 1), prévoit un délai de prescription de cinq ans pour «les créances détenues par [l’Union] sur des tiers, ainsi que les créances détenues par des
tiers sur [l’Union]».
55 Or, en l’espèce, la répétition de l’indu est effectuée pour une période de plus de douze ans, ce qui aurait exposé le requérant à une longue période d’incertitude juridique et au risque de ne plus être en mesure d’apporter la preuve de la régularité de sa conduite.
56 Le Tribunal estime d’abord qu’il y a lieu d’écarter l’argument du requérant selon lequel, à suivre la jurisprudence de la Cour, un délai de prescription de 30 ans serait en soi incompatible avec le principe de proportionnalité et que, par conséquent, l’absence de tout délai de prescription ne pourrait qu’être illégal.
57 En effet, l’arrêt de la Cour du 5 mai 2011, Ze Fu Fleischhandel et Vion Trading (C‑201/10 et C‑202/10), invoqué par le requérant au soutien de sa thèse, concernait l’interprétation du règlement (CE, Euratom) no 2988/95 du Conseil, du 18 décembre 1995, relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes (JO L 312, p. 1), lequel traite des contrôles, mesures et sanctions administratives applicables à des irrégularités commises par des opérateurs économiques (arrêt du
Tribunal de première instance du 22 novembre 2006, Italie/Commission, T‑282/04, point 83), et, partant, est sans pertinence pour les relations entre les institutions de l’Union et leurs agents.
58 En tout état de cause, l’arrêt Ze Fu Fleischhandel et Vion Trading, précité, n’est pas de nature à conforter la thèse du requérant. En effet, aux points 41 et 43 de cet arrêt, la Cour a jugé qu’«il n’est pas exclu qu’une règle de prescription trentenaire issue d’une disposition de droit civil puisse apparaître nécessaire et proportionnée […] au regard de l’objectif poursuivi par ladite règle et défini par le législateur national», mais que, en l’espèce, ce délai allait au-delà de ce qui était
nécessaire «au regard de l’objectif de protection des intérêts financiers de l’Union, pour lequel le législateur de l’Union a estimé qu’une durée de prescription de quatre années, voire même de trois années, était déjà en soi une durée suffisante».
59 L’inopposabilité à l’administration du délai de prescription quinquennale pour la récupération de sommes indûment perçues prévue par l’article 85, second alinéa, seconde phrase, du statut, n’est donc pas contraire en soi au principe de proportionnalité. Toutefois, il est nécessaire d’examiner si, à la lumière de l’objectif poursuivi par l’article 85 du statut, le législateur a en l’espèce violé le principe de proportionnalité.
60 Le Tribunal rappelle d’emblée que, selon la jurisprudence, en vertu du principe de proportionnalité, la légalité d’une réglementation de l’Union est subordonnée à la condition que les moyens qu’elle met en œuvre soient aptes à atteindre l’objectif légitimement poursuivi par la réglementation en cause et n’aillent pas au-delà de ce qui est nécessaire pour l’atteindre, étant entendu que, lorsqu’un choix s’offre entre plusieurs mesures appropriées, il convient de recourir, en principe, à la moins
contraignante (arrêt du Tribunal du 28 mars 2012, Rapone/Commission, F‑36/10, point 50).
61 L’objectif poursuivi par l’article 85 du statut est de toute évidence celui de la protection des intérêts financiers de l’Union dans le contexte spécifique des relations entre les institutions de l’Union et leurs agents, c’est-à-dire de personnes qui sont liées à ces institutions par le devoir de loyauté spécifique prévu à l’article 11 du statut, lequel commande, en particulier, que le fonctionnaire règle sa conduite en ayant «uniquement en vue les intérêts de l’Union» et remplisse les fonctions
qui lui sont confiées «dans le respect de son devoir de loyauté envers l’Union».
62 Or, force est de constater que l’article 85, second alinéa, seconde phrase, du statut oblige l’administration à récupérer intégralement les sommes indûment versées dans la situation particulière où elle est en mesure d’établir que l’agent concerné l’a délibérément induite en erreur et ce en méconnaissance du devoir spécifique de loyauté susmentionné.
63 Dans un tel contexte, le Tribunal estime que l’inopposabilité du délai de prescription quinquennale ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre l’objectif poursuivi.
64 Par ailleurs, l’inopposabilité à l’administration du délai de prescription quinquennale pour agir en répétition de l’indu dans le cas prévu par l’article 85, second alinéa, seconde phrase, du statut est compatible avec l’article 73 bis du règlement financier qui fixe un délai de prescription de cinq ans «[s]ans préjudice des dispositions de la réglementation spécifique». En effet, l’article 85, second alinéa, seconde phrase, du statut est précisément une «réglementation spécifique» qui concerne
le cas particulier où un agent aurait délibérément induit en erreur son administration.
65 Il y a lieu dès lors de rejeter la seconde branche de l’exception d’illégalité comme non fondée et, partant, l’exception d’illégalité dans son ensemble.
Sur le moyen tiré de la violation de l’article 85, second alinéa, seconde phrase, du statut
66 Le requérant observe que l’application de l’article 85, second alinéa, seconde phrase, du statut est subordonnée à la preuve, de la part de l’administration, de l’intention de l’agent concerné de l’induire en erreur et considère que, en l’espèce, l’AIPN aurait fait application de ladite disposition sans avoir fourni cette preuve. En particulier, selon le requérant, la décision litigieuse se fonde sur de «simples constatations» qui, à la lumière de l’interprétation «très restrictive» qu’il serait
nécessaire de donner à l’article 85, second alinéa, seconde phrase, du statut, ne seraient pas suffisantes pour démontrer sa volonté d’induire l’administration en erreur.
67 Le Tribunal rappelle d’emblée que, selon l’article 85, second alinéa, du statut, la demande de répétition d’une somme indûment perçue doit intervenir au plus tard au terme d’un délai de cinq ans commençant à courir à compter de la date à laquelle la somme a été versée. Toutefois, ce délai de cinq ans n’est pas opposable à l’AIPN lorsque celle-ci est en mesure d’établir que l’intéressé a délibérément induit l’administration en erreur en vue d’obtenir le versement de la somme considérée.
68 Il ressort donc clairement du libellé de l’article 85, second alinéa, seconde phrase, du statut qu’il appartient à l’administration de prouver l’intention de l’agent concerné de l’induire en erreur, ce que d’ailleurs les parties ne contestent pas.
69 En l’espèce, le requérant demande l’annulation de la décision litigieuse seulement en ce qu’elle concerne la répétition de l’indu pour la période antérieure aux cinq ans susmentionnés. En premier lieu, force est donc de constater que le requérant ne conteste pas que soit il avait connaissance de l’irrégularité du versement de l’allocation familiale, soit celle-ci était si évidente qu’il ne pouvait manquer d’en avoir connaissance.
70 En deuxième lieu, il convient de relever que dans la décision litigieuse, l’AIPN a observé que le requérant avait omis de déclarer à l’administration les allocations versées par la CAF, malgré le fait que, en raison de ses différentes fonctions au sein du Parlement, il avait été placé dans une position particulièrement privilégiée pour savoir qu’il devait le faire. L’AIPN a également mentionné que le requérant n’avait pas non plus répondu à la demande de mise à jour de ses données dans la fiche
annuelle de renseignements en 2009 et 2010.
71 En troisième lieu, dans la décision portant rejet de la réclamation, l’AIPN fait état de ce que le requérant avait «effectué à plusieurs reprises des fausses déclarations en remplissant aussi bien les fiches annuelles de renseignements pour les années 1996-2005 que les fiches de renseignements […] transmises lors de la naissance de [ses] enfants» et, en ce qui concerne les fiches annuelles de renseignements, que durant la période allant de 1996 à 1998 il avait toujours déclaré que ni lui, ni son
épouse n’avaient perçu «en dehors des Communautés» des allocations familiales au titre de leurs enfants. De la même manière, pour la période allant de 1999 à 2005, le requérant avait confirmé par sa signature qu’il n’avait pas perçu d’allocations par ailleurs, car il n’avait pas coché la case mentionnant ces allocations. En outre, contrairement aux instructions figurant sur les fiches annuelles de renseignements, il n’avait jamais joint à ses déclarations des attestations de la CAF. Par ailleurs,
l’AIPN fait état de ce que, «lors de la naissance de [ses] deuxième, troisième et quatrième enfants, [le requérant a] effectué des fausses déclarations en déclarant chaque fois sur la fiche de renseignements à remplir en vue de l’obtention des allocations pour enfant à charge ne pas percevoir par ailleurs une allocation de cette nature». Enfin, l’AIPN observait, d’une part, que le requérant ne contestait pas la récupération des sommes indûment perçues pour les cinq dernières années et, d’autre
part, que, en raison de son grade élevé, de sa formation de juriste et du fait qu’il avait travaillé dans le domaine de la fonction publique, le requérant était particulièrement bien placé pour connaître l’obligation découlant de l’article 67, paragraphe 2, du statut, de déclarer les allocations de même nature que l’allocation pour enfant à charge.
72 Force est donc de constater que l’AIPN a fondé la décision litigieuse non pas sur de «simples constatations» comme le requérant le prétend, mais sur la circonstance que ce dernier avait fait de fausses déclarations à l’administration à plusieurs reprises et que ces fausses déclarations provenaient d’un fonctionnaire d’un grade élevé, ayant une expérience de juriste dans le domaine de la fonction publique et ne contestant pas que soit il avait connaissance de l’irrégularité du versement soit qu’il
aurait dû en avoir connaissance.
73 Or, le Tribunal estime que les éléments susmentionnés sont susceptibles de prouver à suffisance de droit la volonté du requérant d’induire l’administration en erreur et que donc les conditions posées pour l’application de l’article 85, second alinéa, seconde phrase, du statut, sont remplies.
74 Cette conclusion ne saurait être affectée par l’affirmation du requérant selon laquelle, après la naissance de son deuxième enfant, il aurait contacté par téléphone l’administration du Parlement qui lui aurait indiqué qu’il n’était pas nécessaire de déclarer les allocations versées par la CAF. En effet, non seulement le requérant n’a fourni au Tribunal aucun élément susceptible de prouver une telle affirmation, mais en outre il n’en tire aucune conclusion ou argument.
75 Par conséquent, il y a lieu de rejeter le présent moyen comme dépourvu de tout fondement en droit.
76 Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que le recours doit être rejeté comme non fondé.
Sur les dépens
77 Aux termes de l’article 87, paragraphe 1, du règlement de procédure, sous réserve des autres dispositions du chapitre huitième du titre deuxième dudit règlement, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. En vertu du paragraphe 2 du même article, le Tribunal peut décider, lorsque l’équité l’exige, qu’une partie qui succombe n’est condamnée que partiellement aux dépens, voire qu’elle ne doit pas être condamnée à ce titre.
78 Il résulte des motifs énoncés dans le présent arrêt que le requérant a succombé en son recours. En outre, le Parlement a, dans ses conclusions, expressément demandé que le requérant soit condamné aux dépens. Les circonstances de l’espèce ne justifiant pas l’application des dispositions de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, le requérant doit supporter ses propres dépens et est condamné à supporter les dépens exposés par le Parlement.
79 Conformément à l’article 89, paragraphe 4, du règlement de procédure, la partie intervenante supporte ses propres dépens.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL DE LA FONCTION PUBLIQUE (troisième chambre)
déclare et arrête :
1) Le recours est rejeté.
2) CR supporte ses propres dépens et est condamné à supporter les dépens exposés par le Parlement européen.
3) Le Conseil de l’Union européenne, partie intervenante, supporte ses propres dépens.
Van Raepenbusch
Barents
Bradley
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 12 mars 2014.
Le greffier
W. Hakenberg
Le président
S. Van Raepenbusch
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( *1 ) Langue de procédure : le français.
