ARRÊT DE LA COUR (sixième chambre)
13 février 2014 (*)
«Manquement d’État – Transport – Directive 2001/14/CE – Développement de chemins de fer de l’Union – Tarification de l’accès à l’infrastructure ferroviaire – Articles 7, paragraphe 3, et 8, paragraphe 1 – Possibilité de percevoir des majorations des redevances – Coût directement imputable à l’exploitation du service ferroviaire»
Dans l’affaire C‑152/12,
ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 258 TFUE, introduit le 29 mars 2012,
Commission européenne, représentée par M^me R. Vasileva et M. H. Støvlbæk, en qualité d’agents,
partie requérante,
contre
République de Bulgarie, représentée par M. T. Ivanov ainsi que par M^mes D. Drambozova et E. Petranova, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
soutenue par:
République de Pologne, représentée par MM. B. Majczyna et M. Szpunar, en qualité d’agents,
partie intervenante,
LA COUR (sixième chambre),
composée de M. A. Borg Barthet (rapporteur), président de chambre, M^me M. Berger et M. S. Rodin, juges,
avocat général: M. N. Jääskinen,
greffier: M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1 Par sa requête, la Commission européenne demande à la Cour de constater que, en n’assurant pas une transposition correcte des dispositions relatives à la tarification de l’infrastructure ferroviaire figurant dans la directive 2001/14/CE du Parlement européen et du Conseil, du 26 février 2001, concernant la répartition des capacités d’infrastructure ferroviaire et la tarification de l’infrastructure ferroviaire (JO L 75, p. 29), telle que modifiée par la directive 2007/58/CE du Parlement
européen et du Conseil, du 23 octobre 2007 (JO L 315, p. 44, ci-après la «directive 2001/14»), la République de Bulgarie a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 7, paragraphe 3, et 8, paragraphe 1, de la directive 2001/14.
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
2 L’article 4, paragraphe 1, de la directive 2001/14 dispose:
«Les États membres mettent en place un cadre pour la tarification, mais en respectant l’indépendance de gestion prévue à l’article 4 de la directive 91/440/CEE [du Conseil, du 29 juillet 1991, relative au développement de chemins de fer communautaires (JO L 237, p. 25)].
Sous réserve de ladite condition d’indépendance de gestion, les États membres établissent également des règles de tarification spécifiques ou délèguent ce pouvoir au gestionnaire de l’infrastructure. La détermination de la redevance pour l’utilisation de l’infrastructure et son recouvrement incombent au gestionnaire de l’infrastructure.»
3 L’article 6, paragraphe 1, de la directive 2001/14 prévoit:
«Les États membres définissent les conditions appropriées, comprenant, le cas échéant, des paiements ex ante, pour que les comptes du gestionnaire de l’infrastructure, dans des conditions normales d’activité et par rapport à une période raisonnable, présentent au moins un équilibre entre, d’une part, les recettes tirées des redevances d’utilisation de l’infrastructure, les excédents dégagés d’autres activités commerciales et le financement par l’État et, d’autre part, les dépenses d’infrastructure.
Sans préjudice d’un objectif éventuel, à long terme, de couverture par l’utilisateur des coûts d’infrastructure pour tous les modes de transport sur la base d’une concurrence intermodale équitable et non discriminatoire, lorsque le transport ferroviaire est en mesure de concurrencer d’autres modes, un État membre peut exiger, à l’intérieur du cadre de tarification défini aux articles 7 et 8, du gestionnaire de l’infrastructure qu’il équilibre ses comptes sans apport financier de l’État.»
4 L’article 7, paragraphe 3, de ladite directive dispose:
«Sans préjudice des dispositions des paragraphes 4 ou 5 ou de l’article 8, les redevances perçues pour l’ensemble des prestations minimales et l’accès par le réseau aux infrastructures de services, sont égales au coût directement imputable à l’exploitation du service ferroviaire.»
5 L’article 8, paragraphe 1, de la même directive se lit comme suit:
«Un État membre peut, afin de procéder au recouvrement total des coûts encourus par le gestionnaire de l’infrastructure et, si le marché s’y prête, percevoir des majorations sur la base de principes efficaces, transparents et non discriminatoires, tout en garantissant une compétitivité optimale, en particulier pour le transport ferroviaire international de marchandises. Le système de tarification respecte les gains de productivité réalisés par les entreprises ferroviaires.
Le niveau des redevances ne doit cependant pas exclure l’utilisation des infrastructures par des segments de marché qui peuvent au moins acquitter le coût directement imputable à l’exploitation du service ferroviaire, plus un taux de rentabilité si le marché s’y prête.»
Le droit bulgare
6 L’article 25, paragraphe 1, de la loi relative au transport ferroviaire (DV n° 97, du 28 novembre 2000), telle que modifiée (DV n° 92, du 14 novembre 2006, ci-après le «ZJT»), dispose:
«L’État participe au financement des activités de construction, d’entretien, de développement et d’exploitation de l’infrastructure ferroviaire, y compris en ce qui concerne la création, la conservation et l’entretien des forces et des moyens matériels nécessaires à la réalisation des activités de mobilisation et de défense du pays. La proportion du financement est déterminée dans le cadre d’un contrat de longue durée conclu entre l’État, représenté par le ministre des Finances et le ministre des
Transports, d’une part, et par société nationale des infrastructures ferroviaires, d’autre part.»
7 L’article 26 du ZJT énonce:
«(1) Le financement des activités d’entretien et d’exploitation de l’infrastructure ferroviaire est assuré par:
1. le budget de l’État;
2. les redevances d’infrastructures telles que prévues à l’article 35;
3. les recettes de l’activité commerciale du gestionnaire de l’infrastructure.
[...]
5. les emprunts.
(2) Avec les recettes perçues selon le paragraphe 1, sont également couvertes les dépenses de:
1. étude, projet, construction, entretien, développement et exploitation de l’infrastructure ferroviaire;
2. remboursement des crédits alloués, y compris les crédits alloués par la Compagnie nationale ‘BDJ’, jusqu’au moment de l’entrée en vigueur de la loi, dans leur partie concernant le financement de l’infrastructure.»
8 L’article 35 du ZJT prévoit:
«(1) Les transporteurs s’acquittent de redevances liées à l’utilisation de l’infrastructure auprès du gestionnaire de l’infrastructure ferroviaire.
(2) Les limites des montants des redevances sont définies par un acte du Conseil des ministres, sur proposition du ministre des Transports, suivant les conditions et l’ordre définis par le ministre des Transports.
(3) Le gestionnaire de l’infrastructure ferroviaire définit le montant des redevances d’infrastructure dans les limites visées au paragraphe 2, suivant les conditions et l’ordre définis par le ministre des Transports.»
9 L’article 7 de l’ordonnance n° 41, du 27 juin 2001, relative à l’accès et à l’utilisation de l’infrastructure ferroviaire (DV n° 64, du 20 juillet 2001), telle que modifiée (DV n° 87, de 2006), énonce:
«(1) Les transporteurs ferroviaires utilisent l’infrastructure ferroviaire contre paiement de la redevance visée à l’article 35 [du ZJT], des prestations de services d’entretien et de maintenance ainsi que des prestations de services supplémentaires et auxiliaires, si celles-ci sont prévues dans le contrat passé avec la société nationale des infrastructures ferroviaires. Les services qui sont mis à la disposition des transporteurs ferroviaires sont indiqués en annexe.
[...]
(3) La redevance d’utilisation de l’infrastructure ferroviaire est déterminée en fonction du sillon dans le secteur concerné, du train-kilomètre, du travail en tonne brute-kilomètre et d’autres composantes; elle est acquittée une fois le trajet du train terminé, au plus tard deux mois à compter de la date de fin du trajet pour le sillon utilisé;
(4) La redevance sur l’utilisation de l’infrastructure ferroviaire dépend de l’action que produisent les moyens de transport sur celle-ci et du type de trains qui y circulent.
[...]
(10) Tous les ans, au 30 juin, la société nationale des infrastructures ferroviaires fournit à l’agence exécutive ‘Administration ferroviaire’ des informations sur les dépenses effectivement réalisées en matière d’entretien courant de l’infrastructure ferroviaire pour l’année précédente et détermine le niveau nécessaire du montant des redevances d’infrastructure pour l’année suivante conformément aux exigences, aux procédures et aux dispositions de la présente ordonnance. Le montant nécessaire
des redevances peut inclure des majorations, des compensations et/ou des réductions découlant de la réalisation de projets d’infrastructure, du trafic et des exigences du marché des transports, de façon différenciée pour les différentes parties de l’infrastructure ferroviaire. Ces majorations, compensations et/ou réductions sont publiées.
(11) Le paiement des prestations de services d’entretien et de maintenance, ainsi que de services supplémentaires et auxiliaires, n’est pas inclus dans le montant des redevances d’infrastructure.
(12) Le gestionnaire de l’infrastructure présente, chaque trimestre, à l’agence exécutive ‘Administration ferroviaire’ un rapport d’analyse sur l’utilisation des capacités, les recettes provenant des redevances d’infrastructure et des services supplémentaires et auxiliaires, les indicateurs d’utilisation de l’infrastructure, l’incidence des accidents sur l’utilisation des capacités et les mesures visant à rétablir la viabilité et à améliorer l’infrastructure.
(13) Sur la base des informations visées à l’article 10, le directeur exécutif de l’agence exécutive ‘Administration ferroviaire’ élabore, le cas échéant, une proposition de modification du montant des redevances d’infrastructure.
(14) La société nationale des infrastructures ferroviaires cesse de percevoir la partie de la redevance d’infrastructure calculée en vue d’une utilisation de l’infrastructure en cas de pénurie de capacité, si ladite partie est prévue, pour des tronçons à l’infrastructure saturée, lorsqu’elle n’a pas élaboré de plan de renforcement des capacités ou n’a pas mis à exécution le plan de renforcement des capacités. Avec l’autorisation de l’agence exécutive ‘Administration ferroviaire’, la société
nationale des infrastructures ferroviaires peut continuer de percevoir cette partie de la redevance d’infrastructure si le plan de renforcement des capacités ne peut pas être exécuté pour des raisons indépendantes de sa volonté ou si les actions prévues ne sont pas réalisables du point de vue économique ou financier.
(15) La modification du montant des redevances d’infrastructure est publiée trois mois avant son entrée en vigueur.»
10 L’article 1^er du barème des redevances d’infrastructure perçues par le gestionnaire de l’infrastructure, adopté par le décret du Conseil des ministres n° 302, du 21 décembre 2001 (DV n° 1, du 4 janvier 2002), tel que modifié (DV n° 2, du 8 janvier 2010), prévoit:
«1) Les redevances d’infrastructure comprennent les droits de réservation de capacités de l’infrastructure ferroviaire et les droits de passage sur l’infrastructure ferroviaire.
2) Le droit de passage sur l’infrastructure ferroviaire inclut les redevances d’utilisation du réseau ferroviaire, des installations électriques, des caténaires et des équipements d’approvisionnement en énergie ainsi que des systèmes de régulation et de sécurité de la circulation.»
11 Le point 7.2 du document de référence sur l’état du réseau (ci-après le «document de référence») énonce:
«La méthode de tarification est fondée sur les coûts marginaux d’entretien de l’infrastructure ferroviaire, déterminés à l’aide d’une approche économétrique.»
12 Aux termes du point 7.2.1 du document de référence:
«Dans la présente méthode, les coûts marginaux sont déterminés pour l’entretien de l’infrastructure ferroviaire.
Les coûts marginaux sont déterminés en tant que dérivée des coûts par rapport au trafic. Le trafic peut être évalué en train-kilomètre ou en tonne brute-kilomètre.
[...]»
13 Le point 7.2.3 du document de référence est libellé comme suit:
«La détermination des redevances d’infrastructure repose sur les coûts marginaux obtenus par tonne brute kilomètre et sur la valeur moyenne réglementaire du poids brut d’un train pour le réseau ferroviaire. Sur cette base, on obtient les moyennes des coûts liés au réseau par train-kilomètre.
Pour un train d’un poids brut moyen (compte tenu du poids de la locomotive) de 1045 tonnes (réglementaires), on obtient une redevance moyenne par tonne-kilomètre de 4,15 leva bulgares (BGN).
La méthode des coefficients est utilisée pour ajuster les redevances d’infrastructure par segment de marché. [...]»
14 Le point 7.3.2 du document de référence prévoit:
«Les services que fournit l’entreprise d’infrastructure aux transporteurs sont soumis à des redevances liées aux dépenses exposées pour les différents services.
Le montant que la société nationale des infrastructures ferroviaires doit tirer de la perception des redevances d’accès doit permettre de couvrir les coûts liés à l’entretien courant et aux réparations de l’infrastructure ferroviaire. Il s’agit de travaux de réparations courantes des lignes ferroviaires, des gares, des équipements, des dispositifs de sécurité, des systèmes d’approvisionnement en énergie et de télécommunication ainsi que de l’exploitation de l’infrastructure ferroviaire.
Les activités de la société nationale des infrastructures ferroviaires relatives à la construction et au développement de l’infrastructure ferroviaire sont financées au titre du budget de l’État dans le cadre d’un contrat à long terme, compte tenu de la contribution de l’infrastructure à la vie économique et sociale de la nation et de ses avantages en ce qui concerne l’environnement, la sécurité et l’énergie.
Les coûts d’exploitation totaux des systèmes d’infrastructure, y compris ceux liés à l’entretien courant et aux réparations de l’infrastructure, hors amortissement, sont présentés sur la base du rapport de synthèse sur la répartition des coûts d’exploitation de la société nationale des infrastructures ferroviaires selon le type de trafic.
Les coûts d’entretien courant de la section ‘Chemin de fer et infrastructures’ comprennent les coûts de réparations moyennes effectuées par elle-même et en sous-traitance, qui représentent environ 9 à 10 % des charges totales de l’exploitation.»
La procédure précontentieuse et la procédure devant la Cour
15 Le 10 mai 2007, la Commission a envoyé un questionnaire à la République de Bulgarie en vue d’obtenir des informations sur l’application des directives 2001/12/CE du Parlement européen et du Conseil, du 26 février 2001, modifiant la directive 91/440 (JO L 75, p. 1), 2001/13/CE du Parlement européen et du Conseil, du 26 février 2001, modifiant la directive 95/18/CE du Conseil concernant les licences des entreprises ferroviaires (JO L 75, p. 26), et 2001/14.
16 Par lettre du 11 septembre 2007, la République de Bulgarie a répondu à ce questionnaire.
17 Par lettre du 21 novembre 2007, la Commission a demandé à la République de Bulgarie de lui fournir des précisions qui permettraient d’évaluer clairement la compatibilité des mesures prises par cet État membre avec les directives 91/440, 95/18/CE du Conseil, du 19 juin 1995, concernant les licences des entreprises ferroviaires (JO L 143, p. 70), telle que modifiée par la directive 2004/49/CE du Parlement européen et du Conseil, du 29 avril 2004 (JO L 164, p. 44), et 2001/14.
18 Par lettre du 21 décembre 2007, ledit État membre a répondu à ce second questionnaire.
19 Par lettre du 26 juin 2008, la Commission a adressé à la République de Bulgarie une mise en demeure en vue d’attirer son attention sur des éléments de sa législation nationale non conformes auxdites directives, les principales défaillances étant liées au système de tarification de l’accès à l’infrastructure ferroviaire, à l’organisme de contrôle du transport ferroviaire et à la répartition des sillons pour les trains internationaux.
20 Par lettre du 26 août 2008, ledit État membre a répondu à la lettre de mise en demeure.
21 À la suite d’une réunion informelle et d’un échange de courriers complémentaires, la Commission a, par lettre du 5 mai 2010, adressé un avis motivé à la République de Bulgarie, dans lequel elle faisait valoir que ledit État membre avait manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 7, paragraphe 3, et 8, paragraphe 1, de la directive 2001/14. Cet État membre a répondu audit avis par une lettre du 8 juillet 2010, dans laquelle il a présenté un calendrier pour l’introduction
des modifications nécessaires dans la législation nationale.
22 Lors d’une réunion du 6 janvier 2011, les modifications proposées par la République de Bulgarie ont été acceptées par la Commission et, par courrier électronique du 14 janvier 2011, cette dernière a reçu la confirmation que lesdites modifications seraient publiées avant la fin du mois de février 2011.
23 À la suite d’une réunion du 15 décembre 2011, la République de Bulgarie a signalé que les modifications promises ne pourraient pas être mises en œuvre.
24 N’étant pas satisfaite de la réponse de cet État membre, la Commission a décidé d’introduire le présent recours.
25 Par ordonnance du président de la Cour du 29 août 2012, la République de Pologne a été admise à intervenir au soutien des conclusions de la République de Bulgarie.
Sur le recours
Sur la recevabilité
Argumentation des parties
26 La République de Bulgarie soutient que le recours est irrecevable dans la mesure où la Commission a introduit dans sa requête de nouvelles allégations qui n’étaient pas contenues dans l’avis motivé et a, de la sorte, élargi l’objet du litige tel que défini dans la phase précontentieuse de la procédure.
27 La République de Bulgarie rappelle que, pour qu’un recours intenté au titre de l’article 258 TFUE soit recevable, ce recours doit être fondé sur les mêmes moyens que ceux développés dans l’avis motivé de la Commission (arrêts du 29 avril 2010, Commission/Allemagne, C‑160/08, Rec. p. I‑3713, point 43, et du 18 novembre 2010, Commission/Portugal, C‑458/08, Rec. p. I‑11599, point 43). Il en serait ainsi parce que la procédure précontentieuse a pour but de donner à l’État membre concerné
l’occasion, d’une part, de se conformer à ses obligations découlant du droit de l’Union et, d’autre part, de faire utilement valoir ses moyens de défense à l’encontre des griefs formulés par la Commission.
28 Ainsi, elle soutient que le recours de la Commission est irrecevable dans la mesure où l’étude Catrin sur les redevances d’infrastructure ne lui a été transmise par celle-ci qu’au milieu du délai de deux mois accordé dans l’avis motivé et n’a été mentionnée que dans la requête, ce qui a privé la République de Bulgarie de la possibilité de développer effectivement ses arguments en défense contre les allégations formulées par la Commission.
29 La Commission estime que, pour apprécier la recevabilité du recours en manquement, il convient de vérifier que la requête se fonde sur les motifs et les moyens de droit exposés dans l’avis motivé, ce qui serait le cas en l’espèce. La mention de l’étude Catrin a, selon elle, pour seul but d’étayer son analyse.
Appréciation de la Cour
30 Il y a lieu de rappeler que, conformément à une jurisprudence constante, l’objet d’un recours en manquement, en application de l’article 258 TFUE, est fixé par l’avis motivé de la Commission, de sorte que le recours doit être fondé sur les mêmes motifs et moyens que cet avis (voir arrêts du 8 juillet 2010, Commission/Portugal, C‑171/08, Rec. p. I‑6817, point 25, et du 10 novembre 2011, Commission/Portugal, C‑212/09, Rec. p. I-10889, point 26).
31 Toutefois, cette exigence ne saurait aller jusqu’à imposer, en toute hypothèse, une coïncidence parfaite entre l’énoncé des griefs dans le dispositif de l’avis motivé et les conclusions de la requête, dès lors que l’objet du litige, tel que défini dans l’avis motivé, n’a pas été étendu ou modifié (voir arrêts du 14 juillet 2005, Commission/Allemagne, C‑433/03, Rec. p. I‑6985, point 28; du 18 novembre 2010, Commission/Portugal, précité, point 44, et du 10 novembre 2011, Commission/Portugal,
précité, point 27).
32 Or, il convient de constater que, en l’espèce, la Commission n’a ni étendu ni modifié l’objet du litige tel que défini dans l’avis motivé.
33 En effet, la Commission a clairement indiqué, tant dans le dispositif de l’avis motivé que dans les conclusions de la requête, qu’elle reprochait à la République de Bulgarie d’avoir manqué aux obligations découlant des articles 7, paragraphe 3, et 8, paragraphe 1, de la directive 2001/14.
34 Ainsi, le fait que la Commission a, dans sa requête, détaillé les arguments soutenant sa conclusion relative au manquement allégué, lesquels ont déjà été mis en avant de manière plus générale dans la lettre de mise en demeure et dans l’avis motivé, en étayant simplement son raisonnement à l’aide de l’étude Catrin, n’a pas modifié l’objet dudit manquement et n’a donc eu aucune incidence sur la portée du litige (voir, en ce sens, arrêts du 27 novembre 2003, Commission/Finlande, C-185/00, Rec.
p. I-14189, points 84 à 87, et du 18 novembre 2010, Commission/Portugal, précité, point 47).
35 Il y a donc lieu de rejeter l’exception d’irrecevabilité soulevée par la République de Bulgarie.
Sur le fond
Argumentation des parties
36 La Commission soutient que la République de Bulgarie n’a pas rempli les obligations qui lui incombent en vertu des articles 7, paragraphe 3, et 8, paragraphe 1, de la directive 2001/14. Plus particulièrement, elle estime que la méthode de détermination des redevances d’infrastructure n’est pas conforme à l’article 7, paragraphe 3, de cette directive et que cet État membre n’a pas fait savoir qu’il avait fondé les redevances sur un système visant à couvrir intégralement les coûts,
conformément à l’article 8, paragraphe 1, de ladite directive.
37 Selon cette institution, la notion de «coût directement imputable à l’exploitation du service ferroviaire», au sens de l’article 7, paragraphe 3, de la directive 2001/14, renvoie à celle de «coût marginal». Cette dernière notion correspond uniquement, selon la Commission, aux coûts engendrés par les mouvements effectifs de trains et non aux coûts fixes, étant donné que ces derniers ne varient pas en fonction de l’exploitation du service ferroviaire.
38 La Commission fait valoir que les coûts fixes, tels que ceux résultant du système de signalisation, de la gestion de la circulation des trains ou encore des rémunérations du personnel, qui sont liés au réseau ferroviaire dans son ensemble, ne sont pas directement imputables à l’exploitation du service ferroviaire. La formulation «directement imputable» concernerait par conséquent les coûts supplémentaires provenant de l’exploitation du service ferroviaire. En effet, l’article 7, paragraphe
3, de la directive 2001/14 définirait les principes de tarification, tandis que l’article 8 prévoirait les exceptions auxdits principes.
39 Elle avance également qu’il découle de l’analyse exhaustive des coûts et des recettes du gestionnaire bulgare de l’infrastructure ferroviaire pour la période allant de 2005 à 2008 que 60 à 70 % des coûts d’exploitation calculés en Bulgarie reposent sur des éléments fixes, en particulier les rémunérations et les cotisations de sécurité sociale. La Commission est donc arrivée à la conclusion que lesdits coûts ne sauraient être considérés comme des coûts directs au sens de l’article 7,
paragraphe 3, de la directive 2001/14 car ils ne varient pas lors de la prestation des services ferroviaires. Par conséquent, les recettes provenant des redevances d’infrastructure seraient beaucoup plus élevées que les coûts d’exploitation directs totaux. Ainsi, en Bulgarie, les redevances ne seraient pas déterminées uniquement sur la base des coûts directement imputables à l’exploitation du service ferroviaire. De plus, la nouvelle méthode de tarification figurant dans le document de référence ne
permettrait pas d’infléchir cette position puisque les redevances ne sont pas établies sur la base des coûts directement imputables à l’exploitation du service ferroviaire.
40 La Commission estime donc que, contrairement à ce qu’affirme la République de Bulgarie, les redevances incluent des majorations des coûts marginaux au titre de l’article 8, paragraphe 1, de la directive 2001/14. Or, la possibilité d’appliquer cette disposition ne pourrait être invoquée que si les conditions visées à celle-ci sont remplies, le gestionnaire de l’infrastructure devant d’abord vérifier, pour tous les segments de marché dans lesquels il entend percevoir des majorations, si
lesdits segments s’y prêtent, ce qui n’aurait pas été effectué en Bulgarie.
41 En ce qui concerne la méthode de détermination des coûts marginaux d’entretien de l’infrastructure ferroviaire, il pourrait être déduit du point 7.2.3 du document de référence que les différents tarifs sont déterminés non pas à partir d’une étude des coûts imputables aux différentes catégories de trains, à savoir, notamment, les trains de fret, les trains de passagers express et internationaux et les trains complets, mais sur la base du poids des trains, cette méthode ne présentant pas de
lien apparent avec une analyse des coûts directs au sens de l’article 7, paragraphe 3, de la directive 2001/14.
42 Enfin, la Commission estime que le point 7.3.2 du document de référence laisse supposer que 100 % des coûts liés à l’entretien courant et aux réparations de l’infrastructure ferroviaire sont couverts par des redevances d’accès, tandis que les coûts directs seraient bien inférieurs et que leur recouvrement ne permettrait d’en couvrir qu’à hauteur de 35 %.
43 La République de Bulgarie estime que, en utilisant les données obtenues par l’étude Catrin pour fonder son raisonnement, la Commission dépasse les prérogatives qui lui sont accordées par la directive 2001/14. En effet, en fondant ses arguments sur cette étude, la Commission tenterait d’imposer des limites, calculées sur le fondement de son propre modèle économique et mathématique dont les données et les paramètres d’entrée ne sont précisés ni dans l’avis motivé ni dans la requête. La
Commission essaierait ainsi de se substituer à l’État membre concerné pour la détermination non seulement du montant des redevances d’infrastructure, mais également pour la détermination du montant du financement pour couvrir des coûts d’infrastructure en application de l’article 6, paragraphe 1, de la directive 2001/14. Cette démarche adoptée par la Commission priverait d’effet les articles 4, paragraphe 1, et 6, paragraphe 1, de la directive 2001/14.
44 La République de Bulgarie fait valoir que la directive 2001/14 ne préconise pas quelle forme et quels moyens doivent être employés par les États membres pour la tarification et la structure des redevances d’infrastructure. L’article 7 de cette directive définirait les principes que les États membres doivent suivre en matière de tarification des redevances et l’article 8 de ladite directive énumérerait les exceptions à ces principes. Par conséquent, la liberté d’action des États membres en
matière de choix des formes et des moyens appropriés pour l’élaboration de la méthode de tarification des redevances d’infrastructure serait absolue.
45 Elle estime qu’une distinction dans la détermination des redevances d’accès entre les trains de voyageurs et ceux de transport, telle que celle adoptée en l’espèce, est, contrairement à ce qu’avance la Commission, objectivement justifiée.
46 Elle soutient que l’analyse du point 7.3.2 du document de référence faite par la Commission est erronée dans la mesure où l’article 26 du ZJT indique plusieurs sources de financement de l’entretien courant de l’infrastructure ferroviaire, les redevances d’infrastructure étant l’une de ces sources. Cette disposition serait conforme aux dispositions de l’article 6, paragraphe 1, de la directive 2001/14.
47 De même, au regard de l’article 7.3.2 du document de référence, il ne saurait être conclu que le but visé est de couvrir tous les coûts liés à l’entretien courant de l’infrastructure ferroviaire par les recettes tirées des redevances d’accès.
48 En ce qui concerne les coûts relatifs au système de signalisation et les coûts liés à la gestion de la circulation, il aurait été précisé lors d’une réunion d’expertise que, dans une certaine mesure, ces coûts pouvaient également être admis comme éléments de taxation. De même, il aurait été convenu de reconnaître, à hauteur de 20 %, comme étant un coût direct, le coût du travail effectué par le personnel d’entretien des voies.
49 La République de Bulgarie avance également que le projet de méthode de détermination des coûts marginaux d’entretien de l’infrastructure ferroviaire a été validé avec quelques réserves non substantielles parmi lesquelles ne figure pas de mention concernant l’impossibilité de prendre en considération les coûts de gestion liés à la circulation comme éléments de détermination de la redevance, cette conclusion de la Commission étant également injustifiée et non fondée.
50 La Commission rappelle, en ce qui concerne la méthode de détermination des coûts marginaux d’entretien de l’infrastructure ferroviaire, que la vitesse cause bien plus d’usure des lignes ferroviaires que le poids. Or, en Bulgarie, les redevances pour les trains de fret seraient trois fois plus élevées que les redevances pour les trains de voyageurs alors que, en général, ces derniers se déplacent à une plus grande vitesse. De même, cet État membre n’expliquerait pas comment sont calculés les
coefficients utilisés pour le calcul des redevances, ni les raisons pour lesquelles les redevances varient selon qu’il s’agit d’un train de voyageurs national ou international ou encore la raison de la différence de redevances entre les trains de fret complets et les autres trains de fret.
51 Elle souhaite également préciser qu’elle n’a pas approuvé le montant des coûts directs résultant de la rémunération du personnel qui entretient les lignes.
52 La Commission rappelle aussi que les coûts relatifs au système de signalisation et les coûts liés à la gestion de la circulation des trains ne doivent pas être considérés comme des coûts directs, étant donné que ces systèmes doivent être mis à disposition en toutes circonstances et que ces coûts sont imputables indépendamment du nombre de trains qui utilisent l’infrastructure. Les coûts appartenant à ces catégories ne pourraient être considérés comme directs que dans des cas exceptionnels,
par exemple lorsque le système de signalisation ne peut être utilisé que par un seul transporteur.
53 La République de Pologne soutient que l’allégation de la Commission selon laquelle la notion de «coût directement imputable à l’exploitation du service ferroviaire» renvoie à celle de «coût marginal» est dénuée de fondement. Cet État membre fait valoir à cet égard que, dès lors que la directive 2001/14 ne définit pas une telle notion, les États membres disposent d’une certaine liberté, dans le respect des objectifs de cette directive, pour en définir les éléments constitutifs et déterminer
le montant de la redevance d’accès à l’infrastructure ferroviaire.
54 La République de Pologne relève que la Commission avait indiqué que les coûts directs visés à l’article 7, paragraphe 3, de la directive 2001/14 devraient s’élever à 35 % du coût total d’entretien de l’infrastructure. Selon cet État membre, cette affirmation n’est fondée sur aucune disposition de la directive 2001/14, dans la mesure où celle-ci ne définit pas la notion de coût directement imputable à l’exploitation du service ferroviaire et où les États membres disposent d’une certaine
liberté pour établir les redevances d’accès à l’infrastructure ferroviaire.
55 Elle estime également qu’il ne résulte des dispositions de la directive 2001/14 aucune obligation pour les États membres d’opérer un choix entre la méthode des coûts directs mentionnée à l’article 7, paragraphe 3, de cette directive et la méthode de recouvrement total des coûts encourus par le gestionnaire de l’infrastructure prévue à l’article 8, paragraphe 1, de ladite directive, ni aucune obligation d’informer la Commission d’un tel choix.
56 La Commission répond que la notion de «coûts marginaux» apparaît bien dans la directive 2001/14, notamment à son article 8, paragraphe 3. Certes, cette directive utilise l’expression de «redevances moyenne et marginale», mais elle vise des redevances fondées sur les coûts moyens et marginaux, puisque la notion de «redevances moyenne et marginale» n’existe pas dans la théorie économique. Elle se réfère ainsi clairement aux deux types de coûts visés dans la directive 2001/14, à savoir, à titre
principal, les coûts directs ou les coûts marginaux, visés à l’article 7, paragraphe 3, de cette directive, et, à titre exceptionnel, les coûts moyens ou les coûts finals, visés à l’article 8, paragraphe 1, de ladite directive. L’article 8, paragraphe 3, de la directive 2001/14 dispose que, si le gestionnaire de l’infrastructure opte pour le type de coûts visés à l’article 7, paragraphe 3, de cette directive, il doit indiquer les coûts marginaux dans le document de référence du réseau. En revanche,
s’il décide de procéder conformément à l’article 8, paragraphe 1, de ladite directive, ce sont les coûts finaux qu’il doit faire figurer dans ce document.
Appréciation de la Cour
57 À titre liminaire, il convient de constater que l’article 35, paragraphe 4, du ZJT, tel que cité par la Commission dans sa requête, prévoit que les recettes provenant des redevances d’infrastructure sont entièrement affectées à l’entretien de l’infrastructure ferroviaire et couvrent les dépenses engagées par le gestionnaire de l’infrastructure pour permettre aux transporteurs ferroviaires d’exercer leur activité de transport.
58 Toutefois, force est de constater que cette disposition invoquée par la Commission est entrée en vigueur le 21 juin 2011, soit presque un an après l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé.
59 De plus, la Commission invoque, à l’appui de son recours, l’article 7 de l’ordonnance n° 41, du 27 juin 2001, relative à l’accès et à l’utilisation de l’infrastructure ferroviaire, dans une version qui se rapproche de celle entrée en vigueur en 2006 alors qu’il existe une version modifiée de cet article datant de 2008.
60 Or, selon une jurisprudence constante de la Cour, l’existence d’un manquement doit être appréciée en fonction de la situation de l’État membre telle qu’elle se présentait au terme du délai fixé dans l’avis motivé et les changements intervenus par la suite ne sauraient être pris en compte par la Cour (voir, notamment, arrêts du 18 novembre 2010, Commission/Espagne, C-48/10, point 30, et du 5 mai 2011, Commission/Allemagne, C-206/10, Rec. p. I-3573, point 25).
61 Dès lors, lesdites dispositions ayant été soit adoptées postérieurement au terme du délai imparti par la Commission dans son avis motivé du 5 mai 2010, soit invoquées dans une version qui n’est plus en vigueur ne sauraient être prises en considération dans le cadre de l’examen par la Cour du bien-fondé du présent recours en manquement.
62 Sur le fond, il y a lieu de rappeler que, conformément à l’article 7, paragraphe 3, de la directive 2001/14, les redevances perçues pour l’ensemble des prestations minimales et l’accès par le réseau aux infrastructures de services doivent être égales au coût directement imputable à l’exploitation du service ferroviaire, sans préjudice des dispositions des paragraphes 4 ou 5 de cet article 7 ou de l’article 8 de ladite directive.
63 À cet égard, force est de constater que la directive 2001/14 ne comporte aucune définition de la notion de «coût directement imputable à l’exploitation du service ferroviaire» et qu’aucune disposition du droit de l’Union ne détermine les coûts relevant, ou ceux ne relevant pas, de cette notion. Ainsi, il y a lieu de considérer que, en l’état actuel du droit de l’Union, les États membres jouissent d’une certaine marge d’appréciation aux fins de la transposition et de l’application de ladite
notion en droit interne (voir arrêts du 30 mai 2013, Commission/Pologne, C-512/10, non encore publié au Recueil, points 74 et 75, ainsi que du 11 juillet 2013, Commission/République tchèque, C-545/10, non encore publié au Recueil, points 64 et 65).
64 Il s’ensuit que, en l’espèce, il convient de vérifier si la réglementation bulgare permet d’inclure dans le calcul des redevances perçues pour l’ensemble des prestations minimales et l’accès par le réseau aux infrastructures ferroviaires des éléments qui ne sont manifestement pas directement imputables à l’exploitation du service ferroviaire.
65 À cet égard, l’article 1^er du barème des redevances d’infrastructure perçues par le gestionnaire de l’infrastructure prévoit que les redevances d’infrastructure comprennent les droits de réservation de capacités de l’infrastructure ferroviaire et les droits de passage sur l’infrastructure ferroviaire, ces derniers droits incluant les redevances d’utilisation du réseau ferroviaire, des installations électriques, des caténaires et des équipements d’approvisionnement en énergie ainsi que des
systèmes de régulation et de sécurité de la circulation.
66 Selon l’article 7.2 du document de référence, la méthode de tarification est fondée sur les coûts marginaux d’entretien de l’infrastructure ferroviaire, déterminés à l’aide d’une approche économétrique. L’article 7.3.2 de ce document précise les modalités d’application de cette méthode de calcul. Il prévoit que la perception des redevances d’accès doit permettre de couvrir les coûts liés à l’entretien courant et aux réparations de l’infrastructure ferroviaire. Ces coûts représentent les
travaux de réparations courants des lignes ferroviaires, des gares, des équipements, des dispositifs de sécurité, des systèmes d’approvisionnement en énergie et de télécommunication ainsi que de l’exploitation de l’infrastructure ferroviaire et sont pris en compte hors amortissement. Il est également précisé que les coûts liés à la construction et au développement de l’infrastructure ferroviaire sont financés par le budget de l’État.
67 Il convient de rappeler que les coûts liés à la signalisation, à la gestion du trafic, à la maintenance et aux réparations sont susceptibles de varier, au moins partiellement, en fonction du trafic et peuvent par conséquent être considérés comme étant en partie directement imputables à l’exploitation du service ferroviaire (arrêt Commission/Pologne, précité, point 81).
68 S’agissant des coûts d’exploitation provenant des rémunérations du personnel et des cotisations de sécurité sociale, force est de constater que, en l’espèce, ceux-ci n’ont manifestement aucun rapport direct avec l’exploitation du service ferroviaire.
69 En effet, dans la mesure où la République de Bulgarie n’a pas contesté l’argument de la Commission selon lequel ces éléments ont été pris en compte dans le calcul des coûts d’exploitation et selon lequel ils ne sont pas déterminés en fonction de l’usure réelle de l’infrastructure imputable au trafic, ceux-ci ne sauraient être considérés comme directement imputables à l’exploitation du service ferroviaire.
70 Dans ces conditions, il y a lieu de constater que la République de Bulgarie prend en compte, aux fins de la détermination de la redevance perçue pour l’ensemble des prestations minimales et pour l’accès par le réseau aux infrastructures, des coûts, à savoir les rémunérations du personnel et les cotisations de sécurité sociale, qui ne sauraient être considérés comme étant directement imputables à l’exploitation du service ferroviaire.
71 En ce qui concerne l’argument de la Commission selon lequel les différents tarifs sont déterminés non pas à partir d’une étude des coûts imputables aux différentes catégories de trains, à savoir, notamment, les trains de fret, les trains de passagers express et internationaux et les trains complets, mais sur la base du poids des trains, cette méthode ne présentant pas de lien apparent avec une analyse des coûts directs au sens de l’article 7, paragraphe 3, de la directive 2001/14, il
convient de relever que ceux-ci semblent déterminés sur la base de l’usure réelle de l’infrastructure imputable au trafic.
72 En effet, l’article 7.2.1 du document de référence prévoit que les coûts marginaux sont déterminés en tant que dérivée des coûts par rapport au trafic. Le trafic peut être évalué en train-kilomètre ou en tonne brute-kilomètre.
73 Étant donné que la directive 2001/14 ne précise pas quelle est l’unité de trafic par référence à laquelle le coût d’accès à l’infrastructure est déterminé, celle-ci doit uniquement être fixée par rapport à des critères objectifs basés sur l’usure réelle de l’infrastructure imputable au trafic.
74 À cet égard, il convient de rappeler que, conformément à une jurisprudence constante, dans le cadre d’une procédure en manquement au titre de l’article 258 TFUE, il incombe à la Commission d’établir l’existence du manquement allégué. C’est donc elle qui doit apporter à la Cour les éléments nécessaires à la vérification par celle-ci de l’existence de ce manquement, sans pouvoir se fonder sur des présomptions quelconques (voir, notamment, arrêts du 28 février 2013, Commission/Autriche,
C-555/10, non encore publié au Recueil, point 62, ainsi que Commission/Allemagne, C-556/10, non encore publié au Recueil, point 66 et jurisprudence citée).
75 Or, en l’occurrence, la Commission n’a pas démontré en quoi l’unité permettant de quantifier le coût marginal choisie par la République de Bulgarie n’était pas conforme à l’article 7, paragraphe 3, de la directive 2001/14.
76 Partant, il y a lieu de considérer comme fondé le grief de la Commission tiré d’une violation de l’article 7, paragraphe 3, de la directive 2001/14 uniquement en ce que la République de Bulgarie prend en compte, aux fins de la détermination de la redevance perçue pour l’ensemble des prestations minimales et pour l’accès par le réseau aux infrastructures, les rémunérations du personnel et les cotisations de sécurité sociale.
77 En revanche, le grief de la Commission tiré d’une violation de l’article 8, paragraphe 1, de la directive 2001/14 ne saurait être accueilli.
78 Ladite disposition prévoit que, lorsque le marché s’y prête, des majorations peuvent être perçues par l’État membre concerné afin de procéder au recouvrement total des coûts encourus par le gestionnaire de l’infrastructure.
79 Or, la Commission n’a fourni aucune preuve concrète démontrant que la République de Bulgarie aurait fait usage de la possibilité ouverte par ladite disposition de percevoir des majorations des redevances d’accès.
80 Eu égard aux considérations qui précèdent, il y a lieu, d’une part, de constater que, en permettant que soient inclus dans le calcul des redevances perçues pour l’ensemble des prestations minimales et l’accès par le réseau aux infrastructures des services des coûts, à savoir les rémunérations du personnel et les cotisations de sécurité sociale, qui ne peuvent être considérés comme directement imputables à l’exploitation du service ferroviaire, la République de Bulgarie a manqué aux
obligations qui lui incombent en vertu de l’article 7, paragraphe 3, de la directive 2001/14 et, d’autre part, de rejeter le recours pour le surplus.
Sur les dépens
81 En vertu de l’article 138, paragraphe 3, du règlement de procédure de la Cour, si les parties succombent respectivement sur un ou plusieurs chefs, chaque partie supporte ses propres dépens. La Commission et la République de Bulgarie ayant succombé chacune, respectivement, sur un ou plusieurs chefs de demande, il convient de décider qu’elles supporteront leurs propres dépens.
82 En application de l’article 140, paragraphe 1, du même règlement, selon lequel les États membres qui sont intervenus au litige supportent leurs propres dépens, la République de Pologne supportera ses propres dépens.
Par ces motifs, la Cour (sixième chambre) déclare et arrête:
1) En permettant que soient inclus dans le calcul des redevances perçues pour l’ensemble des prestations minimales et l’accès par le réseau aux infrastructures des services des coûts, à savoir les rémunérations du personnel et les cotisations de sécurité sociale, qui ne peuvent être considérés comme directement imputables à l’exploitation du service ferroviaire, la République de Bulgarie a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 7, paragraphe 3, de la directive 2001/14/CE
du Parlement européen et du Conseil, du 26 février 2001, concernant la répartition des capacités d’infrastructure ferroviaire et la tarification de l’infrastructure ferroviaire, telle que modifiée par la directive 2007/58/CE du Parlement européen et du Conseil, du 23 octobre 2007.
2) Le recours est rejeté pour le surplus.
3) La Commission européenne, la République de Bulgarie et la République de Pologne supportent leurs propres dépens.
Signatures
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* Langue de procédure: le bulgare.
