CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. NIILO JÄÄSKINEN
présentées le 14 novembre 2013 ( 1 )
Affaire C‑198/12
Commission européenne
contre
République de Bulgarie
«Manquement d’un État membre aux obligations qui lui incombent — Marché intérieur de l’énergie — Transport du gaz — Gestionnaire de réseau de transport (GRT) — Obligation de garantir une capacité maximale — Flux de gaz inversé virtuel (‘backhaul’) — Règlement (CE) no 715/2009 — Articles 14, paragraphe 1, et 16, paragraphes 1 et 2, sous b) — Recevabilité»
I – Introduction
1. Lorsque le transport physique de gaz dans les deux sens d’un réseau s’avère techniquement impossible, un gestionnaire de réseau de transport de gaz (ci-après un «GRT») peut malgré tout être en mesure de proposer des capacités de «flux inversé» ou de «backhaul» (transport en sens inverse) virtuel. En pareil cas, le gaz ne circule pas à proprement parler en sens inverse: le gaz qui a été demandé dans le sens du flux inversé est déduit de celui qui circule dans le sens principal. C’est ce que l’on
appelle la «compensation».
2. L’article 14, paragraphe 1, du règlement (CE) no 715/2009 du Parlement européen et du Conseil, du 13 juillet 2009, concernant les conditions d’accès aux réseaux de transport de gaz naturel et abrogeant le règlement (CE) no 1775/2005 ( 2 ), oblige les GRT à offrir des services à l’ensemble des utilisateurs du réseau de façon non discriminatoire et à fournir aux tiers des services d’accès aussi bien fermes qu’interruptibles.
3. L’article 16, paragraphe 1, du règlement no 715/2009 énonce que la capacité maximale à tous les points pertinents visés à l’article 18, paragraphe 3, est mise à la disposition des acteurs du marché, en tenant compte de l’intégrité du système et de l’exploitation efficace du réseau, tandis que ledit article 16, paragraphe 2, sous b), oblige les GRT à mettre en œuvre et à publier des mécanismes non discriminatoires et transparents d’attribution des capacités, y compris les marchés spot et les
centres d’échanges, tout en étant flexibles et adaptables en fonction de l’évolution des conditions du marché.
4. Selon la Commission européenne, ces dispositions combinées, et notamment l’exigence, à l’article 16, paragraphe 1, du règlement no 715/2009, de fournir une «capacité maximale», emportent l’obligation de proposer des services de «backhaul» ne serait-ce que virtuellement, conformément à la définition qui en a été donnée au point 1 des présentes conclusions, lorsque l’État membre n’est pas en mesure de proposer une capacité physique bidirectionnelle permettant au gaz de circuler dans les deux sens.
La République de Bulgarie estime que le règlement no 715/2009 ne prévoit pas une telle obligation dans le chef du GRT concerné.
5. Ainsi, la Commission conclut à ce qu’il plaise à la Cour constater que la République de Bulgarie a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des dispositions combinées des articles 14, paragraphe 1, et 16, paragraphes 1 et 2, sous b), du règlement no 715/2009, consistant à fournir une capacité maximale à l’ensemble des acteurs du marché, notamment des services de transport virtuel de flux de gaz inversé, et condamner la République de Bulgarie aux dépens.
6. Les parties sont en désaccord sur de nombreux faits et circonstances liés à l’existence du manquement allégué, lesquels deviendraient pertinents si la Cour jugeait que le droit de l’Union prévoit une obligation de fournir un flux de gaz inversé virtuel. La Bulgarie soutient également que le recours est irrecevable.
7. Au cours de la procédure administrative engagée à l’encontre de la Bulgarie par la Commission, celle-ci s’est appuyée sur l’acte de l’Union qui a précédé le règlement no 715/2009, à savoir le règlement (CE) no 1775/2005 du Parlement européen et du Conseil, du 28 septembre 2005, concernant les conditions d’accès aux réseaux de transport de gaz naturel ( 3 ). Celui-ci a été abrogé, à compter du 3 mars 2011, par l’article 31 du règlement no 715/2009. Le recours en manquement devant la Cour est daté
du 26 avril 2012, et la Commission ne se réfère, dans ses conclusions, qu’au règlement no 715/2009. Je reviendrai brièvement sur l’importance de cet élément lorsque j’analyserai la recevabilité du recours formé par la Commission ainsi que la pertinence des objectifs du troisième paquet «énergie» – qui comprenait le règlement no 715/2009 (mais non, bien entendu, le règlement no 1775/2005) – pour l’interprétation des dispositions mentionnées dans les conclusions de la partie requérante.
8. Néanmoins, le recours formé par la Commission s’appuie à la fois sur le règlement no 1775/2005 et sur le règlement no 715/2009, qui sont, selon elle, identiques en substance en ce qui concerne la question de droit qui se pose, mis à part la différence examinée ci-après au point 38. Dès lors, les présentes conclusions sont fondées sur le règlement no 715/2009, même si elles comportent, le cas échéant, des renvois au règlement no 1775/2005.
II – La procédure précontentieuse et la procédure devant la Cour
9. Le 26 juin 2009, la Commission a envoyé à la République de Bulgarie une lettre de mise en demeure, dans laquelle elle a, entre autres, soutenu que cet État membre avait manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des dispositions combinées de l’article 4, paragraphe 1, et de l’article 5, paragraphes 1 et 2, du règlement no 1775/2005 [désormais repris aux articles 14, paragraphe 1, et 16, paragraphes 1 et 2, sous b), du règlement no 715/2009]. Le gouvernement bulgare a répondu, par lettre du
26 août 2009, en contestant les griefs de la Commission.
10. N’étant pas satisfaite de cette réponse, la Commission a adressé à la République de Bulgarie, le 28 juin 2010, un avis motivé fondé sur le règlement no 1775/2005. Elle y a notamment affirmé que les services de «backhaul» pouvaient être fournis en tant que substitut à la capacité physique bidirectionnelle. Les autorités bulgares ont répondu par lettre du 27 août 2010 et ont communiqué des informations complémentaires à la Commission par lettres du 24 août 2011, du 28 décembre 2011 et du
19 janvier 2012.
11. Jugeant insatisfaisante la réponse de la Bulgarie, la Commission a introduit, le 26 avril 2012, le présent recours en manquement fondé sur l’article 258 TFUE.
12. Les agents de la Commission et ceux de la République de Bulgarie ont présenté leurs observations orales au cours de l’audience qui s’est tenue le 4 septembre 2013.
III – Bref résumé des principaux arguments
13. La Commission soutient notamment que le GRT bulgare Bulgartransgaz ne propose pas de capacités pour l’approvisionnement en gaz dans les deux sens à chaque point d’entrée et de sortie en Bulgarie, et en particulier aux points où le réseau bulgare est connecté aux réseaux grec et roumain. C’est le cas à Sidirokastron (Grèce) en ce qui concerne la Grèce et à Negru Vodă (Roumanie) en ce qui concerne la Roumanie.
14. Par conséquent, la Commission allègue que l’obligation contenue à l’article 16, paragraphe 1, du règlement no 715/2009 (article 5, paragraphe 1, du règlement no 1775/2005) de mettre à la disposition des acteurs du marché la capacité maximale, combinée à l’obligation d’offrir aux tiers des services d’accès fermes et interruptibles, tels que visés à l’article 14 du règlement no 715/2009 (article 4 du règlement no 1775/2005), implique qu’un GRT doit proposer des capacités dans les deux sens sur son
réseau de gazoducs. La Commission affirme que, lorsqu’il est physiquement impossible de transporter du gaz dans les deux sens, un GRT est toujours en mesure de proposer des capacités en tant que «flux inversé» ou «backhaul» (transport en sens inverse) virtuel. Selon la Commission, cela permet au GRT de proposer des capacités qui vont jusqu’à dépasser la capacité technique du réseau ( 4 ).
15. La Commission soutient en outre que, en n’offrant pas de capacités interruptibles de flux inversé, un GRT violerait les obligations découlant du règlement no 715/2009, consistant à mettre en œuvre des mécanismes d’attribution des capacités qui sont compatibles avec les mécanismes du marché, y compris avec les centres d’échanges de gaz. La Commission relève que l’article 16, paragraphe 2, sous b), du règlement no 715/2009 [article 5, paragraphe 2, sous b), du règlement no 1775/2005] exige, de la
part d’un GRT, qu’il mette en œuvre et publie des mécanismes non discriminatoires et transparents d’attribution des capacités qui soient «compatibles avec les mécanismes du marché, y compris les marchés spot et les centres d’échanges, tout en étant flexibles et adaptables en fonction de l’évolution des conditions du marché».
16. Selon la Commission, la liquidité des marchés du gaz exige que les signaux de prix puissent circuler dans les deux sens d’un réseau, et non pas seulement dans le même sens que le flux physique, dans le cas d’un réseau unidirectionnel. De surcroît, l’exploitation efficace du réseau, visée à l’article 16, paragraphe 1, du règlement no 715/2009, exige que la capacité inversée soit incluse dans la capacité totale d’un réseau, qui doit être maximisée.
17. Il n’est pas non plus inutile de relever que les faits ne sont pas constants entre les parties. Bien évidemment, l’argumentaire de la Commission est fondé sur l’allégation selon laquelle la Bulgarie n’offre pas de capacités virtuelles interruptibles de flux inversé entre Sidirokastron et Negru Vodă et selon laquelle les autorités de régulation compétentes n’ont pas pris de mesures concrètes en vue de s’assurer du respect de cette obligation. En revanche, le gouvernement bulgare soutient, à titre
subsidiaire, que ces services sont bel et bien fournis. Il affirme que cela ressort des informations qui ont été publiées sur le site web de Bulgartransgaz, relatives aux services de «backhaul» ( 5 ).
18. L’argument principal de la République de Bulgarie est toutefois que les dispositions combinées des articles 14, paragraphe 1, et 16, paragraphes 1 et 2, sous b), du règlement no 715/2009 [articles 4, paragraphe 1, et 5, paragraphes 1 et 2, sous b), du règlement no 1775/2005] n’exigent pas qu’elle fournisse des capacités de flux inversé, virtuelles ou non. Elle soutient que cette conclusion est inévitable, peu importe que la méthode d’interprétation retenue, pour les dispositions pertinentes du
règlement no 1775/2005, soit l’interprétation littérale, l’interprétation historique, l’interprétation contextuelle ou l’interprétation téléologique.
19. La République de Bulgarie ajoute que l’obligation pour les États membres, expressément prévue par le règlement (UE) no 994/2010 du Parlement européen et du Conseil, du 20 octobre 2010, concernant des mesures visant à garantir la sécurité de l’approvisionnement en gaz naturel et abrogeant la directive 2004/67/CE du Conseil ( 6 ), de mettre en place un approvisionnement permanent et physique bidirectionnel en gaz, milite contre une interprétation des articles 14, paragraphe 1, et 16, paragraphes 1
et 2, sous b), du règlement no 715/2009, qui ferait obligation aux États membres de fournir un service virtuel correspondant.
20. La République de Bulgarie avance par ailleurs que l’existence de deux réseaux de gaz distincts en Bulgarie, l’un étant un réseau national et l’autre un réseau de transit, de même que des problèmes techniques à Negru Vodă, dus à l’absence de mesures de coordination nécessaires de la part du GRT du pays voisin, l’empêchent de fournir des services de transport virtuel de gaz en sens inverse.
21. La République de Bulgarie attire également l’attention sur différents accords conclus avec l’Union des républiques socialistes soviétiques (URSS) en 1986 et par la suite, mais antérieurement à l’adhésion de la République de Bulgarie à l’Union européenne, qui l’empêcheraient de fournir des services de transport de flux de gaz inversés virtuels entre Sidirokastron et Negru Vodă.
IV – Analyse
1. Sur la recevabilité du recours
22. Je commencerai par faire observer que la date-clé pour apprécier la légalité du comportement de la Bulgarie est le 28 août 2010, c’est‑à‑dire deux mois à compter de la date de l’avis motivé de la Commission ( 7 ), si bien que l’acte législatif de l’Union régissant, ratione temporis, le litige qui doit être résolu en l’espèce est le règlement no 1775/2005. Je trouve dès lors problématique que les conclusions de la Commission se réfèrent uniquement au règlement no 715/2009, un acte législatif qui
n’était pas contraignant pour la Bulgarie avant le 3 mars 2011.
23. Toutefois, la Cour, à au moins une reprise, a reformulé les conclusions de la Commission, en se fondant sur le principe bien établi selon lequel «lorsqu’un changement du droit communautaire intervient au cours de la procédure précontentieuse, la Commission est recevable à faire constater un manquement aux obligations qui trouvent leur origine dans la version initiale d’un acte communautaire, par la suite modifiée ou abrogée, qui ont été maintenues par de nouvelles dispositions» ( 8 ).
24. Par conséquent, il semblerait que rien ne permette de contester la recevabilité du recours de la Commission du fait que celle-ci a visé, dans ses conclusions, un règlement qui n’était pas encore en vigueur, étant donné que les dispositions matérielles pertinentes des règlements no 1775/2005 et no 715/2009 sont identiques en substance.
25. Toutefois, comme le règlement no 715/2009 a été adopté dans le contexte du troisième paquet «énergie», qui constituait une stratégie plus ambitieuse en vue de la réalisation du marché intérieur du gaz, d’un point de vue téléologique, seuls les objectifs du règlement antérieur, à savoir le règlement no 1775/2005, peuvent être pris en compte aux fins de l’interprétation des articles 14, paragraphe 1, et 16, paragraphes 1 et 2, sous b), du règlement no 715/2009 ou, plus exactement, des dispositions
qui les ont précédés, à savoir les articles 4, paragraphe 1, et 5, paragraphes 1 et 2, sous b), du règlement no 1775/2005.
26. La République de Bulgarie conclut à ce qu’il plaise à la Cour rejeter le recours comme irrecevable pour d’autres motifs. Elle soutient que, en raison des divergences entre les griefs de la Commission au cours de la procédure administrative et ceux que celle-ci a présentés devant la Cour, elle n’a pas été en mesure de discerner l’obligation précise dont l’inexécution lui était reprochée et que, dans ces conditions, elle n’a pas été en mesure de faire valoir utilement ses moyens de défense contre
les griefs de la Commission.
27. La République de Bulgarie soutient en substance que la lettre de mise en demeure et l’avis motivé de la Commission étaient fondés sur le fait que la Bulgarie n’avait pas fourni de capacité physique de flux inversé, alors que le recours de la Commission devant la Cour porte sur l’absence de fourniture d’une capacité virtuelle de flux inversé («backhaul»). Ainsi, l’objet du recours serait différent de celui qui a été exposé pendant la procédure administrative.
28. À mon sens, rien ne permet de déclarer que le recours de la Commission est irrecevable en raison d’une divergence entre les pièces pertinentes. Je constate en effet que le «backhaul» virtuel est évoqué aussi bien dans la lettre de mise en demeure que dans l’avis motivé, tout comme dans le recours formé devant la Cour. De surcroît, selon une jurisprudence constante, la Commission est habilitée à restreindre la portée des griefs qu’elle fait valoir devant la Cour par rapport aux arguments qu’elle
a soulevés dans l’avis motivé et dans la lettre de mise en demeure ( 9 ).
29. Je rappelle également que, en tout état de cause, la jurisprudence de la Cour n’exige pas qu’il y ait une correspondance parfaite entre les trois étapes de la procédure (à savoir la lettre de mise en demeure, l’avis motivé et le recours devant la Cour). Si l’objet du litige, tel qu’exposé dans l’avis motivé, n’est pas étendu ou modifié devant la Cour, la Commission a rempli ses obligations procédurales en vertu du droit de l’Union ( 10 ). Malgré le remplacement des dispositions prétendument
violées par celles du règlement no 715/2009, la Commission, en l’espèce, s’est conformée à cette règle.
30. Par souci d’exhaustivité, j’ajoute que je rejette comme dénuée de pertinence la mention, dans le mémoire en réplique de la Commission, du fait que la République de Bulgarie n’a pas contesté, au cours de la phase administrative, l’allégation selon laquelle les dispositions combinées des articles 4, paragraphe 1, et 5, paragraphes 1 et 2, sous b), du règlement no 1775/2005 [articles 14, paragraphe 1, et 16, paragraphes 1 et 2, sous b), du règlement no 715/2009] exigent qu’elle offre des capacités
interruptibles de flux inversé, virtuelles ou non. Comme cela a été souligné dans le mémoire en défense de la République de Bulgarie, un État membre peut invoquer, pour assurer sa défense au cours de la procédure contentieuse, des moyens qu’il n’a pas soulevés au cours de la phase précontentieuse ( 11 ).
31. Pour ces raisons, j’estime que le recours de la Commission est recevable.
2. Les questions relatives à l’interprétation des articles 14, paragraphe 1, et 16, paragraphes 1 et 2, sous b), du règlement no 715/2009
32. Le nœud de la présente affaire consiste à établir si l’obligation de maximiser les capacités, en prenant en compte l’exploitation efficace du réseau, implique une obligation spécifique de fournir une capacité virtuelle inversée. Si la réponse à cette question devait être négative, l’ensemble des arguments que les parties ont soumis à la Cour – je les ai exposés ci-dessus – deviennent inopérants. Par conséquent, la présente affaire se résume, du moins au départ, à un exercice d’interprétation des
articles 14, paragraphe 1, et 16, paragraphes 1 et 2, sous b), du règlement no 715/2009. Je rappelle que, selon la jurisprudence constante de la Cour, pour déterminer la signification d’une disposition du droit de l’Union, il y a lieu de tenir compte à la fois de son contexte, de ses termes et de ses finalités ( 12 ).
– Le contexte et les termes
33. Comme la République de Bulgarie l’a relevé dans son mémoire en défense, ni le règlement no 715/2009 ni le règlement no 1775/2005 ne se réfèrent expressément à une obligation, pour les GRT, de fournir des services de transport virtuel de gaz en sens inverse.
34. J’ajoute que le règlement no 715/2009 définit, en son article 2, paragraphe 1, point 3, la «capacité» comme «le débit maximal, exprimé en mètres cubes par unité de temps ou en unités d’énergie par unité de temps, auquel l’utilisateur du réseau a droit en application des dispositions du contrat de transport». De surcroît, selon ledit article 2, paragraphe 1, point 18, on entend par «capacité technique», la capacité ferme maximale que le gestionnaire de réseau de transport peut offrir aux
utilisateurs du réseau compte tenu de l’intégrité du système et des exigences d’exploitation du réseau de transport. Ni ces dispositions ni aucune autre des nombreuses dispositions où le terme «capacité» est employé dans le règlement no 715/2009 n’indiquent que ce terme est susceptible d’inclure des flux virtuels. Comme je l’ai expliqué au point 1 des présentes observations, cela signifie une absence de circulation physique de gaz.
35. En effet, la définition de la capacité disponible, que l’on trouve à l’article 2, paragraphe 1, point 20, du règlement no 715/2009, est fort révélatrice. Elle énonce que l’on entend par «capacité disponible» la part de la capacité technique, c’est‑à‑dire la capacité ferme maximale, qui n’est pas encore attribuée et qui reste disponible pour le système au moment considéré. Comme la raison d’être du flux inversé virtuel consiste à augmenter la capacité disponible dans le sens principal en
déduisant de celle-ci le gaz vendu en sens inverse, on aurait pu s’attendre à ce que la définition de la «capacité disponible» évoque les flux inversés et non pas simplement la capacité technique. Il en est d’autant plus ainsi que, comme le souligne la Commission, la mise à disposition de flux inversés virtuels, dans le sens principal, permet effectivement de fournir une capacité dans le sens principal du réseau qui excède la capacité technique de ce dernier.
36. Il m’est particulièrement difficile d’adhérer à l’idée que la réduction du flux physique de gaz, en ayant recours à l’approvisionnement virtuel, puisse être conforme au sens généralement donné à l’augmentation de la capacité de transport d’un réseau ou d’un gazoduc. À mon avis, cela revient à soutenir que le fait de dissuader les expéditeurs de fret d’utiliser physiquement les réseaux de chemin de fer serait un moyen de maximiser leur capacité de transport de marchandises. En réalité,
différentes techniques commerciales visant à minimiser le besoin de transporter des marchandises, des valeurs mobilières ou de l’argent d’un point A à un point B, en déduisant des flux entre B et A des flux entre A et B, étaient connues en Europe dès le Moyen Âge. Toutefois, ces techniques constituent non pas un moyen pour maximiser les capacités des réseaux de transport, mais bien une astuce commerciale pour contourner la gêne occasionnée par l’insuffisance des moyens de transport.
37. À mon avis, la capacité maximale au sens de l’article 16, paragraphe 1, du règlement no 715/2009 renvoie à la capacité disponible, au sens de la capacité technique du réseau qui n’a pas encore été attribuée et est dès lors disponible, ou bien qui est disponible du fait que les utilisateurs du réseau disposent de capacités contractuelles inutilisées. En d’autres termes, les GRT n’ont pas le droit de laisser inutilisée une partie de la capacité technique du réseau. Une telle capacité inutilisée
doit être proposée aux acteurs du marché d’une manière non discriminatoire. Cette interprétation est corroborée par le titre de l’article relatif aux principes des mécanismes d’attribution des capacités et des procédures de gestion de la congestion en ce qui concerne les GRT (à savoir l’article 16 du règlement no 715/2009), ainsi que par les dispositions de l’article qui réglemente les problèmes relatifs à la congestion contractuelle ou physique du réseau.
38. Il est vrai que l’article 16, paragraphe 5, du règlement no 715/2009 renvoie implicitement à la «maximisation» de la capacité d’un réseau, en ce sens que de nouvelles capacités de transport doivent être mises en place moyennant de nouveaux investissements, le GRT étant obligé de procéder à un examen régulier de la demande en capacités nouvelles. Toutefois, cette disposition, que l’on ne trouvait pas à l’article 5 du règlement no 1775/2005, vise clairement la capacité technique du réseau et, de
plus, ne renferme aucune obligation légale d’augmenter ladite capacité.
39. Pour ce qui est de la relation existant entre l’article 14, paragraphe 1, et l’article 16, paragraphes 1 et 2, sous b), du règlement no 715/2009, je rappelle que la première de ces dispositions oblige les GRT à offrir des services à l’ensemble des utilisateurs du réseau de façon non discriminatoire et à offrir aux tiers des services d’accès aussi bien fermes qu’interruptibles. Ces obligations ne vont pas dans le sens de l’interprétation de l’article 16, paragraphes 1 et 2, sous b), du règlement
no 715/2009 que préconise la Commission.
40. À mon avis, l’obligation de non-discrimination n’exige pas qu’un GRT fournisse de nouveaux services. Elle ne fait qu’exiger de celui-ci qu’il s’abstienne de toute discrimination entre les usagers du réseau lorsqu’il fournit ses services existants. L’obligation, dans le chef du GRT, de fournir des services interruptibles ne signifie pas davantage que ce dernier doive fournir tout service de réseau envisageable qui est susceptible d’être offert en tant que service interruptible. Je m’arrête ici un
instant pour noter que, pour des raisons d’ordre technique, le «backhaul» ne peut être proposé qu’en tant que service interruptible ( 13 ). Pour ces raisons, on ne saurait déduire de l’article 16, paragraphes 1 et 2, sous b), lu en combinaison avec l’article 14, paragraphe 1, du règlement no 715/2009, une obligation de fournir un service de «backhaul» sur la base de flux inversés virtuels.
41. Pour finir, l’efficacité du réseau, visée à l’article 16, paragraphe 1, du règlement no 715/2009 et que la Commission invoque en tant qu’argument au soutien de son grief, est mentionnée dans cette disposition, avec l’intégrité du système, en tant que paramètre éventuel devant être pris en compte lorsque la capacité maximale est mise à la disposition des acteurs du marché, à tous les points pertinents du réseau, lesquels incluent, conformément à l’article 18, paragraphe 3, dudit règlement, les
points d’entrée et de sortie. À mon sens, la référence à l’efficacité du réseau constitue en réalité une condition qui limite la capacité disponible, et non pas une exigence de maximisation de cette dernière. En d’autres termes, un GRT n’a pas besoin de mettre sous tension la capacité disponible au point de menacer l’efficacité du réseau.
– Les finalités
42. Rien ne semble indiquer, que ce soit dans les travaux préparatoires du règlement no 1775/2005 ou dans ceux du règlement no 715/2009, que l’un ou l’autre de ces actes législatifs renferme une obligation de proposer des services de «backhaul» sous la forme d’un service de flux inversé virtuel ( 14 ). Contrairement à ce que la Commission a soutenu à l’audience, à mon avis, les finalités du troisième paquet «énergie» sont dénuées de pertinence aux fins de l’appréciation des obligations de l’État
membre en ce qui concerne la fourniture desdits services de «backhaul». La raison en est que les propositions d’actes législatifs qui sont comprises dans ce paquet ont été adoptées au mois de septembre 2007 ( 15 ). Par conséquent, elles ne sauraient avoir d’incidence sur l’interprétation des dispositions du règlement no 1775/2005, sur lequel la lettre de mise en demeure et l’avis motivé étaient fondés. Dans le cas contraire, on aurait affaire à une divergence entre la procédure administrative et
le recours de la Commission, en violation des droits de la défense de la République de Bulgarie.
43. De surcroît, comme cela a été souligné dans le mémoire en défense de la Bulgarie, l’article 6, paragraphe 5, du règlement no 994/2010 oblige les GRT à mettre en place une capacité bidirectionnelle sur toutes les interconnexions transfrontalières entre des États membres, au plus tard le 3 décembre 2013, sauf exceptions particulières. Il est dès lors difficile de ne pas aboutir à la conclusion que, si le législateur de l’Union avait eu l’intention d’introduire la capacité bidirectionnelle,
virtuelle ou non, dans le règlement no 715/2009 ou dans le règlement no 1775/2005, il l’aurait expressément prévue, comme il l’a fait dans le règlement no 994/2010.
44. Comme le relève la Commission, il est vrai que, selon la jurisprudence constante de la Cour, lorsqu’une disposition du droit de l’Union est susceptible de recevoir plusieurs interprétations, le sens qu’il y a lieu de lui donner est celui qui rend ladite disposition compatible avec le traité, par préférence à tout autre sens qui serait incompatible avec ce dernier ( 16 ).
45. Je n’oublie pas non plus que le règlement no 1775/2005 procède juridiquement du marché intérieur et qu’il tend à la création d’un tel marché pour le gaz naturel. Je relève également que le considérant 12 du règlement no 715/2009 énonce qu’«il convient d’atteindre un niveau suffisant de capacité d’interconnexion transfrontalière pour le gaz et de promouvoir l’intégration du marché afin d’assurer l’achèvement du marché intérieur du gaz naturel». Toutefois, ce considérant n’apparaissait pas dans le
règlement no 1775/2005 et, partant, il ne saurait être pris en compte dans l’appréciation du manquement allégué de la République de Bulgarie, puisque la date pertinente à cet effet tombe au mois d’août 2010 (voir point 22 ci‑dessus). Il y a également lieu de noter que l’obligation, dans le chef des GRT, de «faciliter les échanges transfrontaliers de gaz naturel», incluse à l’article 16, paragraphe 2, sous a), in fine, du règlement no 715/2009, n’apparaissait pas dans la disposition
correspondante du règlement no 1775/2005, à savoir l’article 5, paragraphe 2, sous a), de celui-ci.
46. Selon la jurisprudence, la Cour ne saurait procéder, en dépit du libellé clair et précis d’un acte législatif de l’Union, à une interprétation visant à le corriger et à élargir par là même les obligations des États membres afférentes à celui-ci ( 17 ).
47. Dès lors, je ne puis déduire des dispositions combinées des articles 14, paragraphe 1, et 16, paragraphes 1 et 2, sous b), du règlement no 715/2009 l’existence d’une obligation de fournir des capacités de flux inversé, virtuelles ou non, et ce quelle que soit la méthode d’interprétation employée. Comme je l’ai déjà relevé, l’obligation, expressément prévue par le règlement no 994/2010, de mettre en place une capacité physique bidirectionnelle pour le transport du gaz rend d’autant plus difficile
la possibilité de déduire des articles 14, paragraphe 1, et 16, paragraphes 1 et 2, sous b), du règlement no 715/2009 un devoir de fournir des capacités virtuelles de flux inversé.
48. Enfin, compte tenu de la conclusion qui est la mienne quant à l’absence d’obligation pour les GRT, en droit de l’Union, de proposer des services de «backhaul» sous la forme d’une capacité virtuelle de flux inversé, il n’y a pas lieu d’examiner le point de savoir si la Commission s’est acquittée de la charge de la preuve du manquement allégué ( 18 ), pas plus que les autres arguments soulevés par la République de Bulgarie quant aux difficultés qu’elle a rencontrées pour fournir un flux inversé
virtuel interruptible, d’un point de vue technique et compte tenu de ses engagements internationaux résultant des accords qu’elle a conclus avant son adhésion à l’Union européenne.
V – Conclusion
49. Eu égard aux considérations qui précèdent, je propose à la Cour de rejeter le recours de la Commission européenne et de condamner la Commission européenne aux dépens.
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( 1 ) Langue originale: l’anglais.
( 2 ) JO L 211, p. 36, et rectificatif JO 2009, L 229, p. 29.
( 3 ) JO L 289, p. 1.
( 4 ) Dans une situation où un flux inversé virtuel de 20 unités a déjà été approuvé, un GRT pourrait accepter, selon elle, des réservations de capacité dans le sens principal allant jusqu’à 120 unités, même si la capacité physique du gazoduc n’est que de 100 unités (car les 20 unités susmentionnées sont déduites de la capacité du flux principal réservée de 120 unités).
( 5 ) Le dossier ne contient pas de copie de la page de référence qui était consultable à la date pertinente du 28 août 2010, deux mois après la communication de l’avis motivé de la Commission. À présent, l’adresse mentionnée dans la requête et dans le mémoire en défense de la République de Bulgarie ne semble pas être accessible au public. Voir http://www.bulgartransgaz.bg/UserFiles/File/reverse_bg.pdf.
( 6 ) JO L 295, p. 1.
( 7 ) Arrêt du 12 juin 2003, Commission/Italie (C-363/00, Rec. p. I-5767, point 21).
( 8 ) Arrêt Commission/Italie, précité (point 22). Je voudrais souligner que, dans d’autres affaires où la législation pertinente de l’Union a été modifiée entre la phase administrative et la phase contentieuse d’un recours en manquement formé contre un État membre par la Commission, celle-ci s’est référée, dans ses conclusions, à la fois à la version du droit de l’Union en vigueur au cours de la procédure administrative et à la version mentionnée au cours de la phase contentieuse. Voir, notamment,
arrêt du 24 mai 2011, Commission/Autriche (C-53/08, Rec. p. I-4309, point 1), et communication au JO 2008, C 107, p. 15; arrêt du 24 mai 2011, Commission/Allemagne (C-54/08, Rec. p. I-4355, point 1), et communication au JO 2008, C 107, p. 16; arrêt du 10 septembre 2009, Commission/Grèce (C-416/07, Rec. p. I-7883, point 1), et communication au JO 2007, C 283, p. 16.
( 9 ) Dans l’arrêt Commission/Italie, précité (point 25), la Cour a jugé que «cette exigence [que l’avis motivé de la Commission et le recours soient fondés sur des griefs identiques] ne saurait toutefois aller jusqu’à imposer en toute hypothèse une coïncidence parfaite entre l’énoncé de l’objet du litige dans l’avis motivé et les conclusions de la requête, dès lors que l’objet du litige n’a pas été étendu ou modifié mais, au contraire, simplement restreint». Voir, également, arrêts du 1er février
2005, Commission/Autriche (C-203/03, Rec. p. I-935, point 29); du 14 mars 2006, Commission/France (C-177/04, Rec. p. I-2461, point 37), et du 27 avril 2006, Commission/Allemagne (C-441/02, Rec. p. I-3449, point 61).
( 10 ) Arrêt du 8 juillet 2010, Commission/Portugal (C-171/08, Rec. p. I-6817).
( 11 ) Voir, notamment, arrêt du 16 septembre 1999, Commission/Espagne (C-414/97, Rec. p. I-5585, point 19).
( 12 ) Voir arrêts du 29 octobre 2009, NCC Construction Danmark (C-174/08, Rec. p. I-10567, point 23), et du 19 juillet 2012, A (C‑33/11, point 27); voir, également, point 28 de mes conclusions du 27 novembre 2012 dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 9 avril 2013, Commission/Irlande (C‑85/11).
( 13 ) Le flux inversé virtuel est tributaire d’un flux principal, de la même quantité ou d’une quantité plus importante. Partant, il ne peut être proposé que sur un service interruptible.
( 14 ) En effet, à l’audience, il a été demandé à l’agent de la Commission d’indiquer quel passage des travaux préparatoires de ces règlements permettait de déduire que l’intention du législateur de l’Union était d’imposer une obligation de proposer des services de «backhaul» virtuels. Ledit agent n’a pas été en mesure d’apporter une preuve allant en ce sens.
( 15 ) Voir, notamment, proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement no 1775/2005 concernant les conditions d’accès aux réseaux de transport de gaz naturel, [COM(2007) 532 final].
( 16 ) Arrêt du 13 décembre 1983, Commission/Conseil (218/82, Rec. p. 4063, point 15).
( 17 ) Arrêt du 15 juillet 2010, Commission/Royaume-Uni (C-582/08, Rec. p. I-7195, point 51).
( 18 ) Voir, notamment, arrêts du 25 mai 1982, Commission/Pays-Bas (96/81, Rec. p. 1791, point 6), et du 29 octobre 2009, Commission/Finlande (C-246/08, Rec. p. I-10605, point 52).
