ORDONNANCE DE LA COUR (huitième chambre)
17 octobre 2013 (*)
«Réseaux et services de communications électroniques – Directive 2002/20/CE – Article 12 – Taxes administratives imposées aux entreprises du secteur concerné – Réglementation nationale soumettant les opérateurs de communications électroniques au paiement d’une taxe destinée à couvrir les coûts de fonctionnement des autorités réglementaires nationales»
Dans l’affaire C‑376/12,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par le Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Italie), par décision du 22 février 2012, parvenue à la Cour le 6 août 2012, dans la procédure
Sky Italia Srl
contre
Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni,
Commissione di Garanzia dell’Attuazione della Legge sullo Sciopero nei Servizi Pubblici Essenziali,
en présence de:
Television Broadcasting System SpA,
Wind Telecomunicazioni SpA,
LA COUR (huitième chambre),
composée de M. C. G. Fernlund, président de la huitième chambre, faisant fonction de président de chambre, MM. A. Ó Caoimh et E. Jarašiūnas (rapporteur), juges,
avocat général: M. N. Jääskinen,
greffier: M. A. Calot Escobar,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de statuer par voie d’ordonnance motivée, conformément à l’article 99 du règlement de procédure de la Cour,
rend la présente
Ordonnance
1 La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 12 de la directive 2002/20/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7 mars 2002, relative à l’autorisation de réseaux et de services de communications électroniques (directive «autorisation») (JO L 108, p. 21).
2 Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant Sky Italia Srl (ci-après «Sky Italia») à l’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (Autorité de tutelle des communications, ci-après l’«AGCOM») et à la Commissione di Garanzia dell’Attuazione della Legge sullo Sciopero nei Servizi Pubblici Essenziali (Commission destinée à garantir la mise en œuvre de la loi sur la grève dans les services publics essentiels), au sujet de l’annulation de la décision imposant une
contribution à cette société fournissant des services ou des réseaux de communications électroniques, afin de couvrir tous les coûts de l’autorité réglementaire nationale (ci-après l’«ARN») qui ne sont pas supportés par le budget de l’État membre.
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
3 Le considérant 30 de la directive «autorisation» énonce:
«Des taxes administratives peuvent être imposées aux fournisseurs de services de communications électroniques afin de financer les activités de l’[ARN] en matière de gestion du système d’autorisation et d’octroi de droits d’utilisation. Ces taxes devraient uniquement couvrir les coûts administratifs réels résultant de ces activités. À cet effet, la transparence en ce qui concerne les recettes et les dépenses des [ARN] devrait être assurée par la publication d’un rapport annuel indiquant la somme
totale des taxes perçues et des coûts administratifs supportés. Les entreprises pourront ainsi vérifier que les coûts administratifs et les taxes s’équilibrent.»
4 L’article 12 de cette directive, intitulé «Taxes administratives», est libellé comme suit:
«1. Les taxes administratives imposées aux entreprises fournissant un service ou un réseau au titre de l’autorisation générale ou auxquelles un droit d’utilisation a été octroyé:
a) couvrent exclusivement les coûts administratifs globaux qui seront occasionnés par la gestion, le contrôle et l’application du régime d’autorisation générale, des droits d’utilisation et des obligations spécifiques visées à l’article 6, paragraphe 2, qui peuvent inclure les frais de coopération, d’harmonisation et de normalisation internationales, d’analyse de marché, de contrôle de la conformité et d’autres contrôles du marché, ainsi que les frais afférents aux travaux de réglementation
impliquant l’élaboration et l’application de législations dérivées et de décisions administratives, telles que des décisions sur l’accès et l’interconnexion, et
b) sont réparties entre les entreprises individuelles d’une manière objective, transparente et proportionnée qui minimise les coûts administratifs et les taxes inhérentes supplémentaires.
2. Lorsque les [ARN] imposent des taxes administratives, elles publient un bilan annuel de leurs coûts administratifs et de la somme totale des taxes perçues. Les ajustements nécessaires sont effectués en tenant compte de la différence entre la somme totale des taxes et les coûts administratifs.»
Le droit italien
5 L’article 2, paragraphe 38, de la loi n° 481, sur les règles de concurrence et la réglementation des services d’utilité publique – Institution des autorités réglementaires des services d’utilité publique (legge n. 481 – Norme per la concorrenza e la regolazione dei servizi di pubblica utilità – Istituzione delle Autorità di regolazione dei servizi di pubblica utilità), du 14 novembre 1995 (GURI n° 270, du 18 novembre 1995), prévoyait que les autorités indépendantes étaient en partie
financées par une somme prélevée au titre d’un poste spécial du budget de l’État et, pour le reste, par une contribution dont le montant ne pouvait pas dépasser le millième des recettes du dernier exercice, versée par les opérateurs fournissant ce service. Le montant de cette contribution et les modalités de son versement étaient fixés par des arrêtés ministériels, adoptés à cet effet chaque année.
6 L’article 6, paragraphe 2, de la loi n° 249, instituant l’Autorité de tutelle des communications et les normes relatives aux systèmes des télécommunications et de la radiotélévision (legge n. 249 – Istituzione dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni e norme sui sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisivo), du 31 juillet 1997 (GURI n° 177, du 31 juillet 1997), a expressément rappelé le régime de contribution déjà prévu pour les autres autorités et a fixé en outre la
possibilité d’utiliser cet instrument pour instituer, si nécessaire et selon des critères tenant compte des coûts de l’activité, une rétribution pour les services rendus par l’AGCOM aux termes de la loi, y compris la tenue des registres des opérateurs.
7 Le décret législatif n° 259, établissant le code des communications électroniques (decreto legislativo n. 259 – Codice delle comunicazioni elettroniche), du 1^er août 2003 (GURI n° 214, du 15 septembre 2003), a désigné l’AGCOM comme ARN.
8 L’article 12, paragraphe 1, de la directive «autorisation» a été transposé dans le droit italien par l’article 34, paragraphe 1, dudit code des communications électroniques, libellé comme suit:
«Outre les contributions visées à l’article 35, peuvent être imposées aux entreprises fournissant des réseaux ou des services au titre de l’autorisation générale ou auxquelles un droit d’utilisation a été octroyé des taxes administratives couvrant exclusivement les coûts administratifs globaux occasionnés par la gestion, le contrôle et l’application du régime d’autorisation générale, des droits d’utilisation et des obligations spécifiques visées à l’article 28, paragraphe 2, qui peuvent inclure les
frais de coopération, d’harmonisation et de normalisation internationales, d’analyse de marché, de contrôle de la conformité et d’autres contrôles du marché, ainsi que les frais afférents aux travaux de réglementation impliquant l’élaboration et l’application de législations dérivées et de décisions administratives, telles que des décisions sur l’accès et l’interconnexion. Les taxes administratives sont réparties entre les entreprises individuelles d’une manière objective, transparente et
proportionnée qui minimise les coûts administratifs et les taxes inhérentes supplémentaires.»
9 Le droit italien distingue les taxes administratives relatives à l’exercice des tâches décisionnelles, relevant de la compétence du ministero per lo Sviluppo Economico (ministère du Développement économique), et la contribution des opérateurs destinée à couvrir les coûts de l’activité de régulation liée au régime des autorisations générales, exercée entièrement par l’AGCOM.
10 La réglementation d’une contribution en faveur des autorités indépendantes (au nombre desquelles figure l’AGCOM) a été modifiée par la loi n° 266, portant dispositions pour la formation du budget annuel et pluriannuel de l’État (loi de finances 2006) [legge n. 266 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2006)], du 23 décembre 2005 (GURI n° 302, du 29 décembre 2005, ci-après la «loi n° 266/2005»).
11 L’article 1^er, paragraphe 65, de la loi n° 266/2005 dispose:
«À partir de l’année 2007, les frais relatifs au fonctionnement [...] de [l’AGCOM] sont financés par le marché concerné, pour la partie non couverte par le financement à la charge du budget de l’État, selon les modalités prévues par la réglementation en vigueur et à raison de montants de contribution déterminés par décision de chacune des autorités, dans le respect des limites maximales prévues par la loi, et versés directement à celles-ci.»
12 L’article 1^er, paragraphe 66, de la loi n° 266/2005 prévoit:
«Lors de la première application, pour l’année 2006, le montant de la contribution à la charge des opérateurs du secteur des communications [...] est fixé à 1,5 pour mille des recettes figurant dans le dernier bilan approuvé avant la date d’entrée en vigueur de la présente loi. Pour les années suivantes, d’éventuelles variations du montant et des modalités de la contribution peuvent être adoptées par [l’AGCOM], au sens du paragraphe 65, jusqu’à un maximum de 2 pour mille des recettes figurant au
bilan approuvé avant l’adoption de la décision.»
13 Les montants et les modalités de la contribution prévue à l’article 1^er, paragraphe 66, de la loi n° 266/2005 ont été déterminés annuellement par les décisions de l’AGCOM suivantes, à savoir la décision n° 110/06/CONS pour l’année 2006, la décision n° 696/06/CONS pour l’année 2007, la décision n° 604/07/CONS pour l’année 2008, la décision n° 693/08/CONS pour l’année 2009, la décision n° 722/09/CONS pour l’année 2010, la décision n° 599/10/CONS pour l’année 2011 et la décision n° 650/11/CONS
pour l’année 2012.
14 La réglementation en la matière a été complétée par l’article 2, paragraphe 241, de la loi n° 191, portant dispositions pour la formation du budget annuel et pluriannuel de l’État (loi de finances 2010) [legge n. 191 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2010)], du 23 décembre 2009 (GURI n° 302, du 30 décembre 2009), qui a prévu le transfert d’une partie des sommes perçues par l’AGCOM aux autres autorités administratives
indépendantes nationales.
Le litige au principal et la question préjudicielle
15 Depuis l’année 1996, les opérateurs offrant un service d’utilité publique en Italie sont redevables d’une contribution obligatoire au titre des coûts opérationnels des autorités de contrôle de ces services. Les opérateurs qui fournissent des services ou un réseau de communications électroniques relèvent également de cette réglementation.
16 L’obligation de versement d’une contribution à la charge des opérateurs du secteur des communications électroniques pour le fonctionnement des autorités de régulation des services d’utilité publique a été introduite par la loi n° 481, du 14 novembre 1995, sur les règles de concurrence et la réglementation des services d’utilité publique – Institution des autorités réglementaires des services d’utilité publique. À la suite d’une modification de cette loi, en vigueur depuis l’année 2007, les
coûts opérationnels des autorités de contrôle telles que l’AGCOM, qui ne sont pas supportés par le budget de l’État, sont couverts par les opérateurs du secteur relevant de la compétence de ces autorités. Le montant de cette contribution est fixé par une décision de l’autorité concernée, dans la limite d’un maximum légal de 2 pour mille du chiffre d’affaires desdits opérateurs. La contribution est payée directement à l’AGCOM.
17 Dans ce cadre, l’AGCOM est habilitée à déterminer le montant et les modalités de la contribution par des actes de nature réglementaire qui doivent être soumis à l’approbation du Presidente del Consiglio dei Ministri (président du Conseil des ministres).
18 D’autres dispositions ont ensuite été introduites par la loi n° 191, du 23 décembre 2009, portant dispositions pour la formation du budget annuel et pluriannuel de l’État (loi de finances 2010), qui, en premier lieu, a encore réduit la part de financement des coûts de fonctionnement de l’AGCOM à la charge de l’État et, en second lieu, a également prévu, jusqu’en 2012, un système de transfert du financement de certaines autorités nationales, au nombre desquelles figure l’AGCOM, vers d’autres
autorités nationales.
19 Dans ce contexte, l’AGCOM a procédé, en ce qui concerne les opérateurs fournissant des services ou un réseau de communications électroniques, à une enquête pour vérifier le respect des obligations de contribution visées par la loi n° 266/2005.
20 À la suite de cette enquête, l’AGCOM a notifié à Sky Italia une décision informant cette société que, pour les années 2006 à 2010, une partie des contributions dues au titre de ses coûts opérationnels n’avait pas été versée et la mettant en demeure de payer les montants dus dans un délai de 30 jours. Sky Italia a introduit un recours tendant à l’annulation de cette décision devant la juridiction de renvoi. Selon la décision de renvoi, la requérante au principal conteste les montants réclamés
en faisant valoir que la taxe concernée couvre des postes qui ne sont pas directement liés aux dépenses de fonctionnement encourues par cette autorité aux fins de la régulation ex ante du marché, qui se traduit par l’octroi des autorisations.
21 Dans la décision de renvoi, le Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, en procédant à une analyse de l’article 12 de la directive «autorisation» et du considérant 13 de la directive 2009/140/CE du Parlement européen et du Conseil, du 25 novembre 2009, modifiant les directives 2002/21/CE relative à un cadre réglementaire commun pour les réseaux et services de communications électroniques, 2002/19/CE relative à l’accès aux réseaux de communications électroniques et aux ressources
associées, ainsi qu’à leur interconnexion, et 2002/20 (JO L 337, p. 37), expose que la réglementation nationale en cause dans le recours dont il est saisi prévoit, au moyen des taxes imposées aux opérateurs privés du secteur réglementé, la couverture de tous les frais de l’AGCOM non couverts par le financement de l’État par un mécanisme fondé sur les recettes provenant des ventes effectuées par ces opérateurs et des prestations fournies par ces derniers, permettant de moduler la contribution exigée
de chacun de ceux-ci en fonction de sa capacité économique. Selon cette juridiction, il ressort toutefois du droit de l’Union que les taxes administratives imposées aux opérateurs se justifient uniquement pour ce qui est des coûts effectivement supportés par les ARN, non pas au titre d’activités de toute nature, mais au titre de l’activité de régulation du marché ex ante se traduisant par l’octroi des autorisations. Il lui semble donc que les taxes perçues par l’AGCOM devraient être limitées au
montant des coûts exposés aux fins de cette régulation.
22 C’est dans ces conditions que le Tribunale amministrativo regionale per il Lazio a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante:
«Les dispositions sectorielles communautaires, en particulier les dispositions de la directive [‘autorisation’], doivent-elles être interprétées en ce sens qu’elles s’opposent à la réglementation nationale citée dans la présente ordonnance, et plus particulièrement à la loi [n° 266/2005], notamment en raison de la manière dont elle est concrètement appliquée au niveau réglementaire?»
Sur la question préjudicielle
23 Conformément à l’article 99 du règlement de procédure de la Cour, lorsqu’une question posée à titre préjudiciel est identique à une question sur laquelle la Cour a déjà statué, la Cour peut, à tout moment, sur proposition du juge rapporteur, l’avocat général entendu, décider de statuer par voie d’ordonnance motivée.
24 Il y a lieu de faire application dudit article dans la présente affaire.
25 Par sa question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si le droit de l’Union doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une réglementation d’un État membre, telle que celle en cause au principal, en vertu de laquelle les entreprises fournissant un service ou un réseau de communications électroniques sont redevables d’une taxe, destinée à couvrir l’ensemble des frais supportés par l’ARN et non financés par l’État, dont le montant est déterminé en fonction des recettes que ces
entreprises réalisent.
26 Il y a lieu de constater que, dans l’arrêt du 18 juillet 2013, Vodafone Omnitel e.a. (C‑228/12 à C‑232/12 et C‑254/12 à C‑258/12, non encore publié au Recueil), la Cour a été amenée à répondre à une question identique posée par la même juridiction de renvoi et que, par conséquent, l’interprétation du droit de l’Union retenue dans cet arrêt est également valable dans la présente affaire.
27 Ainsi, il convient de rappeler que la directive «autorisation» prévoit non seulement des règles relatives aux procédures d’octroi des autorisations générales ou des droits d’utilisation des radiofréquences ou des numéros et au contenu de celles-ci, mais également des règles relatives à la nature, voire à l’ampleur, des charges pécuniaires, liées auxdites procédures, que les États membres peuvent imposer aux entreprises dans le secteur des services de communications électroniques (arrêt
Vodafone Omnitel e.a., précité, point 35 et jurisprudence citée).
28 Le cadre juridique garantissant la liberté de fournir des réseaux et des services de communications électroniques, établi par la directive «autorisation», serait privé d’effet utile si les États membres étaient libres de déterminer les charges fiscales que doivent supporter les entreprises du secteur (arrêt Vodafone Omnitel e.a., précité, point 36 et jurisprudence citée).
29 S’agissant des taxes administratives imposées aux entreprises fournissant un service ou un réseau pour financer les activités de l’ARN en matière de gestion du système d’autorisation et d’octroi de droits d’utilisation, celles-ci sont régies par l’article 12 de la directive «autorisation», auquel la directive 2009/140, mentionnée par la juridiction de renvoi, n’a apporté aucune modification.
30 Il résulte des termes de l’article 12, paragraphe 1, sous a), de la directive «autorisation» que les États membres ne peuvent imposer aux entreprises fournissant un service ou un réseau au titre de l’autorisation générale ou auxquelles un droit d’utilisation des radiofréquences ou des numéros a été octroyé que des taxes administratives couvrant les coûts administratifs globaux occasionnés par la gestion, le contrôle et l’application du régime d’autorisation générale, des droits d’utilisation
et des obligations spécifiques, visées à l’article 6, paragraphe 2, de cette directive, qui peuvent inclure les frais de coopération, d’harmonisation et de normalisation internationales, d’analyse de marché, de contrôle et d’autres contrôles du marché, ainsi que les frais afférents aux travaux de réglementation impliquant l’élaboration et l’application de législations dérivées et de décisions administratives, telles que des décisions sur l’accès et l’interconnexion (arrêt Vodafone Omnitel e.a.,
précité, point 38).
31 De telles taxes ne peuvent couvrir que les frais afférents aux activités rappelées au point précédent, lesquels ne sauraient inclure des dépenses relatives à d’autres tâches (arrêt Vodafone Omnitel e.a., précité, point 39 et jurisprudence citée).
32 Par conséquent, ainsi que le relève la juridiction de renvoi, les taxes imposées en vertu de l’article 12 de la directive «autorisation» ne sont pas destinées à couvrir les coûts administratifs de toute nature supportés par l’ARN.
33 Par ailleurs, la directive «autorisation» ne prévoit ni le mode de détermination du montant des taxes administratives pouvant être imposées en vertu de l’article 12 de cette directive, ni les modalités de perception de ces taxes. Cependant, d’une part, il ressort de l’article 12, paragraphe 2, de ladite directive, lu à la lumière du considérant 30 de celle-ci, que lesdites taxes doivent couvrir les coûts administratifs réels résultant des activités mentionnées au point 30 de la présente
ordonnance et s’équilibrer avec ces coûts. Ainsi, l’ensemble des recettes obtenues par les États membres au titre de la taxe en cause ne saurait excéder l’ensemble des coûts afférents à ces activités. D’autre part, l’article 12, paragraphe 1, sous b), de la directive «autorisation» impose aux États membres de répartir lesdites taxes administratives entre les entreprises d’une manière objective, transparente et proportionnée (arrêt Vodafone Omnitel e.a., précité, point 41 et jurisprudence citée).
34 Il résulte de l’ensemble des considérations qui précèdent que, s’il est loisible aux États membres d’imposer aux entreprises fournissant un service ou un réseau de communications électroniques une taxe afin de financer les activités de l’ARN, c’est à condition cependant que cette taxe soit exclusivement destinée à couvrir les frais afférents aux activités mentionnées à l’article 12, paragraphe 1, sous a), de la directive «autorisation», que l’ensemble des recettes obtenues au titre de ladite
taxe n’excède pas l’ensemble des coûts afférents à ces activités et que cette même taxe soit répartie entre les entreprises d’une manière objective, transparente et proportionnée, ce qu’il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier (arrêt Vodafone Omnitel e.a., précité, point 42).
35 Eu égard à l’ensemble de ces considérations, il y a lieu de répondre à la question posée que l’article 12 de la directive «autorisation» doit être interprété en ce sens qu’il ne s’oppose pas à la réglementation d’un État membre, telle que celle en cause au principal, en vertu de laquelle les entreprises fournissant un service ou un réseau de communications électroniques sont redevables d’une taxe, destinée à couvrir l’ensemble des frais supportés par l’ARN et non financés par l’État, dont le
montant est déterminé en fonction des recettes que ces entreprises réalisent, à condition que cette taxe soit exclusivement destinée à couvrir les frais afférents aux activités mentionnées au paragraphe 1, sous a), de cette disposition, que l’ensemble des recettes obtenues au titre de ladite taxe n’excède pas l’ensemble des coûts afférents à ces activités et que cette même taxe soit répartie entre les entreprises d’une manière objective, transparente et proportionnée, ce qu’il appartient à la
juridiction de renvoi de vérifier.
Sur les dépens
36 La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (huitième chambre) dit pour droit:
L’article 12 de la directive 2002/20/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7 mars 2002, relative à l’autorisation de réseaux et de services de communications électroniques (directive «autorisation»), doit être interprété en ce sens qu’il ne s’oppose pas à la réglementation d’un État membre, telle que celle en cause au principal, en vertu de laquelle les entreprises fournissant un service ou un réseau de communications électroniques sont redevables d’une taxe, destinée à couvrir l’ensemble des
frais supportés par l’autorité réglementaire nationale et non financés par l’État, dont le montant est déterminé en fonction des recettes que ces entreprises réalisent, à condition que cette taxe soit exclusivement destinée à couvrir les frais afférents aux activités mentionnées au paragraphe 1, sous a), de cette disposition, que l’ensemble des recettes obtenues au titre de ladite taxe n’excède pas l’ensemble des coûts afférents à ces activités et que cette même taxe soit répartie entre les
entreprises d’une manière objective, transparente et proportionnée, ce qu’il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier.
Signatures
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* Langue de procédure: l’italien.
