CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M ME JULIANE KOKOTT
présentées le 26 septembre 2013 ( 1 )
Affaires jointes C‑162/12 et C‑163/12
Airport Shuttle Express scarl et Giovanni Panarisi (C‑162/12),
Società Cooperativa Autonoleggio Piccola arl et
Gianpaolo Vivani (C‑163/12)
contre
Comune di Grottaferrata
ainsi que
Affaires jointes C‑419/12 et C‑420/12
Crono Services scarl e.a.
contre
Roma Capitale (C‑419/12)
et
Anitrav
contre
Roma Capitale et Regione Lazio (C‑420/12)
[demandes de décision préjudicielle formées par le Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Italie)]
«Demande de décision préjudicielle — Recevabilité — Discrimination à rebours — Liberté d’établissement — Service de location de véhicule avec chauffeur — Réglementation interne subordonnant la prestation de ce service à une autorisation et au respect de certaines conditions concernant le lieu de stationnement du véhicule»
I – Introduction
1. Les présentes demandes de décision préjudicielle ont trait à des dispositions légales italiennes, relatives au transport de personnes par des types particuliers d’entreprises de location de véhicules ( 2 ). Il s’agit d’entreprises qui mettent à disposition, pour le transport de personnes, des véhicules qui, outre le chauffeur, peuvent transporter au maximum huit personnes ( 3 ). Contrairement à ce qui se passe dans les locations de véhicules qui sont conduits par le locataire lui-même, dans le
cadre de ce type particulier de transport de personnes, le passager loue le véhicule concerné avec un chauffeur, que l’entreprise de location de véhicules charge d’effectuer un trajet déterminé. La «location de véhicule avec chauffeur» complète donc l’offre de transports de personnes du réseau public, et en particulier les services réguliers.
2. La juridiction de renvoi souhaite savoir si les dispositions légales italiennes régissant les modalités d’exercice de cette activité économique dans la région du Latium et dans la ville de Rome sont compatibles avec le droit de l’Union, et en particulier avec la liberté d’établissement. Dans la mesure où les faits décrits par la juridiction de renvoi ne présentent pas d’aspects transfrontaliers, un doute existe cependant quant à la recevabilité des demandes de décision préjudicielle. De plus, la
question se pose de savoir si la Cour doit aussi examiner ces affaires au regard de l’interdiction des discriminations au détriment des opérateurs nationaux, bien que la juridiction de renvoi ne se soit pas exprimée à ce sujet.
II – Le cadre juridique
A – Le droit de l’Union
Le règlement (CE) no 12/98 du Conseil, du 11 décembre 1997, fixant les conditions de l’admission des transporteurs non résidents aux transports nationaux de voyageurs par route dans un État membre ( 4 )
3. Le règlement no 12/98 a été abrogé et remplacé, à compter du 4 décembre 2011, par le règlement (CE) no 1073/2009 du Parlement européen et du Conseil, du 21 octobre 2009, établissant des règles communes pour l’accès au marché international des services de transport par autocars et autobus, et modifiant le règlement (CE) no 561/2006 ( 5 ).
4. Selon les termes de son article 2, point 4, le règlement no 12/98 s’appliquait aux «véhicules aptes et destinés, d’après leur type de construction et leur équipement, à transporter plus de neuf personnes, conducteur compris».
B – Le droit national
5. La «location de véhicule avec chauffeur» est soumise, en droit italien, à l’obtention d’une autorisation. L’autorisation nécessaire est accordée par la commune dans le cadre d’une procédure administrative ( 6 ). Elle est spécifique au véhicule. Une entreprise peut cependant obtenir plusieurs autorisations pour plusieurs véhicules ( 7 ). L’établissement ( 8 ) de l’entreprise de transports et le lieu de stationnement des véhicules doivent impérativement se situer sur le territoire de la commune qui
a accordé l’autorisation ( 9 ). Une place de parking louée peut suffire à constituer le lieu de stationnement. L’autorisation de transporter des personnes n’est pas limitée au territoire de la commune. La réservation de la course doit néanmoins se faire à l’endroit où stationne le véhicule ( 10 ) (son «garage»), endroit où celui-ci doit retourner au terme de la course, quel que soit le lieu où il prend en charge ou dépose le passager ( 11 ).
6. Les dispositions régionales de la région du Latium ( 12 ) exigent en outre que le passager soit pris en charge sur le territoire de la commune ayant délivré l’autorisation.
7. Des dispositions particulières existent, par ailleurs, pour la ville de Rome. Elles prévoient notamment que les entreprises de location de véhicules d’autres communes doivent acquitter une taxe lorsqu’elles desservent des zones à trafic limité de la ville de Rome.
III – Les faits des affaires au principal et les questions préjudicielles
A – Les affaires jointes C‑162/12 et C‑163/12
8. Les demandeurs au principal sont des personnes physiques résidentes en Italie (ci-après les «loueurs de véhicules») et des sociétés coopératives de droit italien ayant leur siège en Italie. Les loueurs de véhicules en question n’ont pas utilisé, pour leurs véhicules, le lieu de stationnement de ceux-ci situé sur le territoire de la commune ayant délivré l’autorisation, à savoir Grottaferrata (Italie, région du Latium). Ils les ont stationnés hors du territoire de Grottaferrata, sur un lieu de
stationnement appartenant à une coopérative. Il semble qu’ils aient aussi mis les véhicules en question à la disposition de cette dernière, après avoir cédé l’autorisation de transport de personnes qui leur avait été accordée ( 13 ). Cela a fait l’objet d’un procès-verbal de police et, en février 2011, les autorisations accordées aux loueurs de véhicules ont été suspendues pour une durée déterminée. Les loueurs concernés attaquent, dans les procédures au principal, les actes administratifs ayant
suspendu leur autorisation et demandent des dommages et intérêts, invoquant entre autres des violations du droit de l’Union.
9. C’est dans ce contexte que la juridiction de renvoi a décidé de surseoir à statuer et de soumettre, à titre préjudiciel, les questions suivantes à la Cour de justice:
«1) Les articles 49 TFUE, 3 TUE, 4 TUE, 5 TUE et 6 TUE, 101 TFUE et 102 TFUE ainsi que le règlement (CEE) no 2454/92 et le règlement (CE) no 12/98 s’opposent-ils à l’application des articles 3, paragraphe 3, et 11 de la loi no 21 de 1992 en ce qu’ils prévoient respectivement que ‘3. Le siège du transporteur et le garage doivent être situés, exclusivement, sur le territoire de la commune ayant délivré l’autorisation’ et que ‘[…] Les réservations de transports via le service de location avec
chauffeur sont effectuées auprès du garage. Le début et la fin de tout service de location avec chauffeur doivent avoir lieu au garage situé dans la commune ayant délivré l’autorisation, avec retour dans celui-ci, tandis que la prise en charge et l’arrivée à destination de l’usager peuvent avoir lieu également sur le territoire d’autres communes […]’?
2) Les articles 49 TFUE, 3 TUE, 4 TUE, 5 TUE et 6 TUE, 101 TFUE et 102 TFUE ainsi que le règlement (CEE) no 2454/92 et le règlement no 12/98 s’opposent-ils à l’application des articles 5 et 10 de la loi régionale du Latium du 26 octobre 1993, no 58 en ce qu’ils prévoient respectivement que ‘[…] La prise en charge de l’usager ou le début du service ont lieu à l’intérieur du territoire de la commune ayant délivré l’autorisation’ et que ‘[…] la prise en charge de l’usager et le début du service ont
lieu exclusivement sur le territoire de la commune ayant délivré la licence ou l’autorisation et sont effectués vers n’importe quelle destination, avec l’accord préalable du chauffeur pour les destinations hors du territoire communal […]’?»
B – Les affaires jointes C‑419/12 et C 420/12
10. Les procédures au principal ont pour objet des demandes en annulation dirigées contre divers actes administratifs concernant la ville de Rome. Il s’agit plus précisément de la décision no 68/2011 du conseil de la commune de Rome ayant approuvé le règlement fixant les dispositions relatives aux transports publics non réguliers, de la décision no 403/2011 du conseil de la commune de Rome portant réglementation des modalités et des procédures d’octroi des autorisations d’accès au territoire de la
ville de Rome et aux zones à trafic limité, pour les véhicules de location avec chauffeur autorisés par d’autres communes, ainsi que de deux autres actes de l’administration communale de Rome qui prévoient notamment que les loueurs de véhicules non romains doivent acquitter un montant déterminé aux fins de la délivrance d’une autorisation d’accès.
11. Les demandeurs au principal sont des loueurs de véhicules italiens qui disposent d’autorisations n’ayant pas été délivrées par la ville de Rome.
12. Ils invoquent l’illégalité des actes susmentionnés au regard du droit de l’Union, et en particulier de la liberté fondamentale reconnue aux entreprises de s’établir librement dans tout pays de l’Union européenne, y compris par le biais d’un établissement secondaire, au motif que les entreprises constituées dans un État membre se verraient contraintes, en violation de cette liberté, de n’accepter les contrats de transport que sur le lieu de stationnement, lequel doit nécessairement être situé
dans la commune ayant délivré l’autorisation, et d’y commencer et d’y terminer leur service.
13. Cela conduirait à une inégalité de traitement dans l’exercice de l’activité, reposant exclusivement sur une donnée géographique. Une telle inégalité de traitement existerait, d’une part, entre les loueurs titulaires d’une autorisation délivrée par la ville de Rome et ceux possédant une autorisation délivrée par une autre commune (dans le Latium) et, d’autre part, entre ces derniers et les loueurs non établis dans le Latium auxquels la loi régionale ne s’applique pas et qui ne sont, par
conséquent, pas soumis à une limitation quant au lieu de prise en charge du passager.
14. C’est dans ce contexte que la juridiction de renvoi a décidé de surseoir à statuer et de soumettre la question suivante, à titre préjudiciel, à la Cour:
«Les articles 49 TFUE, 3 TUE, 4 TUE, 5 TUE et 6 TUE, 101 TFUE et 102 TFUE font-ils obstacle à l’application des articles 3, paragraphe 3, 8, paragraphe 3, et 11 de la loi no 21 de 1992, en ce qu’ils disposent respectivement que ‘[l]e siège du transporteur et le garage doivent être situés, exclusivement, sur le territoire de la commune ayant délivré l’autorisation’, que ‘pour obtenir et conserver l’autorisation de fournir le service de location avec chauffeur il est obligatoire de disposer,
conformément à un titre juridique valable, d’un siège, d’un garage ou d’une plateforme d’accès situés dans le territoire de la commune qui a délivré l’autorisation’ et que ‘[l]es réservations de transport pour le service de location avec chauffeur sont effectuées auprès du garage. Le début et la fin de tout service de location avec chauffeur doivent avoir lieu au garage situé dans la commune ayant délivré l’autorisation, avec retour dans celui-ci, tandis que la prise en charge et l’arrivée à
destination de l’usager peuvent avoir lieu également sur le territoire d’autres communes’?»
IV – Examen des questions préjudicielles
15. Il nous faut examiner la recevabilité des demandes de décision préjudicielle.
A – La recevabilité des demandes de décision préjudicielle
16. Les questions préjudicielles concernent, d’une part, deux actes de droit dérivé, le règlement no 12/98 et le règlement (CEE) no 2454/92 ( 14 ), et, d’autre part, des dispositions de droit primaire qui sont essentiellement les articles 101 TFUE et 102 TFUE, relatifs aux pratiques anticoncurrentielles, ainsi que l’article 49 TFUE, qui garantit la liberté d’établissement.
17. La recevabilité des questions tant de droit dérivé que de droit primaire suscite des doutes, car leur pertinence pour l’issue des litiges au principal n’apparaît pas évidente.
18. Il est vrai que c’est à la juridiction nationale qu’il appartient d’apprécier, en principe, au regard des particularités de l’affaire, tant la nécessité d’une décision préjudicielle pour être en mesure de rendre son jugement que la pertinence des questions qu’elle pose à la Cour. Cependant, la Cour peut rejeter la demande de la juridiction nationale lorsqu’il apparaît de manière manifeste que l’interprétation du droit communautaire sollicitée n’a aucun rapport avec la réalité ou l’objet du
litige au principal, lorsque le problème est de nature hypothétique ou encore lorsque la Cour ne dispose pas des éléments de fait et de droit nécessaires pour répondre de façon utile aux questions qui lui sont posées ( 15 ).
1. Absence de rapport avec l’objet du litige en ce qui concerne le règlement no 2454/92 et le règlement no 12/98
a) Le règlement no 2454/92
19. Le règlement no 2454/92 a d’ores et déjà été annulé par la Cour en 1994 ( 16 ). C’est pourquoi il ne peut pas être pertinent pour les affaires au principal dont les faits datent de 2011. Le rapport avec l’objet des litiges est donc manifestement inexistant et les demandes de décision préjudicielle sont à cet égard irrecevables.
b) Le règlement no 12/98
20. Le règlement no 12/98 a été abrogé le 4 décembre 2011 ( 17 ) et pourrait donc être encore applicable, compte tenu de sa période de validité, aux faits des litiges au principal. Cependant, ces faits ne présentent pas d’éléments de rattachement au règlement en question, puisque le règlement no 12/98 s’applique, comme l’indique son article 2, point 4, aux «véhicules automobiles qui, d’après leur type de construction et leur équipement, sont aptes à transporter plus de neuf personnes, y compris le
conducteur, et destinés à cet effet». Or, dans les faits des affaires au principal, il s’agit de véhicules plus petits ne pouvant transporter au maximum que neuf personnes, conducteur compris. Il est donc clair que le règlement no 12/98 ne présente pas de rapport avec l’objet des litiges au principal et que les demandes de décision préjudicielle sont à cet égard irrecevables.
2. Insuffisance des éléments de fait et de droit nécessaires pour répondre de façon utile aux questions relatives aux articles 101 TFUE, 102 TFUE lus en association avec les articles 3 TUE, 4 TUE, 5 TUE et 6 TUE, et 3 TFUE, 4 TFUE, 5 TFUE et 6 TFUE
21. La juridiction de renvoi part du principe que les règles italiennes pourraient conduire à une compartimentation du marché et à des distorsions de concurrence. Dans ce contexte, elle souhaite savoir si les articles 101 TFUE et 102 TFUE, lus en association avec les articles 3 TUE, 4 TUE et 5 TUE, ainsi que les articles 3 TFUE, 4 TFUE, 5 TFUE et 6 TFUE s’opposent aux règles italiennes en question. Elle cite en outre, dans ce cadre, l’article 6 TUE, qui traite de l’obligation pour l’Union de
respecter les droits fondamentaux.
22. La juridiction de renvoi ne précise cependant pas de façon détaillée quelle signification les règles de compétence susmentionnées, issues du droit primaire, sont censées avoir pour les questions qu’elle pose et pour les affaires au principal. Il en va de même pour ce qui est de la soumission de l’Union aux droits fondamentaux.
23. De plus, en ce qui concerne les articles 101 TFUE et 102 TFUE, étant donné la complexité des éléments caractérisant les situations relevant du droit de la concurrence, la juridiction de renvoi doit définir le cadre factuel et réglementaire dans lequel s’insèrent les questions ou, à tout le moins, expliquer les hypothèses factuelles sur lesquelles ces questions sont fondées ( 18 ).
24. En l’espèce, les informations fournies par la juridiction de renvoi ne sont pas suffisantes pour répondre à ces exigences. Les articles 101 TFUE et 102 TFUE interdisent les accords et pratiques de nature anticoncurrentielle ainsi que l’abus de position dominante. Or il ne semble pas être question du premier cas de figure, ni du second, dans les affaires au principal. Ce qui est en cause, ce sont des dispositions nationales et régionales régissant la location de véhicules avec chauffeur, et non
un comportement d’opérateurs économiques qui serait critiquable du point de vue du droit de la concurrence. Du seul fait qu’il n’existe pas de comportement anticoncurrentiel des opérateurs concernés dans les affaires au principal, on ne voit pas en quoi un tel comportement aurait pu être favorisé par les dispositions légales nationales litigieuses, ni par conséquent comment l’efficacité du droit de la concurrence de l’Union pourrait être affectée. Indépendamment de cela, les faits décrits par la
juridiction nationale ne présentent aucun élément de rattachement pertinent vis-à-vis du marché intérieur.
25. À défaut d’informations suffisantes à propos de la situation factuelle et juridique, qui permettraient à la Cour et aux parties de prendre utilement position sur les dispositions citées au regard des affaires au principal, cette problématique évoquée dans les demandes de décision préjudicielle n’est donc pas non plus recevable.
3. La nature hypothétique des questions relatives à l’article 49 TFUE
26. On peut également s’interroger sur la pertinence de l’article 49 TFUE au regard des présentes demandes de décision préjudicielle.
27. Ces doutes sont motivés, d’une part, par le fait que les affaires au principal ne présentent pas d’aspect transfrontalier. D’autre part, les demandes de décision préjudicielle n’indiquent pas si, et dans l’affirmative en quoi, l’article 49 TFUE peut être pertinent, par effet de la loi nationale, en présence de situations purement internes.
a) L’absence d’aspects transfrontaliers
28. En principe, la liberté d’établissement ne peut être concernée que s’il existe un élément de rattachement justifiant l’application du droit de l’Union ( 19 ). Un tel élément de rattachement existe lorsque la situation de fait présente des aspects transfrontaliers. Les dispositions du traité en matière de liberté d’établissement ne peuvent être appliquées aux situations dont tous les éléments se cantonnent à l’intérieur d’un seul État membre ( 20 ).
29. Dans ces conditions, il semble douteux que l’on puisse examiner les affaires au principal ici en cause au regard de l’article 49 TFUE. En effet, même s’il s’agit de dispositions italiennes qui, de par leur libellé, ont vocation à s’appliquer indistinctement aux opérateurs italiens et aux opérateurs d’autres États membres, les affaires au principal ont un caractère purement italien, voire régional, puisqu’elles semblent se limiter à la région du Latium, sans présenter de lien avec les échanges
économiques entre les États membres. Selon le texte des dispositions italiennes, il n’est certes pas exclu que les loueurs de véhicules concernés puissent utiliser leurs véhicules également pour des courses dans les États membres frontaliers. La juridiction de renvoi n’a fourni aucune explication à ce sujet. Elle a décrit, à l’intention de la Cour, des situations de fait dans lesquelles il n’est question que de transport de personnes à l’intérieur du territoire italien. Cela est conforme aux
précisions données par les parties lors de l’audience, selon lesquelles en Italie il est fait appel aux loueurs de véhicules, en général, pour de courts trajets. Les éventuels problèmes de transport de personnes dans le trafic international ne font donc pas l’objet des présentes affaires au principal. Il semble plutôt que ce soit, notamment, l’accès au marché romain pour les opérateurs italiens établis en périphérie de la capitale qui soit en jeu.
30. Cependant, la Cour a aussi retenu l’article 49 TFUE comme paramètre d’examen d’affaires au principal dans lesquelles aucun ressortissant d’autres États membres n’était impliqué dans les faits décrits par la juridiction de renvoi, et qui ne présentaient pas non plus de caractère transfrontalier évident. Tel était le cas lorsque, selon la Cour, il ne pouvait «nullement être exclu» que, en dehors de la situation concrète objet de la procédure, dans des situations similaires, des ressortissants
d’autres États membres puissent aussi être confrontés aux dispositions litigieuses de l’État membre concerné, à l’occasion de l’exercice de leur liberté d’établissement ( 21 ).
31. À première vue, cette approche consistant à admettre l’éventualité «nullement exclue» que des ressortissants d’autres États membres puissent être concernés semble en contradiction avec la règle de base réitérée dans la jurisprudence selon laquelle les questions hypothétiques ne doivent pas être résolues par la Cour dans le cadre du renvoi préjudiciel, précisément parce qu’elles ne sont pas pertinentes pour l’affaire au principal. La définition de ce qui n’est certes pas réel, mais «nullement
exclu» (et donc soumis à vérification de la part de la Cour), en perdant, de ce fait, son caractère purement hypothétique, appelle une clarification d’ordre pratique.
32. Dans sa jurisprudence récente, la Cour semble, dans une certaine mesure, avoir résolu cette contradiction entre «hypothétique» et «nullement exclu». Dans l’arrêt Duomo Gpa e.a. ( 22 ), elle n’en reste pas à une affirmation d’ordre général, non étayée ni justifiée, selon laquelle les ressortissants d’autres États membres pourraient avoir un «intérêt» ( 23 ) à l’activité en cause dans les affaires au principal, mais définit cet «intérêt» fondant l’aspect transfrontalier et ouvrant donc la porte à
l’application de l’article 49 TFUE en identifiant certains éléments d’appréciation. Elle ne déduit pas ces derniers exclusivement des ordonnances de renvoi préjudiciel, mais tient compte également des observations des parties à la procédure ( 24 ).
33. Une telle approche dénotant un souci de «précision» permet, dans la pratique juridique de la Cour, de distinguer ce qui est purement hypothétique de ce qui n’est nullement exclu. Cela est lié, en définitive, à la répartition des tâches entre la Cour et la juridiction de renvoi. En dehors des cas évidents, ce n’est pas à la Cour que doit revenir la tâche de rechercher, sans l’aide d’aucun indice, dans les cas non immédiatement transfrontaliers si, et le cas échéant dans quelle mesure, il pourrait
n’être «nullement exclu» que les ressortissants d’autres États membres puissent avoir un «intérêt» correspondant à la procédure au principal. La juridiction nationale ( 25 ) et éventuellement les parties, dans le cas d’une demande de décision préjudicielle, par conséquent aussi les États membres sont bien mieux placés pour fournir une analyse à ce sujet.
34. En l’espèce, au vu de ce qui précède, il faut donc, d’une part, rechercher quelle signification doit revêtir le fait que les dispositions italiennes litigieuses ont (en partie) fait l’objet d’une plainte adressée à la Commission européenne (i) et, d’autre part, se demander si l’attribution par les communes italiennes, dans le cadre de procédures publiques, des autorisations afférentes à la location de véhicules avec chauffeur peut avoir de l’importance (ii).
i) Pertinence de la procédure de la Commission UE Pilot 623/09/TREN?
35. Tant la juridiction de renvoi que les demandeurs au principal dans l’affaire C‑162/12 ont invoqué la procédure de la Commission UE Pilot 623/09/TREN. Cette procédure concerne essentiellement la compatibilité de la loi no 21/1992, dans sa version de l’époque, avec la liberté d’établissement. La procédure en question a pour origine, selon les éléments versés au dossier dont dispose la Cour, une plainte qui semble avoir été déposée auprès de la Commission en 2009 par Ferdernoleggio, partie
intervenante aux côtés des demandeurs dans l’affaire C‑162/12. À l’audience, la Commission a déclaré à propos de cette procédure qu’elle avait été clôturée dès lors que les autorités italiennes avaient indiqué que l’application des dispositions critiquées avait été suspendue et que les dispositions en question seraient révisées. Selon la Commission, il n’existe donc pas de raison de lancer une procédure d’infraction ( 26 ).
36. On peut douter qu’une telle plainte auprès de la Commission suffise à rendre applicable éventuellement l’article 49 TFUE dans une procédure au principal qui a, sinon, une nature purement interne.
37. Si tel était le cas, il serait loisible aux parties, en déposant arbitrairement une plainte, de rendre éventuellement applicable l’article 49 TFUE et de donner ainsi naissance à une demande de décision préjudicielle. La procédure du renvoi préjudiciel, d’une part, et la procédure devant les instances de la Commission, d’autre part, doivent être considérées comme distinctes. L’existence d’une procédure devant la Commission ne confère pas aux faits de l’affaire un caractère transfrontalier, même
s’ils sont passibles de dispositions faisant l’objet d’un examen de la part de la Commission.
38. Il en va différemment de la situation dans laquelle des ressortissants d’autres États membres adressent à la Commission une plainte ayant pour sujet la liberté d’établissement et critiquent des dispositions nationales à la lumière d’une telle plainte. Dans ce cas de figure, on peut admettre que les auteurs de la plainte ont un intérêt réel à exercer leur liberté d’établissement dans un secteur donné et que, dans ces conditions, il ne semble «nullement exclu», du point de vue de la juridiction de
renvoi, que, dans des situations comparables, des ressortissants d’autres États membres, autres que les parties concrètement en cause, puissent être affectés. En effet, ce n’est pas uniquement dans le cas où des ressortissants d’autres États membres prennent déjà concrètement des mesures pour s’établir dans un autre État membre, voire contestent en justice les conditions locales d’exercice de leur activité, que la situation à examiner quitte le domaine du «purement hypothétique». Peut aussi
n’être «nullement exclu» un «intérêt» à se prévaloir de la liberté d’établissement dans le cas où des ressortissants d’autres États membres, de façon vérifiable pour les tiers, examinent préalablement la situation factuelle et juridique et critiquent sérieusement, dans la perspective de la liberté d’établissement, les dispositions qui leur sont défavorables.
39. La procédure UE Pilot 623/09/TREN présente cependant des particularités. Tout permet de penser qu’elle a été initiée dans un premier temps par Federnoleggio, qui a son siège en Italie. Selon les éléments dont dispose la Cour, plusieurs entreprises non italiennes de la même branche ont cependant, par des lettres quasiment identiques, manifesté auprès du conseil de celle-ci, qui a également représenté les demandeurs dans l’affaire C‑162/12, leur intérêt à se joindre à la plainte de Federnoleggio.
La raison pour laquelle elles ont agi ainsi ne ressort toutefois pas desdites lettres. En particulier, rien n’indique que les entreprises en question veuillent s’établir en Italie et voient leur projet entravé par les dispositions litigieuses. Il convient de noter, en revanche, que les documents en question soulignent que les frais de justice éventuels seront entièrement à la charge de Federnoleggio. Cela crée davantage l’impression d’un soutien de solidarité envers le plaignant italien que du
caractère indéniablement et proprement intéressé de ces entreprises. C’est pourquoi la participation d’entreprises étrangères à ladite procédure devant la Commission ne constitue pas non plus un indice pertinent de ce que l’intérêt de ressortissants d’autres États membres à exercer leur liberté d’établissement en Italie n’est «nullement exclu».
ii) Pertinence de l’attribution dans le cadre de procédures publiques des autorisations afférentes à la location de véhicules avec chauffeur?
40. L’intérêt de ressortissants d’autres États membres à pouvoir s’établir en Italie en tant que loueur de véhicules avec chauffeur ne serait «nullement exclu», sur la base de faits susceptibles de concrétisation, si les autorisations des communes étaient attribuées dans le cadre de procédures d’attribution à l’échelle européenne, ou si la valeur économique de l’autorisation concernée était si conséquente que, indépendamment de la publicité accordée à la procédure, il faudrait s’attendre à une
participation transfrontalière. Or, les demandes de décision préjudicielle ne disent rien à ce sujet. À l’audience, l’une des parties n’a pas exclu un intérêt de dimension européenne à la procédure d’attribution des autorisations, sans toutefois apporter plus de précisions à cet égard.
41. Il semble cependant que la dimension européenne de la procédure d’autorisation de la location de véhicules soit extrêmement discutable parce que les autorisations sont accordées spécifiquement pour chaque véhicule et que la valeur économique attachée à l’autorisation est, de ce fait, limitée. La situation pourrait être différente dans les régions italiennes proches des frontières, où cependant l’activité en cause ne se trouve pas soumise, ainsi que la juridiction de renvoi et les parties l’ont
expliqué, au même cadre juridique que dans le Latium, et qui ne font pas l’objet, en tout état de cause, de la présente procédure.
42. À défaut d’éléments transfrontaliers susceptibles d’être individualisés ici, l’article 49 TFUE n’est donc pas applicable dans le présent cas.
43. Avant de conclure, il convient néanmoins de vérifier si les présentes demandes de décision préjudicielle permettent d’examiner les faits au regard des principes interdisant la discrimination au détriment des opérateurs nationaux et, à ce titre, de prendre en compte l’article 49 TFUE.
b) Discrimination à rebours?
44. Même s’il est établi que tous les aspects du litige décrit par la juridiction de renvoi concernent un seul et même État membre, une réponse aux questions visant les libertés fondamentales peut néanmoins présenter une utilité lorsque le droit national prévoit, dans les affaires au principal, qu’un national se voit reconnaître les mêmes droits que ceux que le droit de l’Union attribue aux ressortissants d’un autre État membre dans la même situation ( 27 ).
45. Le fait qu’une interdiction des discriminations dites «à rebours», ou discriminations au détriment des nationaux, puisse résulter dans le présent cas du droit italien n’a cependant pas été affirmé par la juridiction nationale ( 28 ). Il faut donc commencer par rechercher quelles conséquences on peut en tirer pour l’examen de la liberté d’établissement dans le contexte des dispositions italiennes.
46. La Cour a examiné, dans sa jurisprudence, la question des libertés fondamentales également dans des cas ne présentant pas de caractère transfrontalier, parfois sur le seul fondement d’une possibilité, évoquée sans plus de précisions, que le droit national concerné contienne une interdiction des discriminations au détriment des nationaux, et eu égard au pouvoir d’appréciation reconnu à la juridiction de renvoi quant à la pertinence de ses questions pour la solution du litige ( 29 ).
47. Plus récemment, une tendance plus restrictive semble toutefois s’être dessinée à cet égard, la Cour soumettant parfois la question des discriminations au détriment des nationaux, en présence de situations manifestement non transfrontalières, à une analyse plus poussée et dépassant la simple mention de ce cas de figure sous l’angle de la recevabilité de la demande de décision préjudicielle.
48. C’est ainsi que, dans un arrêt du 21 février 2013, la Cour n’a admis l’existence d’un «intérêt certain de l’Union à ce que la Cour procède à l’interprétation» de certaines dispositions du droit de l’Union dans une situation de fait par ailleurs purement interne (italienne), qu’après avoir relevé que, selon la juridiction de renvoi, «il serait contraire aux principes de droit national tels que confirmés par la jurisprudence constitutionnelle de permettre une discrimination à rebours» ( 30 ). Dans
un arrêt du 22 décembre 2010, la Cour a, de la même façon, pris pour point de départ le contenu de la demande de décision préjudicielle, dont «il ne ressort[ait] pas que, dans des circonstances telles que celles du litige au principal, la juridiction de renvoi se trouv[ait] dans l’obligation de faire bénéficier les entreprises établies en Belgique des mêmes droits [que ceux que des entreprises établies dans un autre État membre tireraient du droit de l’Union] dans la même situation» ( 31 ). Dans
un arrêt du 21 juin 2012, la Cour a en revanche jugé suffisant, à l’occasion d’une demande de décision préjudicielle finlandaise, le fait qu’au stade de l’audience «le représentant des requérants au principal a[it] fait valoir qu’il existe, en droit administratif finlandais, des règles assurant que les ressortissants finlandais ne subissent pas une discrimination à rebours. Dans ces conditions, il n’apparai[ssait] pas de manière manifeste que l’interprétation […] du droit de l’Union ne pourrait
?pas? s’avérer utile pour la juridiction de renvoi» ( 32 ).
49. On peut déduire de la jurisprudence qui vient d’être rappelée que, pour que l’on puisse conclure à l’existence d’une interdiction des discriminations au détriment des opérateurs nationaux dans le droit interne, il faut examiner en premier lieu les informations que la juridiction de renvoi fournit à propos de l’état du droit sur cette question dans son État membre. Ces informations devraient être aussi détaillées que possible pour permettre à la Cour de procéder à un examen utile, et contenir
dans l’idéal des précisions sur les situations internes concrètes qui, par effet du droit national, doivent être appréciées de la même manière que les situations marquées par le droit de l’Union.
50. En l’absence de telles informations fournies par la juridiction de renvoi, la Cour a aussi retenu les informations (non contestées) données par les parties à propos de la discrimination au détriment des opérateurs nationaux.
51. Or, dans les présentes affaires au principal, en premier lieu, les informations fournies par la juridiction nationale à propos de la discrimination au détriment des nationaux font défaut. En second lieu, les informations apportées par les parties ne concordent pas. Le représentant d’Air Shuttle et de Crono Service invoque l’article 14 bis d’une loi no 88, du 7 juillet 2008, en vertu duquel les dispositions de droit italien ayant un effet discriminatoire envers les ressortissants d’autres États
membres ne doivent pas être applicables envers les ressortissants italiens. Le représentant de la République italienne cite, pour sa part, d’autres dispositions, sans en préciser le contenu exact.
52. On peut en tirer les deux conclusions suivantes: d’une part, qu’il appartient à la juridiction nationale, pour éviter les risques de mauvaise compréhension et les confusions, de s’exprimer elle-même de façon détaillée dans son ordonnance de renvoi, lorsqu’il y a lieu, sur la question de la discrimination au détriment des opérateurs nationaux, si elle estime que l’examen de cette question par la Cour revêt une importance pour la solution du litige ( 33 ). Si elle ne le fait pas, d’autre part, les
questions relatives aux libertés fondamentales sous l’angle de la discrimination au détriment des opérateurs nationaux peuvent rester non résolues par la Cour, en particulier lorsque les affirmations des parties sont ambiguës ou contradictoires à cet égard.
53. En effet, eu égard à la répartition des tâches entre la Cour et la juridiction nationale, ce n’est pas à la Cour de faire des recherches et d’apporter des appréciations sur le droit national en cause, ni d’étudier la position de celui-ci sur les questions de discrimination des nationaux. Il n’apparaît pas non plus approprié que la Cour, en l’absence d’informations suffisantes sur la situation factuelle et juridique nationale, effectue néanmoins, à toutes fins utiles, des développements quant à
l’existence d’une éventuelle interdiction des discriminations au détriment des opérateurs nationaux, notamment lorsqu’elle ne connaît pas les données nationales en la matière et est livrée, à cet égard, aux conjectures.
54. Si aucune information claire, convaincante et spécifique aux affaires au principal n’est fournie dans l’ordonnance de renvoi concernée à propos de la discrimination des nationaux, de bonnes raisons incitent également à laisser de côté l’examen de cette question même dans le cas où, dans des demandes de décision préjudicielle antérieures concernant le même État membre, le principe de l’interdiction des discriminations au détriment des nationaux dans le droit concerné a déjà été affirmé. Il ne
saurait, en effet, incomber à la Cour de suivre en continu, pour chaque État membre, l’état du droit sur cette question, qui est susceptible d’évoluer et de présenter des particularités diversifiées, propres à chaque cas. C’est à la juridiction de renvoi qu’il revient, dans chaque cas particulier, de fournir à la Cour des informations à jour, fiables et utiles sur ce point. Le présent cas illustre bien les problèmes qui se poseraient autrement, car la seule disposition de droit national relative
à la discrimination au détriment des nationaux qui soit citée textuellement (par une partie), dont la vocation à s’appliquer dans les affaires au principal demeure floue à défaut d’affirmation claire de la juridiction de renvoi, prescrit l’égalité de traitement des ressortissants nationaux en cas de «discrimination», sans que l’on sache véritablement quel domaine du droit et quels cas de figure sont ici concrètement concernés.
55. Si la Cour prenait position en se fondant sur son éventuelle connaissance propre du droit national en cause, et en l’absence d’indications concrètes de la juridiction de renvoi sur l’interdiction des discriminations au détriment des nationaux, il existerait de surcroît un risque que tous les États membres ne soient pas traités de la même manière, si par exemple l’état du droit dans un État membre donné sur la question de la discrimination des nationaux était connu de la Cour, et non celui d’un
autre État membre.
56. Indépendamment de cela, et pour d’autres raisons, on ne comprend pas non plus clairement en quoi la juridiction de renvoi estime que l’article 49 TFUE est pertinent pour les présentes demandes de décision préjudicielle.
57. En ce qui concerne les affaires C‑419/12 et C‑420/12, il semble qu’il s’agisse moins d’un problème d’établissement durable en Italie que d’obligations auxquelles sont confrontés les loueurs de véhicules établis hors de Rome lorsqu’ils veulent occasionnellement desservir le centre urbain de Rome. Lorsque de telles obligations s’appliquent aussi aux entreprises analogues provenant d’autres États membres, il semblerait plus logique d’invoquer en tant que critère de comparaison la libre prestation
de services que la liberté d’établissement.
58. En ce qui concerne les affaires C‑162/12 et C‑163/12, un parallèle s’impose avec l’arrêt Sbarigia ( 34 ), dans lequel la Cour a jugé irrecevable une demande de décision préjudicielle par le biais de laquelle elle était interrogée, dans un contexte purement de droit interne, à propos notamment de la compatibilité de dispositions de droit italien (sur les congés d’été des pharmacies) avec les libertés fondamentales. La Cour a déclaré à cet égard que la liberté d’établissement n’était pas
«pertinente pour la solution du litige au principal» parce que la propriétaire de pharmacie concernée par la réglementation des congés, si elle était «par hypothèse ressortissant d’un autre État membre, exercerait déjà une activité professionnelle continue», raison pour laquelle «l’exercice du droit d’établissement […] n’est manifestement pas en cause dans l’affaire au principal». Cet argument peut être transposé par analogie au cas des loueurs de véhicules dont les autorisations ont été
provisoirement suspendues pour non-respect de l’obligation de stationner en un lieu précis, ceux-ci exerçant déjà leur activité professionnelle de façon continue.
59. Cet arrêt met en lumière une approche de la Cour devenue manifestement plus restrictive dans le cas où les questions relatives à la liberté d’établissement se posent dans une situation purement nationale. Pour les raisons qui ont été développées aux points précédents, une telle tendance est adaptée à la problématique en cause.
60. Il résulte de ce qui précède que les questions visant la liberté d’établissement ne sont pas, elles non plus, recevables et que les demandes de décision préjudicielle sont par conséquent globalement irrecevables.
V – Conclusion
61. Nous proposons donc à la Cour de statuer comme suit:
Les demandes de décision préjudicielle dans les affaires jointes C‑162/12 et C‑163/12 ainsi que dans les affaires jointes C‑419/12 et C‑420/12 sont irrecevables.
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( 1 ) Langue originale: l’allemand.
( 2 ) Dans la réglementation italienne, il est question de «location de voitures avec chauffeur».
( 3 ) Voir p. 9 de l’ordonnance de renvoi dans l’affaire C‑162/12, qui se réfère à l’article 47 du decreto-legislativo du 30 avril 1992.
( 4 ) JO L 4, p. 10.
( 5 ) JO L 300, p. 88.
( 6 ) Article 8, paragraphe 1, de la loi no 21, du 15 janvier 1992 (Legge quadro per il trasporto di persone mediante autoservizi pubblici non di linea, GURI no 18, du 23 janvier 1992), dans la version modifiée par le decreto-legge no 207, du 30 décembre 2008 (GURI no 304, du 31 décembre 2008), et par la loi no 14/2009 (GURI no 49, du 28 février 2009, supplément ordinaire no 28), applicable aux procédures au principal (ci-après la «loi no 21/1992»).
( 7 ) Article 8, paragraphe 2, de la loi no 21/1992.
( 8 ) Dans les dispositions italiennes, il est question de «siège». Un bureau secondaire semble cependant être suffisant, au vu des affirmations de plusieurs parties à la procédure, ce qui, comme l’indique notamment le représentant du gouvernement italien, permettrait un exercice simultané de l’activité dans plusieurs communes.
( 9 ) Article 3, paragraphe 3, de la loi no 21/1992.
( 10 ) Article 11, paragraphe 4, de la loi no 21/1992.
( 11 ) Selon l’article 11, paragraphe 4, de la loi no 21/1992, cette dernière opération peut aussi se produire sur le territoire d’autres communes.
( 12 ) Article 5 de la loi régionale no 58/1993, dans la version applicable aux procédures au principal.
( 13 ) Voir article 7, paragraphe 2, de la loi no 21/1992 et p. 12 de l’ordonnance de renvoi dans l’affaire C‑162/12.
( 14 ) Règlement du Conseil, du 23 juillet 1992, fixant les conditions de l’admission des transporteurs non résidents aux transports nationaux de voyageurs par route dans un État membre (JO L 251, p. 1).
( 15 ) Arrêt du 13 mars 2001, PreussenElektra (C-379/98, Rec. p. I-2099, point 39); du 23 avril 2009, Rüffler (C-544/07, Rec. p. I-3389, point 37); du 19 novembre 2009, Filipiak (C-314/08, Rec. p. I-11049, point 41); du 7 juillet 2011, Agafiţei e.a. (C-310/10, Rec. p. I-5989, point 26), et du 15 janvier 2013, Križan e.a. (C‑416/10, point 54).
( 16 ) Arrêt du 1er juin 1994, Parlement/Conseil (C-388/92, Rec. p. I-2067).
( 17 ) Voir articles 30 et 31 du règlement no 1073/2009.
( 18 ) Arrêt du 11 mars 2010, Attanasio Group (C-384/08, Rec. p. I-2055, point 32).
( 19 ) Arrêt du 3 octobre 1990, Nino e.a. (C-54/88, C-91/88 et C-14/89, Rec. p. I-3537, points 9 à 11).
( 20 ) Voir arrêts du 7 décembre 1995, Gervais e.a. (C-17/94, Rec. p. I-4353, points 24 à 26); du 10 mai 2012, Duomo Gpa e.a. (C‑357/10 à C‑359/10, point 26 et jurisprudence citée), et du 21 juin 2012, Susisalo e.a. (C‑84/11, point 18).
( 21 ) Voir notamment à propos de l’exploitation de pharmacies et de la distribution de carburants, arrêt du 1er juin 2010, Blanco Pérez et Chao Gómez (C-570/07 et C-571/07, Rec. p. I-4629, point 40), et Attanasio Group (précité note 18, point 24).
( 22 ) Précité note 20.
( 23 ) Ibidem, point 40.
( 24 ) En ce qui concerne les observations de la Commission, voir arrêt Duomo Gpa e.a. (précité note 20, point 28).
( 25 ) Voir, à ce sujet, point 38 des conclusions de l’avocat général Wahl du 5 septembre 2013 dans les affaires jointes Venturini e.a. (C‑159/12 à C‑161/12, pendantes devant la Cour).
( 26 ) Les ordonnances de renvoi ne contiennent pas de détail quant à la suite réservée à la procédure de la Commission ni quant à l’adéquation des mesures envisagées par la République italienne.
( 27 ) Voir arrêt du 30 mars 2006, Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti (C-451/03, Rec. p. I-2941, point 29).
( 28 ) Fait défaut, en particulier, toute indication concrète sur le point de savoir si, et dans quelle mesure, dans les circonstances qui caractérisent les affaires au principal, le principe d’égalité édicté par le droit constitutionnel italien pourrait imposer le principe de l’interdiction d’une discrimination à rebours, et si, et dans quelle mesure, par exemple, la jurisprudence constitutionnelle apparue dans les années 1990 relativement à l’article 28 CE pourrait être transposable au présent
cas. Voir, sur cette jurisprudence, note 57 des conclusions de l’avocat général Maduro du 6 mai 2004 dans l’affaire Carbonati Apuani (arrêt du 9 septembre 2004, C-72/03, Rec. p. I-8027).
( 29 ) À propos de la libre circulation des marchandises, voir arrêt du 5 décembre 2000, Guimont (C-448/98, Rec. p. I-10663, points 21 à 23), à propos de la libre prestation de services, voir arrêt du 5 décembre 2006, Cipolla e.a. (C-94/04 et C-202/04, Rec. p. I-11421, points 30 et 31), à propos de la liberté d’établissement et de la libre prestation de services, arrêt Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti (précité note 27, points 29 et 30) et, à propos de la liberté d’établissement, arrêt
Blanco Pérez et Chao Gómez (précité note 21, point 36).
( 30 ) Arrêt du 21 février 2013, Ordine degli Ingegneri di Verona e Provincia e.a. (C‑111/12, points 34 et 35).
( 31 ) Arrêt du 22 décembre 2010, Omalet (C-245/09, Rec. p. I-13771, point 17).
( 32 ) Arrêt Susisalo e.a. (précité note 20, point 21).
( 33 ) Voir, à ce sujet, points 42 et 45, 58 et 60 des conclusions de l’avocat général Wahl dans les affaires jointes Venturini e.a (précitées note 25).
( 34 ) Arrêt du 1er juillet 2010 (C-393/08, Rec. p. I-6337, points 27 et 28).
