ARRÊT DE LA COUR (dixième chambre)
13 juin 2013 (*)
«Manquement d’État – Directive 2002/91/CE – Performance énergétique des bâtiments – Articles 7, paragraphes 1 et 2, 9, 10 et 15, paragraphe 1 – Transposition incorrecte – Non-transposition dans le délai prescrit– Directive 2010/31/UE – Article 29»
Dans l’affaire C‑345/12,
ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 258 TFUE, introduit le 19 juillet 2012,
Commission européenne, représentée par M^mes E. Montaguti et K. Herrmann, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie requérante,
contre
République italienne, représentée par M^me G. Palmieri, en qualité d’agent, assistée de M. A. De Stefano, avvocato dello Stato, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie défenderesse,
LA COUR (dixième chambre),
composée de M. A. Rosas, président de chambre, MM. D. Šváby et C. Vajda (rapporteur), juges,
avocat général: M^me J. Kokott,
greffier: M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1 Par sa requête, la Commission européenne demande à la Cour de constater que:
– en ne prenant pas toutes les mesures nécessaires pour mettre en œuvre la directive 2002/91/CE du Parlement européen et du Conseil, du 16 décembre 2002, sur la performance énergétique des bâtiments (JO 2003, L 1, p. 65), et
– en ayant omis de notifier à la Commission les mesures de transposition de l’article 9 de la directive 2002/91,
– la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 7, paragraphes 1 et 2, et 10 de ladite directive, ainsi que 15, paragraphe 1, de celle-ci, lus en combinaison avec l’article 29 de la directive 2010/31/UE du Parlement européen et du Conseil, du 19 mai 2010, sur la performance énergétique des bâtiments (JO L 153, p. 13).
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
2 L’article 7 de la directive 2002/91, intitulé «Certificat de performance énergétique», prévoit:
«1. Les États membres veillent à ce que, lors de la construction, de la vente ou de la location d’un bâtiment, un certificat relatif à la performance énergétique soit communiqué au propriétaire, ou par le propriétaire à l’acheteur ou au locataire potentiel, selon le cas. Le certificat est valable pendant dix ans au maximum.
Pour les appartements ou les unités d’un même immeuble conçues pour des utilisations séparées, la certification peut être établie sur la base:
– d’une certification commune pour l’ensemble de l’immeuble lorsque celui-ci est équipé d’un système de chauffage commun; ou
– de l’évaluation d’un autre appartement représentatif situé dans le même immeuble.
Les États membres peuvent exclure du champ d’application du présent paragraphe les catégories visées à l’article 4, paragraphe 3.
2. Le certificat de performance énergétique du bâtiment inclut des valeurs de référence telles que les normes et les critères d’évaluation en usage, afin que les consommateurs puissent comparer et évaluer la performance énergétique du bâtiment. Il est accompagné de recommandations destinées à améliorer la rentabilité de la performance énergétique.
Les certificats ont pour seul objectif de fournir des informations et tout effet qu’ils pourraient avoir en termes de procédures judiciaires ou autres est déterminé conformément aux règles nationales.
3. Les États membres prennent des mesures pour garantir que, dans les bâtiments d’une superficie utile totale de plus de 1 000 m^2 occupés par des pouvoirs publics ou des institutions fournissant des services publics à un grand nombre de personnes et qui sont donc très fréquentés par lesdites personnes, un certificat de performance énergétique datant de dix ans au maximum soit affiché de manière visible pour le public.
La plage recommandée et habituelle des températures intérieures et, le cas échéant, d’autres facteurs climatiques pertinents peuvent également être affichés de manière visible.»
3 L’article 9 de la directive 2002/91, intitulé «Inspection des systèmes de climatisation», dispose:
«Aux fins de la réduction de la consommation d’énergie et de la limitation des émissions de dioxyde de carbone, les États membres prennent les mesures nécessaires pour mettre en œuvre une inspection périodique des systèmes de climatisation d’une puissance nominale effective supérieure à 12 kW.
Cette inspection comprend une évaluation du rendement de la climatisation et de son dimensionnement par rapport aux exigences en matière de refroidissement du bâtiment. Des conseils appropriés sont donnés aux utilisateurs sur l’éventuelle amélioration ou le remplacement du système de climatisation et sur les autres solutions envisageables.»
4 L’article 10 de cette directive, intitulé «Experts indépendants», énonce:
«Les États membres font en sorte que la certification des bâtiments, l’élaboration des recommandations qui l’accompagnent et l’inspection des chaudières et des systèmes de climatisation soient exécutées de manière indépendante par des experts qualifiés et/ou agréés, qu’ils agissent à titre individuel ou qu’ils soient employés par des organismes publics ou des établissements privés.»
5 L’article 15 de ladite directive, intitulé «Transposition», est libellé comme suit:
«1. Les États membres mettent en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la présente directive au plus tard le 4 janvier 2006. Ils en informent immédiatement la Commission.
Lorsque les États membres adoptent ces dispositions, celles-ci contiennent une référence à la présente directive ou sont accompagnées d’une telle référence lors de leur publication officielle. Les modalités de cette référence sont arrêtées par les États membres.
2. S’ils ne disposent pas d’experts qualifiés et/ou agréés, les États membres peuvent bénéficier d’un délai supplémentaire de trois ans pour appliquer pleinement les articles 7, 8 et 9. Lorsqu’ils ont recours à cette possibilité, les États membres en informent la Commission et lui fournissent les justifications appropriées ainsi qu’un calendrier pour la mise en œuvre ultérieure de la présente directive.»
6 Au cours de la phase précontentieuse, la directive 2002/91 a, dans un premier temps, été modifiée, en ses articles 3, 13 et 14, par le règlement (CE) n° 1137/2008 du Parlement européen et du Conseil, du 22 octobre 2008, portant adaptation à la décision 1999/468/CE du Conseil de certains actes soumis à la procédure visée à l’article 251 [CE], en ce qui concerne la procédure de réglementation avec contrôle – Adaptation à la procédure de réglementation avec contrôle – première partie (JO
L 311, p. 1).
7 La directive 2002/91 a, dans un second temps, été abrogée par la directive 2010/31, dont les considérants 1, 34 et 35 sont libellés comme suit:
«(1) La directive 2002/91[...] a été modifiée [...] À l’occasion de nouvelles modifications substantielles, il convient, pour des raisons de clarté, de procéder à la refonte de ladite directive.
[...]
(34) L’obligation de transposer la présente directive en droit national doit être limitée aux dispositions qui constituent une modification de fond par rapport à la directive 2002/91[...] L’obligation de transposer les dispositions inchangées résulte de ladite directive.
(35) La présente directive ne doit pas porter atteinte aux obligations des États membres concernant les délais de transposition en droit national et d’application de la directive 2002/91[...]»
8 L’article 29 de la directive 2010/31, intitulé «Abrogation», dispose:
«La directive 2002/91[...], telle que modifiée par le règlement visé à l’annexe IV, partie A, est abrogée avec effet au 1^er février 2012, sans préjudice des obligations des États membres en ce qui concerne les délais de transposition en droit national et d’application de la directive indiqués à l’annexe IV, partie B.
Les références faites à la directive 2002/91[...] s’entendent comme faites à la présente directive et sont à lire selon le tableau de correspondance figurant à l’annexe V.»
9 L’annexe IV de la directive 2010/31, prévoit, dans sa partie B, intitulée «Délais de transposition en droit national et dates d’application (visés à l’article 29)», la date du 4 janvier 2006 pour la transposition de la directive 2002/91 et celle du 4 janvier 2009 pour l’application des articles 7 à 9 de cette directive.
Le droit italien
10 Au titre des mesures de transposition de la directive 2002/91, la République italienne a adopté notamment le décret législatif n° 192, mettant en œuvre la directive 2002/91/CE sur la performance énergétique des bâtiments (decreto legislativo n. 192 – Attuazione della direttiva 2002/91/CE relativa al rendimento energetico nell’edilizia), du 19 août 2005 (supplément ordinaire à la GURI n° 158, du 23 septembre 2005, ci-après le «décret législatif n° 192/2005»), ainsi que le décret ministériel
portant lignes directrices nationales pour la certification énergétique des bâtiments (decreto ministeriale – Linee guida nazionali per la certificazione energetica degli edifici), du 26 juin 2009 (GURI n° 158, du 10 juillet 2009, p. 8).
11 L’article 6, paragraphe 2 ter, du décret législatif n° 192/2005 dispose:
«2. ter. Dans les contrats de vente ou de location de bâtiments ou d’unités d’immeubles séparées, une clause spéciale est insérée, par laquelle l’acquéreur ou le locataire reconnaissent avoir reçu les informations et les documents relatifs à la certification énergétique des bâtiments. En cas de location, cette disposition ne s’applique qu’aux seuls bâtiments et unités d’immeubles déjà pourvus de certificat relatif à la performance énergétique au sens des paragraphes 1, 1 bis, 1 ter et 1 quater [de
l’article 6 du décret législatif n° 192/2005].»
12 L’article 9 des lignes directrices nationales pour la certification énergétique des bâtiments figurant à l’annexe A dudit décret ministériel du 26 juin 2009 (ci-après les «lignes directrices nationales»), énonce:
«9. Autodéclaration du propriétaire
Pour les bâtiments d’une surface utile inférieure ou égale à 1 000 m^2 et aux seules fins visées au paragraphe 1 bis de l’article 6 du décret législatif [n° 192/2005], afin de préserver la garantie d’une bonne information de l’acquéreur, le propriétaire du bâtiment, conscient de la baisse de la qualité énergétique de son immeuble, peut choisir de satisfaire aux obligations de la loi par une déclaration dans laquelle il affirme que:
– le bâtiment est de classe énergétique G;
– les coûts de gestion énergétique du bâtiment sont très élevés.
Dans les quinze jours suivant le délivrance de cette déclaration, le propriétaire en transmet une copie à la Région ou à la Province autonome territorialement compétente.»
La procédure précontentieuse
13 Après avoir examiné la conformité de la législation italienne avec la directive 2002/91, la Commission a envoyé, le 18 octobre 2006, une lettre de mise en demeure à la République italienne pour non‑communication des mesures de transposition de la directive 2002/91 dans l’ordre juridique italien. Eu égard aux informations progressivement transmises par cet État membre, ladite lettre de mise en demeure a été suivie d’une lettre de mise en demeure complémentaire datée du 14 mai 2009, par
laquelle la Commission a invité la République italienne à lui présenter ses observations sur la transposition des articles 7 et 9 de la directive 2002/91, ainsi que d’une seconde lettre de mise en demeure complémentaire, datée du 24 juin 2010, dans laquelle elle dénonçait une transposition incorrecte des articles 7, paragraphes 1 et 2, et 10 de cette directive et accordait à la République italienne un délai de deux mois pour présenter ses observations.
14 N’ayant pas reçu de réponse à sa lettre du 24 juin 2010 dans le délai imparti, la Commission a, le 24 novembre 2010, adopté un avis motivé qu’elle a notifié à la République italienne le 25 novembre 2010. Dans cet avis, la Commission dénonçait une transposition incorrecte des articles 7, paragraphes 1 et 2, et 10 de la directive 2002/91, et rappelait l’absence de toute mesure de transposition de l’article 9 de cette directive. La Commission accordait un délai de deux mois à la République
italienne pour se conformer audit avis motivé à compter de sa notification.
15 Le 29 septembre 2011, à la suite de l’introduction de certaines modifications législatives transmises par la République italienne, la Commission a adressé à celle-ci un avis motivé complémentaire, notifié le 30 septembre 2011, dénonçant la transposition incorrecte de l’article 7, paragraphe 1, de la directive 2002/91, réitérant son constat de violation des articles 7, paragraphes 1 et 2, et 10 de cette directive et fixant un délai de deux mois à compter de la notification de cet avis pour
que la République italienne s’y conforme. Cet État membre a répondu à l’avis motivé complémentaire par lettre du 2 janvier 2012. Le 26 avril 2012, estimant que la réponse apportée à l’avis motivé complémentaire n’était pas satisfaisante, la Commission a décidé de saisir la Cour du présent recours en manquement au titre de l’article 258 TFUE.
Sur le recours
16 À titre liminaire, il convient de relever que l’article 29 de la directive 2010/31, corroboré en cela par le considérant 34 de celle-ci, dispose que l’adoption de cette directive, qui a procédé à la refonte de la directive 2002/91, est sans préjudice des obligations des États membres en ce qui concerne les délais de transposition et d’application de la directive 2002/91.
17 En vertu de l’article 15, paragraphe 1, de la directive 2002/91, la République italienne était tenue de mettre en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à cette directive au plus tard le 4 janvier 2006 et d’en informer immédiatement la Commission.
Argumentation des parties
18 En premier lieu, la Commission fait valoir que la République italienne n’a pas transposé correctement dans son droit national l’article 7, paragraphes 1 et 2, de la directive 2002/91 dans le délai imparti à l’article 15 de cette directive.
19 Selon la Commission, l’article 6, paragraphe 2 ter, seconde phrase, du décret législatif n° 192/2005 permet de déduire que la législation italienne ne prévoit aucune obligation d’insérer une clause contractuelle dans laquelle le locataire déclare avoir reçu un certificat relatif à la performance énergétique lorsqu’un certificat de performance énergétique n’a pas encore été délivré pour le bâtiment loué au moment de la signature du contrat de location.
20 La Commission considère que cette dérogation à l’obligation de remettre un certificat relatif à la performance énergétique, en cas de location d’un immeuble non encore pourvu d’un tel certificat au moment de la signature du contrat, ne constitue pas une transposition correcte de l’article 7, paragraphe 1, de la directive 2002/91, dès lors que cette disposition ne prévoit pas une telle dérogation.
21 Par ailleurs, selon la Commission, le système d’autodéclaration par le propriétaire, prévu à l’article 9 des lignes directrices nationales, n’est pas conforme à l’article 7, paragraphe 1, de la directive 2002/91 dans la mesure où il introduit une exception à l’obligation de communiquer un certificat relatif à la performance énergétique pour les bâtiments de performance énergétique très basse et dans la mesure où cette autodéclaration ne permet pas au consommateur de comparer et d’évaluer
pleinement la performance énergétique du bâtiment concerné étant donné que les informations sont limitées à la classe énergétique la plus basse et aux coûts très élevés.
22 La Commission ajoute que ce système d’autodéclaration n’est pas conforme à l’article 7, paragraphe 2, de la directive 2002/91 qui prévoit que des recommandations doivent être fournies au nouvel acquéreur ou au locataire, destinées à améliorer la rentabilité de la performance énergétique. Selon la Commission, ces recommandations constituent un élément fondamental pour la réalisation de l’objectif de cette directive, à savoir l’amélioration de l’efficacité énergétique des bâtiments.
23 En deuxième lieu, la Commission estime que la République italienne n’a pas transposé correctement dans son droit national l’article 10 de la directive 2002/91 dans le délai imparti à l’article 15 de cette directive. Selon la Commission, le système d’autodéclaration par le propriétaire du bâtiment, prévu à l’article 9 des lignes directrices nationales, n’est, en effet, pas conforme à l’exigence édictée audit article 10 selon laquelle la certification énergétique des bâtiments et l’élaboration
des recommandations qui l’accompagnent doivent être effectuées par des experts qualifiés ou agréés et indépendants.
24 En troisième lieu, la Commission fait valoir que la République italienne n’a pas transposé dans son droit national l’article 9 de la directive 2002/91 dans le délai imparti à l’article 15 de cette directive. Elle soutient, à cet égard, que la République italienne a omis de lui notifier les mesures de transposition dudit article 9.
25 Dans son mémoire en défense, la République italienne ne conteste pas qu’elle n’avait pas adopté dans le délai prescrit les mesures nécessaires pour assurer une transposition correcte des articles 7, paragraphes 1 et 2, 9 ainsi que 10 de la directive 2002/91.
Appréciation de la Cour
26 Tout d’abord, force est de constater que, en instaurant une dérogation à l’obligation de remettre un certificat relatif à la performance énergétique, en cas de location d’un immeuble non encore pourvu d’un tel certificat au moment de la signature du contrat, la République italienne n’a pas transposé correctement l’article 7, paragraphe 1, de la directive 2002/91, dès lors que celui-ci ne prévoit pas une telle dérogation.
27 Ensuite, en instaurant un système d’autodéclaration par le propriétaire pour les bâtiments de performance énergétique très basse, la République italienne n’a pas transposé correctement l’article 7, paragraphes 1 et 2, de la directive 2002/91, dès lors que ces dispositions ne prévoient pas une telle dérogation aux obligations de remettre un certificat énergétique et de fournir des recommandations au nouvel acquéreur ou au locataire, ainsi que l’article 10 de la même directive, dès lors que
cette disposition ne prévoit pas une telle dérogation à l’obligation de confier la certification énergétique des bâtiments et l’élaboration des recommandations qui l’accompagnent à des experts qualifiés ou agréés et indépendants.
28 Enfin, il est constant que, à l’expiration du délai imparti dans l’avis motivé complémentaire, la République italienne n’avait pas adopté les mesures nécessaires pour assurer la transposition de l’article 9 de la directive 2002/91 dans son ordre juridique interne.
29 Dans ces conditions, le recours introduit par la Commission doit être considéré comme fondé.
30 Par conséquent, il convient d’accueillir le recours de la Commission et de constater que:
– en ne prévoyant pas l’obligation de remettre un certificat relatif à la performance énergétique en cas de vente ou de location d’un immeuble conformément aux articles 7 et 10 de la directive 2002/91, et
– en ayant omis de notifier à la Commission les mesures de transposition de l’article 9 de la directive 2002/91,
la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 7, paragraphes 1 et 2, et 10 de ladite directive, ainsi que 15, paragraphe 1, de celle-ci, lus en combinaison avec l’article 29 de la directive 2010/31.
Sur les dépens
31 Aux termes de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la République italienne et cette dernière ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.
Par ces motifs, la Cour (dixième chambre) déclare et arrête:
1) En ne prévoyant pas l’obligation de remettre un certificat relatif à la performance énergétique en cas de vente ou de location d’un immeuble conformément aux articles 7 et 10 de la directive 2002/91/CE du Parlement européen et du Conseil, du 16 décembre 2002, sur la performance énergétique des bâtiments, et en ayant omis de notifier à la Commission européenne les mesures de transposition de l’article 9 de la directive 2002/91, la République italienne a manqué aux obligations qui lui
incombent en vertu des articles 7, paragraphes 1 et 2, et 10 de ladite directive, ainsi que 15, paragraphe 1, de celle-ci, lus en combinaison avec l’article 29 de la directive 2010/31/UE du Parlement européen et du Conseil, du 19 mai 2010, sur la performance énergétique des bâtiments.
2) La République italienne est condamnée aux dépens.
Signatures
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* Langue de procédure: l’italien.
