ARRÊT DE LA COUR (dixième chambre)
6 juin 2013 (*)
«Pourvoi – Politique étrangère et de sécurité commune (PESC) – Mesures restrictives à l’encontre de certaines personnes et entités liées à Oussama ben Laden, au réseau Al-Qaida et aux Taliban – Règlement (CE) n° 881/2002 – Recours en annulation – Retrait de l’intéressé de la liste des personnes et entités concernées – Intérêt à agir»
Dans l’affaire C‑183/12 P,
ayant pour objet un pourvoi au titre de l’article 56 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, introduit le 12 avril 2012,
Chafiq Ayadi, demeurant à Dublin (Irlande), représenté par M. P. Moser, QC, et par M. E. Grieves, barrister, mandatés par M. H. Miller, solicitor,
partie requérante,
les autres parties à la procédure étant:
Commission européenne, représentée par MM. M. Konstantinidis, T. Scharf et E. Paasivirta, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie défenderesse en première instance,
soutenue par:
Irlande, représentée par M^me E. Creedon, en qualité d’agent, assistée de M. E. Regan, SC, et de M. N. Travers, BL,
partie intervenante au pourvoi,
Conseil de l’Union européenne, représenté par M^me E. Finnegan et M. G. Étienne, en qualité d’agents,
partie intervenante en première instance,
LA COUR (dixième chambre),
composée de M. A. Rosas (rapporteur), président de chambre, MM. D. Šváby et C. Vajda, juges,
avocat général: M. Y. Bot,
greffier: M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1 Par son pourvoi, M. Ayadi demande l’annulation de l’ordonnance du Tribunal de l’Union européenne du 31 janvier 2012, Ayadi/Commission (T‑527/09, ci-après l’«ordonnance attaquée»), par laquelle ce dernier a jugé, notamment, qu’il n’y avait plus lieu de statuer sur le recours en annulation qu’il avait introduit contre le règlement (CE) n° 954/2009 de la Commission, du 13 octobre 2009, modifiant pour la cent quatorzième fois le règlement (CE) n° 881/2002 du Conseil instituant certaines mesures
restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités liées à Oussama ben Laden, au réseau Al‑Qaida et aux Taliban (JO L 269, p. 20, ci-après le «règlement litigieux»), pour autant que cet acte le concernait.
Le cadre juridique et les antécédents du litige
2 Le 26 août 2002, le requérant a saisi le Tribunal d’un recours visant à l’annulation du règlement (CE) n° 881/2002 du Conseil, du 27 mai 2002, instituant certaines mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités liées à Oussama ben Laden, au réseau Al‑Qaida et aux Taliban, et abrogeant le règlement (CE) n° 467/2001 du Conseil interdisant l’exportation de certaines marchandises et de certains services vers l’Afghanistan, renforçant l’interdiction des vols et
étendant le gel des fonds et autres ressources financières décidées à l’encontre des Taliban d’Afghanistan (JO L 139, p. 9), pour autant que cet acte le concernait, aux motifs, notamment, que celui-ci violait les principes de proportionnalité et de respect des droits de l’homme.
3 Par son arrêt du 12 juillet 2006, Ayadi/Conseil (T‑253/02, Rec. p. II‑2139), le Tribunal a rejeté ce recours.
4 Le 22 septembre 2006, le requérant a formé un pourvoi contre cet arrêt.
5 Dans des affaires similaires ayant donné lieu à l’arrêt du 3 septembre 2008, Kadi et Al Barakaat International Foundation/Conseil et Commission (C‑402/05 P et C‑415/05 P, Rec. p. I‑6351), la Cour a fait droit aux pourvois introduits par les requérants et, statuant sur les recours en annulation que ces derniers avaient formés, a annulé le règlement n° 881/2002 en tant qu’il incluait les noms de ceux-ci dans la liste des personnes et des entités visées par le gel de fonds au motif, notamment,
que les droits de la défense, en particulier le droit d’être entendu, n’avaient manifestement pas été respectés. Considérant qu’il ne pouvait pas être exclu que, sur le fond, l’imposition des mesures concernées à M. Kadi et à Al Barakaat International Foundation puisse tout de même s’avérer justifiée, la Cour a maintenu les effets de ce règlement pendant une période ne pouvant excéder trois mois, pour permettre au Conseil de l’Union européenne de remédier aux violations constatées.
6 En vue de permettre à la Commission européenne de se conformer à cet arrêt, la présidence du Conseil a demandé au comité des sanctions établi par la résolution 1267 (1999) du Conseil de sécurité des Nations unies, du 15 octobre 1999, sur la situation en Afghanistan (ci-après le «comité des sanctions»), de lui fournir un résumé des motifs ayant présidé à l’inscription du requérant sur la liste de ce comité. À la suite de cette démarche, la Commission a envoyé, le 24 juin 2009, une lettre à
M. Ayadi l’informant que le gel de ses fonds dans l’Union européenne reposait sur les motifs précisés dans le résumé des motifs fourni par le comité des sanctions et joint à ladite lettre. Par lettre du 23 juillet 2009, le requérant a soumis des observations détaillées en réponse à la Commission.
7 Le 13 octobre 2009, la Commission a adopté le règlement litigieux, qui a confirmé la mention du nom du requérant dans la liste figurant à l’annexe I du règlement n° 881/2002 (ci-après la «liste litigieuse»).
8 Par arrêt du 3 décembre 2009, Hassan et Ayadi/Conseil et Commission (C‑399/06 P et C‑403/06 P, Rec. p. I‑11393), la Cour a annulé l’arrêt du Tribunal du 12 juillet 2006, Ayadi/Conseil, précité, et a annulé le règlement n° 881/2002, dans la mesure où il visait le requérant, en se fondant essentiellement sur des motifs de droit tirés de son arrêt Kadi et Al Barakaat International Foundation/Conseil et Commission, précité.
9 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 6 avril 2010, le requérant a introduit un recours visant à l’annulation du règlement litigieux, pour autant que celui-ci le concerne.
10 Le 17 octobre 2011, le comité des sanctions a décidé de radier le nom du requérant de la liste des personnes, des groupes et des entités auxquels s’applique le gel des fonds et des ressources économiques prévu par la résolution 1267 (1999).
11 Par le règlement d’exécution (UE) n° 1081/2011 de la Commission, du 25 octobre 2011, modifiant pour la cent soixantième fois le règlement n° 881/2002 (JO L 280, p. 17), la mention du nom du requérant a dès lors été supprimée de la liste litigieuse.
12 Par acte déposé au greffe du Tribunal le 27 octobre 2011, la Commission a demandé à ce dernier de déclarer que le recours en annulation était devenu sans objet et qu’il n’y avait plus lieu de statuer.
13 Dans ses observations écrites, déposées au greffe du Tribunal le 21 novembre 2011, M. Ayadi s’est opposé à ce qu’un non-lieu à statuer soit prononcé sur les conclusions aux fins d’annulation du règlement litigieux. En se fondant, notamment, sur les points 46 à 51 de l’arrêt du Tribunal du 3 avril 2008, PKK/Conseil (T‑229/02), il a invoqué les arguments synthétisés au point 21 de l’ordonnance attaquée, auxquels le Tribunal a répondu dans cette même ordonnance.
L’ordonnance attaquée
14 L’ordonnance attaquée a été rendue sur le fondement de l’article 113 du règlement de procédure du Tribunal, selon lequel ce dernier peut à tout moment, d’office, les parties entendues, statuer sur les fins de non-recevoir d’ordre public ou constater que le recours est devenu sans objet et qu’il n’y a plus lieu de statuer.
15 Au point 24 de l’ordonnance attaquée, le Tribunal a rappelé la jurisprudence selon laquelle l’objet du litige, tout comme l’intérêt à agir d’un requérant, doit perdurer jusqu’au prononcé de la décision juridictionnelle sous peine de non-lieu à statuer, ce qui suppose que le recours soit susceptible, par son résultat, de procurer un bénéfice à la partie qui l’a intenté (voir arrêt de la Cour du 7 juin 2007, Wunenburger/Commission, C‑362/05 P, Rec. p. I‑4333, point 42 et jurisprudence citée;
voir également, en ce sens, arrêt du Tribunal du 10 décembre 2010, Ryanair/Commission, T‑494/08 à T‑500/08 et T‑509/08, Rec. p. II‑5723, points 42 et 43).
16 Au point 26 de l’ordonnance attaquée, le Tribunal a de même rappelé la jurisprudence selon laquelle le retrait, ou l’abrogation dans certaines circonstances, de l’acte attaqué par l’institution défenderesse fait disparaître l’objet du recours en annulation, dès lors qu’il aboutit, pour la partie requérante, au résultat voulu et lui donne entière satisfaction (voir ordonnances du Tribunal du 28 mars 2006, Mediocurso/Commission, T‑451/04, point 26 et jurisprudence citée; du 6 juillet 2011,
SIR/Conseil, T‑142/11, point 18, ainsi que Petroci/Conseil, T‑160/11, point 15).
17 Au point 27 de l’ordonnance attaquée, le Tribunal a constaté que, par le règlement n° 1081/2011, la Commission avait procédé à la suppression de la mention du nom de M. Ayadi dans la liste litigieuse, alors que cette mention, initialement faite par le règlement n° 881/2002, avait été maintenue rétroactivement par le règlement litigieux. Selon lui, une telle suppression a emporté abrogation de ce dernier règlement, dans la mesure où cet acte concernait le requérant.
18 Aux points 29 et 30 de l’ordonnance attaquée, le Tribunal a rappelé que, certes, dans le cadre d’un recours en annulation, la partie requérante peut conserver un intérêt à voir annuler un acte abrogé en cours d’instance si l’annulation de cet acte est susceptible, par elle-même, d’avoir des conséquences juridiques (ordonnances du Tribunal du 14 mars 1997, Arbeitsgemeinschaft Deutscher Luftfahrt-Unternehmen et Hapag-Lloyd/Commission, T‑25/96, Rec. p. II‑363, point 16, ainsi que du 10 mars
2005, IMS Health/Commission, T‑184/01, Rec. p. II‑817, point 38). En effet, dans le cas où un acte est annulé, l’institution dont émane l’acte est tenue, en vertu de l’article 266 TFUE, de prendre les mesures qu’implique l’exécution de l’arrêt. Ces mesures n’ont pas trait à la disparition de l’acte en tant que telle de l’ordre juridique de l’Union, puisque celle-ci résulte de l’essence même de l’annulation de l’acte par le juge. Elles concernent plutôt l’anéantissement des illégalités constatées
dans l’arrêt d’annulation. C’est ainsi que l’institution concernée peut être amenée à effectuer une remise en état adéquate de la situation du requérant ou à éviter qu’un acte identique ne soit adopté (voir ordonnance Arbeitsgemeinschaft Deutscher Luftfahrt-Unternehmen et Hapag-Lloyd/Commission, précitée, point 17 et jurisprudence citée).
19 Au point 31 de l’ordonnance attaquée, le Tribunal a toutefois jugé que, en l’espèce, il ne ressortait ni du dossier ni des arguments du requérant que, à la suite de l’adoption du règlement n° 1081/2011, le recours en annulation serait susceptible de lui procurer un bénéfice, au sens de la jurisprudence citée au point 24 de la même ordonnance, de sorte que ce dernier conserverait un intérêt à agir.
20 En particulier, s’agissant, premièrement, de la circonstance que l’abrogation d’un acte d’une institution de l’Union n’est pas une reconnaissance de son illégalité et produit un effet ex nunc, à la différence d’un arrêt d’annulation en vertu duquel l’acte annulé est éliminé rétroactivement de l’ordre juridique et censé n’avoir jamais existé (voir, en ce sens, arrêt du Tribunal du 13 décembre 1995, Exporteurs in Levende Varkens e.a./Commission, T‑481/93 et T‑484/93, Rec. p. II‑2941, point
46), le Tribunal a relevé, au point 32 de l’ordonnance attaquée, qu’une telle circonstance n’est pas en mesure de fonder un intérêt du requérant à obtenir l’annulation du règlement litigieux.
21 Au point 33 de l’ordonnance attaquée, le Tribunal a expliqué que, d’une part, en effet, aucun élément n’indique que la disparition ex tunc du règlement litigieux procurerait un quelconque bénéfice au requérant. Notamment, rien ne permettrait d’établir que, en cas d’arrêt prononçant l’annulation de ce règlement, la Commission serait amenée, en application de l’article 266 TFUE, à adopter des mesures visant à l’anéantissement de l’illégalité qui serait constatée.
22 Au point 34 de l’ordonnance attaquée, le Tribunal a considéré que, d’autre part, s’agissant de la reconnaissance de l’illégalité alléguée elle-même, elle peut certes constituer l’une des formes de réparation poursuivies dans le cadre d’un recours en indemnité au titre des articles 268 TFUE et 340 TFUE. En revanche, selon lui, elle ne suffit pas à fonder la persistance de l’intérêt à agir au contentieux objectif de l’annulation des actes des institutions mis en œuvre par les articles 263 TFUE
et 264 TFUE. Dans le cas contraire, une partie requérante conserverait toujours un intérêt à demander l’annulation d’un acte malgré son retrait ou son abrogation, ce qui serait incompatible avec la jurisprudence visée aux points 26 et 29 de l’ordonnance attaquée et rappelée respectivement aux points 16 et 18 du présent arrêt.
23 S’agissant, deuxièmement, du fait qu’une partie requérante peut conserver un intérêt à demander l’annulation d’un acte d’une institution de l’Union pour permettre d’éviter que l’illégalité dont celui-ci est prétendument entaché ne se reproduise à l’avenir, le Tribunal a rappelé, au point 35 de l’ordonnance attaquée, qu’un tel intérêt à agir, qui découle de l’article 266, premier alinéa, TFUE, ne saurait exister que si l’illégalité alléguée est susceptible de se reproduire à l’avenir
indépendamment des circonstances de l’affaire ayant donné lieu au recours (arrêt Wunenburger/Commission, précité, points 51 et 52). Or, en l’espèce, aucun élément du dossier n’indiquerait que tel puisse être le cas. Au contraire, le règlement n° 1081/2011 ayant été adopté au regard de la situation spécifique du requérant ainsi que, apparemment, de l’évolution de la situation en Libye, le Tribunal a estimé qu’il n’apparaissait pas probable que l’illégalité alléguée puisse se reproduire à l’avenir
indépendamment des circonstances ayant donné lieu au recours.
24 S’agissant, troisièmement, de l’argument tiré de ce qu’il y aurait un intérêt public supérieur à voir sanctionner la violation alléguée d’une norme impérative du droit international, le Tribunal a considéré, au point 36 de l’ordonnance attaquée, que, sans reconnaître à cet égard aucune impunité à la Commission, cet argument ne suffisait pas à fonder l’intérêt personnel du requérant à la poursuite du recours. Même si, comme l’observe le requérant, la Commission doit respecter les normes
impératives du droit international et n’est pas en droit d’adopter une décision fondée sur des éléments obtenus sous la torture, le requérant ne serait pas habilité à agir dans l’intérêt de la loi ou des institutions et ne pourrait faire valoir qu’un intérêt et des griefs qui lui sont personnels (voir, en ce sens, arrêt du 30 juin 1983, Schloh/Conseil, 85/82, Rec. p. 2105, point 14).
25 S’agissant, quatrièmement, de sa jurisprudence selon laquelle une partie requérante peut conserver un intérêt à obtenir l’annulation d’une décision imposant des mesures restrictives abrogée et remplacée (voir en ce sens, outre l’arrêt PKK/Conseil, précité, points 46 à 51, arrêts du Tribunal du 12 décembre 2006, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Conseil, T‑228/02, Rec. p. II‑4665, point 35; du 11 juillet 2007, Al-Aqsa/Conseil, T‑327/03, point 39, et du 23 octobre 2008, People’s
Mojahedin Organization of Iran/Conseil, T‑256/07, Rec. p. II‑3019, point 48), le Tribunal a constaté, au point 37 de l’ordonnance attaquée, que cette jurisprudence a été élaborée dans un contexte particulier et différent de celui du cas d’espèce. En effet, contrairement au règlement litigieux, les actes en cause dans ces affaires avaient été non seulement abrogés, mais également remplacés par de nouveaux actes, les mesures restrictives visant les entités concernées ayant été maintenues. Les effets
initiaux des actes abrogés demeuraient donc, à l’égard des entités concernées, par l’intermédiaire des actes les remplaçant. Or, en l’espèce, le règlement n° 1081/2011 procéderait purement et simplement à la suppression de la mention du nom du requérant dans la liste litigieuse, abrogeant ainsi implicitement le règlement litigieux, pour autant qu’il le concerne, sans remplacer les mesures édictées par ce règlement. Les effets produits par celui-ci ne perdureraient donc pas. Au surplus, ladite
jurisprudence serait fondée sur la différence existant entre les effets de l’abrogation et ceux de l’annulation d’un acte, cette circonstance n’étant pas pertinente en l’espèce ainsi qu’il ressort du point 32 de l’ordonnance attaquée.
26 Au point 38 de ladite ordonnance, le Tribunal a relevé que ladite distinction est confortée par l’arrêt de la Cour Hassan et Ayadi/Conseil et Commission, précité. D’une part, en effet, au lieu de conclure automatiquement au maintien de l’intérêt des requérants concernés à agir dans les affaires ayant donné lieu à cet arrêt, la Cour se serait posée d’office, au point 57 de celui-ci, la question de savoir si, eu égard au retrait du règlement n° 881/2002 et à son remplacement rétroactif par un
autre acte, il y avait encore lieu de statuer dans ces affaires. D’autre part, aux points 59 à 63 du même arrêt, la Cour aurait relevé un certain nombre de particularités du cas qui lui était soumis, qui lui ont permis de conclure, aux points 64 et 65 dudit arrêt, que, «dans ces conditions particulières», et à la différence de ce qui avait été jugé dans l’ordonnance de la Cour du 8 mars 1993, Lezzi Pietro/Commission (C‑123/92, Rec. p. I‑809), l’adoption du nouvel acte, et l’abrogation concomitante
du règlement en cause, ne pouvait être considérée comme équivalente à une annulation pure et simple de celui-ci. Or, ces particularités n’existeraient pas dans la présente espèce. Plus spécifiquement, en l’espèce, le règlement n° 1081/2011 serait définitif dans la mesure où il ne pourrait plus faire l’objet d’un recours en annulation. Partant, il pourrait être exclu que le règlement litigieux entre de nouveau en vigueur pour autant qu’il concerne le requérant, contrairement à ce que la Cour a
constaté au point 63 de son arrêt Hassan et Ayadi/Conseil et Commission, précité.
27 S’agissant, cinquièmement, d’éventuelles conséquences dommageables pouvant, le cas échéant, découler de la prétendue illégalité du règlement litigieux, le Tribunal a relevé, au point 39 de l’ordonnance attaquée, que, contrairement à ce que soutient le requérant, le recours introduit par ce dernier ne comporte aucune demande de réparation d’un préjudice matériel ou moral, notamment sous la forme d’une atteinte portée à sa réputation.
28 En outre, le Tribunal a considéré, au point 40 de l’ordonnance attaquée, que, en tout état de cause, il serait loisible au requérant de demander la réparation d’un tel préjudice dans le cadre d’un recours fondé sur les articles 268 TFUE ainsi que 340, deuxième et troisième alinéas, TFUE, l’exercice d’un tel recours n’étant pas subordonné à l’introduction préalable d’un recours en annulation contre l’acte prétendument à l’origine du préjudice allégué, renvoyant à cet égard à son arrêt du 24
octobre 2000, Fresh Marine/Commission (T‑178/98, Rec. p. II‑3331, point 49 et jurisprudence citée).
29 Le Tribunal a conclu, au point 42 de l’ordonnance attaquée, qu’il n’y avait plus lieu de statuer sur les conclusions aux fins d’annulation du règlement litigieux.
La procédure devant la Cour et les conclusions du pourvoi
30 Par ordonnance du président de la Cour du 5 septembre 2012, l’Irlande a été autorisée à intervenir au soutien des conclusions de la Commission.
31 M. Ayadi demande à la Cour:
– d’annuler l’ordonnance attaquée;
– de déclarer que son recours en annulation n’était pas sans objet;
– de renvoyer l’affaire devant le Tribunal pour qu’il statue sur son recours en annulation, et
– de condamner la Commission aux dépens.
32 La Commission, l’Irlande et le Conseil demandent à la Cour de rejeter le pourvoi et de condamner M. Ayadi aux dépens.
Sur le pourvoi
33 Au soutien de son pourvoi, le requérant fait valoir son droit à un recours effectif et à une protection juridictionnelle effective. Outre la jurisprudence de la Cour (arrêts du 25 juillet 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Conseil, C‑50/00 P, Rec. p. I‑6677, points 38 et 39, ainsi que du 18 janvier 2007, PKK et KNK/Conseil, C‑229/05 P, Rec. p. I‑439, points 76 et 77), il invoque les articles 47 et 52, paragraphe 3, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la
«Charte»), ainsi que l’article 7 de celle-ci, qui équivaut à l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950 (ci-après la «CEDH»), et qui prévoit que toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de ses communications.
34 Plus spécifiquement, à l’appui de son argumentation, le requérant invoque deux moyens, le premier de ceux-ci comportant trois branches.
Sur le premier moyen
Sur la première branche du premier moyen, tirée de l’erreur de droit commise par le Tribunal en omettant d’entendre l’avocat général
35 Le requérant soutient que, en omettant d’entendre l’avocat général avant de statuer, le Tribunal a violé l’article 114, paragraphe 4, de son règlement de procédure, auquel renvoie l’article 113 de celui-ci, sur le fondement duquel l’ordonnance attaquée a été adoptée.
36 Toutefois, ainsi que l’ont rappelé à bon droit le Conseil et la Commission, l’obligation, pour le Tribunal, d’entendre l’avocat général avant de statuer doit être lue à la lumière des articles 2, paragraphe 2, 18 et 19 du règlement de procédure du Tribunal, desquels il résulte, d’une part, que la désignation d’un juge du Tribunal en tant qu’avocat général est facultative lorsque le Tribunal siège en chambre et, d’autre part, que les références à l’avocat général dans ledit règlement de
procédure ne s’appliquent qu’aux cas où un juge a effectivement été désigné comme avocat général (ordonnances du 25 juin 2009, Srinivasan/Médiateur, C‑580/08 P, point 35; du 22 octobre 2010, Seacid/Parlement et Conseil, C‑266/10 P, point 11; arrêts du 22 septembre 2011, Bell & Ross/OHMI, C‑426/10 P, non encore publié au Recueil, point 28, ainsi que du 28 mai 2013, Abdulrahim/Conseil et Commission, C‑239/12 P, non encore publié au Recueil, point 38).
37 Aucun avocat général n’ayant été désigné aux fins du traitement du recours introduit par M. Ayadi devant le Tribunal, confié à la deuxième chambre de celui-ci, il n’existait aucune obligation d’entendre un avocat général avant de déclarer qu’il n’y avait plus lieu de statuer.
38 Par conséquent, la première branche du premier moyen n’est pas fondée.
Sur la deuxième branche du premier moyen, tirée d’une violation du droit à un procès équitable
39 Le requérant soutient que, en omettant d’inviter la partie demanderesse à présenter des observations relatives à la nécessité d’ouvrir une phase orale de la procédure, le Tribunal a violé le droit à un procès équitable. Il souligne que l’article 120 du règlement de procédure de la Cour, dans sa rédaction applicable à la date d’introduction du pourvoi, prévoit qu’une partie peut présenter des observations avant toute prise de décision quant à l’ouverture d’une éventuelle phase orale de la
procédure. Rien ne justifierait une approche différente devant le Tribunal. Selon le requérant, l’article 114 du règlement de procédure du Tribunal, tel qu’interprété par ce dernier, ne serait pas conforme à l’article 47 de la Charte.
40 À cet égard, il y a lieu de relever que l’application de l’article 113 du règlement de procédure du Tribunal ne garantit pas l’ouverture d’une phase orale, le Tribunal pouvant, en application de l’article 114, paragraphe 3, de son règlement de procédure, auquel renvoie l’article 113 du même règlement, statuer au terme d’une procédure uniquement écrite (arrêts du 19 janvier 2006, AIT/Commission, C‑547/03 P, Rec. p. I‑845, point 35; du 2 mai 2006, Regione Siciliana, C‑417/04 P, Rec. p. I‑3881,
point 37, ainsi que Abdulrahim/Conseil et Commission, précité, point 42).
41 Toutefois, l’article 113 du règlement de procédure du Tribunal impose à ce dernier d’entendre les parties avant de statuer sur les fins de non-recevoir d’ordre public ou de constater que le recours est devenu sans objet et qu’il n’y a plus lieu de statuer. Conformément à cette disposition, le requérant a été invité à se prononcer, par écrit, sur les conséquences à tirer de l’adoption du règlement n° 1081/2011, en particulier au vu de l’objet de son recours. Il pouvait dès lors s’attendre à
ce que, dans le cas où le Tribunal considérerait que le recours était devenu sans objet, il statuerait par voie d’ordonnance, puisqu’il s’agit de l’une des hypothèses, visées audit article 113, dans lesquelles le Tribunal peut statuer à tout moment.
42 Il s’ensuit que, contrairement à ce que soutient le requérant, le Tribunal n’a pas violé le droit à un procès équitable garanti par l’article 47 de la Charte en lui demandant de s’exprimer sur la persistance de l’objet du recours et en ne l’interrogeant pas sur l’opportunité d’ouvrir la phase orale de la procédure.
43 Il résulte de ces éléments que la deuxième branche du premier moyen n’est pas fondée.
Sur la troisième branche du premier moyen, tirée d’une erreur de droit commise par le Tribunal en omettant d’ouvrir la phase orale de la procédure
44 Par la troisième branche du premier moyen, le requérant fait valoir que le Tribunal a commis une erreur de droit en omettant d’ouvrir la phase orale de la procédure. Il considère que c’est uniquement à titre exceptionnel que le Tribunal dispose de la faculté d’omettre cette phase, laquelle constitue une composante importante des moyens mis à la disposition de la partie requérante pour faire valoir efficacement ses arguments. Selon le requérant, la phase orale de la procédure ne devrait être
omise que dans des cas ne soulevant aucune question cruciale en droit et/ou en fait. Il relève que, à la suite de la réponse qu’il a adressée au Tribunal relative au maintien de son intérêt à agir et des brèves observations du Conseil et de la Commission, le Tribunal a statué directement.
45 Le requérant fait valoir que la quasi-totalité du raisonnement du Tribunal porte sur des sujets et de la jurisprudence n’ayant pas fait l’objet d’un débat et sur lesquels il n’a pas eu l’opportunité d’être entendu ni à l’écrit ni oralement. Abstraction faite de la jurisprudence citée par le Tribunal, ce dernier aurait notamment soulevé des éléments factuels concernant la situation en Libye alors que le requérant est tunisien et que sa situation n’est en rien liée à la Libye.
46 Ainsi que le rappelle la Commission, le Tribunal pouvait, conformément aux articles 113 et 114, paragraphe 3, de son règlement de procédure, adopter l’ordonnance attaquée sans ouvrir la phase orale de la procédure, dès lors qu’il s’estimait suffisamment informé et que le requérant avait eu la possibilité, dont il a du reste fait usage, de présenter, à l’invitation du Tribunal, ses observations écrites sur les conclusions à fin de non-lieu à statuer formulées par les institutions
défenderesses et de faire ainsi valoir les arguments sur le fondement desquels il s’opposait à ces conclusions.
47 S’agissant de la motivation de l’ordonnance attaquée et de la jurisprudence mentionnée dans celle-ci, il importe de souligner que, s’il incombe au Tribunal de respecter les droits de la défense des parties, il ne saurait pour autant être tenu de leur demander de prendre position sur le raisonnement qu’il envisage d’adopter pour trancher le litige qui lui est soumis (arrêt Abdulrahim/Conseil et Commission, précité, point 49).
48 Il résulte de ces éléments que la troisième branche du premier moyen n’est pas non plus fondée et que, partant, celui-ci ne saurait être accueilli.
Sur le second moyen, tiré d’une erreur de droit commise par le Tribunal en jugeant que le recours était devenu sans objet
Argumentation des parties
49 M. Ayadi fait valoir que le Tribunal a appliqué un critère trop restrictif de la notion d’intérêt à agir. Selon lui, un recours ne doit pas être déclaré sans objet si le moindre préjudice subi est susceptible d’être réparé par la poursuite de l’examen de ce recours, dès lors que cela procure un bénéfice au requérant. En l’espèce, il estime que son recours en annulation est susceptible de mettre un terme à la violation continue de son droit au respect de la vie privée et familiale, visé à
l’article 8 de la CEDH, de réhabiliter sa réputation entachée par des allégations de terrorisme pendant plus de dix ans, de supprimer les obstacles à l’embauche et au déplacement ainsi que les conséquences de son inscription sur la liste litigieuse pour lui-même, en ce qu’elle affecte sa famille et soumet celle-ci à des mesures restrictives, de garantir que les irrégularités de procédure invoquées ne se répéteront jamais, ni à son encontre ni à l’encontre d’aucune autre personne et de servir de
fondement à une demande en réparation.
50 Il considère que le Tribunal a commis une erreur de droit et a mal appliqué le critère du bénéfice de l’annulation, au point 33 de l’ordonnance attaquée, en subordonnant l’existence de celui-ci à l’adoption, par la Commission et/ou le Conseil, en application de l’article 266 TFUE, de mesures visant à l’anéantissement de l’illégalité qui serait constatée. Dans certaines hypothèses, l’annulation d’un acte ne nécessiterait l’adoption d’aucune mesure ultérieure. Par ailleurs, une déclaration de
nullité ne saurait être subordonnée au fait que l’auteur de l’acte est tenu d’agir par la suite d’une certaine manière.
51 Selon le requérant, la décision du Tribunal viole la garantie de procédure découlant de l’article 8 de la CEDH, selon laquelle il doit avoir la faculté de contester les accusations portées à son encontre afin que soit réparé le préjudice causé par l’institution. Admettre un défaut d’intérêt à agir permettrait à la Commission, par le jeu de l’abrogation de la mesure attaquée, de contourner le contrôle des juridictions de l’Union, ce qui serait incompatible avec le principe de l’État de droit
et ferait échapper cette institution à toute responsabilité.
52 Le requérant relève que le Tribunal admet que, même en l’absence de préjudice, l’éventualité d’une future répétition de l’illégalité suffit à considérer que l’intérêt à la poursuite de la procédure persiste (arrêt Wunenburger/Commission, précité, points 58 et 59). Il fait valoir que, en l’espèce, la violation de l’article 8 de la CEDH repose sur l’utilisation d’éléments obtenus par la torture. Toutefois, le Tribunal aurait ignoré le caractère systémique des irrégularités invoquées au soutien
de son recours, lesquelles sont susceptibles de se reproduire. Le requérant aurait donc un intérêt manifeste à voir ce point tranché par une décision de justice, puisqu’il constitue le fondement de sa désignation en tant que personne liée à une organisation terroriste.
53 En tout état de cause, le requérant estime que, eu égard à l’évolution rapide des situations politiques qui sont à l’origine de mesures restrictives telles que celles édictées par le règlement litigieux, l’approche du Tribunal est particulièrement inquiétante. En effet, le retrait de son nom de la liste litigieuse ne serait pas motivé et le Tribunal ne pourrait pas conclure que le requérant ne sera pas de nouveau inscrit sur cette liste. L’inscription de ce dernier sur celle-ci pourrait être
invoquée comme fondement, ou comme soutien, de toute demande future d’un État membre visant à le réinscrire sur ladite liste. Enfin, l’incidence de changements rapides dans les situations politiques ne saurait être écartée, comme l’a admis le Tribunal en se référant à la situation en Libye.
54 La Commission souligne que le requérant demandait la levée des mesures restrictives le concernant et que l’adoption du règlement n° 1081/2011 a eu cet effet. Elle rappelle à cet égard la jurisprudence selon laquelle l’intérêt à obtenir l’annulation d’un acte abrogé suppose que l’annulation de cet acte soit susceptible, par elle-même, d’avoir des conséquences juridiques.
55 Le Conseil et la Commission contestent les arguments du requérant relatifs au maintien d’un intérêt à agir tenant à la réhabilitation de sa réputation et à la prévention d’une nouvelle inscription sur la liste litigieuse. La Commission rappelle qu’un arrêt n’aurait pu se référer à la période antérieure au 13 octobre 2009, date de l’adoption du règlement litigieux. Par ailleurs, dans son recours, le requérant aurait invoqué des moyens tirés de l’excès de pouvoir, de la violation des droits de
la défense, de la protection juridictionnelle et de son droit à la propriété, mais il n’aurait pas invoqué l’existence d’une erreur d’appréciation quant à la question de savoir s’il était lié à Al-Qaida ou non. Dans ces conditions, un arrêt prononçant l’annulation du règlement litigieux fondé sur des moyens de procédure n’aurait pas eu pour résultat de le réhabiliter.
56 La Commission, l’Irlande et le Conseil considèrent également que l’absence d’un arrêt du Tribunal statuant sur le fond ne constitue pas un risque que l’inscription du requérant sur la liste entre de nouveau en vigueur. En effet, le règlement (UE) n° 1286/2009 du Conseil, du 22 décembre 2009, modifiant le règlement n° 881/2002 (JO L 346, p. 42), aurait inséré dans ce dernier règlement un article 7 bis, en vertu duquel une décision d’inscription nouvelle ne peut être prise que si la Commission
obtient un exposé des motifs du Conseil de sécurité des Nations unies, qu’elle doit, sans délai après l’adoption de sa décision d’inscription, communiquer à la personne concernée afin que celle-ci puisse faire valoir ses observations aux fins d’un éventuel réexamen par la Commission de sa décision. En l’espèce, la décision du Conseil de sécurité des Nations unies de retirer le requérant de la liste du comité des sanctions ne laisserait place à aucun doute quant à l’absence d’une réinscription de ce
dernier sur cette liste en l’absence de modification des circonstances factuelles. En outre, un arrêt du Tribunal n’aurait pas d’incidence sur la décision du Conseil de sécurité de retirer l’intéressé de ladite liste à compter du mois d’octobre 2011.
57 S’agissant du caractère systémique des illégalités reprochées, le Conseil et la Commission répètent que le recours en annulation ne concernait que l’inscription du requérant sur la liste litigieuse et qu’une annulation n’aurait concerné que ce dernier. La question d’un effet systémique ne se poserait donc pas.
58 Le Conseil et la Commission insistent enfin sur la distinction entre la présente affaire et celles ayant donné lieu à l’arrêt PKK/Conseil, précité, et aux autres arrêts cités dans le pourvoi. Ils soulignent que, dans ces dernières affaires, les requérants étaient toujours inscrits sur les listes au moment où la juridiction a statué sur leur demande d’annulation, alors que, en l’espèce, le nom du requérant avait été retiré de la liste litigieuse. La Commission compare également la présente
affaire avec celle ayant donné lieu à l’arrêt du 21 décembre 2011, France/People’s Mojahedin Organization of Iran (C‑27/09 P, non encore publié au Recueil, points 43 à 50), dans laquelle la République française considérait que le pourvoi avait toujours un objet, dès lors que cet État membre soutenait que devait être maintenue dans l’ordre juridique de l’Union la décision d’inclure la People’s Mojahedin Organization of Iran dans la liste figurant à l’annexe de la position commune 2001/931/PESC du
Conseil, du 27 décembre 2001, relative à l’application de mesures spécifiques en vue de lutter contre le terrorisme (JO L 344, p. 93). En l’espèce, il n’y aurait pas de contestation entre le requérant et la Commission en ce qui concerne le retrait de celui-ci de la liste litigieuse.
Appréciation de la Cour
59 Au point 24 de l’ordonnance attaquée, le Tribunal a rappelé la jurisprudence constante selon laquelle l’intérêt à agir d’un requérant doit, au vu de l’objet du recours, exister au stade de l’introduction de celui-ci sous peine d’irrecevabilité. Cet objet du litige doit perdurer, tout comme l’intérêt à agir, jusqu’au prononcé de la décision juridictionnelle sous peine de non-lieu à statuer, ce qui suppose que le recours soit susceptible, par son résultat, de procurer un bénéfice à la partie
qui l’a intenté (voir arrêts Wunenburger/Commission, précité, point 42 et jurisprudence citée; du 17 avril 2008, Flaherty e.a./Commission, C‑373/06 P, C‑379/06 P et C‑382/06 P, Rec. p. I‑2649, point 25, ainsi que Abdulrahim/Conseil et Commission, précité, point 61).
60 Dans diverses circonstances, la Cour a reconnu que l’intérêt à agir d’un requérant ne disparaît pas nécessairement en raison du fait que l’acte attaqué par ce dernier a cessé de produire des effets en cours d’instance.
61 La Cour a ainsi jugé, notamment, qu’un requérant peut conserver un intérêt à demander l’annulation d’une décision soit pour obtenir une remise en état de sa situation (arrêt du 6 mars 1979, Simmenthal/Commission, 92/78, Rec. p. 777, point 32), soit pour amener l’auteur de l’acte attaqué à apporter, à l’avenir, les modifications appropriées et ainsi éviter le risque de répétition de l’illégalité dont l’acte attaqué est prétendument entaché (voir, en ce sens, arrêts Simmenthal/Commission,
précité, point 32; du 24 juin 1986, AKZO Chemie et AKZO Chemie UK/Commission, 53/85, Rec. p. 1965, point 21; Wunenburger/Commission, précité, point 50, ainsi que Abdulrahim/Conseil et Commission, précité, point 63).
62 Dans une affaire opposant une entreprise irrégulièrement écartée d’une procédure d’adjudication à la Commission, la Cour a jugé que, même dans les cas où, en raison des circonstances, il s’avère impossible de mettre en œuvre l’obligation, pour l’institution dont émane l’acte annulé, de prendre les mesures que comporte l’exécution de l’arrêt ayant prononcé cette annulation, le recours en annulation peut conserver un intérêt en tant que fondement d’un recours éventuel en responsabilité (arrêt
du 5 mars 1980, Könecke Fleischwarenfabrik/Commission, 76/79, Rec. p. 665, point 9).
63 Il ressort de cette jurisprudence que la persistance de l’intérêt à agir d’un requérant doit être appréciée in concreto, en tenant compte, notamment, des conséquences de l’illégalité alléguée et de la nature du préjudice prétendument subi (arrêt Abdulrahim/Conseil et Commission, précité, point 65).
64 Devant le Tribunal tout comme devant la Cour, le requérant a fait valoir différentes raisons qui, selon lui, justifient la persistance de son intérêt à agir malgré le fait que le règlement n° 1081/2011 a supprimé son nom de la liste litigieuse. Il importe cependant de préciser qu’il n’est pas nécessaire d’examiner l’ensemble des motifs invoqués par le requérant si l’un d’entre eux suffit pour établir le maintien de l’intérêt à agir.
65 Aux points 28 et 31 de l’ordonnance attaquée, le Tribunal a jugé que l’adoption du règlement n° 1081/2011, en tant que celui-ci supprimait la mention du nom de M. Ayadi de la liste litigieuse, donnait entière satisfaction à ce dernier, de sorte que son recours en annulation n’était plus susceptible de lui procurer un bénéfice et que, par conséquent, son intérêt à agir avait disparu.
66 À cet égard, il convient de relever que, au point 32 de l’ordonnance attaquée, le Tribunal a, certes, rappelé à bon droit la distinction entre l’abrogation d’un acte d’une institution de l’Union, qui n’est pas une reconnaissance de son illégalité et produit un effet ex nunc, et un arrêt d’annulation en vertu duquel l’acte annulé est éliminé rétroactivement de l’ordre juridique et est censé n’avoir jamais existé.
67 Toutefois, c’est à tort que le Tribunal en a conclu, dans le dernier membre de phrase dudit point 32, que cette différence ne serait pas en mesure de justifier un intérêt de M. Ayadi à obtenir l’annulation du règlement litigieux.
68 En effet, il y a lieu de rappeler que les mesures restrictives adoptées en application du règlement n° 881/2002 ont des conséquences négatives considérables et une incidence importante sur les droits et libertés des personnes visées (voir, en ce sens, arrêt Kadi et Al Barakaat International Foundation/Conseil et Commission, précité, points 361 et 375). Outre le gel des fonds en tant que tel qui, par sa large portée, bouleverse la vie tant professionnelle que familiale des personnes visées
(voir, notamment, arrêt du 29 avril 2010, M e.a., C‑340/08, Rec. p. I‑3913) et entrave la conclusion de nombreux actes juridiques (voir, notamment, arrêt du 11 octobre 2007, Möllendorf et Möllendorf-Niehuus, C‑117/06, Rec. p. I‑8361), il importe de prendre en considération l’opprobre et la méfiance qui accompagnent la désignation publique des personnes visées comme étant liées à une organisation terroriste.
69 L’intérêt à agir d’un requérant tel que M. Ayadi persiste, malgré la suppression de son nom de la liste litigieuse, en vue de faire reconnaître par le juge de l’Union qu’il n’aurait jamais dû être inscrit sur cette liste ou bien qu’il n’aurait pas dû l’être selon la procédure qui a été suivie par les institutions de l’Union.
70 En effet, si la reconnaissance de l’illégalité de l’acte attaqué ne peut, en tant que telle, réparer un préjudice matériel ou une atteinte à la vie privée, elle est néanmoins de nature, ainsi que l’a fait valoir M. Ayadi, à le réhabiliter ou à constituer une forme de réparation du préjudice moral qu’il a subi du fait de cette illégalité, et à justifier ainsi la persistance de son intérêt à agir (voir, en ce sens, arrêts du 10 juin 1980, M./Commission, 155/78, Rec. p. 1797, point 6; du 7
février 1990, Culin/Commission, C‑343/87, Rec. p. I‑225, point 26 et jurisprudence citée, ainsi que Abdulrahim/Conseil et Commission, précité, point 72).
71 C’est donc de manière erronée que le Tribunal, aux points 28 et 31 de l’ordonnance attaquée, a déduit de la suppression, par le règlement n° 1081/2011, du nom du requérant de la liste litigieuse que celui-ci avait obtenu entière satisfaction et que son recours en annulation n’était dès lors plus de nature à lui procurer un bénéfice.
72 Contrairement à ce qu’ont fait valoir le Conseil et la Commission, il importe peu que les moyens d’annulation invoqués devant le juge portent sur l’excès de pouvoir, sur la motivation de l’acte en cause ou sur le respect des droits procéduraux du requérant. En effet, l’annulation d’une décision de gel des fonds pour de tels motifs serait susceptible de donner satisfaction au requérant en ce qu’elle crée de sérieux doutes quant à la manière dont l’instance concernée a exercé ses compétences à
l’égard de celui-ci.
73 De même, il importe peu qu’un arrêt d’annulation ne puisse se référer à la période antérieure à l’inscription sur la liste litigieuse. En effet, quand bien même M. Ayadi était déjà inscrit sur la liste du comité des sanctions, il n’en demeure pas moins que son inscription sur la liste litigieuse a pu accroître l’opprobre et la méfiance à son égard et, par conséquent, le préjudice moral qu’il allègue avoir subi.
74 Il convient d’ajouter que les listes établies par des règlements de l’Union directement applicables n’ont ni la même nature ni la même portée juridique, sur le territoire de l’Union, que la liste du comité des sanctions.
75 Au point 34 de l’ordonnance attaquée, le Tribunal a jugé que la reconnaissance de l’illégalité alléguée ne suffit pas à fonder la persistance de l’intérêt à agir au contentieux objectif de l’annulation des actes des institutions mis en œuvre par les articles 263 TFUE et 264 TFUE, car, dans le cas contraire, une partie requérante conserverait toujours un intérêt à demander l’annulation d’un acte malgré son retrait ou son abrogation, ce qui serait incompatible avec la jurisprudence visée aux
points 26 et 29 de l’ordonnance attaquée et rappelée aux points 16 et 18 du présent arrêt.
76 Cette conclusion contredit cependant la jurisprudence de la Cour, dont il résulte que la reconnaissance de l’illégalité alléguée, dès lors qu’elle est de nature, comme en l’espèce, à procurer un bénéfice au requérant, justifie la persistance de son intérêt à agir en annulation même lorsque l’acte attaqué a cessé de produire des effets après l’introduction de son recours (voir, en ce sens, arrêts précités M./Commission, points 5 et 6; AKZO Chemie et AKZO Chemie UK/Commission;
Culin/Commission, points 27 à 29, ainsi que Abdulrahim/Conseil et Commission, point 79).
77 Enfin, ladite conclusion ne peut pas non plus être déduite de la jurisprudence du Tribunal mentionnée par ce dernier au point 29 de l’ordonnance attaquée, et rappelée au point 18 du présent arrêt, car cette jurisprudence est fondée sur la prémisse, explicitée au point 30 de la même ordonnance, selon laquelle un intérêt à agir n’existerait que lorsque l’annulation d’un acte nécessite que des mesures soient adoptées par l’institution dont émane un acte annulé, conformément à l’article 266
TFUE. Or, l’intérêt à obtenir l’annulation de l’acte attaqué persiste lorsque, comme en l’espèce, cette annulation est de nature à procurer un bénéfice au requérant, et ce indépendamment de l’absence de nécessité ou de l’impossibilité matérielle, pour l’institution défenderesse, d’adopter des mesures d’exécution de l’arrêt d’annulation au titre de l’article 266 TFUE (voir, en ce sens, arrêts précités Könecke Fleischwarenfabrik/Commission, point 9; M./Commission, point 6; AKZO Chemie et AKZO Chemie
UK/Commission, point 21; Culin/Commission, point 26, ainsi que Abdulrahim/Conseil et Commission, point 80).
78 Il résulte de ces éléments que la conclusion du Tribunal, figurant au point 34 de l’ordonnance attaquée, est entachée d’erreur de droit.
79 De même, le Tribunal a commis une erreur de droit en concluant, aux points 37 et 38 de l’ordonnance attaquée, que le défaut d’intérêt à agir de M. Ayadi résulte notamment du fait que les mesures restrictives adoptées à son égard par le règlement litigieux n’ont pas été maintenues et que la suppression de ces mesures par le règlement n° 1081/2011 est définitive, contrairement à la situation visée dans l’arrêt PKK/Conseil, précité, invoqué par le requérant au soutien de son argumentation. En
effet, l’abrogation définitive du règlement litigieux, par la suppression du nom du requérant de la liste litigieuse, n’empêche pas qu’un intérêt à agir subsiste pour ce qui concerne les effets de ce règlement entre la date de son entrée en vigueur et celle de son abrogation.
80 En tout état de cause, au vu des circonstances de la présente affaire et, notamment, de l’ampleur de l’atteinte à la réputation de M. Ayadi résultant de son inscription sur la liste litigieuse pendant une période considérable, l’intérêt à agir de ce dernier subsiste pour demander l’annulation du règlement litigieux en tant qu’il le concerne, et obtenir, dans le cas où son recours serait accueilli, sa réhabilitation et, ainsi, une certaine forme de réparation de son préjudice moral.
81 Il résulte de l’ensemble de ces éléments que le Tribunal a commis une erreur de droit en jugeant que le requérant était dépourvu d’intérêt à agir et que, dès lors, il n’y avait plus lieu de statuer sur son recours tendant à l’annulation du règlement litigieux en tant qu’il le concerne.
82 Par conséquent, il y a lieu d’annuler l’ordonnance attaquée en ce qu’elle décide qu’il n’y a plus lieu de statuer sur le recours en annulation introduit devant le Tribunal par M. Ayadi.
Sur le renvoi de l’affaire devant le Tribunal
83 Conformément à l’article 61, premier alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, celle-ci, en cas d’annulation de la décision du Tribunal, peut soit statuer elle-même définitivement sur le litige, lorsque celui-ci est en état d’être jugé, soit renvoyer l’affaire devant le Tribunal pour qu’il statue.
84 Le Tribunal ayant jugé qu’il n’y avait plus lieu de statuer sur le recours en annulation sans avoir examiné sa recevabilité ni le fond du litige, la Cour considère que celui-ci n’est pas en état d’être jugé et qu’il y a lieu de renvoyer l’affaire devant le Tribunal ainsi que de réserver les dépens.
Par ces motifs, la Cour (dixième chambre) déclare et arrête:
1) L’ordonnance du Tribunal de l’Union européenne du 31 janvier 2012, Ayadi/Commission (T‑527/09), est annulée en tant qu’elle décide qu’il n’y a plus lieu de statuer sur le recours en annulation introduit devant lui par M. Chafiq Ayadi.
2) L’affaire est renvoyée devant le Tribunal de l’Union européenne pour qu’il statue de nouveau sur le recours en annulation de M. Chafiq Ayadi.
3) Les dépens sont réservés.
Signatures
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* Langue de procédure: l’anglais.
