CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. NILS WAHL
présentées le 23 avril 2013 ( 1 )
Affaire C‑500/11
Fruition Po Limited
contre
Minister for Sustainable Farming and Food and Animal Health
[demande de décision préjudicielle formée par la High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Royaume-Uni)]
«Organisation commune des marchés dans le secteur des fruits et légumes — Règlement (CE) no 2200/96 — Article 11 — Organisations de producteurs — Conditions de reconnaissance — Contrôle des tiers»
1. Dans le cadre du présent renvoi préjudiciel, la High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Royaume-Uni), souhaite être éclairée sur l’interprétation de l’article 11 du règlement (CE) no 2200/96 du Conseil, du 28 octobre 1996, portant organisation commune des marchés dans le secteur des fruits et légumes ( 2 ).
2. Pour la première fois, une juridiction nationale demande à la Cour d’interpréter les conditions imposées par le règlement no 2200/96 en matière de reconnaissance des organisations de producteurs par les États membres. Pour l’essentiel, la Cour doit déterminer si et, le cas échéant, dans quelle mesure une organisation de producteurs doit conserver le contrôle des tiers auxquels elle a recours pour exécuter les activités qui, en vertu du règlement no 2200/96, sont essentielles à la reconnaissance
de son statut d’organisation de producteurs (ci-après les «activités essentielles prévues par le règlement no 2200/96»).
3. D’un point de vue historique, la législation de l’Union a érigé les organisations de producteurs en acteurs stratégiques des marchés agricoles, notamment dans le secteur des fruits et légumes. Afin d’encourager leur constitution et de leur permettre d’exécuter leurs tâches de manière à atteindre les résultats visés, l’Union a prévu une aide financière importante en leur faveur. Comme nous le verrons, les conditions que doivent remplir les organisations de producteurs pour pouvoir exécuter leurs
tâches de manière efficace et garantir une bonne utilisation des aides publiques qui leur sont accordées sont au cœur même du présent renvoi préjudiciel.
I – Le cadre juridique
4. L’article 1er, paragraphe 1, du règlement no 2200/96 dispose que ledit règlement établit une organisation commune des marchés dans le secteur des fruits et légumes.
5. Le titre II du règlement no 2200/96, qui comprend les articles 11 à 18, établit les règles relatives aux organisations de producteurs.
6. Une «organisation de producteurs» est définie à l’article 11, paragraphe 1, du règlement no 2200/96 comme une personne morale:
«a) qui est constituée à l’initiative même des producteurs des catégories suivantes des produits visés à l’article 1er paragraphe 2:
i) fruits et légumes;
[...]
b) qui a notamment pour but:
1) d’assurer la programmation de la production et son adaptation à la demande, notamment en quantité et en qualité;
2) de promouvoir la concentration de l’offre et la mise en marché de la production des membres;
3) de réduire les coûts de production et de régulariser les prix à la production;
4) de promouvoir des pratiques culturales et des techniques de production et de gestion des déchets respectueuses de l’environnement [...];
c) dont les statuts obligent les producteurs associés, notamment:
[...]
3) à vendre par l’intermédiaire de l’organisation de producteurs la totalité de leur production concernée.
[...]
d) dont les statuts comportent des dispositions concernant:
[...]
3) les règles assurant, de façon démocratique, aux producteurs associés le contrôle de leur organisation et la maîtrise de ses décisions;
[...]
e) qui a été reconnue par l’État membre concerné dans les conditions énoncées au paragraphe 2.»
7. L’article 11, paragraphe 2, dispose quant à lui:
«2. Les États membres reconnaissent en tant qu’organisations de producteurs au sens du présent règlement les groupements de producteurs qui en font la demande, à condition:
a) qu’ils répondent aux exigences posées au paragraphe 1 et [en] apportent [...] la preuve [...];
b) qu’ils offrent une garantie suffisante quant à la réalisation, à la durée et à l’efficacité de leur action;
c) qu’ils mettent effectivement leurs membres en mesure d’obtenir l’assistance technique nécessaire pour la mise en œuvre de pratiques culturales respectueuses de l’environnement;
d) que, d’une part, ils mettent effectivement à la disposition de leurs membres les moyens techniques nécessaires pour le stockage, le conditionnement et la commercialisation des produits et que, d’autre part, ils assurent une gestion commerciale, comptable et budgétaire appropriée aux tâches qu’ils se donnent.»
8. Ces dispositions doivent être lues à la lumière des considérants 7 et 16 du règlement no 2200/96, lesquels sont libellés comme suit:
«(7) considérant que les organisations de producteurs représentent les éléments de base de l’organisation commune des marchés dont elles assurent, à leur niveau, le fonctionnement décentralisé; que, face à une demande sans cesse plus concentrée, le regroupement de l’offre au sein de ces organisations apparaît plus que jamais comme une nécessité économique pour renforcer la position des producteurs sur le marché; que ce regroupement doit se réaliser sur une base volontaire et utile grâce à
l’ampleur et à l’efficacité des services que peut rendre une organisation de producteurs à ses associés; [...]
(16) considérant que, en vue de stabiliser les cours, il est souhaitable que les organisations de producteurs puissent intervenir sur le marché, en particulier en décidant de ne pas mettre en vente certaines quantités de produits, à certaines périodes; [...]»
9. Le règlement (CE) no 1432/2003 ( 3 ) établit les modalités d’application du règlement no 2200/96 en ce qui concerne la reconnaissance des organisations de producteurs et la préreconnaissance des groupements de producteurs.
10. L’article 6 du règlement no 1432/2003 régit les structures et les activités des organisations de producteurs et dispose:
«1. Les organisations de producteurs disposent, à la satisfaction de l’État membre, du personnel, de l’infrastructure et de l’équipement nécessaires pour atteindre les objectifs établis à l’article 11 du règlement (CE) no 2200/96 et assurer leurs fonctions essentielles [...].
2. Les États membres fixent les conditions selon lesquelles une organisation de producteurs peut confier à des tiers l’exécution des tâches définies à l’article 11 du règlement (CE) no 2200/96.»
11. Les parties pertinentes du préambule du règlement no 1432/2003 énoncent:
«(7) Une organisation de producteurs peut ne pas être en mesure d’assurer directement d’une manière efficace toutes ses activités. Il convient d’autoriser les États membres à fixer les règles appropriées.
(8) Les activités principales et essentielles d’une organisation de producteurs doivent être liées à la production de ses membres. Toutefois, d’autres activités de l’organisation de producteurs, commerciales ou autres, doivent être permises, dans certaines limites. [...]»
II – Les faits à l’origine du litige, la procédure au principal et les questions préjudicielles
12. Le litige au principal porte sur une décision par laquelle la Rural Payments Agency (agence des paiements ruraux, ci-après la «RPA») a révoqué le statut d’organisation de producteurs qui avait été reconnu à Fruition Po Limited (ci-après «Fruition») sur la base du règlement no 2200/96.
13. La juridiction de renvoi indique que, dans sa demande présentée en 2003 à la RPA en vue d’obtenir le statut d’organisation de producteurs, Fruition a fourni les informations suivantes sur sa structure, son processus décisionnel, ses biens et ses activités:
«[Fruition] ne possède pas de société mère ni de filiales, mais a conclu un accord de commercialisation avec Northcourt Group Ltd, une société dont la plupart des membres (mais pas tous) appartiennent aussi à [Fruition]. Northcourt Group Ltd a recours à un agent commercial, la société Worldwide Fruit (WWF), dont elle détient 20 % des parts [ ( 4 )]. Les employés du service marketing, du service technique, du service d’assurance qualité, du service informatique, du service de planification et du
service administratif de WWF fournissent des services à [Fruition].
[...]
Les décisions concernant les actions en cours sont adoptées par le conseil d’administration, lequel est nommé et élu par les membres. [...] Les droits de vote des membres se déterminent en fonction de la capacité de production des membres de [Fruition], mais ne peuvent excéder, pour un même membre, plus de 10 % du total.
[...]
Les plans d’entreposage, de conditionnement et de marketing sont établis par le personnel de WWF et convenus par le groupe Northcourt et [Fruition]. Les services d’entreposage et de conditionnement destinés à la centaine de membres composant l’organisation sont respectivement assurés dans une trentaine de sites d’entreposage importants et dans une dizaine de sites de conditionnement importants, tous possédés par des membres individuels [...]»
14. En novembre 2003, Fruition a demandé l’octroi d’une aide européenne gérée par la RPA. En décembre 2003, la RPA a reconnu Fruition comme organisation de producteurs au sens du règlement no 2200/96 avant d’approuver, en janvier 2004, le programme opérationnel de Fruition, lui permettant ainsi d’obtenir l’aide européenne réclamée.
15. En 2005 et en 2006, les services de la Commission européenne ont procédé à deux audits au Royaume-Uni et conclu que plusieurs organisations de producteurs n’avaient pas rempli certaines des conditions de reconnaissance prévues dans le règlement no 2200/96. À la suite de ces audits, la Commission a refusé de verser une partie de l’aide qui avait été accordée aux organisations de producteurs établies au Royaume-Uni. S’agissant de Fruition, la Commission a notamment indiqué dans une communication
adressée aux autorités du Royaume-Uni:
«Les 101 membres de [Fruition] détiennent presque la totalité des parts de Northcourt Fruit Ltd. Cette société détient elle-même 50 % des parts de Worldwide Fruit (WWF). Les 50 % restants sont détenus par une société appartenant à des agriculteurs de Nouvelle-Zélande. Aucun accord n’a été conclu entre cette société et [Fruition]. WWF commercialise presque l’intégralité des produits de [Fruition]. WWF est également chargée d’organiser le mouvement, le triage, le conditionnement et l’assurance
qualité des produits et de contrôler notamment l’ensemble de la production pour le compte de [Fruition]. Les services techniques et le travail de facturation sont également assurés par WWF. Ces services sont facturés environ 150000 GBP à [Fruition]. Il est clair que WWF est au cœur de l’organisation et qu’elle effectue toutes les activités qu’une organisation de producteurs doit normalement accomplir. [...]
Les services de la Commission considèrent que [Fruition] n’a pas satisfait aux conditions requises pour sa reconnaissance, étant donné que ses activités sont menées par WWF alors que celle-ci n’est pas habilitée à cet effet par Fruition. Outre cela, il subsiste également un problème structurel, dans le sens où les producteurs associés de Fruition ne détiennent pas la majorité leur permettant d’influencer les décisions de WWF, ce qui contredit l’article 11, paragraphe 1, sous d), point 3, du
règlement (CE) no 2200/96.»
16. À la suite des audits de la Commission, la RPA a tout d’abord décidé de suspendre le statut d’organisation de producteurs de Fruition avant de finir par le révoquer.
17. Fruition a engagé une procédure à l’encontre de cette décision, soutenant que le règlement no 2200/96 n’obligeait pas les producteurs associés à contrôler, en dernier ressort, les activités confiées à un tiers par une organisation de producteurs.
18. Dans l’ordonnance de renvoi, la High Court souligne la complexité des faits. À vrai dire, il ne lui a pas été possible de déterminer clairement ni de manière exhaustive la relation unissant Fruition, Northcourt et WWF.
19. Fruition et Northcourt ont uniquement conclu, en janvier 2004, un projet d’accord de commercialisation, étant entendu que cet accord n’a jamais été signé. Aux termes de l’article 7 de ce projet d’accord, Northcourt disposait d’un «pouvoir discrétionnaire absolu et exempt de tout contrôle quant au mode d’exécution des obligations qui lui incomb[ai]ent au titre du présent accord» et pouvait «employer et rémunérer tout sous-traitant et tiers indépendant qu’elle juge[ait] approprié».
20. La juridiction de renvoi n’est pas non plus parvenue à déterminer si une relation contractuelle existait entre Fruition et WWF. Toutefois, s’agissant de la relation entre Northcourt et WWF, la High Court a constaté qu’un accord avait été conclu en 2000 et «permettait à WWF de contrôler Northcourt de la même manière que le projet d’accord de 2004 prévoyait le contrôle de Fruition par Northcourt».
21. Éprouvant des doutes sur la question de savoir si et, le cas échéant, dans quelle mesure une organisation de producteurs doit, pour pouvoir satisfaire aux conditions de reconnaissance du règlement no 2200/96, conserver le contrôle des activités des tiers auxquels elle a recours, la High Court of Justice a décidé de surseoir à statuer et de déférer à la Cour les questions préjudicielles suivantes:
«1) Dans le cas où:
a) un État membre a accepté de reconnaître un organisme comme organisation de producteurs au sens de l’article 11 du règlement no 2200/96;
b) les buts et les statuts de cet organisme satisfont aux exigences de l’article 11 du règlement no 2200/96;
c) les producteurs associés de l’organisme ont reçu tous les services qui doivent normalement être fournis par une organisation de producteurs conformément à l’article 11 du règlement no 2200/96 et
d) l’organisme a eu recours à des tiers pour fournir une partie importante de ces services,
convient-il d’interpréter l’article 11 du règlement no 2200/96, dans le respect du principe de sécurité juridique, en ce sens que l’organisme doit exercer un certain niveau de contrôle à l’égard des tiers?
2) En cas de réponse affirmative à la première question, quel niveau de contrôle l’article 11 du règlement no 2200/96 exige-t-il?
3) En particulier, peut-on considérer que l’organisme disposait du niveau de contrôle éventuellement requis par l’article 11 du règlement no 2200/96 dès lors que:
a) les tiers étaient:
(1) une société dont 93 % des parts étaient détenues par des membres de l’organisme et
(2) une société dont 50 % des parts étaient détenues par la première société et dont les statuts prévoyaient que les décisions devaient être prises à l’unanimité par la société;
b) aucune société n’était tenue, par voie d’accord, d’observer les instructions fournies par l’organisme quant aux activités en cause, mais
c) l’organisme et les tiers opéraient sur la base d’un consensus en raison de la répartition susmentionnée du capital.
4) Est-il pertinent aux fins de la résolution des questions précédentes que:
a) l’article 6, paragraphe 2, du règlement (CE) no 1432/2003 de la Commission, du 11 août 2003, portant modalités d’application du règlement (CE) no 2200/96 du Conseil en ce qui concerne la reconnaissance des organisations de producteurs et la préreconnaissance des groupements de producteurs, prévoyait expressément, à l’époque des faits, que les ‘États membres [devaient fixer] les conditions’ selon lesquelles une organisation de producteurs pouvait confier à des tiers l’exécution de ses
tâches et que
b) l’État membre visé à la première question n’avait pas défini ces conditions à l’époque des faits?»
22. Au cours de la procédure devant la Cour, Fruition, les gouvernements néerlandais et du Royaume-Uni, ainsi que la Commission, ont présenté des observations écrites et orales.
III – Analyse juridique
A – Remarques préliminaires
23. Avant de commencer mon analyse juridique, je souhaiterais examiner brièvement ce qui ont été, traditionnellement, la nature et la finalité des organisations de producteurs dans le cadre de la politique agricole commune (ci-après la «PAC»), étant donné que ce point peut fournir des indications utiles quant à l’interprétation des dispositions pertinentes du règlement no 2200/96.
24. À compter de la fin des années 70 notamment, l’un des objectifs de la Communauté économique européenne de l’époque était d’encourager le regroupement de producteurs ( 5 ) afin de surmonter certaines déficiences structurelles relevées dans les marchés agricoles européens. Alors que les secteurs économiques de la transformation et de la vente des produits agricoles avaient déjà atteint, à cette époque, un niveau de concentration et d’organisation considérable, le secteur de la production était
souvent fragmenté et manquait d’homogénéité et de coordination. Cette situation avait notamment pour effet de placer le secteur primaire dans une position de subordination et de faiblesse relatives par rapport aux secteurs secondaire et tertiaire.
25. C’est ainsi que le Conseil a adopté, le 19 juin 1978, le règlement (CE) no 1360/78 concernant les groupements de producteurs et leurs unions ( 6 ), afin d’encourager une plus grande concentration de l’offre dans les États membres dans lesquels le marché était desservi par un nombre très élevé d’exploitations de faible dimension ou par des associations insuffisamment organisées. Comme le préambule de ce règlement l’indique, de telles déficiences structurelles constituaient un obstacle à la
réalisation des objectifs de la PAC, étant donné qu’elles rendaient difficile l’accroissement de la productivité de l’agriculture, le progrès technique, le développement rationnel de la production, l’emploi optimal des facteurs de production ainsi que la réalisation d’un niveau de vie équitable pour la population agricole et de la stabilisation des marchés ( 7 ).
26. De même, plusieurs règlements établissant des organisations communes de marché (ci-après les «OCM») contenaient des dispositions sur les organisations de producteurs dans différents secteurs de l’agriculture, tels que ceux des vers à soie ( 8 ), du coton ( 9 ), des bananes ( 10 ), de l’huile d’olive et des olives de table ( 11 ), du houblon ( 12 ), du vin ( 13 ) et, encore plus important en ce qui nous concerne, des fruits et légumes.
27. En particulier, le règlement no 2200/96 définit les organisations de producteurs comme des «éléments de base de l’[OCM] dont elles assurent, à leur niveau, le fonctionnement décentralisé» ( 14 ). Il assigne certaines tâches aux organisations de producteurs et leur accorde des pouvoirs correspondants (dont, tout particulièrement, le pouvoir de décider du retrait de certains produits agricoles du marché) ( 15 ). En outre, une organisation de producteurs peut, dans certaines circonstances, demander
à un État membre de rendre ses règles obligatoires pour les producteurs qui, bien que n’étant pas membres de l’organisation, sont établis dans la même circonscription ( 16 ).
28. En même temps, le législateur de l’Union a prévu, au profit des organisations de producteurs, une aide financière considérable par le biais de la section «garantie» du Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA) ( 17 ). En particulier, l’article 14 du règlement no 2200/96 autorise les États membres à accorder aux nouvelles organisations de producteurs des aides destinées à encourager leur constitution et à faciliter leur fonctionnement administratif ainsi que des aides destinées
à couvrir une partie des investissements nécessaires à leur reconnaissance, l’ensemble de ces aides étant remboursées par l’Union. L’article 15 du règlement no 2200/96 dispose en outre que les organisations de producteurs qui constituent un fonds opérationnel bénéficient d’une aide financière de l’Union qui peut être utilisée pour financer des programmes opérationnels préalablement approuvés par les autorités nationales compétentes. Cette dernière forme de financement peut s’avérer
particulièrement profitable, dans la mesure où elle peut couvrir, en théorie, jusqu’à 50 % des dépenses exposées.
29. Il apparaît ainsi que le législateur de l’Union a traditionnellement conféré aux organisations de producteurs un rôle important dans le cadre de la PAC ( 18 ) et, plus particulièrement, du règlement no 2200/96. Afin de pouvoir jouer ce rôle de manière efficace, les organisations de producteurs se sont vu doter de certains pouvoirs et ont eu accès à un financement public considérable.
30. Un aperçu de la législation actuelle confirme que ces considérations sont toujours valables. Ainsi, les dispositions pertinentes du «règlement OCM unique» ( 19 ), tel que modifié par le règlement (CE) no 361/2008 du Conseil ( 20 ) (ce règlement ayant par ailleurs abrogé le règlement no 2200/96), sont, pour l’essentiel, équivalentes aux dispositions précédemment en vigueur. Les nouvelles dispositions confèrent, elles aussi, une position forte aux organisations de producteurs sur les marchés
agricoles européens ( 21 ). Les organisations de producteurs se voient ainsi attribuer des objectifs importants, notamment dans le secteur des fruits et légumes ( 22 ), et bénéficient d’une aide financière considérable, en provenance à la fois du budget de l’Union et, le cas échéant, des budgets des États membres ( 23 ).
31. Il est intéressant de noter que le règlement OCM unique contient des règles sur l’externalisation des activités des organisations de producteurs. L’article 125 quinquies du règlement OCM unique dispose expressément que «[l]es États membres peuvent autoriser une organisation de producteurs reconnue dans le secteur des fruits et légumes ou une association reconnue d’organisations de producteurs dans ce secteur à externaliser n’importe laquelle de ses activités, y compris à des filiales, à
condition qu’elle fournisse à l’État membre des preuves suffisantes que cette solution est appropriée pour atteindre les objectifs de l’organisation de producteurs ou de l’association d’organisations de producteurs concernée».
32. Pour l’essentiel, les questions préjudicielles visent à déterminer si une telle prémisse sous-tend le règlement no 2200/96 malgré l’absence d’une disposition expresse à cet égard ( 24 ).
B – Sur la première question préjudicielle
33. Par sa première question, la juridiction de renvoi se demande, pour l’essentiel, si l’article 11 du règlement no 2200/96 oblige une organisation de producteurs qui a externalisé les activités essentielles prévues par le règlement no 2200/96 à conserver le contrôle des tiers auxquels elle a recours afin de garantir une exécution efficace de ces activités.
34. Pour les raisons indiquées ci-après, je considère qu’il convient de répondre par l’affirmative à cette question. Comme je le développerai par la suite, il résulte, en substance, de l’économie du règlement no 2200/96 et du libellé de l’article 11 dudit règlement que les organisations de producteurs sont tenues de conserver un certain niveau de contrôle à l’égard des tiers afin de s’assurer qu’elles continuent à remplir les conditions de reconnaissance prévues par le règlement no 2200/96.
35. Avant d’examiner ces points, je me dois de souligner, dès à présent, que la liberté des producteurs de se regrouper et de mener leurs affaires de la manière qu’ils jugent appropriée n’est pas remise en cause en l’espèce. La présente affaire concerne uniquement les producteurs qui ont décidé, de leur plein gré, de constituer une organisation de producteurs et qui ont demandé à être reconnus comme telle conformément aux conditions du règlement no 2200/96.
36. Aucune disposition du règlement no 2200/96 n’interdit ni ne limite, que ce soit expressément ou implicitement, le type d’activités que les organisations de producteurs peuvent externaliser. Au contraire, le règlement no 1432/2003 envisage explicitement la possibilité d’externaliser les activités ( 25 ). Je partage donc l’opinion de Fruition, selon laquelle la décision d’une organisation de producteurs de confier, pour son propre compte et dans des conditions déterminées, certaines activités à un
tiers constitue une décision économique qui relève en principe du champ d’application de la liberté commerciale des organisations de producteurs.
37. Toutefois, il ne s’ensuit pas qu’une telle délégation n’est pas soumise à de telles restrictions ou conditions, telles que celles qui peuvent impérativement résulter des règles relatives à la reconnaissance des organisations de producteurs. En effet, la reconnaissance, par les autorités nationales compétentes, d’une organisation de producteurs qui répond aux conditions prévues à cet effet entraîne un certain nombre de conséquences. Comme je l’ai indiqué précédemment, les organisations de
producteurs reconnues sur la base du règlement no 2200/96 se voient investies d’un rôle particulier sur le marché, étant entendu que ce rôle peut aller bien au-delà de la simple poursuite des intérêts collectifs des associés. C’est la raison pour laquelle, dans certaines circonstances, les règles adoptées par les organisations de producteurs pour le compte des associés dans des domaines importants, tels que la production, la commercialisation et la protection de l’environnement, peuvent, à la
demande des organisations, être rendues obligatoires pour les autres producteurs qui, bien que n’appartenant pas à ces organisations, opèrent dans la même région ( 26 ).
38. On peut donc considérer qu’il existe un intérêt public spécifique à ce que les organisations de producteurs exercent certaines tâches et atteignent certains résultats. Dans ce cadre, la reconnaissance par les autorités publiques compétentes permet aux organisations de producteurs de bénéficier d’un financement public considérable.
39. À la lumière de ce qui précède, le législateur de l’Union a établi des règles pour les organisations de producteurs qui souhaitent être reconnues. Ces règles se rapportent, notamment, au but poursuivi par les organisations de producteurs (tel qu’il ressort de leurs statuts) ainsi qu’à leur réglementation interne et à leurs principales activités. La législation de l’Union impose également de contrôler si ces conditions sont remplies.
40. L’objectif principal du cadre réglementaire est d’assurer que les organisations de producteurs sont en mesure d’exercer les activités essentielles prévues par le règlement no 2200/96 de manière à ce qu’elles puissent poursuivre de manière efficace l’intérêt général qui les sous-tend et que les fonds publics qui leur sont affectés ne soient pas gaspillés, mal utilisés, voire détournés de manière frauduleuse.
41. Une fois reconnue, une organisation de producteurs est la seule entité à répondre, envers les autorités nationales et les autorités de l’Union, de l’exécution des activités essentielles prévues par le règlement no 2200/96 ainsi que de l’utilisation des fonds publics perçus ( 27 ).
42. Si les organisations de producteurs pouvaient charger des tiers d’accomplir, en toute autonomie et sans ingérence de l’organisation, les activités qui leur sont dévolues, les garanties établies par le législateur de l’Union pour assurer un exercice correct et efficace de ces activités seraient considérablement restreintes. Même si les organisations de producteurs continueraient bien entendu à répondre, en droit, de toute défaillance, elles ne seraient pas en mesure, de facto, d’y remédier, étant
donné qu’elles seraient privées, en pratique, de toute possibilité d’influencer le mode d’exécution des activités concernées ou de s’assurer que les ressources publiques qui leur ont été allouées sont utilisées conformément aux objectifs du règlement no 2200/96. Dans ce contexte, il convient de souligner que, en demandant à être reconnues, les organisations de producteurs prennent un engagement spécial envers les autorités nationales et les autorités de l’Union, ces dernières devant
régulièrement vérifier le bon respect des règles en vigueur et pouvant, en cas d’inobservation des règles, pénaliser les organisations de producteurs ou leur infliger des sanctions ( 28 ). En revanche, ces autorités ne disposent pas d’un tel pouvoir de contrôle et de coercition envers les tiers (ou sous-traitants) engagés par une organisation de producteurs.
43. Il semble être inhérent au règlement no 2200/96 que les organisations de producteurs doivent conserver un certain niveau de contrôle à l’égard des tiers (et, le cas échéant, des sous-traitants) chargés d’exercer les activités essentielles prévues par le règlement no 2200/96.
44. Il est important de préciser que cette exigence de contrôle s’applique uniquement aux activités qu’un groupement de producteurs est tenu d’accomplir afin d’être reconnu comme organisation de producteurs (comme la vente de la totalité de la production des associés ou bien la mise à disposition des moyens techniques nécessaires pour le stockage et le conditionnement de leurs produits) ( 29 ).
45. Il convient d’ajouter que les organisations de producteurs peuvent, dans certaines limites, se livrer à d’autres activités (d’ordre commercial ou non) qui vont au-delà des activités envisagées par le règlement no 2200/96 ( 30 ). Il me semble que de telles activités supplémentaires ne doivent pas nécessairement faire l’objet d’un contrôle. Il n’y a en effet pas lieu de restreindre davantage la liberté commerciale des organisations de producteurs tant que l’exercice de ces activités n’affecte pas,
directement ou indirectement, la bonne exécution des activités essentielles prévues par le règlement no 2200/96.
46. Enfin, l’existence d’une exigence de contrôle dans le cadre de l’article 11 du règlement no 2200/96 ne ressort pas seulement de l’économie et de la finalité du règlement no 2200/96. À l’instar de ce qu’ont soutenu les gouvernements du Royaume-Uni et néerlandais ainsi que la Commission, une telle exigence résulte également d’une interprétation contextuelle de cette disposition. Ce point de vue repose sur deux observations.
47. D’une part, l’article 11, paragraphe 1, sous d), point 3, du règlement no 2200/96 dispose que les statuts des organisations de producteurs doivent «assur[er], de façon démocratique, aux producteurs associés le contrôle de leur organisation et la maîtrise de ses décisions». Cette disposition est difficilement conciliable avec l’idée selon laquelle une organisation de producteurs pourrait charger un tiers, par le biais d’un accord contractuel, d’accomplir en toute autonomie les tâches qui lui sont
dévolues. En effet, dans un tel cas, les producteurs associés seraient, de facto, privés, pendant toute la durée de l’accord, du pouvoir de contrôler les décisions prises par le tiers pour le compte de l’organisation.
48. Il est vrai que, comme Fruition le soutient, il serait toujours possible de contrôler, de façon démocratique, la décision d’une organisation de producteurs de faire appel à un tiers ainsi que les conditions attachées à cette décision. Toutefois, cette approche semble reposer sur une lecture particulièrement restrictive de l’article 11, paragraphe 1, sous d), point 3, du règlement no 2200/96, dans la mesure où le champ d’application de cette disposition serait limité aux principales décisions
prises par l’organisation de producteurs. Le libellé général de la disposition ne corrobore pas une telle interprétation restrictive.
49. L’article 11, paragraphe 2, du règlement no 2200/96 vient également confirmer le point de vue exprimé au point 46 ci-dessus. Cette disposition fait ressortir deux concepts fondamentaux qui sous-tendent l’économie du règlement no 2200/96: i) l’efficacité des activités que les organisations de producteurs doivent exercer pour leurs associés et ii) l’existence de garanties suffisantes à ce sujet.
50. S’agissant du premier concept, l’article 11, paragraphe 2, du règlement no 2200/96 dispose que les organisations de producteurs doivent «mett[re] effectivement leurs membres en mesure d’obtenir l’assistance technique nécessaire pour la mise en œuvre de pratiques culturales respectueuses de l’environnement» et «assure[r] une gestion commerciale, comptable et budgétaire appropriée aux tâches qu’[elles] se donnent» ( 31 ). S’agissant du second concept, l’article 11, paragraphe 2, du règlement
no 2200/96 dispose que les organisations de producteurs doivent apporter «à cette fin [...] la preuve [qu’elles remplissent les conditions de reconnaissance]» et «offr[ir] une garantie suffisante quant à la réalisation, à la durée et à l’efficacité de leur action».
51. Il me semble que les organisations de producteurs ne seraient pas en mesure d’assurer une exécution correcte et efficace de ces activités ni, a fortiori, d’en apporter dûment la preuve si elles ne conservaient pas, dans une certaine mesure, la possibilité de surveiller les activités confiées aux tiers.
52. Le Tribunal a également adopté cette approche dans le cadre de l’interprétation des règles de l’Union relatives au FEOGA. Il a ainsi confirmé une décision de la Commission qui avait considéré, entre autres, que la vente de la production au sens de l’article 11 du règlement no 2200/96 supposait une véritable maîtrise par l’organisation de producteurs des conditions de vente et des prix de vente. Le Tribunal a également déclaré que la possibilité de confier une mission à un tiers constitue une
modalité particulière d’exécution de l’obligation en cause et n’a pas pour effet de décharger l’organisation de producteurs de ses obligations ( 32 ).
53. À la lumière de ces considérations, je propose à la Cour d’interpréter l’article 11 du règlement no 2200/96 en ce sens qu’une organisation de producteurs qui a externalisé les activités essentielles prévues par le règlement no 2200/96 doit disposer d’un certain niveau de contrôle à l’égard des tiers auxquels elle a recours afin de s’assurer que ces activités sont exercées efficacement.
C – Sur les deuxième et troisième questions préjudicielles
54. Les deuxième et troisième questions, qui peuvent être examinées conjointement, concernent le niveau de contrôle dont une organisation de producteurs doit disposer à l’égard des tiers auxquels elle a recours afin de répondre aux conditions posées à l’article 11 du règlement no 2200/96. En particulier, la juridiction de renvoi s’interroge sur le point de savoir si une organisation de producteurs exerce le niveau de contrôle requis lorsque certains de ses détenteurs de parts détiennent également
des parts dans l’entreprise du tiers et que les décisions sont par conséquent prises par consensus, alors même que le tiers n’est pas contractuellement tenu d’observer les instructions fournies par l’organisation au sujet des activités à exercer.
55. Je pense qu’une interprétation d’ensemble des dispositions examinées précédemment permet de répondre à ces questions. J’expliquerai ci-après les raisons pour lesquelles je considère que l’exigence de contrôle prévue à l’article 11 du règlement no 2200/96 n’est pas satisfaite lorsque l’organisation de producteurs n’a pas de véritable possibilité de surveiller les activités du tiers auquel elle a recours et, le cas échéant, d’intervenir afin de garantir une exécution efficace des activités
essentielles prévues par le règlement no 2200/96.
56. Dans le cadre de la proposition de réponse à la première question, j’ai essayé de démontrer qu’une organisation de producteurs doit disposer d’un certain niveau de contrôle à l’égard des tiers auxquels elle a recours afin d’assurer une exécution efficace de ces activités.
57. À cet égard, les exigences légales prévues à l’article 11 du règlement no 2200/96 doivent être observées non seulement au moment où l’organisation de producteurs demande à être reconnue, mais également tout au long de l’existence de l’organisation. Les seules exceptions à cette règle sont expressément prévues dans le règlement no 2200/96 ( 33 ).
58. À cet effet, les organisations de producteurs doivent être en mesure de prouver, à tout moment, qu’elles remplissent les conditions applicables. Ainsi, l’article 11, paragraphe 2, sous b), du règlement no 2200/96 dispose clairement que les organisations de producteurs doivent notamment fournir une garantie suffisante quant à la «durée» de leur action. L’article 12 du règlement no 2200/96 énonce en outre que les États membres doivent effectuer à intervalles réguliers des contrôles quant au
respect par les organisations de producteurs des conditions de reconnaissance prévues par ledit règlement. Ces contrôles peuvent, en cas de non-respect desdites conditions, donner lieu à des sanctions et, au pire, entraîner le retrait de la reconnaissance ( 34 ).
59. Pour ces raisons, je considère qu’une organisation de producteurs ne peut pas satisfaire aux conditions de l’article 11 du règlement no 2200/96 si elle n’est pas en mesure d’intervenir à tout moment pour s’assurer que les tiers (ou sous-traitants) auxquels elle a recours exécutent correctement les activités externalisées.
60. Il me semble que le pouvoir de surveillance et d’intervention des organisations de producteurs peut être garanti de deux manières différentes: d’une part, lorsque le tiers est intégralement détenu par l’organisation de producteurs et que la structure des participations reste inchangée pendant toute la période au cours de laquelle le tiers accomplit les tâches qui lui ont été confiées par l’organisation. Dans ce cas (et sous réserve que, conformément à la législation nationale, l’organisation de
producteurs soit réellement en mesure, par le biais de cette structure, d’exercer une influence immédiate et décisive sur sa filiale), je tendrais à considérer que le critère du contrôle est satisfait. Dans une telle situation, le tiers agit comme longa manus de l’organisation de producteurs, étant entendu que la répartition des tâches entre les différents niveaux de la structure du groupe est une pure question d’organisation interne. Dans cette hypothèse, le tiers doit nécessairement se
conformer à la volonté de l’organisation de producteurs, si bien qu’un désaccord ou une divergence d’intérêts commerciaux ne risquent pas de se produire entre les deux entités. Deuxièmement, une organisation de producteurs peut disposer du niveau de contrôle requis grâce à un accord contractuel. Selon moi, un accord entre les parties présenterait l’avantage de la stabilité et de la sécurité juridique, deux éléments importants pour garantir que l’organisation de producteurs conserve, pendant
toute la durée de l’accord, son pouvoir de contrôle et, le cas échéant, d’intervention.
61. La forme d’un tel accord ainsi que le caractère suffisant du niveau de contrôle dépendent des circonstances de l’espèce et ne peuvent être décrits ni a priori ni dans des termes généraux.
62. Selon moi, le droit de l’Union ne requiert aucune forme spécifique pour un tel accord. À vrai dire, il n’est même pas nécessaire que l’accord contractuel soit rapporté par écrit. Un contrat verbal peut suffire à cet effet (à condition qu’il soit valide en vertu du droit national), même s’il peut s’avérer difficile de prouver son existence de manière appropriée ( 35 ).
63. Indépendamment de la forme de l’accord, on ne saurait en tout état de cause conclure à un niveau de contrôle suffisant si l’accord concerné ne permet pas à l’organisation de producteurs de donner des instructions aux tiers, au moins en ce qui concerne les activités essentielles prévues par le règlement no 2200/96. En l’absence d’une telle faculté, l’organisation de producteurs n’aura aucun moyen d’intervenir, en temps voulu, pour s’assurer qu’elle continue à remplir les conditions prévues par
les règles pertinentes du droit de l’Union. Comme Fruition le reconnaît dans ses observations, les pouvoirs dont disposerait l’organisation de producteurs dans un tel cas se limiteraient à une intervention ex post (non-reconduction ou résiliation anticipée de l’accord, par exemple, ou bien encore, le cas échéant, introduction d’une action en dédommagement sur le fondement de la responsabilité contractuelle ou délictuelle du tiers).
64. Les moyens de recours mentionnés par Fruition ne peuvent donc pas être considérés comme appropriés. En premier lieu, ils peuvent, tout au mieux, limiter les conséquences négatives d’un comportement illégal ou anticontractuel du tiers. Ni les producteurs associés ni les dirigeants de l’organisation de producteurs ne seraient en mesure d’empêcher un acte illicite du tiers, même s’ils avaient connaissance de l’intention du tiers et s’y opposaient ouvertement. En second lieu, il se peut que
l’indemnisation obtenue par une organisation de producteurs dans le cadre d’une action en justice permette de réparer le préjudice subi par l’organisation, mais elle ne peut en aucun cas remédier au préjudice éventuellement causé au marché. Comme je l’ai indiqué ci-dessus, les organisations de producteurs ne se contentent pas de défendre les intérêts collectifs des membres qui les composent, mais visent également à mener certaines activités au profit de l’ensemble du marché.
65. Le niveau de contrôle effectif qu’une organisation de producteurs devrait conserver dépend essentiellement, selon moi, de la nature et de l’étendue des activités externalisées, ainsi que des circonstances pertinentes de l’espèce (telles que la situation du marché, les stratégies et besoins commerciaux, la durée du contrat, etc.). Néanmoins, je ne vois aucune raison qui permettrait d’affirmer qu’une organisation de producteurs devrait nécessairement s’occuper en détail des opérations commerciales
quotidiennes confiées aux tiers. Dans des circonstances normales, le simple pouvoir d’intervenir dans les décisions (les plus) fondamentales concernant les activités externalisées devrait suffire à satisfaire aux exigences de l’article 11 du règlement no 2200/96.
66. Je considère qu’il appartient dans chaque cas aux juridictions nationales de vérifier, après examen des faits pertinents, si une organisation de producteurs a conservé un niveau de contrôle suffisant aux fins de l’article 11 du règlement no 2200/96.
67. Cela étant dit, dans la mesure où les deuxième et troisième questions préjudicielles visent, pour l’essentiel, à déterminer si le niveau de contrôle requis par l’article 11 du règlement no 2200/96 est atteint dans des circonstances telles que celles en cause au principal, j’aimerais aider la juridiction de renvoi à cet égard.
68. Il me semble que les circonstances décrites par la juridiction de renvoi ne suffisent pas, en soi, à satisfaire à l’exigence de contrôle prévue à l’article 11 du règlement no 2200/96. En effet, il apparaît que ni Northcourt ni WWF ne sont intégralement détenues par Fruition et que ces deux sociétés ne sont pas contractuellement tenues de suivre les instructions fournies par l’organisation de producteurs.
69. S’agissant du premier point, le simple fait que le tiers et l’organisation de producteurs aient des détenteurs de parts communs et/ou des directions imbriquées ne constitue pas une garantie suffisante, à moins que l’organisation de producteurs ne détienne intégralement le tiers. En effet, les structures d’entreprise et les parts sociales peuvent varier dans le temps, tandis que les intérêts des deux entreprises peuvent diverger après avoir parfaitement coïncidé à un moment donné. Encore plus
important, même si les producteurs associés (ou une majorité d’entre eux) détiennent une part majoritaire dans le tiers, il n’est pas certain que la décision finale prise par ce dernier reflétera toujours la volonté de la majorité des producteurs associés. Comme la juridiction de renvoi l’observe à juste titre, il se peut que, puisque la composition des associés n’est pas la même dans les deux entités (cette composition dépendant des quotes-parts détenues par chaque producteur dans les deux
entités) ( 36 ) et que les intérêts des associés peuvent diverger, le point de vue exprimé par la majorité des producteurs associés devienne minoritaire parmi les détenteurs de parts du tiers ( 37 ).
70. Par ailleurs, une simple pratique consistant à ce que les décisions soient prises par consensus entre l’organisation de producteurs et le tiers auquel elle a recours ne saurait garantir que ce processus décisionnel sera observé à chaque fois. Même si une règle contractuelle obligeait les parties à adopter les décisions à l’unanimité, je doute que le contrôle maintenu par l’organisation de producteurs puisse être considéré comme suffisant aux fins du règlement no 2200/96. Comme la juridiction de
renvoi l’a souligné à juste titre, les clauses prévoyant l’unanimité peuvent conduire à la paralysie de l’entité: le statu quo est alors maintenu tant que l’ensemble des parties ne conviennent pas d’une autre action. Dans un tel cas, l’organisation de producteurs ne pourra observer les règles légales et contractuelles applicables que si le tiers lui-même approuve l’action demandée par l’organisation. Pour l’essentiel, les règles qui prévoient le consensus ou l’unanimité ont pour effet de placer
les deux entités sur un pied d’égalité, alors que tel ne devrait justement pas être le cas de la relation entre une organisation de producteurs et le tiers auquel elle a recours. Dans le cadre du règlement no 2200/96, c’est l’organisation de producteurs qui doit conserver un pouvoir de contrôle à l’égard du tiers, et non l’inverse. En d’autres termes, comme le gouvernement du Royaume-Uni l’a indiqué au cours de l’audience, l’organisation de producteurs doit pouvoir prendre la décision finale en
cas de désaccord avec le tiers.
71. S’agissant du second point, à savoir l’existence d’un accord contractuel contraignant entre les parties, je souhaiterais faire observer qu’une disposition telle que celle figurant à l’article 7 du projet d’accord de commercialisation entre Fruition et Northcourt ne répond certainement pas au niveau de contrôle requis par l’article 11 du règlement no 2200/96. Aux termes de cet article, Northcourt disposerait d’un «pouvoir discrétionnaire absolu et exempt de tout contrôle quant au mode d’exécution
des obligations qui lui incombent au titre du présent accord» et pourrait «employer et rémunérer tout sous-traitant et tiers indépendant qu’elle juge approprié». Un pouvoir discrétionnaire absolu et exempt de tout contrôle va manifestement à l’encontre de la notion de contrôle imposée à l’article 11 du règlement no 2200/96. En outre, le pouvoir illimité d’engager des sous-traitants peut parfois s’avérer problématique, à moins que l’organisation de producteurs ne puisse contrôler d’une certaine
manière ces sous-traitants. En effet, l’existence d’une chaîne de tiers et de sous-traitants risque considérablement de réduire encore plus les possibilités réelles de surveillance et d’intervention de l’organisation de producteurs.
72. Fruition soutient cependant qu’une telle interprétation de l’article 11 du règlement no 2200/96 aurait essentiellement pour effet d’ignorer la réalité du marché, dans la mesure où, compte tenu de la rapidité qui caractérise la vente des fruits et légumes, une organisation de producteurs ne peut pas, en pratique, contrôler chaque détail des transactions commerciales. Fruition soutient en outre qu’une telle interprétation du règlement no 2200/96 nierait le pouvoir de l’agent de lier son
commettant, contrairement à la pratique contractuelle courante.
73. Je ne suis pas convaincu par ces arguments. Tout d’abord, le niveau de contrôle requis par le règlement no 2200/96 vise uniquement à garantir que les organisations de producteurs puissent répondre aux conditions prévues dans ledit règlement. Cela n’implique pas que les organisations de producteurs doivent être en mesure d’intervenir dans tous les aspects des affaires courantes du tiers ni que ce dernier ne peut pas jouir d’une marge d’appréciation (plus ou moins) large lors de l’exécution des
tâches qui lui sont confiées (comme la fixation du prix de vente ou le choix des acheteurs). De même, le niveau de contrôle requis par le règlement no 2200/96 n’implique pas qu’un tiers ne puisse pas être investi des pouvoirs d’un agent et conclure, à ce titre, des contrats pour le compte de son commettant, liant ainsi l’organisation de producteurs.
74. En réalité, les organisations de producteurs n’ont même pas besoin de recourir à leurs pouvoirs de contrôle pour satisfaire à l’exigence de contrôle prévue à l’article 11 du règlement no 2200/96: le simple fait qu’ils soient en mesure d’exercer ces pouvoirs suffit, selon moi, à satisfaire à l’exigence de contrôle. Il est cependant essentiel que les organisateurs de producteurs conservent la possibilité d’intervenir, en cas de besoin, pour garantir une exécution efficace des activités
essentielles prévues par le règlement no 2200/96.
75. J’en conclus donc que le niveau de contrôle requis par le règlement no 2200/96 est atteint, d’une part, lorsque le tiers est intégralement détenu par l’organisation de producteurs pendant toute la durée du contrat et que l’organisation de producteurs est, à ce titre, réellement en mesure d’exercer une influence immédiate et décisive sur sa filiale ou, d’autre part, lorsqu’un accord contractuel permet à l’organisation de producteurs de fournir des instructions contraignantes au tiers.
76. À la lumière des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre aux deuxième et troisième questions en ce sens que l’article 11 du règlement no 2200/96 exige que les organisations de producteurs conservent le pouvoir de surveiller les tiers auxquels elles ont recours et, le cas échéant, d’intervenir afin de garantir une exécution efficace des activités essentielles prévues par le règlement no 2200/96. Il appartient aux juridictions nationales de déterminer, dans chaque cas, si le
niveau de contrôle maintenu par une organisation de producteurs satisfait à cette exigence. Le simple fait qu’une organisation de producteurs et les tiers auxquels elle a recours partagent les mêmes détenteurs de parts et que les décisions sont ainsi prises par consensus ne répond pas à l’exigence de contrôle prévue à l’article 11 du règlement no 2200/96.
D – Sur la quatrième question préjudicielle
77. Par sa quatrième question, la juridiction de renvoi souhaite déterminer si le défaut de mise en œuvre de l’article 6, paragraphe 2, du règlement no 1432/2003 par un État membre (cette disposition obligeant les États membres à fixer les conditions dans lesquelles une organisation de producteurs peut confier à des tiers l’exécution de ses activités) a une incidence sur la réponse aux questions précédentes.
78. Cette question s’explique par le fait que le Royaume-Uni n’a mis en œuvre cette disposition qu’au mois de décembre 2009, c’est-à-dire bien après la décision de la RPA de retirer à Fruition son statut d’organisation de producteurs.
79. Je soutiens que le défaut d’existence d’une règle nationale d’exécution de l’article 6, paragraphe 2, du règlement no 1432/2003 n’a aucune incidence sur l’interprétation ou l’application de l’article 11 du règlement no 2200/96.
80. Comme je l’ai déjà indiqué, l’exigence selon laquelle une organisation de producteurs devrait disposer d’un niveau de contrôle à l’égard des tiers auxquels elle a recours résulte directement de l’économie et, même si ce n’est qu’implicitement, du libellé de l’article 11 du règlement no 2200/96.
81. Le niveau de contrôle requis par le règlement no 2200/96 constitue le seuil minimal que le législateur de l’Union considère comme essentiel pour garantir l’observation des règles relatives au fonctionnement des organisations de producteurs.
82. L’article 6, paragraphe 2, du règlement no 1432/2003, quant à lui, permet aux États membres d’introduire des règles supplémentaires pour un niveau de contrôle plus strict et de prévoir des dispositions de nature procédurale ou probatoire. En d’autres termes, les États membres peuvent aller au-delà des exigences minimales imposées par l’article 11 du règlement no 2200/96 ou bien se contenter de préciser et de définir l’étendue et les limites dans lesquelles les organisations de producteurs
peuvent externaliser les activités essentielles prévues par le règlement no 2200/96. Cette possibilité pour les États membres d’introduire des règles d’exécution supplémentaires est conforme à la déconcentration partielle du régime institué par le règlement no 2200/96. Les États membres sont, entre autres, tenus de statuer, après examen, sur les demandes de reconnaissance soumises par les organisations de producteurs, d’approuver les financements sollicités par ces organisations et d’effectuer
régulièrement des contrôles pour vérifier le respect des règles pertinentes.
83. Toutefois, le règlement no 1432/2003 étant un règlement d’exécution, son article 6, paragraphe 2, ne saurait affecter une quelconque obligation prévue par une disposition du règlement de base, telle que l’article 11 du règlement no 2200/96 ( 38 ). En outre, il est de jurisprudence constante qu’un règlement d’exécution doit, si possible, faire l’objet d’une interprétation conforme aux dispositions du règlement de base ( 39 ).
84. Contrairement à ce que Fruition soutient, on ne saurait donc déduire de l’utilisation du mode normatif dans la version anglaise de l’article 6, paragraphe 2, du règlement no 1432/2003 («shall») que cette disposition impose formellement aux États membres une obligation impérative dont l’inobservation réduirait à néant l’obligation imposée aux organisations de producteurs par l’instrument législatif de base.
85. Aucune disposition du règlement no 2200/96 ne vient en outre indiquer que l’exigence de contrôle dépend de l’adoption de règles d’exécution par l’État membre concerné. Encore plus important, une interprétation différente de l’article 6, paragraphe 2, du règlement no 1432/2003 ne serait pas compatible avec l’esprit et l’économie du règlement no 2200/96, tels que décrits précédemment.
86. Enfin, je ne suis pas convaincu par l’argument de Fruition selon lequel l’interprétation susmentionnée reviendrait à faire une application rétroactive inadmissible des lignes directrices adoptées par le Royaume-Uni en décembre 2009, violant ainsi le principe de sécurité juridique.
87. Il suffit de noter, une fois encore, que l’exigence de contrôle est inhérente à l’article 11 du règlement no 2200/96, c’est-à-dire à une disposition prévue par un acte législatif de l’Union, qui, par conséquent, est obligatoire dans tous ses éléments et directement applicable dans tout État membre (article 288 TFUE). En outre, le règlement no 2200/96, dûment publié au Journal officiel de l’Union européenne, a été adopté avant la survenance des faits en cause au principal. À titre incident, je
note que l’article 21, paragraphe 2, du règlement no 1432/2003 accorde une certaine protection juridique aux organisations auxquelles la reconnaissance a été retirée, alors qu’elles ont agi de bonne foi ( 40 ).
88. Pour ces raisons, je propose à la Cour de répondre à la quatrième question préjudicielle en ce sens que le défaut de mise en œuvre de l’article 6, paragraphe 2, du règlement no 1432/2003 par un État membre (disposition obligeant les États membres à fixer les conditions dans lesquelles une organisation de producteurs peut confier à des tiers l’exécution de ses tâches) n’a aucune incidence sur la réponse aux questions précédentes.
IV – Conclusion
89. À la lumière des considérations précédentes, je propose à la Cour de répondre comme suit aux questions préjudicielles de la High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division:
1) L’article 11 du règlement (CE) no 2200/96 du Conseil, du 28 octobre 1996, portant organisation commune des marchés dans le secteur des fruits et légumes, doit être interprété en ce sens qu’une organisation de producteurs qui a externalisé les activités essentielles à sa reconnaissance au titre du règlement no 2200/96 doit disposer d’un certain niveau de contrôle à l’égard des tiers auxquels elle a recours afin de s’assurer que ces activités sont exercées efficacement.
2) L’article 11 du règlement no 2200/96 exige que les organisations de producteurs conservent le pouvoir de surveiller les tiers auxquels elles ont recours et, le cas échéant, d’intervenir afin de garantir une exécution efficace des activités essentielles à leur reconnaissance au titre du règlement no 2200/96. Il appartient aux juridictions nationales de déterminer, dans chaque cas, si le niveau de contrôle maintenu par une organisation de producteurs satisfait à cette exigence. Le simple fait
qu’une organisation de producteurs et les tiers auxquels elle a recours partagent les mêmes détenteurs de parts et que les décisions sont ainsi prises par consensus ne répond pas à l’exigence de contrôle prévue à l’article 11 du règlement no 2200/96.
3) Le défaut de mise en œuvre, par un État membre, de l’article 6, paragraphe 2, du règlement (CE) no 1432/2003 de la Commission, du 11 août 2003, portant modalités d’application du règlement no 2200/96 en ce qui concerne la reconnaissance des organisations de producteurs et la préreconnaissance des groupements de producteurs, (cette disposition obligeant les États membres à fixer les conditions dans lesquelles une organisation de producteurs peut confier à des tiers l’exécution des tâches
définies à l’article 11 du règlement no 2200/96) n’a aucune incidence sur la réponse aux questions précédentes.
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( 1 ) Langue originale: l’anglais.
( 2 ) JO L 297, p. 1.
( 3 ) Règlement de la Commission, du 11 août 2003, portant modalités d’application du règlement (CE) no 2200/96 en ce qui concerne la reconnaissance des organisations de producteurs et la préreconnaissance des groupements de producteurs (JO L 203, p. 18).
( 4 ) À la date du retrait de la reconnaissance, Northcourt détenait cependant 50 % des parts de WWF.
( 5 ) La législation de l’Union a utilisé, dans différents instruments juridiques, les termes d’«organisation de producteurs» et de «regroupement de producteurs» pour exprimer ce qui semble être, pour l’essentiel, la même notion. À cet égard, voir Olmi, G., Politique agricole commune, Édition de l’université de Bruxelles, Bruxelles, 1991, p. 109.
( 6 ) JO L 166, p. 1.
( 7 ) Voir, en particulier, deuxième à huitième considérants du règlement no 1360/78.
( 8 ) Règlement (CEE) no 707/76 du Conseil, du 25 mars 1976, relatif à la reconnaissance des groupements de producteurs de vers à soie (JO L 84, p. 1).
( 9 ) Règlement (CEE) no 389/82 du Conseil, du 15 février 1982, concernant les groupements de producteurs et leurs unions dans le secteur du coton (JO L 51, p. 1).
( 10 ) Règlement (CEE) no 404/93 du Conseil, du 13 février 1993, portant organisation commune des marchés dans le secteur de la banane (JO L 47, p. 1).
( 11 ) Règlement (CE) no 865/2004 du Conseil, du 29 avril 2004, portant organisation commune des marchés dans le secteur de l’huile d’olive et des olives de table et modifiant le règlement (CEE) no 827/68 (JO L 161, p. 97).
( 12 ) Règlement (CE) no 1952/2005 du Conseil, du 23 novembre 2005, portant organisation commune des marchés dans le secteur du houblon et abrogeant les règlements (CEE) no 1696/71, (CEE) no 1037/72, (CEE) no 879/73 et (CEE) no 1981/82 (JO L 314, p. 1).
( 13 ) Règlement (CE) no 479/2008 du Conseil, du 29 avril 2008, portant organisation commune du marché vitivinicole, modifiant les règlements (CE) no 1493/1999, (CE) no 1782/2003, (CE) no 1290/2005 et (CE) no 3/2008, et abrogeant les règlements (CEE) no 2392/86 et (CE) no 1493/1999 (JO L 148, p. 1).
( 14 ) Considérant 7 du règlement no 2200/96.
( 15 ) Article 23 et considérant 16 du règlement no 2200/96.
( 16 ) Article 18 et considérant 14 du règlement no 2200/96. Par ailleurs, en vertu de l’article 22 du règlement no 2200/96, l’État membre qui a accordé la reconnaissance ou qui a décidé d’étendre les règles d’une organisation de producteurs peut également décider, dans certaines circonstances, que les opérateurs individuels ou les groupements non membres de l’organisation soient redevables auprès de cette dernière de tout ou partie des contributions financières versées par les membres.
( 17 ) Article 52, paragraphe 1, du règlement no 2200/96.
( 18 ) Cela vaut mutatis mutandis pour la politique commune de la pêche. Voir, par exemple, articles 5 à 12 du règlement (CE) no 104/2000 du Conseil, du 17 décembre 1999, portant organisation commune des marchés dans le secteur des produits de la pêche et de l’aquaculture (JO 2000, L 17, p. 22).
( 19 ) Règlement (CE) no 1234/2007 du Conseil, du 22 octobre 2007, portant organisation commune des marchés dans le secteur agricole et dispositions spécifiques en ce qui concerne certains produits de ce secteur (règlement OCM unique) (JO L 299, p. 1).
( 20 ) Règlement du 14 avril 2008 (JO L 121, p. 1).
( 21 ) Voir, de manière générale, von Rintelen, G., dans Mögele, R., et Erlbacher, F., (éd.), Single Common Market Organisation – Article by Article Commentary of the Legal Framework for Agricultural Markets in the European Union, C. H. Beck, Munich, 2011, p. 527 à 583, plus particulièrement p. 538.
( 22 ) L’article 122 du règlement OCM unique dispose que les États membres doivent reconnaître les organisations de producteurs qui (entre autres) «c) ont un but précis qui peut notamment englober ou, dans le cas du secteur des fruits et légumes, qui englobe un des objectifs suivants:
i) assurer la programmation de la production et son adaptation à la demande, notamment en quantité et en qualité;
ii) concentrer l’offre et mettre sur le marché la production de ses membres;
iii) optimiser les coûts de production et régulariser les prix à la production».
( 23 ) Voir, en particulier, article 103 bis et suiv. du règlement OCM unique.
( 24 ) Des questions similaires se sont également posées dans le cadre d’autres procédures judiciaires dans les États membres. Ainsi, dans la décision The Scottish Ministers c. Angus Growers Limited (2012, CSIH 92), l’Inner House of the Scottish Court of Session a examiné les règlements relatifs aux organisations de producteurs. Toutefois, cette affaire portait sur un point de droit différent de celui en cause au principal, dans la mesure où la juridiction écossaise devait déterminer si
l’inobservation des critères de reconnaissance par une organisation de producteurs était «grave». En outre, les dispositions pertinentes dans cette affaire se rapportaient à des actes qui ne sont pas applicables en l’espèce [à savoir, d’une part, le règlement (CE) no 1182/2007 du Conseil, du 26 septembre 2007, établissant des règles spécifiques pour le secteur des fruits et légumes, modifiant les directives 2001/112/CE et 2001/113/CE ainsi que les règlements (CEE) no 827/68, no 2200/96, (CE)
no 2201/96, (CE) no 2826/2000, (CE) no 1782/2003 et (CE) no 318/2006, et abrogeant le règlement (CE) no 2202/96 (JO L 273, p. 1), et, d’autre part, le règlement (CE) no 1580/2007 de la Commission, du 21 décembre 2007, portant modalités d’application des règlements no 2200/96, (CE) no 2201/96 et no 1182/2007 du Conseil dans le secteur des fruits et légumes (JO L 350, p. 1)].
( 25 ) Article 6, paragraphe 2, et considérant 7 du règlement no 1432/2003.
( 26 ) Article 18 du règlement no 2200/96.
( 27 ) À cet égard, le considérant 10 du règlement no 2200/96 souligne également que les organisations de producteurs devraient être «responsabilis[ées] [...] quant à leurs décisions financières».
( 28 ) Voir, entre autres, articles 14, paragraphes 5 et 6, 16, paragraphe 5, et 18, paragraphe 6, du règlement no 2200/96 ainsi qu’articles 13, paragraphe 3, et 21 du règlement no 1432/2003.
( 29 ) Voir article 11, paragraphe 1, sous c), point 3, et paragraphe 2, sous d), du règlement no 2200/96 et considérant 11 de ce même règlement. Voir, également, article 6, paragraphe 1, du règlement no 1432/2003.
( 30 ) Considérant 8 du règlement no 1432/2003.
( 31 ) Par souci d’exhaustivité, il convient de noter que cette exigence d’efficacité est également mentionnée au considérant 7 du règlement no 2200/96, ainsi qu’à l’article 6, paragraphe 1, et au considérant 6 du règlement no 1432/2003.
( 32 ) Arrêt du 30 septembre 2009, France/Commission (T-432/07, Rec. p. II-188, points 56 à 59).
( 33 ) Voir, par exemple, article 13 du règlement no 2200/96, qui permet aux organisations de producteurs reconnues sur la base de l’ancien instrument [à savoir le règlement (CEE) no 1035/72 du Conseil, du 18 mai 1972, portant organisation commune des marchés dans le secteur des fruits et légumes (JO L 118, p. 1)] de continuer à opérer pendant une phase transitoire, même si elles ne répondent pas à toutes les conditions de l’article 11 du règlement no 2200/96. En outre, l’article 14 du règlement
no 2200/96 prévoit une phase transitoire pour les nouvelles organisations de producteurs ou pour les organisations qui n’étaient pas auparavant reconnues au titre du règlement no 1035/72.
( 34 ) À ce sujet, voir, également, articles 20 et 21 du règlement no 1432/2003.
( 35 ) Dans l’affaire en cause au principal, Fruition a fait référence, dans sa demande de reconnaissance de 2003, à un accord de commercialisation conclu avec Northcourt. La High Court of Justice a cependant constaté que les parties avaient uniquement conclu, en janvier 2004, un projet d’accord (non signé). Il appartient à la juridiction nationale d’établir l’existence et le contenu de l’accord de commercialisation mentionné dans la demande introduite en 2003 par Fruition.
( 36 ) Dans ce contexte, il convient de noter que, aux termes de l’article 14, paragraphe 2, du règlement no 1432/2003, «[a]ucun membre d’une organisation de producteurs ne peut disposer de plus de 20 % des droits de vote. Toutefois, l’État membre peut augmenter ce pourcentage jusqu’à un maximum de 49 % en proportion de la contribution du membre à la valeur de la production commercialisée par l’organisation de producteurs».
( 37 ) À cet égard, l’article 14, paragraphe 1, du règlement no 1432/2003 dispose, sous l’intitulé «Contrôle démocratique des organisations de producteurs», que «[l]es États membres prennent les mesures nécessaires afin d’éviter tout abus de pouvoir ou d’influence d’un ou de plusieurs producteurs concernant la gestion et le fonctionnement de l’organisation de producteurs». Cette règle fait écho au considérant 14 du règlement no 1432/2003, en vertu duquel «il paraît nécessaire que les États membres
prennent des mesures pour éviter qu’une minorité de membres qui détiennent éventuellement la plus grande part du volume de production de l’organisation de producteurs en cause dominent abusivement la gestion et le fonctionnement de l’organisation». Selon moi, ces dispositions impliquent, a fortiori, qu’une majorité de producteurs associés ne doit pas devenir minoritaire lors de l’adoption des décisions essentielles concernant les activités de l’organisation.
( 38 ) À cet égard, voir, parmi de nombreux exemples, arrêts du 14 novembre 1989, Espagne et France/Commission (6/88 et 7/88, Rec. p. 3639, point 15), et du 18 juin 1996, Parlement/Conseil (C-303/94, Rec. p. I-2943, point 23).
( 39 ) Arrêts du 24 juin 1993, Dr. Tretter (C-90/92, Rec. p. I-3569, point 11), et du 26 février 2002, Commission/Boehringer (C-32/00 P, Rec. p. I-1917, point 53).
( 40 ) La partie pertinente de cette disposition énonce: «Une organisation de producteurs reconnue qui a agi de bonne foi conserve entièrement les droits qui découlent de sa reconnaissance jusqu’au moment du retrait de sa reconnaissance et, dans le cas des régimes d’aide visés aux articles 2 et 6 bis du règlement (CE) no 2201/96 et à l’article 1 du règlement (CE) no 2202/96, jusqu’à la fin de la campagne de commercialisation en cours».
