CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. PAOLO MENGOZZI
présentées le 17 janvier 2013 ( 1 )
Affaire C‑121/10
Commission européenne
contre
Conseil de l’Union européenne
«Aides d’État — Compétence du Conseil — Article 108, paragraphe 2, troisième alinéa, TFUE — Régimes d’aides existants — Proposition de mesures utiles — Effets — Règlement (CE) no 659/1999 — Aide aux investissements en vue de l’acquisition de terres agricoles en Hongrie»
1. Par le recours qui fait l’objet de la présente affaire, la Commission européenne demande à la Cour d’annuler la décision 2009/1017/UE du Conseil, du 22 décembre 2009, concernant l’octroi d’une aide d’État par les autorités de la République de Hongrie en vue de l’acquisition de terres agricoles entre le 1er janvier 2010 et le 31 décembre 2013 ( 2 ) (ci-après la «décision attaquée).
2. Dans trois recours parallèles, la Commission a attaqué trois autres décisions du Conseil relatives à des aides du même type octroyées par la République de Lituanie (affaire C‑111/10), la République de Pologne (affaire C‑117/10) et la République de Lettonie (affaire C‑118/10).
3. Tous ces recours soulèvent la même question délicate: une proposition de mesures utiles formulée par la Commission dans le cadre de l’examen permanent des régimes d’aides existant dans les États membres effectué en vertu de l’article 108, paragraphe 1, TFUE (ou de l’article 88, paragraphe 1, CE pour ce qui concerne l’affaire C‑117/10) constitue-t-elle une prise de position définitive de cette institution quant à la compatibilité du régime en question avec le marché intérieur, de nature à
empêcher le Conseil de l’Union européenne d’exercer la compétence, qui lui est attribuée par l’article 108, paragraphe 2, troisième alinéa, TFUE (ou par l’article 88, paragraphe 2, troisième alinéa, CE) d’autoriser, si des circonstances exceptionnelles le justifient, une aide en dérogation des dispositions de l’article 107 TFUE (ou de l’article 87 CE) et des autres dispositions applicables?
I – Le cadre juridique
4. L’article 108, paragraphe 1, TFUE dispose:
«La Commission procède avec les États membres à l’examen permanent des régimes d’aides existant dans ces États. Elle propose à ceux-ci les mesures utiles exigées par le développement progressif ou le fonctionnement du marché intérieur.»
5. Le paragraphe 2 de cet article prévoit, à ses troisième et quatrième alinéas:
«[...]
Sur demande d’un État membre, le Conseil, statuant à l’unanimité, peut décider qu’une aide, instituée ou à instituer par cet État, doit être considérée comme compatible avec le marché intérieur, en dérogation des dispositions de l’article 107 ou des règlements prévus à l’article 109, si des circonstances exceptionnelles justifient une telle décision. Si, à l’égard de cette aide, la Commission a ouvert la procédure prévue au présent paragraphe, premier alinéa, la demande de l’État intéressé
adressée au Conseil aura pour effet de suspendre ladite procédure jusqu’à la prise de position du Conseil.
Toutefois, si le Conseil n’a pas pris position dans un délai de trois mois à compter de la demande, la Commission statue».
6. Pour un exposé des dispositions pertinentes de l’annexe IV du chapitre 4 de l’acte d’adhésion de la Hongrie à l’Union européenne ( 3 ) (ci-après l’«acte d’adhésion de 2003»), du règlement (CE) no 659/1999 du Conseil, du 22 mars 1999, portant modalités d’application de l’article 93 du traité CE ( 4 ), des lignes directrices de la Communauté concernant les aides d’État dans le secteur agricole ( 5 ) et des lignes directrices de la Communauté concernant les aides d’État dans le secteur agricole et
forestier 2007-2013 ( 6 ) (ci-après les «lignes directrices agricoles 2007-2013»), étant donné que le cadre juridique de la présente affaire correspond en substance à celui de l’affaire C‑117/10, je me permets de renvoyer aux points 5 à 16 des conclusions que je présente aujourd’hui dans cette affaire.
7. Dans une communication publiée au Journal officiel de l’Union européenne du 15 mars 2008 ( 7 ), la Commission a pris note, conformément à l’article 19, paragraphe 1, du règlement no 659/1999, de «l’accord explicite et inconditionnel» de la Hongrie aux propositions de mesures utiles contenues au point 196 des lignes directrices agricoles 2007-2013, que les autorités hongroises ont communiqué par écrit à la Commission le 7 février 2007.
II – Les antécédents du litige et la décision attaquée
8. La Hongrie a institué une aide à l’acquisition de terres agricoles avant son adhésion à l’Union européenne. Cette aide était accordée dans le cadre de deux régimes différents. Le premier prévoyait une bonification d’intérêts sur les prêts et une garantie de l’État pour le développement des exploitations agricoles et le second, institué en 1999, consistait en des aides directes à la consolidation des propriétés agricoles. Les deux régimes ont été notifiés à la Commission selon la procédure prévue
à l’annexe IV du chapitre 4 de l’acte d’adhésion de 2003 ( 8 ).
9. Le 27 novembre 2006, les autorités hongroises ont notifié à la Commission deux régimes d’aides dénommés respectivement «Aide à l’acquisition de terres sous la forme de prêts à taux préférentiel» et «Aide à la consolidation des terres», en précisant leur intention de rendre les régimes existants conformes aux règles applicables aux aides d’État et en demandant qu’ils soient autorisés jusqu’au 31 décembre 2009. Les aides relevant du premier régime, qui ne prévoyait plus de garantie de l’État,
étaient octroyées pour l’acquisition de terres agricoles d’une superficie de 1 hectare au minimum et de 300 hectares au maximum. Les bénéficiaires pouvaient obtenir des prêts à taux préférentiel pour un montant de 1 million de HUF au minimum et de 75 millions de HUF au maximum et pour une durée de cinq à vingt ans. La bonification d’intérêts était égale à 50 % du rendement moyen des obligations d’État hongroises à cinq ou dix ans, majoré de 1,75 %. Les aides prévues par le second régime, non
cumulables avec celles octroyées sur la base du premier, étaient destinées à permettre l’agrandissement des exploitations agricoles au moyen de l’acquisition de terres situées dans la même parcelle ou dans des parcelles adjacentes. L’aide octroyée pouvait atteindre 20 % du prix d’achat du terrain, plafonné à 3 millions de HUF.
10. Le 22 décembre 2006, la Commission a décidé de ne pas soulever d’objections à l’égard des deux régimes qui avaient été notifiés ( 9 ) (ci-après les «décisions du 22 décembre 2006»). Dans ces deux décisions, la Commission a rappelé aux autorités hongroises qu’elle avait adopté, le 6 décembre 2006, les lignes directrices agricoles 2007-2013 et la proposition de mesures utiles formulée au point 196 de celles-ci.
11. Par lettre du 30 mai 2005, la Commission a invité les États membres à lui soumettre des propositions visant à simplifier les règles en matière d’aides dans le secteur agricole. Un nouveau projet de lignes directrices a été examiné par le groupe de travail sur les conditions de concurrence dans l’agriculture lors de ses réunions des 23 mai 2006, 23 juin 2006 et 25 octobre 2006. Au cours de ces réunions, la Hongrie a demandé à la Commission de maintenir la possibilité d’octroyer des aides à
l’investissement pour l’acquisition de terres agricoles et de faire passer de 10 % à 40 % et 50 % la limite prévue par le règlement (CE) no 1857/2006. Cette demande a été répétée dans une lettre du 3 novembre 2006.
12. Par lettre du 4 novembre 2009 adressée au Conseil, les autorités hongroises ont demandé que les aides à l’acquisition de terres agricoles en Hongrie soient autorisées à titre exceptionnel en vertu de l’article 88, paragraphe 2, troisième alinéa, CE. Une demande ayant la même teneur, mais plus détaillée, a été présentée le 27 novembre 2009. Le 22 décembre 2009, le Conseil a adopté la décision attaquée à l’unanimité (avec l’abstention de sept délégations). L’article 1er de cette décision énonce:
«L’aide d’État exceptionnelle, d’un montant maximal de 4000 millions [de] HUF, accordée par les autorités hongroises sous forme de bonification d’intérêts ou d’aide directe en vue de l’acquisition de terres agricoles pendant la période allant du 1er janvier 2010 au 31 décembre 2013 est considérée comme compatible avec le marché intérieur.»
13. L’aide déclarée compatible est décrite au considérant 6 de la décision attaquée, dans les termes suivants:
«L’aide d’État qu’il est prévu d’accorder s’élève à 4 000 millions [de] HUF au total et environ 5000 producteurs agricoles devraient en bénéficier. Elle devrait prendre les formes suivantes:
— une bonification d’intérêts, jusqu’à 2000 millions [de] HUF au total, pour les prêts aux agriculteurs répondant aux critères d’enregistrement, de qualification professionnelle, de respect des bonnes pratiques agricoles et des exigences d’une exploitation viable, de façon à leur permettre de contracter des prêts à des conditions favorables pour acquérir des terres agricoles pour une superficie totale de l’exploitation pouvant aller jusqu’à 300 hectares. La bonification d’intérêts fonctionne
comme un prêt hypothécaire pour un montant maximal de 75 millions [de] HUF et une durée maximale de 20 ans, y compris un différé d’amortissement de deux ans pour le remboursement du capital, et sera égale à 50 % du rendement moyen des obligations de l’État hongrois à 5 ou 10 ans, majoré de 1,75 %,
— une aide directe, jusqu’à 2000 millions [de] HUF au total, à l’acquisition de terres agricoles, à hauteur de 20 % au maximum du prix d’achat indiqué dans le contrat de vente, plafonné à 3 millions [de] HUF par demande et à deux demandes par an et par bénéficiaire. L’aide peut être accordée à une personne physique qui, à la date de l’achat, exerce une activité agricole en tant que propriétaire de 0,5 hectare [ ( 10 )] au moins de plantations ou de 1 hectare d’autres terres agricoles depuis au
moins un an, sur une parcelle directement adjacente du terrain acheté, et qui s’engage à ne pas vendre le terrain dont il vient de se rendre acquéreur et à l’utiliser dans le seul but de la production agricole pendant une période d’au moins cinq ans à compter de la date de versement de l’aide. L’aide ne peut être accordée que si la taille totale des terres existantes et des terres achetées dépasse 210 couronnes d’or [unité de mesure de la qualité de la terre agricole en Hongrie], ou 2 hectares
s’il s’agit de vergers ou de vignobles, et si ces terres ne sont pas enregistrées comme terres sylvicoles».
III – La procédure devant la Cour et les conclusions des parties
14. Par requête déposée au greffe de la Cour le 4 mars 2010, la Commission a présenté le recours qui fait l’objet de la présente affaire. Par ordonnance du 9 août 2010, la Hongrie, la République de Lituanie et la République de Pologne ont été admises à intervenir au soutien des conclusions du Conseil.
15. La Commission demande à la Cour d’annuler la décision attaquée et de condamner le Conseil aux dépens. Le Conseil demande à la Cour de dire le recours non fondé et de condamner la Commission aux dépens. La Hongrie, la République de Lituanie et la République de Pologne demandent à la Cour de dire le recours non fondé. La République de Pologne soutient aussi les conclusions du Conseil pour ce qui concerne la condamnation de la Commission aux dépens.
IV – Le recours
16. À l’appui de son recours, la Commission soulève quatre moyens, tirés respectivement de l’incompétence du Conseil pour adopter la décision attaquée, du détournement de pouvoir, de la violation du principe de coopération loyale entre les institutions et de l’erreur manifeste d’appréciation.
A – Sur le premier moyen, tiré de l’incompétence du Conseil
17. Dans son premier moyen, tiré du défaut de compétence du Conseil, la Commission fait valoir en substance que la proposition de mesures utiles formulée au point 196 des lignes directrices agricoles 2007-2013, combinée à l’acceptation de cette proposition par la Hongrie, constitue une «décision» par laquelle la Commission a déclaré incompatible avec le marché commun les régimes d’aides autorisés par la décision attaquée pour toute la période d’application desdites lignes directrices, c’est-à-dire
jusqu’au 31 décembre 2013. Rappelant les arrêts de la Cour du 29 juin 2004 ( 11 ) et du 22 juin 2006 ( 12 ), pour l’analyse desquels je renvoie aux points 27 à 31 des conclusions que je présente aujourd’hui dans l’affaire C‑117/10, la Commission estime que, en vertu du principe de préemption qui, selon ces arrêts, constitue la base du critère de répartition des compétences que l’article 108, paragraphe 2, TFUE attribue à la Commission et au Conseil, ce dernier n’était pas compétent en l’espèce
pour adopter la décision attaquée.
18. Les débats des parties devant la Cour soulèvent en substance trois questions. La première question concerne le statut des régimes d’aides autorisés par la décision attaquée et requiert notamment d’apprécier si, comme l’affirme la Commission, ces régimes coïncident avec ceux qui ont fait l’objet de la proposition de mesures utiles formulée au point 196 des lignes directrices agricoles 2007-2013 ou si, comme l’affirme au contraire le Conseil, ils constituent des aides nouvelles et différentes
(voir ci-dessous titre 1). La deuxième question concerne les effets d’une proposition de mesures utiles acceptée par l’État membre concerné (voir ci-dessous titre 2). La troisième question, enfin, requiert de définir la portée de la proposition de mesures utiles formulée au point 196 des lignes directrices agricoles 2007-2013 et de l’acceptation de cette proposition par la Hongrie (voir ci-dessous titre 3).
1. Sur le régime d’aides autorisé par la décision attaquée
19. Il est difficilement contestable, selon moi, que les régimes d’aides approuvés respectivement par la Commission dans les décisions du 22 novembre 2006 et par le Conseil dans la décision attaquée coïncident en substance. Par ailleurs, dans sa lettre adressée au Conseil le 27 novembre 2009, la Hongrie demande expressément à ce dernier d’approuver «la prorogation de deux régimes d’aides d’État actuellement en vigueur». Dans ces circonstances, les arguments avancés par le Conseil pour démontrer que
les régimes en cause sont différents, consistant essentiellement à soutenir que les régimes approuvés dans la décision attaquée ont une autre portée dans le temps, bénéficieront à d’autres personnes et sont fondés sur de nouveaux éléments de fait et de droit, doivent, selon moi, être rejetés pour les motifs que j’ai exposés aux points 53, 54 et 56 des conclusions que je présente aujourd’hui dans l’affaire C‑117/10, auxquels je me permets de renvoyer. Quant à l’affirmation du Conseil selon
laquelle la mise en œuvre des régimes autorisés par la décision attaquée nécessitera l’adoption d’un nouveau cadre juridique, je relève que, dans son mémoire en intervention, le gouvernement hongrois ne fait état d’aucune modification normative significative relative à ces régimes qui, selon les affirmations de ce gouvernement, relèvent toujours de décrets ministériels de 2007 ( 13 ).
20. D’un autre côté, il est constant que les régimes d’aides déclarés compatibles avec le marché intérieur par la décision attaquée constituent des «aides nouvelles», au sens de l’article 1er, sous c), du règlement no 659/1999, dès lors que les régimes notifiés par la Hongrie en 2006 n’avaient vocation à s’appliquer que jusqu’au 31 décembre 2009. S’il ressort de la jurisprudence citée au point 17 des présentes conclusions qu’une telle qualification n’est en principe pas décisive en soi pour exclure
la compétence du Conseil au titre de l’article 108, paragraphe 2, troisième alinéa, TFUE (voir, en ce sens, point 50 des conclusions présentées ce jour dans l’affaire C‑117/10), elle revêt toutefois en l’espèce, comme nous le verrons ci-après, une importance déterminante. Il suffit de relever ici que la prorogation au-delà du 31 décembre 2009 des régimes approuvés par la Commission en 2006 aurait nécessité une nouvelle notification et une nouvelle prise de position de la Commission dans le sens
de leur compatibilité, dès lors que ces régimes ne sont pas conformes au règlement no 1857/2006.
2. Sur les effets d’une proposition de mesures utiles acceptée par l’État membre concerné
21. Sur la base des motifs exposés aux points 62 à 72 des conclusions présentées ce jour dans l’affaire C‑117/10, auxquelles je renvoie, je suis d’avis qu’une proposition de mesures utiles acceptée par l’État membre auquel elle est destinée constitue une prise de position définitive de la Commission sur la compatibilité du régime d’aides dont il s’agit, qui produit des effets juridiques contraignants analogues à ceux d’une décision. Un tel acte est donc susceptible selon moi, en vertu de la
jurisprudence de la Cour rappelée au point 17 des présentes conclusions, d’empêcher qu’une décision en sens contraire soit adoptée sur la base de l’article 108, paragraphe 2, troisième alinéa, TFUE.
22. Cela étant, il convient de définir la portée, d’une part, de la prise de position sur la compatibilité des aides à l’acquisition de terres agricoles adoptée par la Commission dans le cadre de la proposition de mesures utiles contenue au point 196 des lignes directrices agricoles 2007-2013 et, d’autre part, des obligations que la Hongrie a assumées en acceptant cette proposition. L’éventuelle constatation de l’incompétence du Conseil pour adopter la décision attaquée dépend en effet du résultat
de ce double examen.
3. Sur la portée des mesures utiles contenues au point 196 des lignes directrices agricoles 2007-2013 et de l’acceptation de la Hongrie
23. J’ai observé au point 74 des conclusions que je présente ce jour dans l’affaire C‑117/10 qu’il est vrai que les lignes directrices agricoles 2007-2013 prennent position dans le sens de l’incompatibilité de principe des aides à l’investissement pour l’acquisition de terres agricoles qui ne sont pas conformes à l’article 4, paragraphe 8, du règlement no 1857/2006, mais que cette prise de position ne peut pas être considérée en soi comme définitive, dès lors que, dans le cas d’aides individuelles
ou de régimes d’aides à instituer, la Commission est toujours tenue, en vertu du point 183 des lignes directrices agricoles 2007-2013, de constater et de déclarer l’incompatibilité de ces aides au moyen de la procédure d’examen prévue à l’article 108 TFUE. Pour cette raison, j’ai rejeté la thèse de la Commission, réitérée dans le cadre du recours faisant l’objet de la présente affaire, selon laquelle les lignes directrices agricoles 2007-2013 «déclarent» incompatibles avec le marché commun, à
partir du 31 décembre 2007 et jusqu’au 31 décembre 2013, toutes les aides aux investissements pour l’acquisition de terres agricoles – y compris donc celles qui ne sont pas encore instituées – qui ne leur sont pas conformes. Ainsi que l’a observé à juste titre selon moi le Conseil, adopter cette thèse reviendrait en effet à reconnaître à la Commission un pouvoir réglementaire dérogeant à la procédure prévue à l’article 108 TFUE.
24. Dans ce contexte, c’est en vertu de l’effet combiné de la proposition de mesures utiles formulée au point 196 des lignes directrices agricoles 2007-2013 et de l’engagement pris par l’État membre concerné que, dans les conclusions susmentionnées, j’ai considéré que la prise de position de la Commission relative aux régimes d’aides à l’acquisition de terres agricoles existant dans cet État membre avait un caractère définitif et était susceptible de faire échec à la compétence du Conseil au titre
de l’article 88, paragraphe 2, troisième alinéa, CE (voir points 75 et 76).
25. En l’espèce, cependant, les circonstances sont différentes et ne permettent pas de parvenir à la même conclusion. En effet, s’il est vrai que la Hongrie a transmis par écrit son accord «explicite et inconditionnel» ( 14 ) sur les mesures proposées par la Commission au point 196 des lignes directrices agricoles 2007-2013, assumant ainsi, comme les autres États membres ayant notifié leur accord, l’obligation de modifier ses régimes d’aides à l’acquisition de terres agricoles pour le 31 décembre
2009, les régimes en question cessaient toutefois de s’appliquer à cette même date. Il s’ensuit que la Hongrie n’était concrètement tenue de procéder à aucune modification et que son obligation s’est en fait éteinte au moment même où une inexécution de cette obligation aurait commencé à se produire.
26. Dans ces circonstances, la décision attaquée n’a pas légitimé la violation d’un accord conclu en application de l’article 108, paragraphe 1, TFUE et n’est pas contraire à une prise de position définitive de la Commission, dès lors que, comme je l’ai souligné ci-dessus, une telle prise de position n’existe qu’à l’égard des régimes mentionnés au point 196 des lignes directrices agricoles 2007-2013, c’est-à-dire, dans le cas de la Hongrie, des régimes destinés à s’appliquer seulement jusqu’au
31 décembre 2009. On ne pourrait parvenir à une conclusion différente qu’en affirmant que la Hongrie a accepté les lignes directrices agricoles 2007-2013 dans leur ensemble, s’obligeant à s’abstenir d’instituer des régimes d’aides à l’acquisition de terres agricoles non conformes à ces lignes directrices pendant toute la période allant du 31 décembre 2009 au 31 décembre 2013. Cependant, d’une part, cette affirmation, qui se retrouve dans certains passages des mémoires de la Commission, serait
contraire à la portée de l’accord que la Hongrie a notifié à la Commission, accord qui, comme le montre l’avis publié au Journal officiel de l’Union européenne le 15 mars 2008, se limitait aux mesures utiles contenues au point 196 de ces lignes directrices. D’autre part, cette affirmation reviendrait à autoriser de fait l’application du mécanisme prévu à l’article 108, paragraphe 1, TFUE, et régi par les articles 18 et 19 du règlement no 659/1999, en dehors du cadre pour lequel il a été conçu,
c’est-à-dire l’examen permanent des régimes d’aides existants.
27. Enfin, il ne fait pas de doute que les lignes directrices agricoles 2007-2013 contiennent une prise de position de la Commission dans le sens de l’incompatibilité avec le marché intérieur des aides à l’investissement dans l’acquisition de terres agricoles qui ne respectent pas les conditions prévues au règlement no 1857/2006, comme l’affirme à juste titre la Commission. On ne pourrait toutefois considérer que cette prise de position est de nature à faire échec à la compétence du Conseil au titre
de l’article 108, paragraphe 2, troisième alinéa, TFUE sans modifier la jurisprudence citée au point 17 des présentes conclusions, selon laquelle seule une prise de position définitive est en mesure de produire un tel effet. Tout en pouvant paraître excessivement formaliste, la solution que je suggère à la Cour d’adopter en l’espèce semble être la seule compatible avec l’interprétation, donnée par la Cour dans sa jurisprudence, des critères de répartition des compétences attribuées à la
Commission et au Conseil par l’article 108 TFUE.
4. Conclusions sur la compétence du Conseil pour adopter la décision attaquée
28. Sur la base des considérations qui précèdent, je suggère à la Cour de rejeter le premier moyen, tiré du défaut de compétence du Conseil.
B – Sur les deuxième et troisième moyens, tirés respectivement du détournement de pouvoir et de la violation de l’obligation de coopération loyale
29. Par son deuxième moyen, la Commission affirme en substance que, en autorisant des mesures d’aides déclarées incompatibles avec le marché commun au point 196 des lignes directrices agricoles 2007-2013, le Conseil a utilisé la compétence qui lui est attribuée par l’article 108, paragraphe 2, troisième alinéa, TFUE à des fins autres que celles qui sont prévues par le traité. Selon elle, cette disposition habiliterait le Conseil à déclarer compatible avec le marché commun, dans des circonstances
exceptionnelles, une aide que la Commission ne serait pas en mesure d’autoriser, mais n’attribuerait pas à cette institution le pouvoir de neutraliser l’évaluation effectuée par la Commission sur la compatibilité d’une aide dans un acte ayant force obligatoire.
30. À cet égard, je suis d’accord avec la prémisse de ce moyen, à savoir que le point 196 des lignes directrices agricoles 2007-2013, combiné à l’acceptation par la Hongrie des mesures utiles qui y sont formulées, constitue une prise de position définitive et contraignante de la Commission sur la compatibilité avec le marché commun de mesures substantiellement identiques à celles qui font l’objet de la décision attaquée. Toutefois, il ressort des circonstances du cas d’espèce que cette prise de
position, qui concernait des régimes venus à échéance, tout comme l’obligation de la Hongrie de les modifier, le 31 décembre 2009, ne pouvait pas produire d’effets au-delà de cette date.
31. J’estime en conséquence que le deuxième moyen, relatif au détournement de pouvoir, doit être rejeté lui aussi.
32. Par son troisième moyen, la Commission fait valoir que, en adoptant la décision attaquée, le Conseil a délié la Hongrie de l’obligation de coopération qui lui incombe dans le cadre de l’examen permanent des régimes d’aides existants prévu à l’article 108, paragraphe 1, TFUE et de l’engagement qu’elle avait pris en acceptant les mesures utiles recommandées par la Commission. Le Conseil serait ainsi allé à l’encontre de l’équilibre institutionnel instauré par le traité en empiétant sur les
compétences que celui-ci attribue à la Commission.
33. Ce moyen doit lui aussi, à mon avis, être rejeté. Il se fonde en effet sur la prémisse que la décision attaquée aurait interféré avec l’engagement pris par la Hongrie envers la Commission de modifier les régimes existants d’aides à l’acquisition de terres afin de les rendre conformes aux lignes directrices agricoles 2007-2013. Dans la mesure où cette obligation s’est éteinte le 31 décembre 2009, date d’échéance des régimes en question, l’interférence déplorée par la Commission, indépendamment de
toute autre considération, n’est pas démontrée.
C – Sur le quatrième moyen, tiré de l’erreur manifeste d’appréciation quant à l’existence de circonstances exceptionnelles et de la violation du traité et des principes généraux du droit de l’Union
34. Dans le cadre de son quatrième moyen, la Commission soulève en substance deux griefs que j’examinerai séparément ci-dessous. Elle fait valoir, en premier lieu, que la décision attaquée est entachée d’une erreur manifeste d’appréciation en ce que les circonstances invoquées pour justifier les mesures d’aides autorisées n’ont pas de caractère exceptionnel. En deuxième lieu, elle soutient que ces mesures sont disproportionnées par rapport aux objectifs poursuivis, étant donné en particulier la
durée de l’autorisation accordée.
35. Pour ce qui concerne d’une manière générale la notion de «circonstances exceptionnelles» au sens de l’article 108, paragraphe 2, troisième alinéa, TFUE, la nature et l’étendue du pouvoir d’appréciation du Conseil dans l’exercice de la compétence qui lui est attribuée par cet article et les limites du contrôle de la Cour sur les décisions adoptées en vertu de ce pouvoir, je me permets de renvoyer aux considérations exposées aux points 86 et 87 des conclusions que je présente aujourd’hui dans
l’affaire C‑117/10.
1. Sur le premier grief, relatif à l’erreur manifeste d’appréciation quant à l’existence de circonstances exceptionnelles au sens de l’article 108, paragraphe 2, troisième alinéa, TFUE
36. La Commission fait valoir, en premier lieu, que la décision attaquée présente erronément comme des circonstances exceptionnelles certains problèmes structurels du secteur agricole en Hongrie. Elle se réfère en particulier au considérant 2 de cette décision, qui fait état de la «structure défavorable de l’utilisation des terres» résultant du processus de privatisation engagé par la Hongrie au début des années 90, qui a eu «dans bien des cas pour résultat la fragmentation ou la copropriété en
indivision». La Commission soutient en outre que le Conseil aurait erronément présenté comme une circonstance exceptionnelle «l’évolution des conditions du marché» et, en particulier, l’augmentation des coûts de production et la faible rentabilité de la production agricole, mentionnées au considérant 5 de la décision attaquée. Pour ce qui concerne enfin les facteurs mentionnés au considérant 3 de la décision attaquée, c’est-à-dire que «les agriculteurs disposent de peu de capital», que «les taux
d’intérêt sur les prêts commerciaux pour l’achat de terrains agricoles sont élevés» et que «les banques appliquent des critères plus stricts pour l’octroi de prêts aux agriculteurs», ainsi que le facteur rappelé au considérant 4 de la décision attaquée, à savoir le risque «de voir augmenter le nombre d’achats spéculatifs de terres par des opérateurs économiques n’exerçant pas d’activité agricole mais disposant d’un accès plus facile aux capitaux» et ceux indiqués au considérant 5, c’est-à-dire
l’augmentation du taux de chômage et la diminution du produit intérieur brut dans le secteur de l’agriculture, de la sylviculture et de la pêche entre l’année 2008 et l’année 2009, la Commission observe que le premier est de nature structurelle et que les autres, en tant que conséquences de la crise économique, ne sont pas indépendants de la situation générale invoquée aux considérants 3 et 4 de la décision attaquée.
37. À cet égard, je relève tout d’abord que c’est à bon droit, selon moi, que la Commission affirme que l’élément mentionné au considérant 2 de la décision attaquée, à savoir «la structure défavorable de l’utilisation des terres», ne constitue pas en tant que tel une circonstance exceptionnelle au sens de l’article 108, paragraphe 2, troisième alinéa, TFUE, étant donné qu’il est de nature structurelle et non conjoncturelle, ce qui n’est contestée ni par le Conseil ni par la Hongrie.
38. Toutefois, contrairement à ce que soutient l’institution requérante, dans l’économie de la décision attaquée, cet élément, tout comme la «viabilité économique médiocre pour les exploitations agricoles» hongroises, qui est mentionnée elle aussi au considérant 2 de la décision attaquée, n’est pas présenté comme une circonstance exceptionnelle, mais bien, précisément, comme un facteur caractéristique de la structure de l’économie agraire hongroise, et la référence à cet élément est avant tout
nécessaire à l’évaluation des répercussions économiques et sociales de la récession, le principal facteur qui, selon la teneur des considérants 3 et 5 de la décision attaquée, justifie les mesures autorisées. La même remarque vaut pour le facteur constitué par le manque de fonds propres des agriculteurs, dont la Commission se limite à invoquer le caractère structurel mais sans fournir d’éléments de preuve à cet égard.
39. D’autre part, il ressort clairement de l’arrêt du 29 février 1996 que, dans l’exercice de la compétence prévue à l’article 108, paragraphe 2, troisième alinéa, TFUE, le Conseil peut se fonder sur la persistance ou l’aggravation de problèmes structurels dans un secteur donné de l’économie afin d’évaluer les effets produits sur ce secteur par une conjoncture défavorable ( 15 ).
40. Pour ce qui concerne l’argument de la Commission selon lequel l’augmentation du taux de chômage, l’augmentation du coût des intrants et la diminution de la rentabilité qui ont caractérisé le secteur agricole, ainsi que la crise économique elle-même, ont touché l’ensemble des États membres, je rappelle que selon la jurisprudence, le fait qu’une situation déterminée puisse concerner plusieurs États membres en même temps ou, le cas échéant, concerner d’autres secteurs de l’économie, n’exclut pas
que cette situation puisse constituer une circonstance pertinente pour l’application de l’article 108, paragraphe 2, troisième alinéa, TFUE ( 16 ), compte tenu notamment des conséquences particulières que cette situation a pu produire dans un État membre donné. La Commission n’exclut d’ailleurs pas qu’une crise économique généralisée, qui constitue le principal facteur sur lequel s’est appuyé le Conseil dans la décision attaquée, puisse en principe constituer une circonstance exceptionnelle.
41. Sur la base de ce qui précède, j’estime que la Commission n’a pas démontré l’existence d’une erreur manifeste d’appréciation pour ce qui concerne l’existence de circonstances de nature à justifier l’adoption d’une décision en vertu de l’article 108, paragraphe 2, troisième alinéa, TFUE.
2. Sur le caractère inadéquat et disproportionné des mesures autorisées par la décision attaquée
42. La Commission fait valoir avant tout que les mesures d’aides à l’acquisition de terres ne permettent pas de résoudre le problème évoqué au considérant 2 de la décision attaquée, à savoir la «structure défavorable de l’utilisation des terres». Elle fait valoir que, dans leur lettre au Conseil du 27 novembre 2009, les autorités hongroises ont elles-mêmes émis des doutes quant à l’efficacité des mesures en cause à cet égard et que les données produites en annexe de cette lettre montrent que la
taille des exploitations agricoles n’a pas connu d’évolution significative de l’année 2005 à l’année 2007, malgré les aides octroyées dans le cadre des deux régimes mis en œuvre en Hongrie. J’observe avant tout à cet égard que, si «la fragmentation ou la copropriété en indivision des terres agricoles» constitue un élément structurel sur lequel le Conseil s’est basé dans la décision attaquée pour décrire la situation du secteur agricole en Hongrie, l’amélioration de cette structure ne figure
toutefois pas expressément dans la décision attaquée en tant qu’objectif autonome poursuivi. En tout état de cause, quand bien même il faudrait déduire des données sur lesquelles se base la Commission que seule une augmentation modeste de la taille moyenne des exploitations agricoles hongroises peut être attribuée aux régimes d’aides à l’acquisition de terres agricoles mis en œuvre en Hongrie, cela ne suffirait pas selon moi, en soi, à démontrer que le Conseil a manifestement excédé les limites
de son pouvoir d’appréciation en considérant que les mesures approuvées dans la décision attaquée étaient adéquates pour poursuivre notamment les objectifs mentionnés au considérant 5 de cette décision, à savoir «permettre de sauvegarder les moyens de subsistance de nombreuses familles d’agriculteurs pendant la crise actuelle en créant les conditions nécessaires pour réduire les coûts de production et améliorer la rentabilité de la production agricole, et mettre ainsi un frein à la progression
de la pauvreté et du chômage dans les zones rurales». De même, je ne considère pas que la seule circonstance que des phénomènes tels que les taux d’intérêts élevés sur les prêts commerciaux pour l’achat de terres agricoles et l’application de critères bancaires plus stricts pour l’octroi de prêts aux agriculteurs se sont manifestés alors que le régime transitoire prévu par les lignes directrices agricoles 2007-2013 autorisait encore l’application des régimes d’aides aux investissements dans
l’acquisition de terres agricoles suffise, en l’absence d’éléments de preuve, à démontrer que ces régimes seraient manifestement inappropriés pour poursuivre l’objectif qui est d’améliorer les perspectives d’accès à ces prêts pour les agriculteurs.
43. En deuxième lieu, la Commission souligne que, pour faire face aux conséquences de la crise, elle a adopté, en 2009, une communication spécifique relative à un cadre communautaire temporaire pour les aides d’État destinées à favoriser l’accès au financement dans le contexte de la crise économique et financière actuelle ( 17 ) (ci-après le «cadre temporaire»). Ce cadre temporaire, tel que modifié ( 18 ), autorise les États membres à intervenir sous différentes formes en faveur des exploitations
agricoles et notamment à octroyer une aide temporaire d’un montant maximal de 15000 euros jusqu’à la fin de l’année 2010. La Commission estime que, dans la mesure où il n’a pas tenu compte de cette aide, spécifiquement destinée à faire face aux problèmes engendrés par la crise et n’a, en particulier, pas vérifié si elle aurait permis de remédier à ces problèmes, le Conseil aurait violé le principe de proportionnalité. La Commission estime en outre que le Conseil aurait dû tenir compte d’autres
instruments adoptés par elle ou par le Conseil lui-même pour remédier aux problèmes indiqués dans la décision attaquée ou susceptibles d’être utilisés à cette fin en Hongrie. Enfin, pour ce qui concerne le risque, mentionné au considérant 4 de la décision attaquée, de voir augmenter le nombre d’achats spéculatifs de terres par des opérateurs économiques n’exerçant pas d’activité agricole mais disposant d’un accès plus facile aux capitaux, la Commission fait valoir que le Conseil n’a pas tenu
compte des dispositions de l’acte d’adhésion de 2003 qui accordaient à la Hongrie une période transitoire de sept ans, prorogeable pour trois ans, autorisant cet État membre à appliquer des mesures restrictives concernant l’acquisition de terres agricoles par des non-résidents ( 19 ).
44. Les arguments de la Commission amènent à apprécier si et dans quelle mesure il incombait au Conseil de tenir compte des mesures déjà adoptées au niveau de l’Union pour remédier aux situations que l’État membre demandeur avait invoquées au titre de circonstances exceptionnelles. J’estime à ce propos, me basant sur les considérations exposées au point 96 des conclusions présentées ce jour dans l’affaire C‑117/10, auxquelles je renvoie, que le Conseil reste tenu à tout le moins de prendre en
considération, dans l’appréciation qu’il effectue au titre de l’article 108, paragraphe 2, troisième alinéa, TFUE, les mesures préexistantes spécifiquement destinées à remédier aux situations susceptibles de justifier l’autorisation des aides en cause ( 20 ), sans que cela implique une obligation pour le Conseil d’examiner ou d’indiquer dans sa décision l’ensemble des règles de droit qui régissent la matière en question.
45. En l’espèce, il ne ressort pas de la décision attaquée que le Conseil aurait vérifié si la Hongrie a utilisé les possibilités offertes par le cadre temporaire et quels effets les éventuelles interventions réalisées sur cette base auraient produits ( 21 ). Je relève cependant que la subvention directe d’un montant limité à laquelle se réfère la Commission, d’une part, tout en ayant pour fonction d’atténuer les répercussions économiques de la crise, n’était pas spécifiquement destinée à encourager
des investissements destinés à améliorer la structure des exploitations agricoles et, d’autre part, ne pouvait être octroyée que jusqu’au 31 décembre 2010, comme la Hongrie l’a par ailleurs fait observer au Conseil dans sa lettre du 27 novembre 2009. Dans ces circonstances, le Conseil a pu considérer à bon droit, selon moi, qu’une intervention plus ciblée et d’une plus grande portée dans le temps pouvait à la fois poursuivre, le cas échéant en combinaison avec d’autres instruments, l’objectif
d’atténuer les conséquences de la crise financière et, en particulier, les problèmes d’accès au crédit rencontrés par les agriculteurs et, dans le même temps, apporter une réponse plus adéquate aux problèmes structurels de l’économie agraire hongroise. De même, il est vrai que le Conseil était, selon moi, tenu de prendre en considération, dans la décision attaquée, les actions de lutte contre le chômage dans les zones rurales prévues dans le cadre de la politique communautaire de développement
rural conformément au règlement (CE) no 1698/2005 ( 22 ). Néanmoins, cette omission ne suffit pas non plus en soi, selon moi, pour remettre en cause la légalité de cette décision, compte tenu du fait que cette dernière se base sur une multitude de motifs et sur une évaluation globale de la situation du secteur en question dans une conjoncture temporelle déterminée. En revanche, je ne pense pas que le Conseil était spécifiquement obligé de tenir compte, comme l’affirme la Commission, du règlement
(CE) no 1535/2007 ( 23 ), s’agissant d’un instrument qui n’est pas spécifiquement destiné à poursuivre les objectifs indiqués dans la décision. En tout état de cause, le régime approuvé dans la décision attaquée est destiné à encourager l’investissement dans l’acquisition de terres agricoles et opère donc sur un autre plan que ce règlement. Quant aux dispositions de l’acte d’adhésion de 2003 qui autorisaient la Hongrie à maintenir de manière transitoire des restrictions à l’acquisition de terres
agricoles par des non-résidents, le Conseil relève à bon droit que ces dispositions ne peuvent de toute manière pas obvier à des manœuvres spéculatives de citoyens hongrois ou de citoyens d’autres États membres de l’Union européenne établis en Hongrie.
46. Enfin, la Commission fait valoir que la portée dans le temps des mesures approuvées ainsi que la durée des effets qu’elles produiront (s’agissant de financements sur des prêts à long terme) font que ces mesures sont disproportionnées.
47. Étant donné le caractère exceptionnel de la compétence du Conseil au titre de l’article 108, paragraphe 2, troisième alinéa, TFUE, la dérogation accordée en vertu de cette disposition doit être limitée dans le temps et ne doit être autorisée que pour la durée strictement nécessaire pour remédier aux circonstances invoquées à l’appui de la décision ( 24 ). Cela implique que, lorsqu’une décision adoptée en vertu de l’article 108, paragraphe 2, troisième alinéa, TFUE concerne des régimes d’aides
destinés à s’appliquer pendant une période relativement longue, comme en l’espèce, il incombe au Conseil d’indiquer les raisons pour lesquelles il estime que cela est nécessaire à la lumière des circonstances invoquées à l’appui de la déclaration de compatibilité. En l’espèce, s’il est vrai que la lettre au Conseil des autorités hongroises du 27 novembre 2009 et la décision attaquée n’indiquent que sommairement les raisons pour lesquelles il a été jugé nécessaire d’autoriser les aides
litigieuses pour une période de quatre ans, ces raisons peuvent se déduire du contexte dans lequel s’inscrit la décision attaquée ainsi que de la nature des mesures autorisées, des problèmes que ces mesures devaient concourir à résoudre et des objectifs poursuivis. En outre, le Conseil a fourni des indications supplémentaires dans ses mémoires.
48. Pour ce qui concerne le fond du grief soulevé par la Commission, je relève qu’il se base essentiellement sur le constat que la durée de la dérogation accordée dans la décision attaquée coïncide avec la durée de validité des lignes directrices agricoles 2007-2013. Selon l’institution requérante, cela trahit le fait que le choix du Conseil répondait plus à la volonté de paralyser l’application de ces lignes directrices qu’à celle de limiter la dérogation à la mesure de ce qui est strictement
nécessaire pour corriger les déséquilibres constatés. Or, tout en prenant acte de cette coïncidence, j’estime que, compte tenu des objectifs à long terme que la décision entend poursuivre et des répercussions de la crise économique et financière, elles aussi susceptibles de se prolonger sur une longue période, qui sont invoquées comme circonstances exceptionnelles à l’appui de cette décision, la Commission n’est pas parvenue à démontrer que, en autorisant les aides en question pour la période
qui va du 1er janvier 2010 au 31 décembre 2013, le Conseil aurait manifestement excédé les limites du pouvoir d’appréciation dont il jouit dans l’exercice de la compétence prévue à l’article 108, paragraphe 2, troisième alinéa, TFUE.
V – Conclusion
49. En vertu des considérations qui précèdent, je suggère à la Cour de:
— rejeter le recours;
— condamner la Commission européenne aux dépens, et
— déclarer que les États membres intervenants supportent leurs propres dépens.
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( 1 ) Langue originale: l’italien.
( 2 ) JO L 348, p. 55.
( 3 ) Acte relatif aux conditions d’adhésion à l’Union européenne de la République tchèque, de la République d’Estonie, de la République de Chypre, de la République de Lettonie, de la République de Lituanie, de la République de Hongrie, de la République de Malte, de la République de Pologne, de la République de Slovénie et de la République Slovaque, et aux adaptations des traités sur lesquels est fondée l’Union européenne (JO 2003, L 236, en particulier p. 798).
( 4 ) JO L 83, p. 1.
( 5 ) JO 2000, C 28, p. 2.
( 6 ) JO 2006, C 319, p. 1.
( 7 ) JO C 70, p. 11.
( 8 ) JO 2005, C 147, p. 2.
( 9 ) Décision N 795/2006, intitulée «Aide à l’acquisition de terres sous la forme de prêts à taux préférentiel» et décision N 796/2006, intitulée «Aide à la consolidation des terres» (JO 2007 C 68, p. 11 et 12). Dans la communication publiée au Journal officiel de l’Union européenne, la durée des deux régimes est limitée au 31 décembre 2008. Toutefois, le texte de la décision ne contient pas de confirmation de cette limitation, qui doit probablement être attribuée à une erreur matérielle. En outre,
il est constant entre les parties que la notification comportait une demande d’autorisation des régimes en question jusqu’au 31 décembre 2009.
( 10 ) Conformément à la rectification publiée au JO L 326, p. 55.
( 11 ) Commission/Conseil (C-110/02, Rec. p. I-6333).
( 12 ) Commission/Conseil (C-399/03, Rec. p. I-5629).
( 13 ) Décret no 99/2007 du ministre de l’Agriculture et du développement rural relatif à l’aide à l’acquisition de terres agricoles en vue de la consolidation des terres (Magyar Közlöny 2007/112) et décret no 17/2007 du ministre de l’Agriculture et du développement rural relatif à la bonification d’intérêts pour les prêts destinés à l’amélioration des terres (Magyar Közlöny 2007/34). Voir, aussi, lettre des autorités hongroises au Conseil du 27 novembre 2009.
( 14 ) Voir communication publiée au JO 2008, C 70
( 15 ) Commission/Conseil (C-122/94, Rec. p. I-881, point 21).
( 16 ) L’arrêt du 29 février 1996, Commission/Conseil, précité, a rejeté, à son point 22, un argument analogue de la Commission.
( 17 ) JO C 83, p. 1.
( 18 ) Communication de la Commission modifiant le Cadre Communautaire Temporaire pour les aides d’État destinées à favoriser l’accès au financement dans le contexte de la crise économique et financière actuelle (JO 2009, C 261, p. 2).
( 19 ) Voir annexe X de l’acte d’adhésion de 2003, chapitre 3, intitulé «Libre circulation des personnes», paragraphe 2.
( 20 ) Dans ce sens, voir aussi en particulier point 85 des conclusions de l’avocat général Cosmas dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 29 février 1996, Commission/Conseil, précité.
( 21 ) Je relève cependant que, dans leur lettre au Conseil du 27 novembre 2009, les autorités hongroises ont exposé les raisons pour lesquelles elles estimaient que le cadre temporaire n’était pas suffisant pour faire face aux difficultés engendrées par la crise économique et financière.
( 22 ) Règlement du Conseil du 20 septembre 2005 concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) (JO L 277, p. 1).
( 23 ) Règlement de la Commission du 20 décembre 2007 concernant l’application des articles 87 et 88 du traité CE aux aides de minimis dans le secteur de la production de produits agricoles (JO L 337, p. 35).
( 24 ) Voir, en ce sens, arrêt du 29 février 1996, Commission/Conseil, précité (point 25).
