ARRÊT DE LA COUR (quatrième chambre)
19 décembre 2012 (*)
«Manquement d’État – Directive 85/337/CEE – Évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement – Transposition incorrecte – Annexe II – Point 1, sous a) à c) – Arrêt de la Cour – Constat de l’existence d’un manquement – Article 260 TFUE – Sanctions pécuniaires – Somme forfaitaire – Capacité de paiement de l’État membre – Crise économique – Appréciation sur la base de données économiques actuelles»
Dans l’affaire C‑279/11,
ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 260, paragraphe 2, TFUE, introduit le 1^er juin 2011,
Commission européenne, représentée par MM. P. Oliver et K. Mifsud-Bonnici, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie requérante,
contre
Irlande, représentée par M^me E. Creedon et M. D. O’Hagan, en qualité d’agents, assistés de M. E. Regan, SC, et de M. C. Toland, BL, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie défenderesse,
LA COUR (quatrième chambre),
composée de M. L. Bay Larsen, faisant fonction de président de la quatrième chambre, M. J.-C. Bonichot, M^mes C. Toader (rapporteur), A. Prechal et M. E. Jarašiūnas, juges,
avocat général: M. N. Jääskinen,
greffier: M. T. Millett, greffier-adjoint,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 4 octobre 2012,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1 Par son recours, la Commission européenne demandait initialement à la Cour de:
– déclarer que l’Irlande a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 260 TFUE en ne prenant pas les mesures nécessaires pour se conformer à l’arrêt du 20 novembre 2008, Commission/Irlande (C‑66/06);
– condamner l’Irlande à verser à la Commission une somme forfaitaire de 4 174,80 euros, multipliée par le nombre de jours qui se seront écoulés entre la date de l’arrêt Commission/Irlande, précité, et la date à laquelle l’Irlande s’y sera conformée ou la date de l’arrêt rendu dans la présente affaire, en fonction de celle qui sera la plus proche;
– condamner l’Irlande à verser à la Commission une astreinte journalière de 33 080,32 euros à partir de la date de l’arrêt dans la présente affaire jusqu’à la date à laquelle l’Irlande se conformera à l’arrêt Commission/Irlande, précité, et
– condamner l’Irlande aux dépens.
2 Par lettre du 6 juillet 2012, la Commission a modifié sa demande. Ainsi, elle ne conclut plus à la condamnation de l’Irlande à une astreinte, mais conclut uniquement à la condamnation de cet État membre au paiement d’une somme forfaitaire totale de 4 387 714,80 euros.
Le cadre juridique
3 Conformément à l’article 1^er, paragraphe 2, de la directive 85/337/CEE du Conseil, du 27 juin 1985, concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement (JO L 175, p. 40), telle que modifiée par la directive 97/11/CE du Conseil, du 3 mars 1997 (JO L 73, p. 5, ci-après la «directive 85/337»), la notion de «projet» couvre notamment «la réalisation de travaux de construction ou d’autres installations ou ouvrages» ainsi que «d’autres interventions
dans le milieu naturel ou le paysage, y compris celles destinées à l’exploitation des ressources du sol». La notion d’«autorisation» couvre pour sa part, notamment, «la décision de l’autorité ou des autorités compétentes qui ouvre le droit du maître d’ouvrage de réaliser le projet».
4 Aux termes de l’article 2, paragraphes 1 et 3, de la directive 85/337:
«1. Les États membres prennent les dispositions nécessaires pour que, avant l’octroi de l’autorisation, les projets susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement, notamment en raison de leur nature, de leurs dimensions ou de leur localisation, soient soumis à une procédure de demande d’autorisation et à une évaluation en ce qui concerne leurs incidences. Ces projets sont définis à l’article 4.
[…]
3. Sans préjudice de l’article 7, les États membres peuvent, dans des cas exceptionnels, exempter, en totalité ou en partie, un projet spécifique des dispositions prévues par la présente directive.
[...]»
5 L’article 4 de cette directive dispose:
«1. Sous réserve de l’article 2 paragraphe 3, les projets énumérés à l’annexe I sont soumis à une évaluation, conformément aux articles 5 à 10.
2. Sous réserve de l’article 2 paragraphe 3, les États membres déterminent, pour les projets énumérés à l’annexe II:
a) sur la base d’un examen cas par cas,
ou
b) sur la base des seuils ou critères fixés par l’État membre,
si le projet doit être soumis à une évaluation conformément aux articles 5 à 10.
Les États membres peuvent décider d’appliquer les deux procédures visées aux points a) et b).
3. Pour l’examen cas par cas ou la fixation des seuils ou critères fixés en application du paragraphe 2, il est tenu compte des critères de sélection pertinents fixés à l’annexe III.
4. Les États membres s’assurent que les décisions prises par les autorités compétentes en vertu du paragraphe 2 sont mises à la disposition du public.»
6 L’annexe II de cette même directive énumère les projets visés à l’article 4, paragraphe 2, de celle-ci. Le point 1 de cette annexe, relatif à l’«Agriculture, sylviculture et aquaculture», vise notamment, respectivement aux points a) à c), les projets de remembrement rural, les projets d’affectation de terres incultes ou d’étendues semi-naturelles à l’exploitation agricole intensive ainsi que les projets d’hydraulique agricole, y compris les projets d’irrigation et de drainage de terres.
7 L’annexe III de ladite directive, qui énumère les critères de sélection visés à l’article 4, paragraphe 3, de celle-ci, prévoit, s’agissant des caractéristiques des projets, que ceux-ci doivent être considérés notamment par rapport à la dimension du projet, au cumul avec d’autres projets, à l’utilisation des ressources naturelles, à la production de déchets, à la pollution et aux nuisances, ainsi qu’au risque d’accidents, eu égard notamment aux substances ou aux technologies mises en œuvre.
8 S’agissant de la localisation des projets, le point 2 de cette annexe indique que la sensibilité environnementale des zones géographiques susceptibles d’être affectées par le projet doit être considérée en prenant notamment en compte l’occupation des sols existants, la richesse relative, la qualité et la capacité de régénération des ressources naturelles de la zone ainsi que la capacité de charge de l’environnement naturel.
9 Le point 3 de ladite annexe relatif aux «[c]aractéristiques de l’impact potentiel» prévoit que les incidences notables qu’un projet pourrait avoir doivent être considérées en fonction des critères énumérés aux points 1 et 2 de la même annexe, notamment par rapport à l’étendue de l’impact (zone géographique et importance de la population affectée).
L’arrêt du 20 novembre 2008, Commission/Irlande
10 Après lui avoir transmis une demande de renseignements en date du 13 septembre 2001, la Commission a adressé à l’Irlande, le 23 octobre 2001, une lettre de mise en demeure relative à une installation de salmoniculture expérimentale dans l’estuaire du Kenmare (comté de Kerry, Irlande). L’Irlande a répondu à cette lettre le 21 mai 2002.
11 Les 18 octobre et 19 décembre 2002, la Commission a adressé à l’Irlande de nouvelles lettres de mise en demeure. La première de celles-ci faisait état de la position de la Commission selon laquelle la transposition par l’Irlande de la directive 85/337 présentait des lacunes en ce qui concernait les catégories de projets mentionnées à l’annexe II, point 1, sous a) à c), de ladite directive. La seconde de ces lettres mentionnait les lacunes de cette même transposition s’agissant des projets
relevant de ladite annexe II, point 1, sous f). L’Irlande a répondu par lettres des 9 avril et 26 mai 2003.
12 La Commission a adressé, le 11 juillet 2003, un avis motivé à cet État membre dans lequel elle l’invitait à prendre les mesures requises pour se conformer à cet avis dans un délai de deux mois à compter de sa réception.
13 Ayant estimé insatisfaisante la position arrêtée par l’Irlande dans une lettre du 7 novembre 2003 en réponse audit avis, la Commission a, en vertu de l’article 226, second alinéa, CE, introduit son recours ayant donné lieu à l’arrêt Commission/Irlande, précité.
14 Par cet arrêt, la Cour a constaté que, «[e]n n’ayant pas pris, conformément aux articles 2, paragraphe 1, et 4, paragraphes 2 à 4, de la directive 85/337 […], toutes les dispositions nécessaires pour que, avant l’octroi d’une autorisation, les projets susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement et relevant des catégories de projets visées à l’annexe II, point 1, sous a) à c) et f), de cette directive soient soumis à une procédure d’autorisation et à une évaluation de
leurs incidences à cet égard, conformément aux articles 5 à 10 de ladite directive, l’Irlande a[vait] manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de celle-ci».
La procédure précontentieuse dans la présente affaire
15 À la suite d’un premier échange de lettres avec l’Irlande, la Commission a, le 22 mars 2010, adressé à cet État membre une lettre de mise en demeure sur le fondement de l’article 260, paragraphe 2, TFUE, dans laquelle elle indiquait que les mesures envisagées par l’Irlande en ce qui concernait la transposition de l’annexe II, point 1, sous a) à c), de la directive 85/337 n’étaient pas satisfaisantes et l’invitait à présenter ses observations à cet égard dans un délai de deux mois à compter
de la réception de celui-ci.
16 Dans sa lettre du 30 novembre 2010, l’Irlande reconnaissait explicitement qu’il existait des lacunes dans la transposition de ces dispositions de la directive 85/337 et exposait les modifications envisagées pour remédier à celles-ci.
17 La Commission a, par la suite, considéré que l’Irlande n’avait pas adopté les mesures que comportait l’exécution de l’arrêt Commission/Irlande, précité, et a par conséquent décidé d’introduire le présent recours.
Sur le manquement
18 Il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante de la Cour concernant l’article 228, paragraphe 2, CE, la date de référence pour apprécier l’existence d’un manquement au titre de cette disposition se situait à l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé émis en vertu de celle-ci (voir arrêt du 11 décembre 2012, Commission/Espagne, C‑610/10, non encore publié au Recueil, point 66).
19 Le traité FUE ayant supprimé dans la procédure en manquement, au titre de l’article 260, paragraphe 2, TFUE, l’étape relative à l’émission d’un avis motivé, la date de référence pour apprécier l’existence d’un manquement au titre de l’article 260 TFUE se situe à l’expiration du délai fixé dans la mise en demeure émise en vertu du paragraphe 2, premier alinéa, de cette disposition (voir arrêt Commission/Espagne, précité, point 67).
20 Au cours de la présente affaire, l’Irlande a indiqué que la mise en conformité de son droit national avec l’arrêt Commission/Irlande, précité, avait notamment été réalisée au moyen de l’entrée en vigueur, le 8 septembre 2011, du règlement n° 2 de 2011 (modificatif) relatif à l’aménagement du territoire et au développement [Planning & Development (Amendment) (N° 2) Regulations 2011] ainsi que du règlement n° 456 de 2011 relatif aux Communautés européennes (étude d’incidence sur
l’environnement) (agriculture) [SI 2011, n° 456, European Communities (Environmental Impact Assesment) (Agriculture) Regulations 2011, ci-après le «SI n° 456/11»].
21 Ainsi, il est constant que, à l’issue de la période de deux mois suivant la réception par l’Irlande de la lettre de mise en demeure mentionnée au point 15 du présent arrêt, cet État membre n’avait, en tout état de cause, pas adopté toutes les mesures législatives nécessaires pour assurer l’exécution de l’arrêt Commission/Irlande, précité.
22 Dans ces conditions, il convient de constater que, en ne prenant pas les mesures nécessaires pour se conformer à l’arrêt Commission/Irlande, précité, l’Irlande a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 260 TFUE.
Sur l’imposition d’une somme forfaitaire
Argumentation des parties
23 La Commission fait valoir que, bien que l’article 260, paragraphe 1, TFUE n’indique pas le délai dans lequel doivent intervenir les mesures que comporte l’exécution d’un arrêt de la Cour, l’intérêt qui s’attache à une exécution immédiate et uniforme du droit de l’Union exige que cette exécution soit entamée immédiatement et qu’elle aboutisse dans des délais aussi brefs que possible, ce qui ne serait pas le cas en l’espèce, puisque, à la date d’introduction du présent recours, plus de deux
ans et demi s’étaient déjà écoulés depuis le prononcé de l’arrêt Commission/Irlande, précité.
24 Dans la présente affaire, la Commission avait initialement décidé, conformément à sa communication de 2005, intitulée «Mise en œuvre de l’article 228 du traité CE» [SEC(2005) 1658], telle qu’actualisée par la communication de 2010, intitulée «Mise en œuvre de l’article 260 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. Mise à jour des données utilisées pour le calcul des sommes forfaitaires et des astreintes que la Commission proposera à la Cour de justice dans le cadre de procédures
d’infraction» [SEC(2010) 923/3, ci-après la «communication de 2010»], de demander le paiement par l’État membre défendeur à la fois d’une somme forfaitaire et d’une astreinte journalière.
25 Par décision du 21 juin 2012, la Commission a toutefois renoncé à demander l’imposition d’une astreinte. En revanche, elle maintient sa demande tendant à ce que l’Irlande se voit imposer une somme forfaitaire dont les modalités de calcul se rapportent à deux périodes distinctes.
26 Ainsi, sur la période comprise entre le prononcé de l’arrêt Commission/Irlande, précité, et la date du 8 septembre 2011, date d’entrée en vigueur des «Regulations» visant à mettre le droit irlandais en conformité avec cet arrêt, la Commission maintient les facteurs qu’elle avait initialement proposés en vue de l’imposition d’une somme forfaitaire, au regard de la gravité de l’infraction et de la nécessité d’assurer un effet dissuasif à la sanction.
27 S’agissant de la gravité de l’infraction, la Commission propose un coefficient 7 sur une échelle de 20.
28 Elle retient à cet égard que, en fixant et en maintenant des seuils nationaux élevés au-dessous desquels des projets échappent à l’obligation d’évaluation environnementale préalable, l’Irlande a commis des manquements graves à la directive 85/337 susceptibles de causer des dommages irréparables à l’environnement. Ensuite, elle estime que l’arrêt Commission/Irlande, précité, par lequel la Cour a constaté le manquement en cause de l’Irlande, s’inscrivait dans une ligne de jurisprudence
constante de la Cour, ce qui justifierait de considérer le manquement en cause de plus grave.
29 À cela s’ajouterait le fait que, lorsque l’État membre en cause a répété des comportements infractionnels dans un même secteur spécifique, cela aggraverait le degré de gravité du manquement allégué. Or, tel serait le cas s’agissant de l’Irlande dont le manquement à des obligations lui incombant au titre de la directive 85/337 a été constaté à quatre reprises par la Cour (arrêts du 21 septembre 1999, Commission/Irlande, C‑392/96, Rec. p. I‑5901; du 3 juillet 2008, Commission/Irlande,
C‑215/06, Rec. p. I‑4911; du 16 juillet 2009, Commission/Irlande, C‑427/07, Rec. p. I‑6277, et du 3 mars 2011, Commission/Irlande, C‑50/09, non encore publié au Recueil). Par ailleurs, la Commission relève que l’arrêt du 21 septembre 1999, Commission/Irlande, précité, a fait l’objet d’une procédure au titre de l’article 228 CE, en l’occurrence dans l’affaire C‑294/03, mais que la Commission s’est ultérieurement désistée. Cela étant, l’Irlande n’aurait toujours pas adopté les mesures que comporte
l’exécution des arrêts précités du 3 juillet 2008, Commission/Irlande, et du 3 mars 2011, Commission/Irlande.
30 S’agissant de l’effet dissuasif nécessaire dans la présente affaire, la Commission s’appuie sur le facteur «n» qu’elle a fixé dans le cadre de sa communication de 2010 à 2,84 et qui correspond à une moyenne géométrique fondée, d’une part, sur le produit intérieur brut (PIB) de l’État membre en cause et, d’autre part, sur la pondération des voix de celui-ci au Conseil de l’Union européenne. Il ressort de cette communication que les données économiques utilisées à cet égard sont celles de
l’année 2008 (n - 2).
31 Sur la base de ces facteurs et du montant forfaitaire retenu pour l’Irlande dans la communication de 2010, à savoir 210 euros, la Commission estime que cet État membre devait se voir imposer une première somme forfaitaire égale à 4 174,80 euros (210 euros x 7 x 2,84) multipliée par le nombre de jours écoulés entre la date de prononcé de l’arrêt du 20 novembre 2008, Commission/Irlande, précité, et le 8 septembre 2011, soit 1 021. Cette première somme forfaitaire devrait donc être de
4 262 470,80 euros.
32 Pour une seconde période comprise entre le 8 septembre 2011 et le 21 décembre 2011, date de la mise en ligne de lignes directrices attirant l’attention des propriétaires terriens sur la sensibilité de certaines zones et des obligations leur incombant, la Commission estime que la Cour devrait imposer une seconde somme forfaitaire de 125 244 euros, correspondant à une somme journalière de 1 192,80 euros pour laquelle un coefficient de gravité de 2 serait retenu, multipliée par 105, à savoir le
nombre de jours écoulés entre ces deux dates.
33 En substance, la Commission est d’avis que le manquement reproché sur la première période subsistait encore, entre le 8 septembre et le 21 décembre 2011, en lien avec le SI n° 456/11 dans la mesure où les avis publics visés à l’article 19, paragraphe 2, de ce règlement n’étaient pas publiés. La Commission reproche également que certaines zones particulièrement sensibles sur le plan environnemental de la campagne irlandaise n’avaient pas été classées comme sites européens, «Natural Heritage
Area» (NHA) ou zones naturelles. Or, pour ces zones, la difficulté tiendrait au fait que l’appréciation de la nécessité d’engager une évaluation environnementale d’un projet dépendait de la conscience du porteur d’un tel projet que ce dernier était susceptible d’avoir des incidences notables sur l’environnement. Ainsi, selon la Commission, il était possible pour un propriétaire foncier, lorsque ses activités se situaient au-dessous du seuil fixé, d’entreprendre des activités préjudiciables à ces
zones sans être contraint de présenter une demande d’examen de la nécessité de procéder à une évaluation environnementale.
34 La Commission estime également que des propriétaires fonciers n’avaient pas été individuellement informés de la présence sur leurs terrains de sites archéologiques classés, de sorte qu’il était difficile de maintenir des poursuites pénales en cas d’infraction. Cette institution souligne également que, s’il existe certes une présomption selon laquelle les propriétaires fonciers sont réputés avoir connaissance de la présence de monuments sur leurs terrains lorsqu’un avis indiquant une
inscription de ces monuments et sites a été publié, la dernière notification publique remonterait aux années 90 et l’Irlande n’envisageait une révision de cette liste en vue d’une nouvelle notification qu’en 2012, ce qui démontrerait que tous les monuments n’avaient pas encore fait l’objet d’un avis public.
35 La Commission critique par ailleurs un projet de document d’orientation à l’adresse des agriculteurs publié sur Internet par le département de l’agriculture, de l’alimentation et de la marine (DAFF) et par lequel ce dernier aurait défini une approche pour l’interprétation et l’application de l’article 3, paragraphe 4, du SI n° 456/11 qui remettait sérieusement en cause, selon cette institution, la capacité de ce dernier à satisfaire aux dispositions de l’arrêt du 20 novembre 2008,
Commission/Irlande, précité. En effet, ce document aurait été source d’une grande confusion en ce qui concerne les obligations incombant aux agriculteurs.
36 Cela étant, la Commission a reconnu que la publication par l’Irlande, les 22, 24, 28 et 31 décembre 2011, des avis nécessaires a permis de parachever l’exécution de l’arrêt du 20 novembre 2008, Commission/Irlande, précité, en rendant les actes réglementaires pleinement effectifs et applicables aux propriétaires fonciers en ce qui concerne de nombreux sites archéologiques et zones naturelles. En particulier, s’agissant de 630 «Natural Heritage Areas» qui n’avaient fait l’objet d’aucune
désignation légale, la Commission admet que l’Irlande a remédié à cette lacune en publiant, le 22 décembre 2011, un avis informant les propriétaires fonciers de la sensibilité de zones particulières et des obligations qui en découlent. En outre, s’agissant du projet de document d’orientation publié sur le site Internet du ministère de l’Agriculture, de l’Alimentation et de la Marine, la Commission reconnaît que la version corrigée et finalisée de ce document, publiée le 22 décembre 2011, a mis un
terme au manquement reproché à cet égard.
37 Par souci de simplification, cette institution a retenu la date du 22 décembre 2011 comme date d’exécution complète.
38 L’Irlande soutient, dans son mémoire en défense, que la promulgation des «Regulations» a mis en conformité le droit irlandais avec l’arrêt du 20 novembre 2008, Commission/Irlande, précité. Cet État membre concluait à cet égard que la Cour devait déclarer qu’il n’y avait pas lieu d’imposer le paiement d’astreinte étant donné que l’Irlande s’est conformée audit arrêt. Par ailleurs, elle ne devrait pas condamner cet État membre au paiement d’une somme forfaitaire, notamment compte tenu de la
faible capacité de paiement de l’Irlande.
39 Si elle reconnaît qu’elle a pris un certain retard dans l’exécution de l’arrêt du 20 novembre 2008, Commission/Irlande, précité, l’Irlande fait valoir qu’elle a toutefois fait preuve de la plus grande bonne foi s’agissant du respect de ses obligations en matière d’environnement et que le retard en cause était dû à des circonstances politiques. Par ailleurs, cet État membre soutient avoir rencontré des difficultés à rédiger les mesures que comportait l’exécution de l’arrêt en question,
rédaction à laquelle la Commission a d’ailleurs été étroitement associée.
40 L’Irlande explique que, dans le cadre de la réglementation nouvellement adoptée, les seuils au-delà desquels une évaluation environnementale est exigée ont été substantiellement abaissés. En outre, les agriculteurs seraient désormais tenus de notifier à l’avance à l’autorité compétente leur intention d’effectuer des activités agricoles et cette autorité serait tenue de procéder à un examen cas par cas de la nécessité de soumettre celles-ci à une évaluation environnementale préalable eu égard
au risque que de telles activités aient un impact significatif sur l’environnement. Seules les activités les plus insignifiantes ne relèveraient pas des nouveaux seuils.
41 Dans la mesure où elle se serait conformée à l’arrêt du 20 novembre 2008, Commission/Irlande, précité, à la date du 8 septembre 2011, l’Irlande fait valoir qu’il n’y a aucune nécessité à lui imposer une somme forfaitaire. Si la Cour devait toutefois estimer qu’une telle condamnation est nécessaire, cet État membre considère que, indépendamment de la somme minimale forfaitaire retenue pour l’Irlande dans la communication de 2010, à savoir 1 501 000 euros, la somme forfaitaire journalière
effectivement imposée par la Cour ne devrait pas dépasser 630 euros par jour, de sorte que la somme forfaitaire globale ne saurait dépasser 643 230 euros.
42 En tout état de cause, l’Irlande met en cause la méthodologie utilisée par la Commission pour calculer la valeur «n» correspondant à la capacité de paiement de l’Irlande. En effet, la Commission utiliserait des données relatives à l’année 2008, alors même que, entre l’année 2008 et l’année 2010, le PIB de l’Irlande aurait diminué de 7,4 % en termes réels et de 13,3 % en termes nominaux, en raison de la forte exposition de l’économie irlandaise à la crise économique et financière. En outre,
la population de l’Irlande ayant également crû de 2,5 % entre le recensement de 2006 et celui de 2011, le PIB par habitant serait également en diminution. À cela s’ajouteraient une inflation en nette inflexion ainsi qu’un déficit budgétaire qui, entre l’année 2008 et lannée 2010, est passé de 7,3 % du PIB à 32,4 % en 2010, de même qu’une dette passant de 44,4 % du PIB à 96,2 % et qui, selon certaines estimations, avoisinerait les 110,8 % pour l’année 2011. L’Irlande rappelle également que, en raison
précisément des difficultés économiques qu’elle connaît, elle a notamment bénéficié d’interventions financières s’élevant à 85 milliards d’euros, soit 55 % de son PIB, en provenance du Fonds monétaire international (FMI), du Mécanisme européen de stabilité financière, du Fonds de réserve national de pensions de l’Irlande ainsi que de prêts bilatéraux octroyés par le Royaume de Danemark, le Royaume de Suède et le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord.
43 Ainsi, l’utilisation de données relatives à l’année 2008 dans le calcul du montant d’une sanction quelle qu’elle soit serait inappropriée et conduirait à l’infliction de montants disproportionnés. La Cour aurait d’ailleurs récemment pris en compte une telle argumentation au point 42 de l’arrêt du 31 mars 2011, Commission/Grèce (C‑407/09, non encore publié au Recueil). L’Irlande en déduit que, à supposer que la Cour suive la méthodologie de la Commission, seul un coefficient de 1 pourrait
être retenu pour refléter sa capacité de paiement.
44 Par ailleurs, l’Irlande conteste le coefficient de gravité de 7 retenu par la Commission en mettant en avant sa bonne foi dans ses démarches en vue de transposer la directive 85/337 et le fait qu’il ne lui était reproché une transposition incorrecte que de certaines dispositions de cette directive. Cet État membre soutient également que, compte tenu de l’existence d’autres normes strictes en droit irlandais, notamment de précaution, les défectuosités affectant les mesures de transposition de
la directive 85/337 n’avaient pas entraîné d’incidences négatives sur l’environnement, y compris en raison des bonnes pratiques agroenvironnementales propres au milieu rural irlandais.
45 L’Irlande conclut qu’un coefficient de gravité de 3 serait approprié, notamment en comparaison avec celui retenu dans l’arrêt du 25 novembre 2003, Commission/Espagne (C‑278/01, Rec. p. I‑14141).
46 L’Irlande fait également valoir que ses autorités publiques se sont engagées dans un dialogue constructif avec la Commission sur le contenu des propositions législatives devant être adoptées à la suite de l’arrêt du 20 novembre 2008, Commission/Irlande, précité. Or, le retard dans l’adoption de ces mesures s’expliquerait par le fait que celles-ci entrent dans un cadre législatif complexe impliquant la consultation des parties intéressées et couvrant l’aménagement du territoire, le droit de
l’environnement et de l’agriculture.
47 S’agissant de la défense de l’Irlande selon laquelle il n’y aurait pas lieu de lui infliger une somme forfaitaire, la Commission rappelle que la Cour dispose d’un pouvoir de pleine juridiction et qu’elle peut même aller au-delà de ce que lui suggère la Commission, à l’instar du montant imposé à la République française dans l’arrêt du 12 juillet 2005, Commission/France (C‑304/02, Rec. p. I‑6263).
48 S’agissant des difficultés économiques actuelles auxquelles l’Irlande fait face et qui justifieraient, selon cet État membre, qu’aucune somme forfaitaire ou qu’une somme réduite lui soit infligée, la Commission estime que l’Irlande ne peut s’appuyer sur aucune base juridique à cet égard et que, en outre, dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Commission/Grèce, précité, invoquée par cet État membre, la Cour a précisément rejeté la demande de l’État membre défendeur tendant à ce que ne lui
soit imposée aucune somme forfaitaire au regard des graves problèmes économiques sévissant dans ledit État.
49 La Commission reconnaît qu’il est indispensable d’agir sur la base de données fiables, stables et définitives. Cela étant, elle indique que de telles données portant sur une année civile complète font l’objet de révisions pendant une période de douze mois de sorte que, s’agissant de l’année 2010, les données ne peuvent être fiables qu’à compter de l’année 2012. Cette institution indique que, en raison de la crise économique actuelle, elle a désormais décidé d’actualiser sur une base annuelle
le facteur «n» des différents États membres et que, s’agissant de l’Irlande, celui-ci a été diminué le 1^er septembre 2011 de 2,84 à 2,71, dans le cadre de la communication SEC(2011) 1024 final de la Commission, et, le 31 août 2012, de 2,71 à 2,60 dans le cadre de la communication COM(2012) 6106 final de la Commission.
50 Cependant, la Commission considère qu’il convient de retenir le facteur «n» tel qu’il était calculé au moment de l’introduction de la requête. Si la Cour souhaitait se fonder sur les dernières données actualisées, la Commission pourrait les lui fournir.
51 S’agissant de la gravité de l’infraction, la Commission considère que l’adoption récente des décrets des 8 et 12 septembre 2011 ne diminue en rien la gravité de l’infraction, qui a perduré entre la date de l’arrêt du 20 novembre 2008, Commission/Irlande, précité, et le 8 septembre 2011, de sorte que l’imposition d’une somme forfaitaire se justifierait, et ce dans les conditions initialement demandées par cette institution. Elle ne retient toutefois qu’un coefficient de 2 pour la période
comprise entre le 8 septembre et le 22 décembre 2011.
52 Cette institution conteste la position de l’Irlande selon laquelle les haies bocagères n’auraient pas été sérieusement affectées du fait de la transposition incorrecte ayant perduré. En effet, une telle argumentation irait à l’encontre du point 70 de l’arrêt du 20 novembre 2008, Commission/Irlande, précité. Il en irait de même, au regard des points 79 à 82 de cet arrêt, de l’affirmation de l’Irlande selon laquelle un règlement de 2001 relatif à l’aménagement et au développement du territoire
fournirait des garanties valables. La Commission estime, par ailleurs, que l’Irlande n’a fourni aucun élément de preuve étayant son affirmation selon laquelle 10 000 km de haies bocagères avaient été replantés ou régénérés et 3 000 km de telles haies avaient été maintenus dans le cadre de programmes agroenvironnementaux. L’Irlande n’aurait pas non plus prouvé que, comme elle le prétend, 4 500 agriculteurs se seraient engagés à favoriser les prairies riches en espèces vivantes.
53 La Commission relève également que l’Irlande ne conteste nullement le fait que la jurisprudence relative à la directive 85/337 était claire avant sa condamnation par l’arrêt du 20 novembre 2008, Commission/Irlande, précité, et qu’elle a fait l’objet de multiples procédures d’infraction en matière d’environnement. En outre, cet État membre n’aurait fourni aucun élément tendant à démontrer que son comportement infractionnel aurait été d’un degré moindre par rapport à celui retenu à l’encontre
du Royaume d’Espagne dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 25 novembre 2003, Commission/Espagne, précité.
54 La circonstance que l’Irlande se soit engagée dans un dialogue avec la Commission en vue d’adopter les mesures que comportait l’exécution de l’arrêt du 20 novembre 2008, Commission/Irlande, précité, ne saurait, selon cette institution, réduire la durée de l’infraction.
55 Dans sa duplique, l’Irlande relève que la Commission ne conteste pas finalement que sa réglementation de transposition, telle qu’amendée au 8 septembre 2011, est désormais conforme aux exigences de la directive 85/337. Selon cet État membre, cette institution se focalise en réalité sur des aspects d’importance mineure qui n’affectent nullement la mise en œuvre effective de cette directive. L’Irlande conteste, à cet égard, la lecture faite par la Commission des exigences prévues par son droit
national. En particulier, cette institution prétendrait à tort que le SI n° 456/11 ne serait pas pleinement efficace tant que certains avis publics ne sont pas publiés. Il en irait de même quant à la portée de l’article 19, paragraphe 2, du SI n° 456/11 qui, selon cet État membre, a seulement pour objet d’établir que, lorsqu’une zone est visée dans un avis public publié, une personne accusée ne peut s’opposer à des poursuites en invoquant le fait qu’elle n’avait pas personnellement connaissance du
classement en cause.
56 En se référant plus spécifiquement à l’article 7, paragraphe 1, sous e), du SI n° 456/11, l’Irlande indique que chaque monument consigné dans la liste des sites à protéger fait l’objet soit d’une notification individuelle, soit d’un avis public. Quant à la circonstance que cette liste sera actualisée entre l’année 2012 et l’année 2015, cela ne ferait que démontrer l’engagement continu de l’Irlande en faveur de la protection de ses monuments et sites archéologiques. Cet État membre ne voit
pas en quoi ces futurs développements rendraient inefficace la mise en œuvre sur son territoire de la directive 85/337.
57 Quant au document d’orientation initial, l’Irlande rejette les griefs de la Commission, tout en indiquant qu’elle a tout de même procédé à certains ajustements dans le cadre du document final publié le 22 décembre 2011 sur le site Internet du ministère de l’Agriculture.
58 S’agissant de l’imposition d’une somme forfaitaire, l’Irlande réitère que celle-ci n’est pas nécessaire. Si la Cour devait toutefois en décider ainsi, cet État membre fait valoir que le montant de cette somme forfaitaire devrait être considérablement réduit par rapport à celui proposé par la Commission, en se basant sur un montant standard fixe de 210 euros par jour, multiplié par un coefficient de gravité 3 et d’un facteur «n» égal à 1.
59 À cet égard, l’Irlande fait valoir que, en vue de l’adoption d’une mesure appropriée, proportionnée et équitable, la Cour devrait se fonder sur les données macroéconomiques les plus actualisées possibles, étant donné que sa capacité de paiement a subi un changement spectaculaire depuis l’année 2008.
60 En outre, la Commission, en proposant désormais une révision annuelle, aurait implicitement reconnu dans sa communication SEC(2011) 1024 final qu’une révision tous les trois ans du facteur «n» et d’autres paramètres économiques n’était pas appropriée, particulièrement dans une période de crise.
61 En tout état de cause, l’Irlande conteste que le facteur «n» résultant de la communication de 2010 puisse être utilisé et fait valoir que, à défaut de pouvoir se baser sur des données plus actualisées, la Cour devrait se baser sur le facteur «n» tel que calculé dans la dernière communication de la Commission, même si cette publication est postérieure à la date d’introduction du présent recours.
62 L’Irlande souligne qu’une réduction du montant de la somme forfaitaire demandée par la Commission n’est pas de nature à porter atteinte à l’objectif de dissuasion, étant donné que, en période de crise, un montant réduit aura un effet tout aussi dissuasif sur un État membre qu’un montant plus élevé dans des conditions économiques «normales».
63 L’Irlande maintient, par ailleurs, qu’un coefficient de gravité de 3 serait approprié en ce qui la concerne, notamment eu égard à l’état de la biodiversité et des campagnes irlandaises. Cet État membre fournit à l’appui de ses allégations un certain nombre de documents, notamment relatifs à la situation des haies bocagères et des prairies.
64 Si la Cour devait estimer que le manquement a perduré après la date du 8 septembre 2011, ce que l’Irlande conteste, elle invite la Cour à considérer que cet éventuel manquement est beaucoup moins grave que celui en cause dans la période antérieure au 8 septembre 2011, en particulier parce que le manquement reproché par la Commission concerne non pas l’adoption des mesures de transposition proprement dites, mais la manière dont ces mesures auraient été concrètement mises en œuvre.
Appréciation de la Cour
65 L’imposition d’une somme forfaitaire en vertu de l’article 260 TFUE repose essentiellement sur l’appréciation des conséquences du défaut d’exécution des obligations de l’État membre concerné sur les intérêts privés et publics, notamment lorsque le manquement a persisté pendant une longue période postérieurement à l’arrêt qui l’a initialement constaté (voir arrêt du 9 décembre 2008, Commission/France, C‑121/07, Rec. p. I‑9159, point 58).
66 Il appartient à la Cour, dans chaque affaire et en fonction des circonstances de l’espèce dont elle se trouve saisie ainsi que du niveau de persuasion et de dissuasion qui lui paraît requis, d’arrêter les sanctions pécuniaires appropriées, telles que l’imposition d’une somme forfaitaire, notamment pour prévenir la répétition d’infraction analogues au droit de l’Union (voir arrêt du 9 décembre 2008, Commission/France, précité, point 59).
67 En ce qui concerne l’imposition éventuelle d’une somme forfaitaire, il convient également de rappeler que celle-ci doit, dans chaque cas d’espèce, demeurer fonction de l’ensemble des éléments pertinents ayant trait tant aux caractéristiques du manquement constaté qu’à l’attitude propre à l’État membre concerné par la procédure initiée sur le fondement de l’article 260 TFUE (arrêt du 9 décembre 2008, Commission/France, précité, point 62).
68 Dans la présente affaire, force est de relever que les autorités irlandaises ont adopté les «Regulations» tendant à mettre en œuvre l’arrêt du 20 novembre 2008, Commission/Irlande, précité, près de trois années après le prononcé de cet arrêt.
69 Ensuite, aux fins légitimes de s’assurer que les mesures précises envisagées en vue de l’exécution dudit arrêt soient bien de nature à satisfaire aux exigences de celui-ci, ces autorités les ont certes définies en concertation avec les services de la Commission. Toutefois, il n’en demeure pas moins que les dispositions de la directive 85/337 avaient déjà fait l’objet d’une jurisprudence abondante de la Cour quant à leur interprétation et que, par ailleurs, la Cour a eu à plusieurs reprises
l’occasion de constater que l’Irlande avait manqué aux obligations lui incombant en vertu de cette directive.
70 Or, à cet égard, une telle répétition de comportements infractionnels d’un État membre, dans un secteur spécifique de l’action de l’Union, peut constituer un indicateur de ce que la prévention effective de la répétition future d’infractions analogues au droit de l’Union est de nature à requérir l’adoption d’une mesure dissuasive telle que l’imposition d’une somme forfaitaire (voir arrêt du 9 décembre 2008, Commission/France, précité, point 69).
71 S’agissant de l’argument tiré de circonstances politiques qui auraient retardé l’adoption desdites mesures, il suffit de rappeler qu’un État membre ne saurait exciper de dispositions, de pratiques ou de situations de son ordre juridique interne pour justifier l’inobservation des obligations résultant du droit de l’Union (arrêt Commission/Grèce, précité, point 36 et jurisprudence citée).
72 Quant à la gravité de l’infraction, lorsque le défaut d’exécution d’un arrêt de la Cour est de nature à porter préjudice à l’environnement dont la préservation fait partie des objectifs mêmes de la politique de l’Union, ainsi que cela ressort de l’article 191 TFUE, un tel manquement revêt un degré particulier de gravité (voir arrêt du 9 décembre 2008, Commission/France, précité, point 77 et jurisprudence citée).
73 Tel est le cas dans la présente affaire où, notamment, la définition des nouveaux seuils n’est entrée en vigueur que le 8 septembre 2011 de sorte que, au moins jusqu’à cette date, certains projets susceptibles d’avoir des incidences sur l’environnement au sens de la directive 85/337 ont pu être mis en œuvre sans évaluation environnementale préalable, en méconnaissance de l’arrêt du 20 novembre 2008, Commission/Irlande, précité, notamment du constat opéré au point 85 de cet arrêt.
74 Cela étant, s’agissant de la période comprise entre le 8 septembre et le 22 décembre 2011, force est de constater que le manquement reproché à l’Irlande par la Commission revêt une gravité moindre. Par ailleurs, si l’Irlande a certes adopté des mesures tendant à répondre aux griefs de la Commission, il y a lieu de relever que cette institution n’a pas été en mesure d’indiquer des cas concrets où des propriétaires fonciers n’avaient pas été sensibilisés à suffisance sur l’étendue de leurs
obligations et avaient, de ce fait, entrepris des projets susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement, notamment dans les zones sensibles et celles relevant des «Natural Heritage Areas», sans être soumis à une procédure d’évaluation de ces incidences telle que requise par la directive 85/337. Sur cet aspect, l’État membre défendeur a en revanche soutenu, sans être contredit sur ce point par la Commission, que 21 demandes d’évaluation au regard des exigences de la directive
85/337 ont été introduites en Irlande entre le 2 octobre et la fin du mois de décembre 2011. Dans ces conditions, il y a lieu de considérer que la Commission n’a pas démontré que les mesures de transposition de ladite directive n’avaient pas été effectivement mises en œuvre.
75 Eu égard à l’ensemble des circonstances qui précèdent, la Cour estime qu’il est justifié d’infliger à l’Irlande le paiement d’une somme forfaitaire unique et globale.
76 En ce qui concerne le montant de ladite somme forfaitaire, il importe de rappeler à titre liminaire que, si la Cour décide de l’imposition d’une somme forfaitaire, il lui appartient, dans l’exercice de son pouvoir d’appréciation, de fixer celle-ci de sorte qu’elle soit, d’une part, adaptée aux circonstances et, d’autre part, proportionnée au manquement constaté ainsi qu’à la capacité de paiement de l’État membre concerné (voir arrêt du 4 juin 2009, Commission/Grèce, C‑568/07, Rec. p. I‑4505,
point 47 et jurisprudence citée).
77 À cet égard, si les propositions de la Commission constituent certes une base de référence utile, elles ne sauraient toutefois lier la Cour. De la même manière, si les lignes directrices telles que celles contenues dans les communications de la Commission contribuent à garantir la transparence, la prévisibilité et la sécurité juridique de l’action menée par cette institution, elles ne lient pas pour autant la Cour (voir, en ce sens, arrêt du 4 juin 2009, Commission/Grèce, C-109/08, Rec.
p. I‑4657, point 27 et jurisprudence citée).
78 Dans la présente affaire, outre les considérations exposées aux points 68 à 74 du présent arrêt, il convient de tenir compte de la capacité de paiement de l’Irlande telle qu’elle se présente au regard des dernières données économiques soumises à l’appréciation de la Cour (voir, en ce sens, arrêt du 31 mars 2011, Commission/Grèce, précité, point 42). Ainsi, il convient à cet égard de prendre en compte l’évolution récente de l’inflation et du PIB de cet État membre telle qu’elle se présente à
la date de l’examen des faits par la Cour (voir arrêt du 11 décembre 2012, Commission/Espagne, précité, point 131).
79 En l’espèce, ces données, fournies par l’Irlande et qui n’ont pas été en substance contestées par la Commission, révèlent que la capacité de paiement de cet État membre a connu une certaine régression dans un contexte de crise économique.
80 Eu égard à tout ce qui précède, il est fait une juste appréciation des circonstances de l’espèce en fixant à 1 500 000 euros le montant de la somme forfaitaire que l’Irlande devra acquitter au titre de l’article 260 TFUE.
81 Il y a donc lieu de condamner l’Irlande à payer à la Commission, sur le compte «Ressources propres de l’Union européenne», une somme forfaitaire de 1 500 000 euros.
Sur les dépens
82 En vertu de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de l’Irlande et cette dernière ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.
Par ces motifs, la Cour (quatrième chambre) déclare et arrête:
1) En ne prenant pas les mesures nécessaires pour se conformer à l’arrêt du 20 novembre 2008, Commission/Irlande (C‑66/06), l’Irlande a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 260 TFUE.
2) L’Irlande est condamnée à payer à la Commission européenne, sur le compte «Ressources propres de l’Union européenne», une somme forfaitaire de 1 500 000 euros.
3) L’Irlande est condamnée aux dépens.
Signatures
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* Langue de procédure: l’anglais.
