CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M ME JULIANE KOKOTT
présentées le 18 octobre 2012 ( 1 )
Affaire C‑260/11
David Edwards
Lilian Pallikaropoulos
Regina
contre
Environment Agency
First Secretary of State
Secretary of State for Environment, Food and Rural Affairs
[demande de décision préjudicielle formée par la Supreme Court (Royaume-Uni)]
«Convention d’Aarhus — Directive 2003/35/CE — Directive 85/337/CEE — Évaluation des incidences sur l’environnement — Directive 96/61/CE — Prévention et réduction intégrées de la pollution — Accès à la justice — Notion de ‘coût prohibitif’ d’une procédure judiciaire»
I – Introduction
1. Combien doit coûter une procédure judiciaire en matière environnementale? C’est la question soulevée par la présente procédure préjudicielle. Conformément à la convention d’Aarhus ( 2 ) et aux dispositions des directives EIE ( 3 ) et IPC ( 4 ), les procédures judiciaires dans les litiges de droit de l’environnement ne doivent pas avoir un coût prohibitif.
2. En Angleterre et au Pays de Galles, ces procédures impliquent toutefois des risques considérables en matière de dépens, notamment en raison du montant usuel des honoraires des défendeurs. Après avoir jugé une procédure de droit de l’environnement, la Supreme Court demande donc comment elle doit appliquer la convention d’Aarhus et les dispositions correspondantes des directives dans le cadre d’un litige relatif à la décision sur les dépens.
II – Cadre juridique
A – Droit international
3. Les règles pertinentes concernant les dépens des procédures en matière environnementale figurent dans la convention d’Aarhus signée le 25 juin 1998 à Aarhus (Danemark) par, ce qui était alors, la Communauté européenne ( 5 ).
4. L’accès aux juridictions est abordé dans les septième, huitième et dix-huitième considérants de la convention d’Aarhus:
«Reconnaissant également que chacun a le droit de vivre dans un environnement propre à assurer sa santé et son bien-être et le devoir, tant individuellement qu’en association avec d’autres, de protéger et d’améliorer l’environnement dans l’intérêt des générations présentes et futures;
Considérant que, afin d’être en mesure de faire valoir ce droit et de s’acquitter de ce devoir, les citoyens doivent avoir accès à l’information, être habilités à participer au processus décisionnel et avoir accès à la justice en matière d’environnement, étant entendu qu’ils peuvent avoir besoin d’une assistance pour exercer leurs droits;
[…]
Souhaitant que le public, y compris les organisations, aient accès à des mécanismes judiciaires efficaces afin que leurs intérêts légitimes soient protégés et la loi respectée».
5. L’objectif fondamental de la convention est consacré à son article 1er:
«Afin de contribuer à protéger le droit de chacun, dans les générations présentes et futures, de vivre dans un environnement propre à assurer sa santé et son bien-être, chaque partie garantit les droits d’accès à l’information sur l’environnement, de participation du public au processus décisionnel et d’accès à la justice en matière d’environnement conformément aux dispositions de la présente convention.»
6. L’article 3, paragraphe 8, de la convention évoque les dépens:
«Chaque partie veille à ce que les personnes qui exercent leurs droits conformément aux dispositions de la présente convention ne soient en aucune façon pénalisées, persécutées ou soumises à des mesures vexatoires en raison de leur action. La présente disposition ne porte nullement atteinte au pouvoir des tribunaux nationaux d’accorder des dépens d’un montant raisonnable à l’issue d’une procédure judiciaire.»
7. L’article 9 de la convention réglemente l’accès à la justice en matière d’environnement. Les paragraphes 4 et 5 évoquent entre autres les dépens:
«4. En outre, et sans préjudice du paragraphe 1, les procédures visées aux paragraphes 1, 2 et 3 ci-dessus doivent offrir des recours suffisants et effectifs, y compris un redressement par injonction s’il y a lieu, et doivent être objectives, équitables et rapides sans que leur coût soit prohibitif. […]
5. […] chaque partie […] envisage la mise en place de mécanismes appropriés d’assistance visant à éliminer ou à réduire les obstacles financiers ou autres qui entravent l’accès à la justice.»
8. Il convient enfin de se référer à la pratique décisionnelle du comité de conformité de la convention d’Aarhus (Aarhus Convention Compliance Committee, ci-après le «comité de conformité»). Ce comité de conformité, composé d’experts, a été instauré par les parties contractantes pour contribuer au respect de la conformité aux dispositions de la convention d’Aarhus prévu à son article 15. Il examine avant tout les recours individuels ( 6 ). Il termine ses examens par des «constatations et
recommandations».
B – Droit de l’Union
9. Lors de la transposition de la convention d’Aarhus, la directive 2003/35 ( 7 ) a introduit un article 10 bis à la directive EIE et un article 15 bis à la directive IPC. Ces deux dispositions régissent l’accès à la justice dans certains litiges de droit de l’environnement et disposent, respectivement, dans un paragraphe 5 ( 8 ):
«Ces procédures doivent être régulières, équitables, rapides et d’un coût non prohibitif.»
III – Faits et demande préjudicielle
10. La présente procédure a pour origine un recours formé par M. David Edwards et visant le contrôle juridictionnel d’une décision d’autorisation de l’exploitation d’une cimenterie rendue par l’Environment Agency (Agence britannique de l’environnement). Il n’apparaît pas que l’entreprise concernée ait été partie à la procédure au principal.
11. Le recours a été rejeté en première instance en 2005. M. Edwards a alors fait appel de cette décision devant la Court of Appeal. Mme Lilian Pallikaropoulos est alors intervenue en qualité de partie requérante pour la suite de la procédure après que M. Edwards s’est désisté. Devant la Court of Appeal, sa responsabilité en matière de dépens a été limitée à 2 000 GBP. La Court of Appeal a rejeté le recours et elle a prononcé en 2006 une décision sur les dépens condamnant Mme Pallikaropoulos à
verser au défendeur le montant limité cité.
12. Mme Pallikaropoulos s’est alors pourvue devant la House of Lords. Au commencement de la procédure, elle a sollicité une mesure de protection en matière de dépens afin de voir sa responsabilité à cet égard limitée dans le cadre de ce pourvoi. La House of Lords a toutefois rejeté sa demande au motif, notamment, qu’elle n’avait fourni aucune information quant à ses ressources ou à l’identité et aux ressources de l’ensemble des personnes qu’elle représentait.
13. Le 16 avril 2008, la House of Lords a confirmé la décision de la Court of Appeal rejetant l’appel de Mme Pallikaropoulos. Le 18 juillet 2008, la House of Lords a statué sur les dépens et condamné Mme Pallikaropoulos à l’intégralité des dépens de la procédure devant la House of Lords.
14. La décision sur les dépens est désormais contestée devant la Supreme Court, qui est entre-temps intervenue en lieu et place de la House of Lords. Dans cette procédure, la Supreme Court pose à la Cour les questions suivantes:
«1) Comment une juridiction nationale doit-elle aborder la question de la condamnation aux dépens d’un particulier qui a succombé en tant que partie requérante à un recours en matière d’environnement, compte tenu des exigences de l’article 9, paragraphe 4, de la convention d’Aarhus, tel que mis en œuvre par l’article 10 bis de la directive 85/337/CEE du Conseil, du 27 juin 1985, concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement (JO L 175, p. 40), et
l’article 15 bis de la directive 96/61/CEE du Conseil, du 24 septembre 1996, relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution (JO L 257, p. 26)?
2) La question de savoir si le procès présente ou non un ‘coût prohibitif’ au sens de l’article 9, paragraphe 4, de la convention d’Aarhus, telle que mise en œuvre par les directives, doit-elle être tranchée sur une base objective (par référence, par exemple, à la capacité d’un particulier ‘moyen’ de s’acquitter du paiement éventuel des frais de justice), ou cette question doit-elle être tranchée sur une base subjective (par référence aux ressources d’un requérant particulier), ou encore en
combinant ces deux bases?
3) Cette matière relève-t-elle plutôt entièrement du droit interne des États membres pour autant que l’objectif fixé par les directives soit atteint, à savoir que la procédure en cause ne présente pas un ‘coût prohibitif’?
4) Pour déterminer si la procédure présente ou pas un ‘coût prohibitif’, est-il pertinent que la partie requérante n’ait pas été réellement dissuadée d’introduire ou de poursuivre la procédure?
5) Est-il concevable d’adopter, au stade i) d’un appel ou ii) d’un deuxième appel, une approche de ces questions différente de celle qu’il convient d’avoir en première instance?»
15. Mme Pallikaropoulos, l’Irlande, la République hellénique, le Royaume de Danemark, le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, ainsi que la Commission européenne, ont présenté des observations écrites ainsi que des observations orales lors de l’audience du 13 septembre 2012.
IV – Analyse juridique
16. Il y a lieu de répondre ensemble à la première et à la troisième question de la Supreme Court, puisqu’elles concernent de manière abstraite la marge d’appréciation dont disposent les États membres dans la mise en œuvre des dispositions matérielles (ci-dessous, sous A). Sur la base de la réponse à ces deux questions, il est ensuite possible de répondre dans l’ordre aux autres questions concernant des points spécifiques (ci-dessous, sous B, C et D).
A – Sur la première et la troisième question: la marge d’appréciation pour l’adoption de mesures nationales
17. La première et la troisième question visent à savoir si la Cour peut décider de quelle manière une juridiction nationale doit aborder la question de la condamnation aux dépens d’un particulier qui a succombé, en tant que partie requérante, en son recours en matière d’environnement eu égard à l’obligation d’éviter le coût prohibitif des procédures ou bien si cette question est entièrement déterminée par le droit national de l’État membre aussi longtemps que la procédure en cause ne présente pas
un «coût prohibitif».
18. L’article 9, paragraphe 4, de la convention d’Aarhus ainsi que l’article 10 bis, paragraphe 5, de la directive EIE et l’article 15 bis, paragraphe 5, de la directive IPC prévoient, respectivement, que les procédures dans le domaine du droit de l’environnement doivent être régulières, équitables, rapides et d’un coût non prohibitif.
19. Comme le rappelle l’Irlande, une directive lie, en vertu de l’article 288, troisième alinéa, TFUE, tout État membre destinataire quant au résultat à atteindre, tout en laissant aux instances nationales la compétence quant à la forme et aux moyens. Cette liberté de choix fondamentale des États membres n’est pas remise en cause par le fait que les directives transposent la disposition d’une convention de droit international de l’Union ayant pour l’essentiel le même libellé.
20. En l’occurrence, la marge d’appréciation octroyée est particulièrement importante, puisque les dispositions citées ne comportent aucune exigence plus stricte quant à la manière d’éviter des coûts prohibitifs dans un cas d’espèce.
21. La grande variété des règles régissant les dépens dans les États membres souligne la nécessité de cette marge d’appréciation. Ni l’article 9, paragraphe 4, de la convention d’Aarhus ni les dispositions des directives ne visent à harmoniser ces règles de manière exhaustive. Elles exigent simplement les adaptations ponctuelles nécessaires.
22. On peut retenir à titre de conclusion provisoire qu’il appartient en principe aux États membres de déterminer comment parvenir à l’objectif visé par l’article 9, paragraphe 4, de la convention d’Aarhus, l’article 10 bis de la directive EIE et l’article 15 bis de la directive IPC, c’est-à-dire que les procédures judiciaires n’aient pas un coût prohibitif.
23. Toutefois, la marge d’appréciation des États membres n’est pas sans limite. La Cour a déjà rappelé à propos de la convention d’Aarhus que si, en l’absence de réglementation de l’Union en la matière, il appartient à l’ordre juridique interne de chaque État membre de régler les modalités procédurales des recours destinés à assurer la sauvegarde des droits que les justiciables tirent du droit de l’Union, les États membres doivent cependant assurer une protection effective à ces droits ( 9 ).
24. Les réglementations des États membres doivent donc effectivement empêcher, dans chaque cas d’espèce, que les procédures judiciaires présentent un coût prohibitif.
25. On ne saurait laisser aux États membres le soin de déterminer la manière d’interpréter la notion de «coût prohibitif», c’est-à-dire de déterminer l’objectif visé par l’article 9, paragraphe 4, de la convention d’Aarhus et les directives. En effet, il découle des exigences de l’application uniforme du droit de l’Union que les termes d’une disposition du droit de l’Union qui ne comporte aucun renvoi exprès au droit des États membres pour déterminer son sens et sa portée doivent normalement
trouver, dans toute l’Union, une interprétation autonome et uniforme qui doit être recherchée en tenant compte du contexte de cette disposition et de l’objectif poursuivi par la réglementation en cause; à titre complémentaire, la Cour invoque également à cet égard le principe d’égalité ( 10 ). À la différence de ce qui vaut pour les notions d’«intérêt suffisant» et d’«atteinte à un droit», les directives ne renvoient pas au droit national pour la notion de «coût prohibitif».
26. Des indices de ce qu’il convient d’entendre par empêcher un coût prohibitif des procédures judiciaires résultent déjà du texte de la disposition, mais également de son contexte ( 11 ), c’est-à-dire avant tout et à défaut d’indices supplémentaires dans la directive 2003/35, de la convention d’Aarhus. En outre, les exigences générales concernant la mise en œuvre et l’application du droit de l’Union sont significatives, en particulier la nécessité d’une transposition suffisamment claire ( 12 ), les
principes d’effectivité et d’équivalence ( 13 ) ainsi que le respect des droits fondamentaux ( 14 ).
27. Il est possible que le terme «immodéré», souligné par la Commission et qui caractérise, dans certaines versions linguistiques des directives et dans les traductions correspondantes de la convention d’Aarhus, les coûts à éviter ( 15 ), renvoie au principe de proportionnalité. Il y a lieu, quoi qu’il en soit, de tenir compte de ce principe dans l’interprétation et la mise en œuvre des directives ( 16 ) et il s’oppose, par nature, au coût prohibitif de l’accès à la justice visé par la convention
d’Aarhus et les directives.
28. Il serait néanmoins réducteur de limiter la protection en matière de dépens au principe de proportionnalité. En effet, le terme «immodéré» n’est utilisé dans aucune des trois versions linguistiques de la convention d’Aarhus qui font foi. Selon les versions française ( 17 ) et anglaise ( 18 ), le coût des procédures ne doit pas être prohibitif. La version russe n’utilise certes pas le terme prohibitif, mais elle vise également à éviter que les procédures soient inabordables en raison de leur coût
élevé ( 19 ).
29. Il ne s’agit donc pas uniquement d’empêcher des dépens immodérés, c’est-à-dire sans rapport avec la procédure, mais d’éviter que le coût des procédures soit si élevé qu’il menace d’empêcher leur mise en œuvre. Des coûts raisonnables mais prohibitifs entrent en particulier en considération, dans une large mesure, dans les procédures de droit de l’environnement, car celles-ci peuvent être très lourdes à tous égards, par exemple en ce qui concerne les questions juridiques, scientifiques et
techniques soulevées ainsi qu’en raison du nombre des participants.
30. Il est ainsi désormais possible de donner une réponse utile aux première et troisième questions: conformément à l’article 9, paragraphe 4, de la convention d’Aarhus, à l’article 10 bis de la directive EIP et à l’article 15 bis de la directive IPC, il appartient en principe aux États membres de déterminer comment empêcher que les procédures judiciaires visées ne puissent pas être mises en œuvre en raison de leur coût. Ces mesures doivent cependant garantir, de manière suffisamment claire et
contraignante, qu’il est satisfait aux objectifs de la convention d’Aarhus dans chaque cas d’espèce et que, dans le même temps, les principes d’effectivité et d’équivalence ainsi que les droits fondamentaux du droit de l’Union sont respectés.
B – Sur la deuxième question: les critères pertinents
31. La Supreme Court souhaite savoir deuxièmement si la question du «coût prohibitif» du litige doit être tranchée sur une base objective, sur une base subjective ou en combinant ces deux bases. Elle mentionne, par exemple, la capacité d’un particulier «moyen» de s’acquitter du paiement éventuel des dépens et les ressources d’un requérant particulier.
32. En définitive, cette question vise à savoir comment une juridiction nationale doit décider si les coûts d’un litige sont encore conformes ou non à l’article 9, paragraphe 4, de la convention d’Aarhus et aux dispositions des directives qui la transposent.
33. Il est vrai que, ne serait-ce qu’en raison de la marge d’appréciation dont disposent les États membres, mais également du fait de la multiplicité des cas de figure envisageables, la Cour ne peut pas fournir une réponse exhaustive et définitive. Toutefois, le contexte de l’article 9, paragraphe 4, de la convention d’Aarhus permet d’identifier des éléments qui peuvent être utiles dans le contexte de la détermination des dépens admissibles.
34. Il convient tout d’abord de retenir que l’article 3, paragraphe 8, de la convention d’Aarhus autorise expressément des dépens raisonnables. L’article 9, paragraphe 4, de cette convention et les dispositions des directives n’interdisent pas aux juridictions de prononcer une condamnation aux dépens sous réserve que le montant de ces derniers ne soit pas prohibitif ( 20 ).
35. Il n’existe pas de critères simples permettant de déterminer si les dépens réclamés sont prohibitifs. La Cour n’a pas motivé sa constatation lorsqu’elle a jugé que des redevances de 20 ou 45 euros n’empêchaient pas l’exercice de droits de participer à une évaluation des incidences sur l’environnement ( 21 ). Elle n’a pas non plus justifié la raison pour laquelle des coûts allant jusqu’à 5000 euros, directement exposés pour la transmission des informations en matière d’environnement, ne devraient
pas empêcher les particuliers d’exercer leur droit à ces informations, alors que c’est le cas, par exemple, d’une contribution aux frais fixes de l’autorité concernée ( 22 ).
36. Le comité de conformité ( 23 ) s’est déjà exprimé maintes fois sur la question des coûts prohibitifs, la plupart du temps d’ailleurs dans le cas du Royaume-Uni ( 24 ). Il a procédé à chaque fois à une appréciation complète des circonstances du cas d’espèce et du régime national. Cette approche s’impose déjà, puisque tout comme les dispositions de directives, l’article 9, paragraphe 4, de la convention d’Aarhus ne comporte aucun critère spécifique.
37. La Commission invoque également l’affaire Kreuz c. Pologne ( 25 ) de la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH). Cette affaire ne concernait toutefois pas l’intégralité des dépens de la procédure, mais uniquement une avance élevée sur les dépens, exigée du requérant. Dans ce contexte, la CEDH a indiqué que le montant correspondait à un salaire annuel moyen dans l’État concerné. Selon la Commission, il s’agit là d’un indice d’un critère objectif. Cette idée ne se retrouve toutefois pas dans
la suite des motifs de l’arrêt. Comme l’a relevé le Royaume-Uni, il s’agissait en premier lieu de la capacité financière du particulier concerné, c’est-à-dire d’un critère subjectif ( 26 ).
38. La capacité individuelle joue également un rôle pour le principe de protection juridictionnelle effective au sens de l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. En vertu de l’article 47, paragraphe 3, une aide juridictionnelle est accordée à ceux qui ne disposent pas de ressources suffisantes, dans la mesure où cette aide serait nécessaire pour assurer l’effectivité de l’accès à la justice. S’il est vrai que la convention d’Aarhus n’exige pas, en vertu de son
article 9, paragraphe 5, l’introduction de mesures de soutien telles que l’aide juridictionnelle ( 27 ), mais uniquement un examen de la «mise en place de mécanismes appropriés d’assistance», l’aide juridictionnelle permet toutefois d’éviter, dans certains cas, des risques de dépens prohibitifs ( 28 ). Dans la mesure où il s’agit de l’application de dispositions du droit de l’Union, l’aide juridictionnelle peut même s’imposer de manière impérative si les risques en matière de dépens en principe
admis constituent, en raison de la capacité financière limitée du justiciable concerné, un obstacle insurmontable à l’accès à la justice ( 29 ).
39. Toutefois, la protection juridictionnelle au titre de la convention d’Aarhus va au-delà de celle prévue par la charte des droits fondamentaux, comme le souligne à juste titre la Commission. L’article 47 vise explicitement la protection de ses propres droits. L’appréciation de la nécessité de l’octroi de cette aide doit se faire en prenant comme point de départ le droit de la personne même dont les droits et libertés garantis par le droit de l’Union ont été violés et non pas l’intérêt général de
la société, même si celui-ci peut être l’un des éléments d’appréciation de la nécessité de l’aide ( 30 ).
40. En revanche, dans le domaine de l’environnement, la protection juridictionnelle ne sert pas uniquement, en règle générale, les intérêts individuels des requérants, mais également, voire uniquement, l’intérêt général. Cet intérêt général revêt une grande importance dans l’Union, puisque, en vertu de l’article 191, paragraphe 2, TFUE et de l’article 37 de la charte des droits fondamentaux, un niveau élevé de protection de l’environnement constitue l’un de leurs objectifs ( 31 ).
41. La convention d’Aarhus vise ce double intérêt. En vertu de son article 1er, chaque partie garantit le droit d’accès à la justice en matière d’environnement afin de contribuer à protéger le droit de chacun, dans les générations présentes et futures, de vivre dans un environnement propre à assurer sa santé et son bien-être. Les septième et huitième considérants confirment cet objectif et le complètent par le devoir de protéger et d’améliorer, individuellement, l’environnement dans l’intérêt des
générations présentes et futures. La convention poursuit donc, selon son dix-huitième considérant, le souhait que le public, y compris les organisations, ait accès à des mécanismes judiciaires efficaces, afin que ses intérêts légitimes soient protégés et que la loi soit respectée.
42. La reconnaissance de l’intérêt général à la protection de l’environnement est d’autant plus importante qu’il peut exister de nombreux cas dans lesquels les intérêts juridiquement protégés de certains individus ne sont pas ou peu affectés. En revanche, l’environnement ne peut pas se défendre seul devant la justice, mais nécessite d’être représenté, par exemple par des citoyens engagés ou des organisations non gouvernementales.
43. Le double intérêt à la protection de l’environnement interdit d’éviter les risques de coûts prohibitifs en ne tenant compte que de la capacité financière de ceux qui s’efforcent de faire appliquer le droit de l’environnement. On ne saurait exiger d’eux qu’ils supportent jusqu’à la limite de leur propre capacité financière la totalité du risque en matière de dépens lorsque la procédure sert également, voire exclusivement, l’intérêt général.
44. Il convient donc de tenir compte de manière appropriée de l’intérêt public en jeu lorsqu’on évalue si les dépens sont prohibitifs. Au demeurant, le comité de conformité déduit aussi cette prise en compte de la procédure équitable, également exigée par l’article 9, paragraphe 4, de la convention d’Aarhus ( 32 ).
45. La prise en compte de l’intérêt général n’exclut pas cependant de considérer d’éventuels intérêts particuliers des requérants. En règle générale, on peut attendre de celui qui associe des intérêts financiers importants à une procédure visant l’application du droit de l’environnement des risques en matières de dépens plus importants que de celui qui n’en attend aucun avantage financier. En présence d’intérêts financiers particuliers, le seuil d’admission des dépens prohibitifs peut être
supérieur. Cela explique peut-être le fait que le comité de conformité n’ait pas considéré comme prohibitif un montant partiel de dépens réclamés s’élevant à plus de 5000 GBP dans un litige de voisinage concernant des nuisances olfactives ( 33 ), c’est-à-dire dans un cas d’intérêt général réduit comparable.
46. À l’inverse, l’existence d’intérêts particuliers ne saurait exclure toute prise en compte d’intérêts généraux poursuivis parallèlement. L’intérêt personnel de certains particuliers concernés par un projet d’aéroport ne saurait justifier d’ignorer, lors du calcul des dépens admissibles, l’intérêt général considérable dans un cas dont il résulte que le cercle des personnes concernées est bien plus large ( 34 ).
47. En ce qui concerne l’étendue de l’intérêt général, les chances de réussite peuvent également, au demeurant, jouer un rôle. Un recours manifestement voué à l’échec ne répond pas à l’intérêt général, même si le public a en principe un intérêt à l’objet du recours.
48. Enfin, le fait que les dispositions de la convention d’Aarhus concernant les procédures judiciaires doivent être interprétées dans l’objectif d’assurer un «large accès à la justice» ( 35 ) revêt également une importance pour le montant des dépens admis. S’il est exact que ce «large accès à la justice» est uniquement cité de manière explicite à l’article 9, paragraphe 2, de la convention et dans les dispositions correspondantes des directives dans le contexte des conditions de l’intérêt suffisant
et d’une atteinte à un droit, l’article 9, paragraphe 2, précise tout du moins qu’il s’agit là d’un objectif général de la convention. Cette règle d’interprétation doit donc également s’appliquer à la détermination des dépens admis. Il serait inconciliable avec un large accès à la justice que des risques considérables concernant les dépens soient à même d’empêcher une procédure en général.
49. Il convient donc de répondre à la deuxième question que, lorsqu’on examine si les dépens sont prohibitifs, il y a lieu de prendre en compte les circonstances objectives et subjectives de l’affaire dans l’objectif de permettre un large accès à la justice. L’insuffisance de la capacité financière du requérant ne doit pas constituer un obstacle à la procédure. Il y a toujours lieu de tenir compte de manière appropriée dans le cas litigieux de l’intérêt général à la protection de l’environnement, y
compris lors de la détermination des dépens que l’on peut exiger des requérants disposant d’une capacité financière suffisante.
C – Sur la quatrième question: la dissuasion effective
50. La quatrième question concerne l’importance à attacher à la circonstance que le requérant ne se soit pas laissé dissuader de mettre en œuvre ou de continuer la procédure.
51. Une telle approche pourrait rendre inopérante l’interdiction des dépens prohibitifs: si un procès a eu lieu, le risque en matière de dépens n’a manifestement pas empêché sa tenue. À défaut de procédure, la question des dépens demeure hypothétique. Cela ne saurait toutefois être la conclusion.
52. La question s’explique plutôt par le fait qu’il existe au Royaume-Uni une possibilité de rendre une décision sur une demande d’une mesure de protection en matière de dépens avant même de juger l’affaire au fond. Ainsi, dans la procédure au principal, les risques supportés par Mme Pallikaropoulos en matière de dépens ont été limités devant la Court of Appeal à 2 000 GBP, alors que, en dernière instance, la demande d’une mesure de protection en matière de dépens présentée par Mme Pallikaropoulos a
été rejetée par, ce qui était alors, la House of Lords. On pourrait déduire du fait que Mme Pallikaropoulos a quand même maintenu son recours devant la House of Lords qu’elle n’encourrait pas des dépens d’un coût prohibitif.
53. Dès lors, il y a lieu d’observer tout d’abord que, nonobstant certains problèmes pratiques dans sa conception ( 36 ), un instrument tel que la demande d’une mesure de protection en matière de dépens constitue en principe un élément pertinent de mise en œuvre de l’article 9, paragraphe 4, de la convention d’Aarhus et des dispositions des directives. La décision rendue sur cette demande permet d’éviter en amont des dépens prohibitifs et élimine ainsi, dans le même temps, un autre obstacle
potentiel à l’introduction d’une action en justice, à savoir l’incertitude quant au montant des dépens.
54. Si la décision sur la demande d’une mesure de protection en matière de dépens a déjà mis en œuvre l’article 9, paragraphe 4, de la convention d’Aarhus et les dispositions correspondantes des directives de manière correcte, ce résultat ne doit, en principe, plus être remis en cause. Le rejet de la demande d’une mesure de protection en matière de dépens peut être alors considéré comme un indice que le risque en matière de dépens ne fait pas obstacle à une action en justice. Dans des cas
exceptionnels, il peut toutefois s’avérer nécessaire de limiter a posteriori les dépens exigibles, par exemple si de nouveaux éléments pertinents pour la pondération de l’intérêt général sont apparus durant la procédure ou bien si les dépens sont sensiblement supérieurs à ceux attendus lors de la décision sur la demande d’une mesure de protection en matière de dépens.
55. Si, en revanche, les éléments pertinents pour éviter des coûts prohibitifs n’ont pas été suffisamment pris en compte, cela interdit d’invoquer la propension à introduire une action en justice comme indice de l’absence de caractère prohibitif des dépens potentiellement exposés. Cela aboutirait à dénier au requérant son droit d’éviter des dépens d’un coût prohibitif. L’effet utile de ces droits devrait plutôt être garanti dans le cadre d’une décision sur les dépens au terme de la procédure ( 37 ).
56. Par conséquent, la circonstance que, en dépit du rejet d’une demande d’une mesure de protection en matière de dépens, le requérant ne se soit pas laissé dissuader d’introduire ou de poursuivre l’action en justice peut être prise en compte a posteriori lors de la décision sur les dépens, à condition que l’obligation d’empêcher des dépens d’un coût prohibitif ait été respectée lorsqu’il a été statué sur la demande d’une mesure de protection en matière de dépens.
D – Sur la cinquième question – La garantie en matière de dépens en cours d’instance
57. La Supreme Court demande, pour finir, s’il est licite d’envisager la garantie en matière de dépens de manière différente durant les différentes instances. Dans la procédure au principal, une garantie a été accordée devant la Court of Appeal, mais pas devant la House of Lords.
58. L’article 9, paragraphe 4, de la convention d’Aarhus et les dispositions des directives ne mentionnent que les procédures et n’opèrent aucune distinction en fonction des instances. S’il est vrai que la convention n’exige pas de garantir un certain degré de juridiction voire un recours, les procédures visées ne sont toutefois closes que lorsque la décision respective est passée en force de chose jugée. C’est pourquoi, contrairement à l’opinion défendue par le Royaume de Danemark, il y a lieu
d’éviter le coût prohibitif de la procédure à chaque degré de juridiction ( 38 ).
59. Cela vaut également en principe pour un recours formé par un requérant qui a déjà bénéficié d’une mesure de protection en matière de dépens au cours de l’instance précédente. Le principe de l’égalité des armes, qui constitue un élément du droit fondamental à un procès équitable ( 39 ), lequel est explicitement cité comme principe procédural par l’article 9, paragraphe 4, de la convention, interdit déjà d’exposer le requérant au pourvoi à un risque de dépens d’un coût prohibitif. Dans le cas
contraire, on devrait craindre que la partie adverse oriente sa stratégie procédurale de manière à exclure en pratique un recours du requérant.
60. En outre, Mme Pallikaropoulos souligne, à juste titre au demeurant, que, en vertu de l’article 267 TFUE, seules les juridictions statuant en dernière instance sont tenues de saisir la Cour d’une demande de décision préjudicielle en cas de doute sur l’interprétation ou l’application du droit de l’Union. Si de telles questions n’ont pas été déférées à la Cour par l’instance précédente, il est interdit de bloquer l’accès à une juridiction qui est tenue de saisir la Cour en exposant le requérant à
un risque de dépens prohibitifs.
61. Néanmoins, il n’est pas exclu non plus que, une fois la décision de l’instance précédente rendue, l’intérêt général à une poursuite de la procédure disparaisse ou du moins s’amenuise. Il est donc conforme à l’article 9, paragraphe 4, de la convention d’Aarhus et aux dispositions des directives de réexaminer, à chaque instance, dans quelle mesure éviter des dépens d’un coût prohibitif.
V – Conclusion
62. Nous proposons, par conséquent, à la Cour de statuer comme suit:
«1) En vertu de l’article 9, paragraphe 4, de la convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (ci-après la ‘convention d’Aarhus’, de l’article 10 bis de la directive 85/337/CEE du Conseil, du 27 juin 1985, concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement, telle que modifiée par la directive 2003/35/CE du Parlement européen et du Conseil, du 26 mai
2003, prévoyant la participation du public lors de l’élaboration de certains plans et programmes relatifs à l’environnement, et modifiant, en ce qui concerne la participation du public et l’accès à la justice, les directives 85/337 et 96/61/CE du Conseil, et de l’article 15 bis de la directive 96/61/CE du Conseil, du 24 septembre 1996, relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution, telle que modifiée par la directive 2003/35, il appartient, en principe, aux États
membres de déterminer comment éviter que les procédures visées ne puissent pas être mises en œuvre en raison de leur coût. Ces mesures doivent toutefois garantir de manière suffisamment claire et contraignante qu’il est satisfait aux objectifs de la convention d’Aarhus dans chaque cas d’espèce et que, dans le même temps, les principes d’effectivité et d’équivalence ainsi que les droits fondamentaux de l’Union sont respectés.
2) Lorsqu’on examine si les dépens sont prohibitifs, il y a lieu de prendre en compte les circonstances objectives et subjectives dans l’objectif de permettre un large accès à la justice. L’insuffisance de la capacité financière du requérant ne doit pas constituer un obstacle à la procédure. Il y a toujours lieu de tenir compte, de manière appropriée, de l’intérêt général à la protection de l’environnement dans le cas d’espèce, y compris lors de la détermination des dépens que l’on peut exiger
des requérants disposant d’une capacité financière suffisante.
3) La circonstance que, en dépit du rejet d’une demande de mesure de protection en matière de dépens, le requérant ne se soit pas laissé dissuader d’introduire ou de poursuivre l’action en justice peut être prise en compte a posteriori, lors de la décision sur les dépens, à condition que l’obligation d’empêcher des dépens d’un coût prohibitif ait été respectée lorsqu’il a été statué sur la demande d’une mesure de protection en matière de dépens.
4) Il est conforme à l’article 9, paragraphe 4, de la convention d’Aarhus et aux articles 10 bis de la directive 85/337 et 15 bis de la directive 96/61 de réexaminer, à chaque instance, dans quelle mesure éviter des dépens d’un coût prohibitif.»
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( 1 ) Langue originale: l’allemand.
( 2 ) Convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (JO 2005, L 124, p. 4).
( 3 ) Directive 85/337/CEE du Conseil, du 27 juin 1985, concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement (JO L 175, p. 40), telle que modifiée par la directive 2003/35/CE du Parlement européen et du Conseil, du 26 mai 2003, prévoyant la participation du public lors de l’élaboration de certains plans et programmes relatifs à l’environnement, et modifiant, en ce qui concerne la participation du public et l’accès à la justice, les directives 85/337
et 96/61/CE du Conseil (JO L 156, p. 17), et consolidée par la directive 2011/92/UE du Parlement européen et du Conseil, du 13 décembre 2011, concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement (JO 2012, L 26, p. 1).
( 4 ) Directive 96/61/CE du Conseil, du 24 septembre 1996, relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution (JO L 257, p. 26), telle que modifiée par la directive 2003/35, consolidée par la directive 2008/1/CE du Parlement européen et du Conseil, du 15 janvier 2008 relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution (JO L 24, p. 8), et remplacée par la directive 2010/75/UE du Parlement européen et du Conseil, du 24 novembre 2010, relative aux émissions
industrielles (prévention et réduction intégrées de la pollution) (JO L 334, p. 17).
( 5 ) Adoptée par la décision 2005/370/CE du Conseil, du 17 février 2005, relative à la conclusion, au nom de la Communauté européenne, de la convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière (JO L 124, p. 1).
( 6 ) Voir http://www.unece.org/env/pp/pubcom.htm.
( 7 ) Précitée note 3.
( 8 ) Actuel article 11, paragraphe 4, second alinéa, de la directive 2011/92, dans l’intervalle article 16, paragraphe 4, second alinéa, de la directive 2008/1 et actuel article 25, paragraphe 4, second alinéa, de la directive 2010/75.
( 9 ) Arrêt du 8 mars 2011, Lesoochranárske zoskupenie (C-240/09, Rec. p. I-1255, point 47); voir, également, arrêt du 15 avril 2008, Impact (C-268/06, Rec. p. I-2483, points 44 et 45).
( 10 ) Arrêts du 18 janvier 1984, Ekro (327/82, Rec. p. 107, point 11); du 14 février 2012, Flachglas Torgau (C‑204/09, point 37), et du 19 juillet 2012, Pie Optiek (C‑376/11, point 33).
( 11 ) Voir arrêt du 15 octobre 2009, Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening (C-263/08, Rec. p. I-9967, point 45), concernant la reconnaissance des organisations non gouvernementales.
( 12 ) Arrêts du 23 mai 1985, Commission/Allemagne (29/84, Rec. p. 1661, point 23), et du 16 juillet 2009, Commission/Irlande (C-427/07, Rec. p. I-6277, point 55 et jurisprudence citée).
( 13 ) Arrêt Lesoochranárske zoskupenie, précité note 9 (points 47 et 48); du 12 mai 2011, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen (C-115/09, Rec. p. I-3673, point 43), et du 18 octobre 2011, Boxus e.a. (C-128/09 à C-131/09, C-134/09 et C-135/09, Rec. p. I-9711, point 52).
( 14 ) Arrêts du 27 juin 2006, Parlement/Conseil (C-540/03, Rec. p. I-5769, point 105); du 26 juin 2007, Ordre des barreaux francophones et germanophone e.a. (C-305/05, Rec. p. I-5305, point 68), et du 1er juillet 2010, Speranza (C-35/09, Rec. p. I-6581, point 28).
( 15 ) Outre la version allemande, cela semble être également le cas des versions espagnole, hongroise, italienne, lettone, lithuanienne, néerlandaise, polonaise, portugaise et tchèque des dispositions correspondantes.
( 16 ) Arrêt Speranza, précité note 14 (points 28 et 29).
( 17 ) La version française se lit comme suit: «(L)es procédures […] doivent être objectives, équitables et rapides sans que leur coût soit prohibitif».
( 18 ) La version anglaise se lit comme suit: «(T)he procedures […] shall […] be fair, equitable, timely and not prohibitively expensive».
( 19 ) La version russe de l’article 9, paragraphe 4, est libellée comme suit: «Помимо и без ущерба для пункта 1 выше процедуры, упомянутые выше в пунктах 1, 2 и 3, должны обеспечивать адекватные и эффективные средства правовой защиты, включая при необходимости средства правовой защиты в виде судебного запрещения, и быть справедливыми, беспристрастными, своевременными и не связанными с недоступно высокими затратами».
( 20 ) Arrêt Commission/Irlande, précité note 12 (point 92).
( 21 ) Arrêt du 9 novembre 2006, Commission/Irlande (C-216/05, Rec. p. I-10787, point 45).
( 22 ) Arrêt du 9 septembre 1999, Commission/Allemagne (C-217/97, Rec. p. I-5087, points 47 et suiv.).
( 23 ) Concernant le comité de conformité de la convention d’Aarhus, voir point 8 supra.
( 24 ) Constatations et recommandations du 24 septembre 2010 Morgan et Baker/Royaume-Uni (ACCC/C/2008/23, ECE/MP.PP/C.1/2010/6/Add.1, point 49); Cultra Residents’ Association/Royaume-Uni (ACCC/C/2008/27, points 44 et suiv.) et ClientEarth e.a./Royaume-Uni (ACCC/C/2008/33, ECE/MP.PP/C.1/2010/6/Add.3, points 128 et suiv.), ainsi que du 30 mars 2012, DOF/Danemark (ACCC/C/2011/57, ECE/MP.PP/C.1/2012/7, points 45 et suiv.).
( 25 ) Cour eur. D. H., arrêt du 19 juin 2001, requête no 28249/95, Recueil des arrêts et décisions 2001-VI, § 61 et suiv.).
( 26 ) Voir, également, Cour eur. D. H, arrêts Podbielski et PPU Polpure c. Pologne du 26 juillet 2005, requête no 39199/98, § 67, et Teltronic-CATV c. Pologne du 10 janvier 2006, requête no 48140/99, en particulier § 50 et suiv., qui concernaient des avances bien inférieures.
( 27 ) Voir toutefois comité de conformité, constatations et recommandations du 18 juin 2010, Plataforma Contra la Contaminación del Almendralejo/Espagne (ACC/C/2009/36, ECE/MP.PP/C.1/2010/4/Add.2, p. 12, point 66).
( 28 ) Comité de conformité, constatations et recommandations, ClientEarth e.a./Royaume-Uni, précité note 24 (point 92).
( 29 ) Voir arrêt du 22 décembre 2010, DEB (C-279/09, Rec. p. I-13849, points 60 et 61), et ordonnance du 13 juin 2012, GREP (C‑156/12, points 40 et suiv.).
( 30 ) Arrêt DEB, précité note 29 (point 42).
( 31 ) Voir, également, neuvième considérant du préambule du traité UE et article 11 TFUE.
( 32 ) Voir constatations et recommandations Cultra Residents’ Association/Royaume-Uni, précitées note 24 (point 45)
( 33 ) Constatations et recommandations Morgan et Baker/Royaume-Uni, précitées note 24 (point 49).
( 34 ) Les constatations et recommandations Cultra Residents’ Association/Royaume-Uni, précitées note 24 en sont une illustration.
( 35 ) Voir arrêt Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening, précité note 11 (point 45), concernant la reconnaissance des organisations non gouvernementales.
( 36 ) Voir constatations et recommandations ClientEarth e.a./Royaume-Uni, précitées note 24 (points 129 et suiv.).
( 37 ) En ce sens, arrêt du 17 mars 2011, Brussels Hoofdstedelijk Gewest e.a. (C-275/09, Rec. p. I-1753, point 37).
( 38 ) En ce sens également, constatations et recommandations 21 janvier 2011, AJA e.a./Espagne (ACCC/C/2008/24, ECE/MP.PP/C.1/2009/8/Add.1, p. 20, point 108).
( 39 ) Arrêt Ordre des barreaux francophones et germanophone e.a., précité note 14 (points 29 à 31).
