CJUE, Conclusions de l'avocat général Mengozzi présentées le 16 septembre 2010., Kakavetsos-Fragkopoulos AE Epexergasias kai Emporias Stafidas contre Nomarchiaki Aftodioikisi Korinthias., 16/09/2010, C-161/09

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. PAOLO MENGOZZI

présentées le 16 septembre 2010 (1)

Affaire C‑161/09

Kakavetsos-Fragkopoulos AE Epexergasias kai Emporias Stafidas, anciennement K. Fragkopoulos kai SIA O.E.

contre

Nomarchiaki Aftodioikisi Korinthias

[demande de décision préjudicielle formée par le Symvoulio tis Epikrateias (Grèce)]

«Libre circulation des marchandises – Restrictions quantitatives à l’exportation – Mesure d’effet équivalent – Transfert, élaboration et commercialisation de grains de raisins secs de Corinthe – Interdiction de circulation entre différentes régions d’un même État membre – Justification – Exclusion de la protection de la qualité comme seul motif de justification en l’absence d’appellation d’origine protégée»

I – Introduction

1. La présente demande de décision préjudicielle nous est adressée par le Symvoulio tis Epikrateias (Conseil d’État) (Grèce) et porte sur l’appréciation de la compatibilité avec le droit de l’Union d’une législation nationale qui divise le territoire de production des raisins secs de Corinthe en différentes zones, instaure une interdiction de circulation du raisin sec entre certaines de ces zones et fournit une liste exhaustive des ports par lesquels les raisins secs devront être exportés.

II – Le cadre juridique

A – Le droit de l’Union

1. Le droit primaire

2. L’article 29 CE énonce que «[l]es restrictions quantitatives à l’exportation, ainsi que toutes mesures d’effet équivalent sont interdites entre les États membres».

3. L’article 30 CE dispose, pour sa part, que «[l]es dispositions des articles 28 et 29 ne font pas obstacle aux interdictions ou restrictions d’importation, d’exportation ou de transit, justifiées par des raisons de moralité publique, d’ordre public, de sécurité publique, de protection de la santé et de la vie des personnes et des animaux ou de préservation des végétaux, de protection des trésors nationaux ayant une valeur artistique, historique ou archéologique ou de protection de la
propriété industrielle et commerciale. Toutefois, ces interdictions ou restrictions ne doivent constituer ni un moyen de discrimination arbitraire ni une restriction déguisée dans le commerce entre les États membres».

4. L’article 32, paragraphe 1, CE énonce que «[l]e marché commun s’étend à l’agriculture et au commerce des produits agricoles. Par produits agricoles, on entend les produits du sol, de l’élevage et de la pêcherie, ainsi que les produits de première transformation qui sont en rapport direct avec ces produits».

5. Le paragraphe 2 de ce même article énonce que, «[s]auf dispositions contraires des articles 33 à 38 inclus, les règles prévues pour l’établissement du marché commun sont applicables aux produits agricoles».

6. En vertu de l’article 32, paragraphe 3, CE, les produits agricoles sont énumérés à la liste qui fait l’objet de l’annexe I CE, laquelle indique, sous le chapitre 8, «Fruits comestibles; écorces d’agrumes et de melons».

7. L’article 34, paragraphes 1 et 2, CE dispose:

«1. En vue d’atteindre les objectifs prévus à l’article 33, il est établi une organisation commune des marchés agricoles.

Suivant les produits, cette organisation prend l’une des formes ci-après:

a) des règles communes en matière de concurrence,

b) une coordination obligatoire des diverses organisations nationales de marché,

c) une organisation européenne du marché.

2. L’organisation commune sous une des formes prévues au paragraphe 1 peut comporter toutes les mesures nécessaires pour atteindre les objectifs définis à l’article 33, notamment des réglementations des prix, des subventions tant à la production qu’à la commercialisation des différents produits, des systèmes de stockage et de report, des mécanismes communs de stabilisation à l’importation ou à l’exportation.

Elle doit se limiter à poursuivre les objectifs énoncés à l’article 33 et doit exclure toute discrimination entre producteurs ou consommateurs de la Communauté.

Une politique commune éventuelle des prix doit être fondée sur des critères communs et sur des méthodes de calcul uniformes.»

2. Le droit dérivé applicable à la production de raisins secs de Corinthe au moment du litige au principal

8. Le règlement (CE) n° 2201/96 du Conseil, du 28 octobre 1996, portant organisation commune des marchés dans le secteur des produits transformés à base de fruits et légumes (ci-après «le règlement n° 2201/96») (2), prévoit, en son article 1^er, que l’organisation commune qu’il met en place régit, entre autres, les raisins secs (code NC 0803 20).

3. Le droit dérivé relatif aux appellations d’origine protégée

9. Le règlement (CE) n° 1549/98 de la Commission, du 17 juillet 1998, complétant l’annexe du règlement (CE) n° 1107/96 relatif à l’enregistrement des indications géographiques et des appellations d’origine au titre de la procédure prévue à l’article 17 du règlement (CEE) n° 2081/92 du Conseil (3), a permis d’enregistrer l’appellation «Κορινθιακή σταφίδα Βοστίτσα (Korinthiaki Stafida Vostitsa)» comme appellation d’origine protégée (ci-après l’«AOP»).

10. Le règlement (CE) n° 483/2008 de la Commission (4), du 30 mai 2008, enregistrant certaines dénominations dans le registre des appellations d’origine protégées et des indications géographiques protégées [Σταφίδα Ζακύνθου (Stafida Zakynthou) (AOP), Miód wrzosowy z Borów Dolnośląskich (IGP), Chodské pivo (IGP)], a procédé à l’enregistrement de l’appellation «Σταφίδα Ζακύνθου» («Stafida Zakynthou» – raisin sec de Zante) comme AOP conformément au règlement (CE) n° 510/2006 (5).

B – La législation et la réglementation nationales

11. La loi 553/1977 relative aux mesures de protection et de soutien à l’exportation des raisins secs de Corinthe et autres questions connexes (FEK A’73) (ci-après la «loi 553/1977») opère une distinction entre les différentes zones sur lesquelles le raisin sec de Corinthe est produit en Grèce et fixe les conditions de circulation et d’exportation dudit raisin sec.

12. En particulier, l’article 1^er énonce:

«1. Les superficies sur lesquelles est cultivé le raisin sec de Corinthe se divisent comme suit:

a) la zone A, qui comprend la sous-préfecture d’Aigialeia et les anciennes communes de Erineo, Krathida et Felloï du département d’Achaïe ainsi que le département de Corinthie;

b) la zone B, qui comprend les départements de Zante et Céphalonie, l’île de Lefkada, le département d’Ileia, le département d’Achaïe (excepté la sous-préfecture d’Aigialeia, les anciennes communes de Erineo, Krathida et Felloï) et le département de Messénie.

2. Il est interdit dans la zone A d’importer, de stocker et de conditionner le raisin sec de Corinthe provenant de la zone B, ainsi que de l’exporter ensuite à l’étranger.

3. L’importation dans la zone B de raisin sec de Corinthe provenant de la zone A est autorisée, de même que l’exportation de ce raisin sec une fois mélangé avec celui de cette zone, sous réserve des conditions prévues aux paragraphes 3 et 4 de l’article 2 de la présente loi.

4. Il est interdit de transporter et de conditionner le raisin sec de Corinthe de la sous-préfecture d’Aigialeia et des anciennes communes de Erineo, Krathida et Felloï du département d’Achaïe dans le département de Corinthe et vice-versa.»

13. L’article 2 poursuit:

«1. Tous les types d’emballage qui contiennent du raisin sec de Corinthe produit dans la zone A, qui sont conditionnés dans cette zone et qui sont destinés à l’exportation, sont marqués obligatoirement de la lettre ‘A’ et du terme:

a) ‘ΒΟΣΤΙΤΣΑ’ (‘VOSTIZZA’) lorsqu’il s’agit de raisin sec de Corinthe produit dans la sous-préfecture d’Aigialeia et des anciennes communes de Erineo, Krathida et Felloï du département d’Achaïe, conditionné dans cette zone et exporté depuis le port d’Aigio;

b) ‘ΚΟΡΦΟΣ’ [‘KORFOS’] (‘GULF’) lorsqu’il s’agit de raisin sec de Corinthe produit dans le département de Corinthie, conditionné dans celui-ci et exporté depuis les ports de Kiato et de Corinthe.

2. Il est autorisé de placer dans les divers conditionnements du raisin sec de Corinthe des zones précitées des prospectus ou imprimés publicitaires décrivant la qualité et plus généralement la signification des termes ‘Vostizza’ ou ‘Gulf’.

3. Tous les types de conditionnements qui contiennent du raisin sec de Corinthe provenant d’un mélange de raisins secs des zones A et B, conditionné dans la zone B, sont obligatoirement marqués du terme ‘PROVINCIAL’ et, à titre facultatif, de la dénomination du lieu de conditionnement.

4. Tous les types de conditionnements qui contiennent du raisin sec de Corinthe produit dans la zone B, conditionné dans cette zone et destiné à l’exportation, sont marqués obligatoirement du terme ‘PROVINCIAL’ et des termes ci-après, à l’exclusion de tout autre:

a) ‘ZANTE’ pour le raisin sec de Corinthe produit et conditionné à Zante ainsi que pour le raisin sec de Corinthe conditionné dans la zone B en général, provenant de l’île de Zante et exporté à l’étranger depuis un port, quel qu’il soit, de la zone B;

b) ‘CEPHALLONIA’ pour le raisin sec de Corinthe produit et conditionné à Céphalonie ou Lefkada ainsi que pour le raisin sec de Corinthe conditionné dans la zone B en général, provenant du département de Céphalonie et de l’île de Lefkada […] et exporté à l’étranger depuis un port, quel qu’il soit, de la zone B;

c) ‘AMALIAS’ pour le raisin sec de Corinthe conditionné dans la région d’Amaliada ainsi que pour le raisin sec de Corinthe conditionné dans la zone B en général et provenant de la région d’Amaliada […], du département d’Ileia […] et exporté à l’étranger depuis un port, quel qu’il soit, de la zone B;

d) ‘PYRGOS’ pour le raisin sec de Corinthe conditionné dans la région de Pyrgos et de Katakolon du département d’Ileia et exporté à l’étranger depuis le port de Katakolon;

e) ‘PATRAS’ pour le raisin sec de Corinthe conditionné dans la région de Patras et exporté à l’étranger depuis le port de Patras;

f) ‘KALAMATA’ pour le raisin sec de Corinthe conditionné dans la région de Kalamata et exporté à l’étranger depuis le port de Kalamata.

[…]»

14. L’article 3, paragraphe 1, de la loi 553/1977 régit les conditions d’exportation du raisin sec de Corinthe comme suit:

«L’exportation à l’étranger du raisin sec de Corinthe est effectuée comme suit:

a) celui marqué du terme ‘Vostizza’, depuis le port d’Aigio;

b) celui marqué du terme ‘Gulf’, depuis les ports de Corinthe et de Kiato;

c) celui marqué des termes ‘Zante’, ‘Céphalonie’ et ‘Amalias’, depuis tous les ports exportateurs de la zone B;

d) celui marqué du terme ‘Pyrgos’, depuis le port de Katakolon;

e) celui marqué du terme ‘Patras’, depuis le port de Patras;

f) celui marqué du terme ‘Kalamata’, depuis le port de Kalamata.

[…]»

15. Le paragraphe 2 de ce même article poursuit en énonçant que, «[e]n cas d’impossibilité d’approche ou de chargement de navires dans les ports d’Aigio et du nome de Corinthie, pour autant que soit garantie l’identité du chargement, le transport vers le port de Patras est autorisé».

16. L’article 4 est libellé comme suit:

«1. Les paragraphes 1er et 2 de l’article 54 de la loi 2490/1955 portant codification des dispositions relatives à la protection du raisin sec de Corinthe et comportant des dispositions relatives à l’Organisme Autonome du Raisin sec, telle que modifiée par l’article 5 de la loi 3541/1956, sont remplacés par les dispositions suivantes:

‘1. Afin d’améliorer la qualité du raisin sec conditionné et exporté, les exploitants d’usines de conditionnement du raisin sec, les personnes louant les services d’une exploitation de traitement de raisins secs ou impliquées dans ce processus, sont tenus de livrer dans les dépôts de l’ASO les déchets résultant du traitement du raisin sec. Ces déchets représentent un pourcentage très faible de la quantité nette de raisin sec exportée ou distribuée pour la consommation intérieure. Ce
pourcentage est obligatoirement livré à la succursale concernée de l’ASO, avec toute autre quantité de déchets résultant du traitement du raisin sec, conformément à ce qui précède, exportée ou distribuée avec le droit de compenser les quantités supplémentaires livrées pour l’exportation ou la distribution pour la consommation intérieure, au cours de la même année d’exportation.’»

17. L’arrêté du ministre de l’Agriculture n° 442597, du 22 novembre 1993, reconnaît, au niveau national, l’appellation «Vostizza» en tant qu’AOP du raisin sec de Corinthe produit à partir de raisins de la variété «raisin noir de Corinthe», lequel est produit dans la région de la sous-préfecture d’Aigialeia.

18. L’arrêté du ministre de l’Agriculture n° 39946, du 4 novembre 1999, prévoit les conditions dans lesquelles des quantités de raisin devront être retirées de la transformation pour des raisons de qualité et met en place un organe de collecte et de gestion des quantités devant être retirées.

III – Le litige au principal et les questions préjudicielles

19. K. Fragkopoulos kai SIA O.E., devenue, au cours de la procédure au principal, Kakavetsos-Fragkopoulos AE Eperxergasias kai Emporias Stafidas (ci-après «Fragkopoulos») est, au moment des faits au principal, une société en nom collectif de droit grec dont l’activité principale est la transformation, le traitement et la commercialisation des raisins secs de Corinthe. Fragkopoulos est établie dans la région de Kiato en Corinthie.

20. La législation grecque divise le territoire de production du raisin sec de Corinthe en deux, la zone A et la zone B. Le raisin sec produit dans la zone B est réputé de qualité inférieure à celui produit dans la zone A. Par conséquent, les producteurs de la zone B sont autorisés à introduire dans leur zone du raisin sec de Corinthe en provenance de la zone A afin de le mélanger avec le raisin sec de Corinthe qui y est produit. Le raisin sec de Corinthe produit en zone B peut librement
circuler au sein de cette zone et être exporté vers l’étranger, à condition de respecter les dispositions de la loi 553/1977 relatives à l’étiquetage des produits. Lorsque c’est un mélange de raisins secs de la zone B et de raisins secs de la zone A qui est mis en sachet puis commercialisé, les producteurs de la zone B doivent respecter la législation nationale qui leur impose d’apposer une étiquette indiquant la mention «Provincial» suivi du nom de la région de provenance, laquelle mention informe
le consommateur qu’il s’agit bien d’un mélange de raisins secs de Corinthe. En revanche, aucune circulation du raisin sec de Corinthe n’est autorisée depuis la zone B vers la zone A. Autrement dit, un producteur de la zone A n’est pas autorisé à introduire dans sa zone du raisin sec de Corinthe en provenance de la zone B. Au sein de cette zone B, seul le raisin «Stafida Zakynthou» (raisin sec de Zante) bénéficie d’une AOP enregistrée au niveau de l’Union depuis 2008.

21. La zone A, réputée produire du raisin sec de Corinthe de qualité supérieure, est encore divisée en deux sous-zones. La première sous-zone A produit du raisin sec dit «Vostizza», lequel est protégé par une AOP au niveau national depuis 1993 et au niveau de l’Union depuis 1998. Le raisin sec de Corinthe produit dans la seconde sous-zone, bien que de qualité supérieure à celui de la zone B, est toutefois d’une qualité inférieure à celui produit dans la première sous-zone A. Il n’est pas permis
aux producteurs installés dans la première sous-zone A d’introduire du raisin sec en provenance de la deuxième sous-zone A, et réciproquement.

22. À chaque zone correspondent, en outre, des ports précis, nommément désignés dans la législation nationale, et par lesquels les raisins secs doivent exclusivement transiter en vue de leur exportation à l’étranger (6).

23. Au sens de la législation nationale, Fragkopoulos est donc établie dans la zone A, et plus précisément dans la seconde sous-zone A, qui n’est pas couverte par une AOP, et qui produit le raisin de la catégorie «Gulf». Fragkopoulos exporte à l’étranger la totalité des raisins secs qu’elle commercialise. Elle a précisé durant l’audience que 90 % de sa production sont exportés en direction d’États membres de l’Union, les 10 % restants étant exportés vers des États tiers.

24. En juin 2001, confrontée à une baisse régulière de la production des raisins secs dans sa région, Fragkopoulos a demandé à la direction régionale de l’agriculture de l’éparchie autonome du nome de Corinthie l’autorisation de transporter et de transformer, dans son usine située dans la région de Kiato, donc dans le nome de Corinthie, le raisin sec de Corinthe, quelle que soit sa provenance, c’est-à-dire qu’il soit produit dans la zone B ou dans la première sous-zone A. Fragkopoulos explique
que sa capacité de production est bien supérieure au traitement et au conditionnement du seul raisin de la catégorie «Gulf», qu’elle a réalisé d’importants investissements pour l’amélioration de ses installations, et que, sans matière première suffisante pour entretenir son activité, elle serait prochainement condamnée à la faillite.

25. Par décision n° 10037, du 27 juin 2001, la demande de Fragkopoulos a été rejetée par le directeur de l’agriculture de l’éparchie autonome du nome de Corinthie au motif que la loi 553/1977 prévoit clairement que seul le raisin sec originaire de la seconde sous-zone A peut être traité, stocké, transformé et conditionné dans le nome de Corinthie, et qu’aucune circulation n’est possible pour le raisin en provenance de la zone B et pour le raisin en provenance de la première sous-zone A sur le
territoire de la seconde sous-zone A.

26. Le 17 septembre 2001, Fragkopoulos a formé un recours devant le Symvoulio tis Epikrateias en lui demandant d’annuler la décision n° 10037, du 27 juin 2001. Elle considère, en effet, que la loi 553/1977 limite de manière intolérable sa liberté économique et sa liberté de concurrence. En outre, il serait incontestable que cette loi place les producteurs installés en zone B dans une situation très favorable en comparaison de celle des producteurs de la zone A. Puisque les producteurs de la
zone B peuvent y introduire du raisin en provenance de la zone A, cela aurait pour conséquence de diminuer la quantité de matière première disponible dans la zone A, de sorte que les entreprises sises en zone A sont sous-exploitées. Dans la mesure où les entreprises installées en zone B disposent de davantage de matière première, leur production serait plus importante et elles seraient donc plus compétitives. Fragkopoulos prétend que la production totale de raisins secs dans la région du département
de Corinthie s’élève à 9 000 tonnes, traitées par cinq entreprises, alors que, dans la zone B, quatre entreprises en activité traitent une quantité de 20 000 tonnes. Fragkopoulos considère que, dans ces conditions, le risque de déclin économique pour les entreprises situées en zone A est grand. En outre, l’objectif visé par la législation, à savoir l’interdiction de mélanger du raisin sec de la zone B avec du raisin sec de la zone A en zone A, pour la protection de la qualité du raisin sec de la
zone A en général, et du raisin sec «Vostizza» en particulier, pourrait être atteint au moyen de mesures moins restrictives. Fragkopoulos précise, au surplus, qu’elle ne cherche ni à être autorisée à mélanger dans son usine différentes variétés de raisin sec de Corinthe ni à en altérer la qualité; elle souhaite simplement être autorisée à introduire du raisin sec de Corinthe provenant d’autres régions, à le traiter et à l’exporter tout en continuant à respecter les obligations en termes d’étiquetage
prévues à l’article 2 de la loi 553/1977. À cet égard, il lui importe peu que le raisin sec de la première sous-zone A doive perdre son AOP s’il devait circuler dans sa région, Fragkopoulos ne recherchant qu’à augmenter la quantité de sa production sans prétendre viser la commercialisation de produits revêtant une AOP. C’est donc pour l’ensemble de ces raisons que Fragkopoulos considère que la législation nationale est contraire aux articles 28 CE, 29 CE et 34, paragraphe 2, CE.

27. Manifestement confronté à une difficulté d’interprétation du droit de l’Union, le Symvoulio tis Epikrateias a décidé de surseoir à statuer et, par décision de renvoi déposée le 8 mai 2009, de saisir la Cour sur le fondement de l’article 234 CE des trois questions préjudicielles suivantes:

«1) Une entreprise se trouvant dans la situation de la requérante, à savoir une entreprise de traitement et de conditionnement de raisin sec, établie dans une région déterminée du pays dans laquelle il est légalement prohibé d’introduire différentes variétés de raisins secs provenant d’autres régions du pays en vue de les traiter et de les conditionner, avec la conséquence qu’elle ne puisse pas exporter le raisin sec provenant des variétés précitées qu’elle aurait traitées, peut-elle se
prévaloir en justice de la contrariété de ces mesures législatives avec l’article 29 CE?

2) En cas de réponse affirmative à la première question, des dispositions telles que celles du droit interne hellénique qui régissent le litige présentement en cause et qui, d’une part, interdisent l’introduction, le stockage et le traitement de raisins provenant de différentes régions du pays, dans une région précise dans laquelle il n’est permis de traiter que les raisins produits localement, dans le but de les exporter ensuite, et qui, d’autre part, réservent l’appellation d’origine protégée
au seul raisin qui a été traité et conditionné dans la région où il a précisément été produit, sont-elles contraires ou non aux dispositions de l’article 29 CE, qui interdit d’imposer des restrictions quantitatives aux exportations ou des mesures ayant un effet équivalent?

3) En cas de réponse affirmative à la deuxième question, la protection de la qualité d’un produit, qui est géographiquement défini par une loi interne d’un État membre et pour lequel il n’a pas été reconnu qu’il puisse être revêtu d’un titre distinctif spécifique, de nature à indiquer, du fait de sa provenance d’une zone géographique donnée, la supériorité de sa qualité et son caractère unique, reconnus d’une manière générale, constitue-t‑elle ou non, au sens de l’article 30 CE, un objectif
licite d’intérêt général permettant de déroger à l’article 29 CE, qui interdit les restrictions quantitatives aux exportations de ce produit et les mesures d’effet équivalent?»

IV – La procédure devant la Cour

28. La requérante au principal, le gouvernement hellénique, le gouvernement néerlandais et la Commission européenne ont transmis à la Cour leurs observations écrites.

29. Lors de l’audience, qui s’est tenue le 8 juillet 2010, ont formulé oralement leurs observations la requérante au principal, le gouvernement hellénique et la Commission.

V – Analyse juridique

A – Remarques liminaires

30. La juridiction de renvoi s’est concentrée, au moment de formuler les questions, sur l’article 29 CE. Toutefois, il m’appartient de vérifier, avant de procéder à l’appréciation de la compatibilité de la législation nationale avec le droit primaire de l’Union, s’il n’existe pas de normes de droit dérivé qui puissent être utiles dans le cadre de ce renvoi préjudiciel. En outre, la requérante a également invoqué l’existence d’une mesure interdite au titre de l’article 28 CE. De manière
préalable, il me faut donc successivement examiner ces deux points, afin de fournir à la juridiction de renvoi tous les éléments d’interprétation relevant du droit de l’Union qui peuvent être utiles au jugement de l’affaire dont elle est saisie, qu’elle y ait ou non fait référence dans l’énoncé de ses questions (7).

31. En premier lieu, le raisin sec de Corinthe est régi par l’organisation commune des marchés dans le secteur des produits transformés à base de fruits et légumes, organisée depuis le 1^er janvier 2008 par le règlement (CE) n° 1234/2007, dit «règlement ‘OCM unique’» (8). Au moment des faits au principal, le raisin sec de Corinthe était régi par l’organisation commune des marchés mise en place par le règlement n° 2201/96, et par divers règlements d’application qui visaient plus spécifiquement
les raisins secs (9).

32. Cependant, d’après moi, ces règlements ne contiennent aucune disposition explicite à l’aune de laquelle la compatibilité de la loi nationale pourrait être appréciée. En effet, les conditions de circulation des raisins secs sur les territoires nationaux, pas plus que les conditions dans lesquelles leur exportation peut être organisée, ne sont envisagées, en tant que telles, par l’organisation commune des marchés. Cette dernière pose, par exemple, le principe d’une aide pour la culture (10),
des conditions d’achat par les organismes stockeurs des produits concernés (11), et permet de déterminer le prix minimal des raisins secs à l’importation ainsi que les taxes compensatoires (12). Les règlements d’application de l’organisation commune des marchés dans le secteur particulier des raisins secs viennent préciser la mise en œuvre de l’aide pour les superficies spécialisées cultivées avec certaines variétés de raisins destinés à être séchés [pour ce qui concerne le règlement (CE)
n° 1621/1999], les règles de stockage [pour ce qui concerne le règlement (CE) n° 1622/99, dans sa version applicable aux faits de l’espèce], les caractéristiques minimales de commercialisation de certaines variétés [pour ce qui concerne le règlement (CE) n° 1666/99].

33. L’organisation commune des marchés et ses règlements d’application revêtent donc un caractère essentiellement technique, dont le lien avec les faits dans l’affaire au principal ne s’impose pas immédiatement avec la force de l’évidence. Seul l’article 21 du règlement n° 2201/96 mentionne expressément, en son paragraphe 2, une interdiction générale de toute restriction quantitative ou mesure d’effet équivalent, mais seulement pour ce qui concerne l’importation en provenance des pays tiers.

34. Cependant, il est de jurisprudence constante que les articles 28 CE et 29 CE relatifs à la suppression des restrictions quantitatives et de toutes mesures d’effet équivalent, à l’importation et à l’exportation, sont considérés comme faisant partie intégrante des organisations communes des marchés (13) de manière générale, ce qui tend à expliquer le silence du règlement n° 2201/96 sur ce point. Est, dès lors, incompatible avec les principes posés par l’organisation commune des marchés,
traditionnellement fondée sur la liberté des transactions commerciales (14) ainsi que sur le principe d’un marché ouvert, auquel tout producteur a librement accès (15), toute disposition ou mesure nationale susceptible de modifier les courants d’importation ou d’exportation (16), autrement dit susceptible d’entraver le commerce intracommunautaire (17). L’existence d’une organisation commune des marchés, quand bien même elle ne reprendrait pas, dans son texte, les dispositions pertinentes du traité
CE, ne saurait exonérer les États membres d’un examen de leur réglementation à la lumière desdites dispositions, la Cour ayant estimé que, depuis l’expiration de la période transitoire, et compte tenu du libellé de l’article 32, paragraphe 2, CE, il n’est plus nécessaire de répéter, dans les règlements d’organisation commune des marchés, les interdictions posées par le traité (18). Toutefois, il me faudra bien évidemment revenir sur ce point, l’existence d’une organisation commune des marchés dans
un secteur donné faisant adopter à la Cour un test un peu différent de celui qu’elle applique de manière habituelle pour conclure à l’existence d’une mesure nationale prohibée au titre de l’article 29 CE (19).

35. En second lieu, et puisqu’il est désormais clair que, nonobstant l’existence d’une organisation commune des marchés, le contrôle peut porter sur l’appréciation de la compatibilité de la loi 553/1977 avec les dispositions du droit primaire de l’Union, la question de l’opportunité de fonder notre contrôle sur une éventuelle violation de l’article 28 CE dans notre affaire peut se poser.

36. En effet, Fragkopoulos soutient que l’article 1^er de la loi 553/1977 constitue également une restriction quantitative à l’importation en ce qu’il interdit, de manière absolue, d’«importer» du raisin sec de Corinthe de la zone B ou de la première sous-zone A dans la seconde sous-zone A. Certes, cette interdiction d’importation ne revêt pas une dimension transfrontalière, puisque seules les frontières entre régions d’un même État sont concernées, mais la Cour ne distinguerait pas, selon la
requérante au principal, selon qu’il s’agit de frontières interétatiques ou intraétatiques. À l’appui de sa démonstration, Fragkopoulos invoque les arrêts Simitzi (20) et Carbonati Apuani (21).

37. Dans ces deux arrêts, la Cour a eu à apprécier – différence notable avec notre affaire – l’existence de taxes d’effet équivalent à des droits de douane et c’est dans ce contexte particulier qu’elle a été amenée à considérer que de telles taxes pouvaient également consister en la perception de droits au moment du franchissement d’une frontière interne à un État membre. Dans l’arrêt Simitzi, précité, il s’agissait précisément d’une taxe à l’importation et à l’exportation perçue dès que les
marchandises importées d’un autre État membre ou exportées vers ce dernier franchissaient la frontière du Dodécanèse; la Cour n’y a donc pas fait application de l’article 28 CE, mais, en tout état de cause, la requérante au principal, de nationalité grecque, importait bel et bien des marchandises en provenance d’autres États membres. Quant à l’arrêt Carbonati Apuani, précité, la Cour y a qualifié de taxe d’effet équivalent à un droit de douane une taxe qui était perçue, en l’occurrence, dès que les
marbres extraits sortaient du territoire de la commune, sans qu’il ne soit question à aucun moment de l’existence d’une mesure d’effet équivalent à une restriction quantitative à l’importation.

38. Je vois difficilement comment la Cour pourrait considérer que l’article 1^er de la législation nationale relève du champ d’application de l’article 28 CE. La question de la circulation du raisin sec de Corinthe produit en Grèce sur les territoires des différentes zones du territoire grec, telles que délimitées par la loi 553/1977, ne relève d’aucune sorte d’importation, telle que cette notion est définie au sens du droit de l’Union. La juridiction de renvoi a par ailleurs précisé, dans sa
demande de décision préjudicielle, que, bien que le législateur grec ait employé le vocable «importation» dans la loi 553/1977, ce dernier devait être compris non pas dans son sens littéral, mais plutôt dans le sens d’«introduction» (22), ce que je considère comme effectivement plus approprié pour désigner un mouvement de marchandises entre différentes régions d’un même État membre. De plus, comme l’a admis le gouvernement grec durant l’audience, la loi 553/1977, pas plus – semble-t-il – que les
autres dispositions nationales régissant le secteur des raisins secs de Corinthe, n’affecte l’importation sur le territoire grec de raisins secs en provenance d’autres États membres. Ce n’est, en tout cas, pas l’objet de la législation nationale soumise à notre appréciation. C’est, par conséquent, à juste titre que la juridiction de renvoi a concentré sa demande sur l’article 29 CE (23).

B – Sur les première et deuxième questions

39. La première question peut être résolue sans grande difficulté, d’autant plus qu’aucune des parties intéressées ayant soumis des observations écrites n’a contesté le fait que Fragkopoulos soit en droit d’invoquer l’article 29 CE.

40. D’une part, l’article 29 CE est reconnu depuis longue date comme étant directement applicable et comme conférant, en tant que tel, aux individus des droits que les juridictions nationales sont tenues de préserver (24). D’autre part, l’affectation du volume des échanges à l’exportation, à tout le moins potentielle, est une conséquence de l’interdiction initiale de circulation du raisin sec de Corinthe entre les différentes zones. Empêché de circuler entre les régions de l’État membre
concerné, c’est logiquement que ce raisin ne pourra pas non plus être exporté. Dans ce cas de figure, il est naturel de faire un parallèle avec l’arrêt Jersey Produce Marketing Organisation, précité. L’article 1^er, paragraphes 2 et 4, de la loi 553/1977 contient, en outre, deux interdictions explicites d’exportation du raisin sec de Corinthe s’il ne répond pas aux conditions imposées par ladite loi pour son traitement, son stockage et son conditionnement locaux.

41. Je propose donc qu’il soit répondu de manière positive à la première question posée, en ce sens qu’une entreprise se trouvant dans la situation de la requérante, à savoir une entreprise de traitement et de conditionnement de raisin sec, établie dans une région déterminée de l’État membre dans laquelle il est prohibé, par une loi nationale, d’introduire différentes variétés de raisins secs provenant d’autres régions de cet État membre en vue de les traiter et de les conditionner, avec la
conséquence qu’elle ne puisse pas exporter le raisin sec provenant des variétés susmentionnées qu’elle aurait traitées, peut se prévaloir en justice de la contrariété de ces mesures législatives avec l’article 29 CE.

42. Reste à savoir si la mesure nationale constitue effectivement une restriction quantitative ou une mesure d’effet équivalent à une restriction quantitative à l’exportation, toutes deux interdites par l’article 29 CE. Dans la mesure où la législation grecque ne met pas en place de restrictions quantitatives directes à l’exportation, mais se contente, à première vue, de les canaliser, elle ne constitue pas, en tant que telle, une restriction quantitative. Dès lors, il s’agit de déterminer si
la législation nationale constitue une mesure d’effet équivalent à une restriction quantitative à l’exportation. Pour ce faire, il faut déterminer les conditions qui doivent être réunies pour que l’on soit en présence d’une telle mesure d’effet équivalent.

43. À cet égard, la jurisprudence de la Cour est fort variable (25).

44. Dans un premier temps, la Cour a aligné le «test» de l’article 29 CE sur celui de l’article 28 CE; autrement dit, la jurisprudence Dassonville (26) s’appliquait indistinctement aux mesures d’effet équivalent à une restriction quantitative à l’importation et aux mesures d’effet équivalent à une restriction quantitative à l’exportation.

45. Craignant probablement d’avoir ainsi ouvert la boîte de Pandore, la Cour, à l’occasion de son arrêt Groenveld, a opéré une distinction entre les mesures visées par l’article 28 CE et celles visées par l’article 29 CE, de sorte à restreindre le champ d’application de l’article 29 CE aux seules «mesures qui ont pour objet ou pour effet de restreindre spécifiquement les courants d’exportation et d’établir ainsi une différence de traitement entre le commerce intérieur d’un État membre et son
commerce d’exportation, de manière à assurer un avantage particulier à la production nationale ou au marché intérieur de l’État intéressé, au détriment de la production ou du commerce d’autres États membres» (27). Le test «Groenveld» exige donc, pour la qualification d’une mesure comme mesure d’effet équivalent à une restriction quantitative à l’exportation, la réunion de trois conditions particulièrement restrictives, et implique surtout que l’article 29 CE ne s’applique qu’en présence d’une mesure
discriminatoire.

46. Par la suite, la Cour a confirmé, au moins dans son principe, le test «Groenveld». Même récemment, et alors qu’elle était invitée par l’avocat général à le modifier à l’occasion de l’affaire Gysbrechts et Santurel Inter, précitée, la Cour a repris son considérant de principe tiré de la jurisprudence Groenveld, précitée (28). Toutefois, dans sa jurisprudence, la Cour n’a pas toujours vérifié avec la même rigueur que les trois conditions du test «Groenveld» étaient effectivement réunies.
J’appuierai ma démonstration sur trois exemples.

47. D’abord, dans un certain nombre d’arrêts (29), la Cour semble avoir abandonné la dernière partie de la troisième condition, à savoir que l’avantage particulier procuré à la production nationale par la mesure en cause doit l’être au détriment de la production ou du commerce d’autres États membres.

48. Ensuite, dans l’arrêt Gysbrechts et Santurel Inter, précité, la Cour, après avoir rappelé la jurisprudence Groenveld, précitée, n’a pas, pour autant, vérifié que les trois conditions du test «Groenveld» étaient réunies en l’espèce. L’avocat général avait d’ailleurs attiré l’attention de la Cour sur le fait qu’une application stricte des conditions dudit test ne lui aurait pas permis de conclure à l’existence d’une mesure d’effet équivalent à une restriction quantitative à
l’exportation (30). Compte tenu des circonstances, la Cour admet que l’interdiction en cause, bien qu’indistinctement applicable, «a des conséquences plus importantes dans les ventes transfrontalières» (31), et qu’il y a dès lors lieu de considérer que la mesure en cause «affecte toutefois en fait davantage la sortie des produits du marché de l’État membre d’exportation que la commercialisation des produits sur le marché national dudit État membre» (32). La Cour déduit de ce seul examen l’existence
d’une mesure d’effet équivalent à une restriction quantitative à l’exportation.

49. Enfin, lorsque l’affaire met en présence une organisation commune des marchés, la Cour adopte une conception plus souple des conditions qui doivent être remplies pour être en présence d’une mesure d’effet équivalent à une restriction quantitative à l’exportation. Dans une telle hypothèse, le caractère discriminatoire de la mesure n’est plus exigé. À l’occasion de l’arrêt Vriend, précité, rendu postérieurement à l’arrêt Groenveld, la Cour a ainsi jugé que, compte tenu du fait que les
articles 30 et 34 du traité CEE font partie intégrante de l’organisation commune des marchés, «en ce qui concerne le commerce intérieur de la communauté, [ladite organisation commune] des produits en cause est fondée sur la liberté des transactions commerciales et s’oppose à toute réglementation nationale susceptible d’entraver directement ou indirectement, actuellement ou potentiellement, le commerce intracommunautaire» (33). Il s’ensuit donc que, en présence d’une organisation commune des marchés,
la Cour aligne le test de l’article 29 CE sur celui de l’article 28 CE, comme elle le faisait avant, et comme elle a continué de le faire, dans ce cas de figure précis, après l’arrêt Groenveld, précité (34).

50. Si la Cour a donc affirmé que, «aux termes des articles [28 et 29 CE], les restrictions quantitatives à l’importation ou à l’exportation, ainsi que toute mesure d’effet équivalent, sont interdites entre les États membres», en ajoutant que, selon une jurisprudence constante (35), «ces interdictions s’étendent à toute réglementation commerciale des États membres susceptibles d’entraver directement ou indirectement, actuellement ou potentiellement, le commerce intracommunautaire» (36), ce
n’est que dans l’hypothèse où la situation soumise à la Cour met en présence une organisation commune des marchés. La Cour se réfère alors explicitement à la jurisprudence Dassonville (37). La Cour justifie cette différence de traitement par la considération selon laquelle, les articles 28 CE et 29 CE faisant partie intégrante des organisations communes des marchés, dès lors que la Communauté a adopté une telle réglementation dans un secteur déterminé, les États membres sont tenus de s’abstenir de
toute mesure qui serait de nature à y déroger ou à y porter atteinte (38).

51. Dans notre affaire, il ne fait guère de doute que, en faisant application du test «Groenveld», la législation grecque échapperait à l’interdiction énoncée à l’article 29 CE. Il est difficile d’affirmer que la législation grecque a pour conséquence d’établir une différence de traitement entre le commerce intérieur de la République hellénique et le commerce à l’exportation dudit État, l’interdiction de circulation intérieure – préalable à l’interdiction d’exportation – s’appliquant à tous les
raisins secs de Corinthe, qu’ils soient destinés à l’exportation ou au marché intérieur. L’avantage ainsi conféré à la production ou au marché intérieur grecs, au détriment de la production ou du commerce d’un autre État membre, n’est pas plus aisé à démontrer, compte tenu du fait que les parties intéressées ayant soumis des observations écrites n’ont pas fourni d’informations sur ce point.

52. Ce n’est donc que parce que la Cour a développé une jurisprudence spécifique, moins exigeante, relative aux mesures d’effet équivalent à une restriction quantitative à l’exportation dans un secteur couvert par une organisation commune des marchés, que la législation grecque pourra être déclarée contraire à l’article 29 CE (39).

53. La législation nationale, en interdisant à Fragkopoulos de s’approvisionner en raisins secs de Corinthe provenant de la zone B ou de la première sous-zone A, a un impact évident sur le volume des exportations de la requérante au principal. La canalisation des exportations constitue également une contrainte supplémentaire à laquelle les exportateurs sont soumis. Dans ces conditions, il m’apparaît donc que la législation grecque en cause est effectivement une réglementation commerciale qui,
au sens de l’arrêt Vriend, précité, est susceptible d’entraver directement et, en tout état de cause, potentiellement le commerce intracommunautaire.

54. La loi 553/1977 doit par conséquent être considérée comme une mesure d’effet équivalent à une restriction quantitative à l’exportation, en principe prohibée par l’article 29 CE.

55. La juridiction de renvoi interroge également la Cour sur le fait de savoir si la législation grecque qui réserve l’AOP au seul raisin traité et conditionné dans la région où il a précisément été produit est contraire à l’article 29 CE. Il faut toutefois relever que l’objet de la loi 553/1977 n’est pas directement de régir les conditions d’utilisation de l’AOP «Vostizza». Ce n’est que par une interprétation a contrario de l’article 2, paragraphe 1, sous a), de ladite loi, et parce que
ladite AOP a été enregistrée au niveau de l’Union en 1998, que l’on peut déduire que, si le raisin sec de Corinthe normalement produit dans la première sous-zone A devait pénétrer légalement sur le territoire de la zone B, ou illégalement sur le territoire de la seconde sous-zone A, il perdrait alors son AOP.

56. Cela étant dit, la réponse à cette question est plus aisée, puisqu’il est de jurisprudence constante que les restrictions particulières auxquelles sont soumis les produits prétendant à une AOP enregistrée au niveau de l’Union, au travers d’un cahier des charges, constituent effectivement des mesures d’effet équivalent à des restrictions quantitatives à l’exportation (40).

57. Je propose donc de répondre à la deuxième question que tant les dispositions d’une loi nationale telle que la loi 553/1977 qui interdisent l’introduction, le stockage et le traitement de raisins provenant de différentes régions du pays, dans une région précise dans laquelle il n’est permis de traiter que les raisins produits localement, dans le but de les exporter ensuite, que celles qui réservent l’AOP enregistrée au niveau de l’Union au seul raisin qui a été traité et conditionné dans la
région où il a précisément été produit constituent des mesures d’effet équivalent à des restrictions quantitatives, prohibées par l’article 29 CE.

C – Sur la troisième question

58. Dans l’hypothèse où la Cour devrait parvenir à la qualification de la législation nationale comme mesure d’effet équivalent à des restrictions quantitatives à l’exportation, prohibée par l’article 29 CE, la juridiction de renvoi demande à la Cour si une telle législation est toutefois justifiée. Plus précisément, la juridiction de renvoi demande si la protection de la qualité supérieure d’un produit, pourtant non reconnue par une AOP enregistrée au niveau de l’Union, peut constituer un
objectif licite d’intérêt général au sens de l’article 30 CE.

1. À propos de l’interdiction d’importation, de stockage, de conditionnement puis d’exportation entre les sous-zones A

59. La troisième question posée par la juridiction de renvoi ne porte que sur l’éventuelle justification de l’article 1^er, paragraphe 2, de la loi 553/1977, autrement dit de la disposition nationale qui interdit d’importer (41), de stocker et de conditionner le raisin sec de Corinthe provenant de la zone B, ainsi que de l’exporter ensuite à l’étranger, depuis la zone A, et non sur l’interdiction frappant les raisins produits en zone A. Bien que la question ne soit pas posée, j’estime toutefois
qu’il y a lieu de faire quelques observations à cet égard.

60. Dans la décision de renvoi, la juridiction nationale estime que l’article 1^er, paragraphe 4, de la loi 553/1977 qui interdit toute circulation de raisins secs de Corinthe entre les sous-zones A a été instaurée en vue de préserver la qualité et la réputation du produit pour lequel une AOP a été enregistrée au niveau de l’Union (en l’occurrence, pour le raisin sec de Corinthe «Vostizza»). Or, conformément à l’article 30 CE, l’article 29 CE ne fait pas obstacle aux interdictions ou
restrictions d’exportation justifiées par des raisons, notamment, de protection de la propriété industrielle et commerciale.

61. À plusieurs reprises, la Cour a considéré que «les appellations d’origine relèvent des droits de propriété industrielle et commerciale» (42). De plus, «[l]a réglementation applicable protège leurs bénéficiaires contre une utilisation abusive desdites appellations par des tiers désirant tirer profit de la réputation qu’elles ont acquise. Elles visent à garantir que le produit qui en est revêtu provient d’une zone géographique déterminée et présente certains caractères particuliers. Elles
sont susceptibles de jouir d’une grande réputation auprès des consommateurs et de constituer pour les producteurs remplissant les conditions pour les utiliser un moyen essentiel de s’attacher une clientèle. La réputation des appellations d’origine est fonction de l’image dont celles-ci jouissent auprès des consommateurs. Cette image dépend elle-même, essentiellement, des caractéristiques particulières, et plus généralement de la qualité du produit. C’est cette dernière qui fonde, en définitive, la
réputation du produit. Dans la perception du consommateur, le lien entre la réputation des producteurs et la qualité des produits dépend, en outre, de sa conviction que les produits vendus sous l’appellation d’origine sont authentiques» (43). L’article 1^er, paragraphe 4, de la loi 553/1977 est donc, comme la juridiction de renvoi l’a justement estimé, susceptible d’être justifié sur le fondement de la protection de la propriété industrielle et commerciale visée par l’article 30 CE.

62. Toutefois, il ne suffit pas de dire que la mesure est justifiée sur le fondement de l’un des objectifs visés par l’article 30 CE, car la justification est encore soumise au caractère nécessaire et proportionné de la disposition en cause. Si l’absence d’AOP dans la zone où Fragkopoulos est située a pour conséquence que l’on doive procéder à une analyse séparée des paragraphes 2 et 4 de l’article 1^er de la loi 553/1977 pour ce qui concerne la détermination de l’objectif poursuivi ou de
l’exigence impérative tenant à l’intérêt général, l’examen de leur caractère proportionné pourra être mené conjointement. Je reviendrai donc sur ce point ultérieurement (44).

2. À propos de l’interdiction d’importation, de stockage, de conditionnement puis d’exportation entre la zone A et la zone B

63. La Cour a reconnu, dans l’arrêt Gysbrechts et Santurel Inter, précité, qu’«une mesure nationale contraire à l’article 29 CE peut être justifiée par l’une des raisons énoncées à l’article 30 CE, ainsi que par des exigences impératives tenant à l’intérêt général, pourvu que ladite mesure soit proportionnée au but légitime poursuivi» (45). La question est alors de savoir si, dans une situation où aucune AOP n’a été enregistrée au niveau de l’Union pour le raisin sec de Corinthe produit dans la
seconde sous-zone A, à savoir le raisin de la catégorie «Gulf», il est possible d’invoquer l’un des motifs de justification visés à l’article 30 CE ou une exigence impérative tenant à l’intérêt général.

64. Le but poursuivi par l’article 1^er, paragraphe 2, de la loi 553/1977 est d’éviter les mélanges entre raisins secs de Corinthe de la zone A et raisins secs de Corinthe en provenance de la zone B. Le raisin sec de Corinthe produit en zone A est réputé de qualité supérieure à celui produit en zone B. Il est donc également plus cher. La qualité supérieure du raisin «Vostizza» n’est pas contestée du fait de l’enregistrement, au niveau de l’Union, d’une AOP. En revanche, la qualité supérieure du
raisin de la catégorie «Gulf» n’est déduite que des motifs de la loi 553/1977 et des dires de la juridiction de renvoi et du gouvernement grec quant à la réputation particulière dont jouirait le raisin «Gulf», lequel ne bénéficie pourtant pas d’une AOP. La qualité supérieure du raisin «Gulf» par rapport au raisin sec de Corinthe produit en zone B repose sur des éléments essentiellement subjectifs, comme la réputation ou l’estime particulières auprès des consommateurs du produit en Grèce, éléments
qu’il appartient à la juridiction de renvoi d’apprécier.

65. Il me semble cependant surprenant que la République hellénique n’ait pas introduit d’AOP au niveau de l’Union pour le raisin «Gulf» si sa qualité et ses caractéristiques sont à ce point importantes pour les consommateurs qu’il faille interdire de manière absolue la circulation de tout autre type de raisin sur le territoire de la seconde sous-zone A (46). L’argument du gouvernement grec, qui consiste à dire que l’objectif poursuivi est celui de la préservation de la qualité et de la
valorisation des produits, est affaibli par le fait que la loi 553/1977 ne contienne aucune prescription en relation directe avec la qualité du raisin «Gulf». Elle ne prévoit pas non plus de mesures qui seraient assimilables, de près ou de loin, avec un cahier des charges.

66. Or, la seule poursuite de la préservation de la qualité d’un produit qui jouit d’une réputation particulière au sein d’un État membre, sans qu’il soit revêtu d’une AOP, ne peut suffire afin de constituer une exigence impérative. La Cour l’a déjà dit dans son arrêt Alfa Vita Vassilopoulos et Carrefour-Marinopoulos (47). En décider autrement ferait courir le risque, à mon sens trop grand, de voir les États membres en mesure de justifier des mesures contestables et attentatoires à la libre
circulation des marchandises sur le fondement de la préservation d’une qualité et d’une réputation que le juge de l’Union n’aurait pas les capacités de contrôler ou de vérifier. Dans le cas de notre affaire, et comme l’a souligné la requérante au principal dans ses observations écrites, admettre que la préservation de la qualité du raisin «Gulf» constitue une exigence impérative, sans qu’il fasse l’objet d’une AOP, reviendrait à reconnaître le droit de la République hellénique de mettre en place des
frontières intérieures infranchissables pour garantir la prétendue pureté de certains produits. Cette solution devrait alors également bénéficier aux autres États membres. Or, une telle partition des territoires nationaux en fonction des productions d’intérêt local est tout à fait contraire à l’esprit des dispositions du traité en matière de libre circulation des marchandises, d’autant plus que le droit de l’Union offre les outils nécessaires à la reconnaissance et à la valorisation contrôlée de
produits qui, de par leur qualité particulière, leurs caractéristiques régionales ou le savoir-faire nécessité pour leur production, peuvent être protégés.

67. En effet, l’enregistrement d’une AOP comporte en contre-partie l’engagement des producteurs de respecter un certain nombre d’obligations qui sont notamment contenues dans le cahier des charges. Dans le cas de la législation grecque, la situation me semble plus asymétrique: la qualité supérieure du raisin «Gulf» est décrétée sans que des éléments particulièrement probants soient fournis. Aux termes de la loi 553/1977, cette qualité supérieure ne peut être garantie autrement qu’en interdisant
tout transport, stockage, conditionnement dans une autre zone. Cependant, la législation ne prévoit aucune autre obligation à la charge des producteurs en vue de la préservation de la qualité. La circulation de leurs produits est entravée sans que ces derniers aient l’avantage de revêtir une AOP.

68. Le gouvernement hellénique plaide, en substance, pour une extension de la jurisprudence de la Cour relative à la justification d’une mesure d’effet équivalent à une restriction quantitative à l’exportation en présence d’une AOP enregistrée au niveau de l’Union à tout droit correspondant portant sur la qualité et la réputation nationale que la loi nationale reconnaît comme dignes de protection. L’objectif avancé est celui de la protection de la qualité, de l’authenticité et de la réputation
des produits. Je reste cependant convaincu que, en l’absence d’AOP enregistrée pour le raisin sec de la variété «Gulf», et pour les raisons ci-dessus exposées, cette extension n’est pas souhaitable, et que cet objectif ne saurait constituer une exigence impérative susceptible de justifier une mesure nationale contraire à l’article 29 CE.

69. Reste encore à déterminer si une autre exigence impérative, comme la protection des consommateurs (48), peut être utilement invoquée en l’espèce, comme l’admet la Cour dans l’arrêt Alfa Vita Vassilopoulos et Carrefour-Marinopoulos, précité (49). Le gouvernement hellénique n’a exposé aucun fait quant à la pratique frauduleuse qui sévirait particulièrement sur le marché des raisins secs de Corinthe et qui serait susceptible de justifier une protection particulière des consommateurs de raisins
secs. Faute d’éléments suffisants, il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier, de manière circonstanciée, que la législation nationale vise effectivement la protection des consommateurs.

70. Toutefois, même dans l’hypothèse où la protection des consommateurs constituerait cette exigence impérative susceptible de constituer le fondement de la justification de l’article 1^er, paragraphe 2, de la loi 553/1977, encore faut-il vérifier que cette mesure est proportionnée à l’objectif poursuivi.

3. Sur le caractère proportionné de l’interdiction d’importation, de stockage, de conditionnement puis d’exportation entre les sous-zones A et de l’interdiction d’importation, de stockage, de conditionnement puis d’exportation entre la zone A et la zone B

71. D’emblée, il me faut relever que la juridiction de renvoi a procédé elle-même à l’appréciation du caractère proportionné de l’article 1^er, paragraphe 2, de la loi 553/1977 et qu’aucune des questions préjudicielles qu’elle a posées ne porte directement sur ce point. Néanmoins, répondre à la troisième question posée implique nécessairement une réflexion relative au test de proportionnalité. Ce sentiment est, par ailleurs, renforcé par le fait que toutes les parties intéressées qui ont pris
part à la procédure écrite devant la Cour, à l’exception du gouvernement hellénique, ont soumis des observations sur ce point.

72. Eu égard à l’examen auquel il a été procédé par la juridiction de renvoi, tel qu’il ressort de la demande de décision préjudicielle, il y a lieu, à mon sens, de s’interroger sur le caractère suffisamment approfondi du test de proportionnalité effectué.

73. Je rappellerai donc que, selon une jurisprudence constante, «pour qu’une réglementation nationale soit conforme au principe de proportionnalité, il importe de vérifier non seulement si les moyens qu’elle met en œuvre sont propres à garantir la réalisation des objectifs poursuivis, mais également s’ils ne vont pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre ces objectifs» (50). Autrement dit, il faut vérifier si des mesures d’une efficacité suffisante (51) pour la protection des
consommateurs (pour ce qui concerne l’article 1^er, paragraphe 2, de la loi 553/1977) ou la protection des droits de propriété industrielle et commerciale (pour ce qui concerne l’article 1^er, paragraphe 4, de ladite loi), mais ayant un effet moins restrictif sur le commerce intracommunautaire, ne pourraient pas être envisagées.

74. Avant de considérer l’aspect technique de la question, je souhaiterais commencer par un aspect logique. La zone B produisant des raisins secs de qualité apparemment notoirement inférieure à la zone A, les producteurs qui y sont situés sont autorisés à traiter, stocker, conditionner puis exporter du raisin en provenance de toute la zone A; la seule conséquence est que lesdits producteurs ont l’obligation de signaler, par un étiquetage particulier, que les raisins secs mis en vente sont des
raisins secs mélangés. La législation nationale considère donc que la région qui produit du raisin sec de qualité inférieure peut être autorisée à traiter le raisin de qualité supérieure. Compte tenu du surcoût que cela engendre pour les producteurs (qui, en vue du mélange, peuvent acheter du raisin sec de Corinthe de meilleure qualité, certes, mais donc plus cher), le risque de fraude est limité, et la tromperie évitée en imposant aux producteurs une obligation d’étiquetage particulier.

75. Or, il est tout à fait possible de transposer cette logique, mutatis mutandis, au sein de la zone A. Puisque le raisin sec produit dans la sous-zone A sur laquelle Fragkopoulos est établie est réputé de qualité inférieure à celui produit dans la première sous-zone A et revêtant l’AOP «Vostizza», je ne vois pas quelle raison valable pourrait encore justifier qu’il soit fait interdiction aux producteurs de la seconde sous-zone A de traiter du raisin sec produit dans la première sous-zone A
(qui, éventuellement, perdra son AOP) en étant soumis à des conditions relatives à l’étiquetage analogues à celles imposées aux producteurs de la zone B qui procèdent au mélange de raisins secs. Dans ces conditions, le caractère cohérent et systématique de la législation nationale par rapport à l’objectif prétendument poursuivi devrait être examiné (52).

76. Quant aux moyens techniques permettant de distinguer les différentes variétés de raisin sec de Corinthe, la juridiction de renvoi a conclu à l’insuffisance des différents types de contrôle possible au vu des arguments et témoignages scientifiques produits devant elle par les différentes parties. La juridiction de renvoi est la mieux placée pour apprécier la pertinence des arguments des parties. Toutefois, j’estime qu’il y aurait lieu, à l’occasion de cette appréciation qu’elle devra mener,
que ladite juridiction garde à l’esprit deux éléments.

77. D’abord, Fragkopoulos a réaffirmé pendant l’audience ne pas souhaiter mélanger les raisins secs de Corinthe qu’elle parviendrait à se procurer sur les autres zones avec ceux de sa zone de production. À cet égard, l’argument soulevé par le Royaume des Pays-Bas dans ses observations écrites doit être mentionné: la juridiction de renvoi devrait s’interroger sur le fait de savoir si, en lieu et place d’une interdiction de circulation absolue entre zones, avec les conséquences que l’on connaît
sur les mouvements d’exportation, il ne serait pas possible d’envisager d’obliger les producteurs de raisins secs de Corinthe à disposer de lignes de production séparées, voire même d’entrepôts distincts dans lesquels seuls les raisins secs de Corinthe d’une même origine doivent être exclusivement stockés, traités et conditionnés.

78. La juridiction de renvoi précise également que le contrôle visuel (méthode de l’observation par un contrôleur de qualité) peut être considéré comme une mesure moins restrictive permettant d’identifier la provenance des raisins. En revanche, elle considère que «si cette méthode peut consister en une mesure plus douce que les interdictions [posées par la loi 553/1977], elle n’est pas […] une mesure aussi efficace, ayant un effet équivalent à celles-ci» (53). Je crois pourtant que la
juridiction de renvoi, face à des mesures d’interdiction, doit renoncer à l’idée d’identifier des mesures «aussi efficaces», car, précisément, rien n’est comparable à l’efficacité d’une interdiction absolue. C’est donc peut-être l’esprit même de la législation grecque qui pourrait faire l’objet d’une réévaluation, et la juridiction de renvoi pourrait, au regard de ces éléments, s’interroger sur le fait de savoir si, au lieu d’un mécanisme de prévention trop restrictif, il ne serait pas possible de
mettre en place un mécanisme de répression, fondé sur des contrôles visuels inopinés effectués in situ, qui me semblerait alors moins attentatoire à la libre circulation des marchandises (d’autant plus que toute exception à une prohibition prévue par le traité doit être d’interprétation stricte (54)), et assez facile à mettre en place compte tenu, à tout le moins, du nombre restreint de producteurs de raisins secs présents en zone A (55). Cela étant dit, je réitère que seule la juridiction de renvoi
est en mesure d’apprécier l’efficacité minimale de ce type de contrôle.

79. Dans ces conditions, je propose de répondre à la troisième question que la protection d’un produit, qui est géographiquement défini par une loi interne d’un État membre et pour lequel il n’a pas été reconnu qu’il puisse être revêtu d’un titre distinctif spécifique, de nature à indiquer, du fait de sa provenance d’une zone géographique donnée, la supériorité de sa qualité et son caractère unique, reconnus d’une manière générale, ne constitue pas une justification visée par l’article 30 CE au
titre de la protection de la propriété industrielle et commerciale, ni même une exigence impérative susceptible de justifier une mesure normalement prohibée au titre de l’article 29 CE. Il est cependant reconnu par la Cour que la protection des consommateurs peut constituer une telle exigence impérative, mais il appartient à la juridiction de renvoi de s’assurer que la législation nationale poursuit effectivement ce but. Au surplus, en gardant à l’esprit que les exceptions aux règles du traité
doivent être d’interprétation stricte, la juridiction de renvoi doit apprécier le caractère proportionné de la mesure nationale litigieuse en examinant les alternatives qui seraient moins attentatoires à la libre circulation des raisins secs de Corinthe produits sur le territoire de l’État membre concerné.

VI – Conclusion

80. Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre comme suit aux questions posées par le Symvoulio tis Epikrateias:

«1) Une entreprise se trouvant dans la situation de la requérante au principal, à savoir une entreprise de traitement et de conditionnement de raisin sec, établie dans une région déterminée d’un État membre dans laquelle il est prohibé, par une loi nationale, d’introduire différentes variétés de raisins secs provenant d’autres régions de cet État membre en vue de les traiter et de les conditionner, avec la conséquence qu’elle ne puisse pas exporter le raisin sec provenant des variétés
susmentionnées qu’elle aurait traitées, peut se prévaloir en justice de la contrariété de ces mesures législatives avec l’article 29 CE.

2) Tant les dispositions d’une loi nationale telle que la loi 553/1977 relative aux mesures de protection et de soutien à l’exportation des raisins secs de Corinthe, qui interdisent l’introduction, le stockage et le traitement de raisins provenant de différentes régions du pays dans une région précise dans laquelle il n’est permis de traiter que les raisins produits localement, dans le but de les exporter ensuite, que celles qui réservent l’appellation d’origine protégée enregistrée au niveau
de l’Union au seul raisin qui a été traité et conditionné dans la région où il a précisément été produit constituent des mesures d’effet équivalent à des restrictions quantitatives, prohibées par l’article 29 CE.

3) La protection d’un produit, qui est géographiquement défini par une loi interne d’un État membre et pour lequel il n’a pas été reconnu qu’il puisse être revêtu d’un titre distinctif spécifique, de nature à indiquer, du fait de sa provenance d’une zone géographique donnée, la supériorité de sa qualité et son caractère unique, reconnus d’une manière générale, ne constitue pas une justification visée par l’article 30 CE au titre de la protection de la propriété industrielle et commerciale, ni
même une exigence impérative susceptible de justifier une mesure normalement prohibée au titre de l’article 29 CE. Il est cependant reconnu par la Cour que la protection du consommateur peut constituer une telle exigence impérative, mais il appartient à la juridiction de renvoi de s’assurer que la législation nationale poursuit effectivement ce but. Au surplus, en gardant à l’esprit que les exceptions aux règles du traité CE doivent être d’interprétation stricte, la juridiction de renvoi doit
apprécier le caractère proportionné de la mesure nationale litigieuse en examinant les alternatives qui seraient moins attentatoires à la libre circulation des raisins secs de Corinthe produits sur le territoire de l’État membre concerné.»

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1 – Langue originale: le français.

2 – JO L 297, p. 29.

3 – JO L 202, p. 25.

4 – JO L 141, p. 11.

5 – Règlement du 20 mars 2006 relatif à la protection des indications géographiques et des appellations d’origine des produits agricoles et des denrées alimentaires (JO L 93, p. 12).

6 – Voir ‘article 3 de la loi 553/1977.

7 – Arrêts du 29 novembre 1978, Redmond (83/78, Rec. p. 2347, point 26); du 8 décembre 1987, Gauchard (20/87, Rec. p. 4879, point 5); du 18 mai 2000, Schiavon (C-230/98, Rec. p. I-3547, point 37 et jurisprudence citée); du 20 mai 2003, Ravil (C-469/00, Rec. p. I-5053, point 27), et du 16 décembre 2008, Gysbrechts et Santurel Inter (C-205/07, Rec. p. I-9947, point 31 et jurisprudence citée).

8 – Règlement du Conseil du 22 octobre 2007 portant organisation commune des marchés dans le secteur agricole et dispositions spécifiques en ce qui concerne certains produits de ce secteur (JO L 299, p. 1).

9 – Voir point 8 des présentes conclusions. Le règlement n° 2201/96 a été modifié successivement, entre 1996 et 2001 (date d’introduction du recours au principal) par les règlements (CE) n° 2199/97 du Conseil, du 30 octobre 1997 (JO L 303, p. 1), (CE) n° 2701/99 du Conseil, du 14 décembre 1999 (JO L 327, p. 5), (CE) n° 2699/2000 du Conseil, du 4 décembre 2000 (JO L 311, p. 9), et (CE) n° 1239/2001 du Conseil, du 19 juin 2001 (JO L 171, p. 1). Quant aux règlements d’application intervenus pendant
cette période, il s’agit du règlement (CE) n° 1621/1999 de la Commission, du 22 juillet 1999 (JO L 192, p. 21), concernant l’aide pour la culture de raisins destinés à la production de certaines variétés de raisins secs, du règlement (CE) n° 1622/1999 de la Commission, du 23 juillet 1999 (JO L 192, p. 33), concernant le stockage applicable aux raisins secs et aux figues sèches non transformés, et du règlement (CE) n° 1666/1999 de la Commission, du 28 juillet 1999 (JO L 197, p. 32 à 35), relatif aux
caractéristiques minimales de commercialisation pour certaines variétés de raisins secs.

10 – Voir article 7 du règlement n° 2201/96.

11 – Ibidem, article 9.

12 – Ibidem, article 13, paragraphes 2, 4 et 6.

13 – Arrêts du 3 février 1983, van Luipen (29/82, Rec. p. 151, point 8), et du 17 octobre 1995, Fishermen’s Organisations e.a. (C-44/94, Rec. p. I-3115, point 52).

14 – Arrêts du 26 février 1980, Vriend (94/79, Rec. p. 327, point 8), et van Luipen, précité (point 8).

15 – Arrêt Redmond, précité (point 57).

16 – Ibidem (point 58).

17 – Arrêt van Luipen, précité (point 8).

18 – Arrêt du 8 novembre 1979, Denkavit Futtermitel (251/78, Rec. p. 3369, point 3). Cette solution, bien que valable en l’espèce pour l’article 30 du traité CEE (devenu article 30 du traité CE, lui-même devenu, après modification, article 28 CE) me semble tout à fait transposable à l’interdiction des restrictions quantitatives et des mesures d’effet équivalent aux restrictions quantitatives à l’exportation. La Cour a également considéré que, nonobstant l’omission de la mention explicite des
dispositions du traité résultant d’une considération d’ordre méthodologique à laquelle la Commission avait procédé, les articles 30 et 34 du traité CEE devaient être considérés comme faisant partie de l’organisation commune des marchés dont il était question dans l’affaire soumise à la Cour (voir arrêt Redmond, précité, points 54 et 55).

19 – Voir points 49 et suiv. des présentes conclusions.

20 – Arrêt du 14 septembre 1995 (C-485/93 et C-486/93, Rec. p. I‑2655).

21 – Arrêt du 9 septembre 2004 (C-72/03, Rec. p. I-8027). La requérante au principal se réfère plus particulièrement au point 23 de cet arrêt.

22 – Voir point 6 de la demande de décision préjudicielle.

23 – À cet égard, la Cour a déjà jugé qu’une mesure nationale qui régit la circulation de certains produits entre les zones du territoire d’un même État membre, si elle peut avoir des incidences sur les mouvements d’exportation, ne saurait être considérée comme une quelconque restriction à l’importation (voir arrêt du 8 novembre 2005, Jersey Produce Marketing Organisation, C-293/02, Rec. p. I‑9543, point 72).

24 – Arrêts Redmond, précité (points 66 et 67), ainsi que du 9 juin 1992, Delhaize et Le Lion (C-47/90, Rec. p. I-3669, point 28).

25 – Pour une analyse précise de l’évolution de cette jurisprudence, je me permets de renvoyer aux conclusions très éclairantes de M^me l’avocat général Trstenjak rendues dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Gysbrechts et Santurel Inter, précité, et, plus précisément, aux points 28 et suiv. desdites conclusions.

26 – Selon laquelle constitue une mesure d’effet équivalent à une restriction quantitative «toute réglementation commerciale des États membres susceptible d’entraver directement ou indirectement, actuellement ou potentiellement, le commerce intracommunautaire» (arrêt du 11 juillet 1974, Dassonville, 8/74, Rec. p. 837, point 5).

27 – Arrêt du 8 novembre 1979, Groenveld (15/79, Rec. p. 3409, point 7).

28 – Voir arrêt Gysbrechts et Santurel Inter, précité (point 40).

29 – Sans prétendre à l’exhaustivité, voir arrêts du 10 mars 1983, Syndicat national des fabricants raffineurs d’huile de graissage e.a. (172/82, Rec. p. 555, point 12); du 7 février 1984, Jongeneel Kaas e.a. (237/82, Rec. p. 483, point 22); Delhaize et Le Lion, précité (point 12); du 16 mai 2000, Belgique/Espagne (C-388/95, Rec. p. I-3123, point 41); du 23 mai 2000, Sydhavnens Sten & Grus (C-209/98, Rec. p. I-3743, point 24); du 20 mai 2003, Consorzio del Prosciutto di Parma et Salumificio S. Rita
(C-108/01, Rec. p. I-5121, point 54), et Ravil, précité (point 40). Dans l’affaire Belgique/Espagne, précitée, c’est même l’intégralité de la troisième condition qui semble avoir été supprimée du test.

30 – Voir points 34 à 40 des conclusions rendues dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Gysbrechts et Santurel Inter, précité.

31 – Arrêt Gysbrechts et Santurel Inter, précité (point 42).

32 – Ibidem (point 43).

33 – Arrêt Vriend, précité (point 8).

34 – Pour la période antérieure à Groenveld, voir arrêt Redmond, précité (point 58); pour la jurisprudence postérieure, outre l’arrêt Vriend, précité, voir également arrêt van Luipen, précité (point 8).

35 – Ce constat est quelque peu surprenant, dans la mesure où il a déjà été démontré que la constance n’était pas la caractéristique première de la jurisprudence de la Cour en la matière.

36 – Arrêt du 15 avril 1997, Deutsches Milch-Kontor (C-272/95, Rec. p. I-1905, points 23 et 24).

37 – Idem.

38 – Arrêt Fishermen’s Organisations e.a., précité (point 52 et jurisprudence citée).

39 – Je ne peux donc m’empêcher de penser que la solution aurait été différente si le raisin sec de Corinthe n’avait pas été couvert par une organisation commune des marchés, et de m’interroger sur la pertinence de cette différence de traitement, de cette conception plus stricte des mesures d’effet équivalent à une restriction quantitative à l’exportation dans les autres cas, et ce même si cette réflexion dépasse naturellement le strict cadre de la présente affaire.

40 – Arrêt Ravil, précité (points 84 à 88); Consorzio del Prosciutto di Parma et Salumificio S. Rita, précité (points 51 à 59).

41 – Il faut rappeler que, dans les présents développements, l’«importation» doit être entendue comme «introduction»: voir point 38 des présentes conclusions.

42 – Arrêts précités Belgique/Espagne (point 54); Consorzio del Prosciutto di Parma et Salumificio S. Rita (point 64), ainsi que Ravil (point 49).

43 – Arrêts précités Consorzio del Prosciutto di Parma et Salumificio S. Rita (point 64), ainsi que Ravil (point 49).

44 – Voir points 70 et suiv. des présentes conclusions.

45 – Arrêt Gysbrechts et Santurel Inter, précité (point 45).

46 – Cette absence d’AOP, au niveau national comme au niveau de l’Union, est d’autant plus surprenante qu’une telle appellation a été enregistrée pour une variété de raisins secs produite en zone B (voir point 10 des présentes conclusions).

47 – Arrêt du 14 septembre 2006 (C-158/04 et C-159/04, Rec. p. I-8135), aux termes duquel la Cour a considéré que, «[e]n ce qui concerne la justification d’un objectif de qualité […], il convient de constater qu’une mesure nationale qui entrave la libre circulation des marchandises ne peut être justifiée au seul motif qu’elle vise à promouvoir des denrées alimentaires de qualité. En effet, afin de justifier un obstacle à la libre circulation des marchandises, un tel objectif ne peut être pris en
compte qu’en relation avec d’autres exigences reconnues comme exigences impératives, telles que la protection du consommateur ou de la santé» (point 23).

48 – La protection des consommateurs est, en effet, reconnue par la Cour comme pouvant constituer un objectif légitime d’intérêt général de nature à justifier une restriction à la libre circulation des marchandises: voir arrêt Gysbrechts et Santurel Inter, précité (point 47 et jurisprudence citée).

49 – Voir point 66 des présentes conclusions.

50 – Arrêts précités Alfa Vita Vassilopoulos et Carrefour-Marinopoulos (point 22 et jurisprudence citée), et Gysbrechts et Santurel Inter (point 51).

51 – Et non pas tout aussi efficaces: voir point 78 des présentes conclusions.

52 – Au sens de la jurisprudence de la Cour: voir arrêt du 6 novembre 2003, Gambelli e.a. (C-243/01, Rec. p. I-13031, point 67), et conclusions de l’avocat général Bot rendues dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 3 juin 2010, Sporting Exchange (C-203/08, non encore publié au Recueil, points 69 et suiv. des conclusions).

53 – Voir point 22 de la décision de renvoi.

54 – Arrêts du 14 décembre 1972, Marimex (29/72, Rec. p. 1309, point 4); du 25 janvier 1977, Bauhuis (46/76, Rec. p. 5, point 12); du 5 février 2004, Greenham et Abel (C-95/01, Rec. p. I-1333, point 40), et du 28 janvier 2010, Commission/France (C-333/08, non encore publié au Recueil, point 87).

55 – Lors de l’audience, Fragkopoulos a affirmé que seuls quatre ou cinq producteurs étaient présents sur le territoire de la seconde sous-zone A, alors que seuls deux producteurs se répartissent la production du raisin sec de Corinthe dit «Vostizza» au sein de la première sous-zone A. Dans la mesure où le mélange est autorisé en zone B, les contrôles inopinés n’auraient lieu d’être que dans la zone A.

| CJUE, Conclusions de l'avocat général Mengozzi présentées le 16 septembre 2010., Kakavetsos-Fragkopoulos AE Epexergasias kai Emporias Stafidas contre Nomarchiaki Aftodioikisi Korinthias., 16/09/2010, C-161/09

Synthèse

Analyses

Parties

Composition du Tribunal

Origine de la décision

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