Affaire C-526/08
Commission européenne
contre
Grand-Duché de Luxembourg
«Manquement d’État — Recevabilité — Non bis in idem — Autorité de la chose jugée — Articles 226 CE et 228 CE — Article 29 du règlement de procédure — Langue de procédure — Directive 91/676/CEE — Protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles — Non-conformité des mesures nationales avec les règles relatives aux périodes, aux conditions et aux techniques d’épandage des fertilisants — Capacité de stockage minimale des lisiers — Interdiction d’épandage sur les
sols en forte pente — Techniques permettant d’assurer un épandage uniforme et efficace des engrais»
Sommaire de l'arrêt
1. Procédure — Régime linguistique — Présentation de pièces ou de documents dans une langue différente de la langue de procédure — Conditions de recevabilité
(Règlement de procédure de la Cour, art. 29, § 2, a), et 3)
2. Procédure — Autorité de la chose jugée — Portée
3. Environnement — Protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles — Directive 91/676
(Directive du Conseil 91/676, art. 4 et 5, annexe II, A, points 1, 2, 5 et 6, et annexe III, § 1, points 1 et 2)
1. Conformément à l'article 29, paragraphes 2, sous a), et 3, premier et deuxième alinéas, du règlement de procédure de la Cour, les mémoires et leurs annexes doivent être déposés dans la langue de procédure. Ainsi, les documents rédigés dans une autre langue doivent être accompagnés d'une traduction dans la langue de procédure.
Toutefois, selon l’article 29, paragraphe 3, troisième alinéa, du même règlement, dans le cas de pièces et de documents volumineux, des traductions en extrait peuvent être présentées. En outre, à tout moment, la Cour peut exiger une traduction plus complète ou intégrale soit d’office, soit à la demande d’une des parties.
Dès lors, il n'y a pas lieu d'écarter du dossier deux annexes produites dans une langue différente de celle de la procédure lors de l'introduction du recours, dont les passages pertinents ont été traduits et repris dans la requête et dont la traduction dans la langue de procédure a été produite à un stade ultérieur conformément à la demande faite par le greffe de la Cour.
(cf. points 16-17, 19-20)
2. Le principe de l'autorité de la chose jugée est applicable aux procédures en manquement. Toutefois, l'autorité de la chose jugée ne s’attache qu’aux points de fait et de droit qui ont été effectivement ou nécessairement tranchés par la décision juridictionnelle en cause. Dans le cadre d'un recours en manquement introduit contre un État membre, l'autorité de la chose jugée ne saurait être valablement opposée par cet État au vu d'un arrêt antérieur lorsqu'il n'existe pas en substance une
identité de fait et de droit entre ces deux affaires, et ce eu égard au contenu des griefs soulevés par la Commission.
(cf. points 27, 34)
3. En ne prévoyant pas, dans sa réglementation nationale, des périodes d'interdiction pour l'épandage de toutes sortes de fertilisants, y compris les engrais chimiques, en prescrivant que les périodes au cours desquelles l'épandage de certains types de fertilisants est interdit ne s'appliquent pas aux prairies, en octroyant un pouvoir discrétionnaire aux ministres compétents de déroger aux périodes d'interdiction d'épandage, en cas de situation climatique exceptionnelle ou d'événements
extraordinaires affectant une exploitation agricole, en ne prévoyant pas, en ce qui concerne les installations existantes destinées au stockage des effluents d'élevage qui ne font pas l'objet d'une modernisation, des règles concernant la capacité des cuves destinées au stockage des effluents d'élevage ni que cette capacité doit dépasser celle étant nécessaire durant la plus longue des périodes d'interdiction d'épandage dans la zone vulnérable, sauf s'il peut être démontré que le volume d'effluents
d'élevage qui dépasse la capacité de stockage réelle sera évacué d'une manière inoffensive pour l'environnement, en n'interdisant, sur les sols en forte pente, que l'épandage des engrais organiques sans inclure dans cette interdiction les engrais chimiques et en omettant de prescrire des règles couvrant les modes d'épandage des engrais chimiques et des effluents d'élevage, notamment son niveau et son uniformité, pour pouvoir maintenir à un niveau acceptable la fuite dans les eaux d'éléments
nutritifs, un État membre manque aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 4 et 5 de la directive 91/676, concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles, lus en combinaison avec les annexes II, A, points 1, 2, 5 et 6, ainsi que III, paragraphe 1, points 1 et 2, de cette directive.
(cf. points 54-55, 58, 60, 62-66, 68, 70-71 et disp.)
ARRÊT DE LA COUR (grande chambre)
29 juin 2010 (*)
«Manquement d’État – Recevabilité – Non bis in idem – Autorité de la chose jugée – Articles 226 CE et 228 CE – Article 29 du règlement de procédure – Langue de procédure – Directive 91/676/CEE – Protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles – Non‑conformité des mesures nationales avec les règles relatives aux périodes, aux conditions et aux techniques d’épandage des fertilisants – Capacité de stockage minimale des lisiers – Interdiction d’épandage sur les
sols en forte pente – Techniques permettant d’assurer un épandage uniforme et efficace des engrais»
Dans l’affaire C‑526/08,
ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 226 CE, introduit le 2 décembre 2008,
Commission européenne, représentée par M^me S. Pardo Quintillán, MM. N. von Lingen et B. Smulders, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie requérante,
contre
Grand-Duché de Luxembourg, représenté par M. C. Schiltz, en qualité d’agent, assisté de M^e P. Kinsch, avocat,
partie défenderesse,
LA COUR (grande chambre),
composée de M. V. Skouris, président, MM. J. N. Cunha Rodrigues, K. Lenaerts, J.‑C. Bonichot et E. Levits, présidents de chambre, MM. A. Rosas, E. Juhász (rapporteur), J. Malenovský, U. Lõhmus, A. Ó Caoimh et M^me M. Berger, juges,
avocat général: M^me J. Kokott,
greffier: M^me R. Şereş, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 2 décembre 2009,
considérant les observations orales présentées:
– pour le Royaume de Danemark, par M^me B. Weis Fogh, en qualité d’agent,
– pour la République fédérale d’Allemagne, par M^me N. Wunderlich, en qualité d’agent,
– pour la République hellénique, par M^mes A. Samoni‑Rantou et S. Chala, en qualité d’agents,
– pour la République française, par MM. G. de Bergues et A. Adam, en qualité d’agents,
– pour la République italienne, par M^me G. Palmieri, en qualité d’agent, assistée de M. G. Aiello, avvocato dello Stato,
– pour le Royaume des Pays‑Bas, par M^me C. Wissels, en qualité d’agent,
– pour la République d’Autriche, par M. E. Riedl, en qualité d’agent,
– pour la République de Pologne, par M. M. Jarosz et M^me K. Zawisza, en qualité d’agents,
– pour la République de Finlande, par M^me A. Guimaraes‑Purokoski, en qualité d’agent,
– pour le Royaume de Suède, par M^mes A. Falk, K. Petkovska et S. Johannesson, en qualité d’agents,
– pour le Royaume‑Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, par M^me S. Behzadi‑Spencer, en qualité d’agent, assistée de M^me S. Lee, barrister,
– pour le Parlement européen, par MM. K. Bradley et A. Auersperger Matić, en qualité d’agents,
ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 28 janvier 2010,
rend le présent
Arrêt
1 Par sa requête, la Commission européenne demande à la Cour de constater que, en ne prenant pas toutes les mesures législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer complètement et correctement aux articles 4 et 5 de la directive 91/676/CEE du Conseil, du 12 décembre 1991, concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles (JO L 375, p. 1), en liaison avec les annexes II, A, points 1, 2, 5 et 6, ainsi que III,
paragraphe 1, points 1 et 2, de cette directive, le Grand‑Duché de Luxembourg a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de ladite directive.
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
2 Selon l’article 1^er de la directive 91/676:
«La présente directive vise à:
– réduire la pollution des eaux provoquée ou induite par les nitrates à partir de sources agricoles,
– prévenir toute nouvelle pollution de ce type.»
3 L’article 4 de cette directive dispose:
«1. En vue d’assurer, pour toutes les eaux, un niveau général de protection contre la pollution, les États membres, dans un délai de deux ans à compter de la notification de la présente directive:
a) établissent un ou des codes de bonne pratique agricole, qui seront mis en œuvre volontairement par les agriculteurs et qui devraient contenir au moins les éléments énumérés au point A de l’annexe II;
b) élaborent au besoin un programme prévoyant la formation et l’information des agriculteurs en vue de promouvoir l’application du ou des codes de bonne pratique agricole.
2. Les États membres présentent à la Commission les modalités de leurs codes de bonne pratique agricole et celle-ci inclut des informations sur ces codes dans le rapport visé à l’article 11. À la lumière des informations reçues, la Commission peut, si elle l’estime nécessaire, faire des propositions appropriées au Conseil.»
4 L’article 5 de ladite directive prévoit:
«1. Pour les besoins des objectifs visés à l’article 1^er et dans un délai de deux ans à compter de la désignation initiale visée à l’article 3 paragraphe 2 ou d’un an après chaque nouvelle désignation visée à l’article 3 paragraphe 4, les États membres établissent des programmes d’action portant sur les zones vulnérables désignées.
2. Un programme d’action peut porter sur toutes les zones vulnérables situées sur le territoire d’un État membre ou, si cet État l’estime approprié, des programmes différents peuvent être établis pour diverses zones ou parties de zones vulnérables.
3. Les programmes d’action tiennent compte:
a) des données scientifiques et techniques disponibles concernant essentiellement les quantités respectives d’azote d’origine agricole ou provenant d’autres sources;
b) des conditions de l’environnement dans les régions concernées de l’État membre en question.
4. Les programmes d’action sont mis en œuvre dans un délai de quatre ans à compter de leur élaboration et ils contiennent les mesures obligatoires suivantes:
a) les mesures visées à l’annexe III;
b) les mesures que les États membres ont arrêtées dans le(s) code(s) de bonne pratique agricole élaboré(s) conformément à l’article 4, à l’exception de celles qui ont été remplacées par les mesures énoncées à l’annexe III.
5. En outre, les États membres prennent, dans le cadre des programmes d’action, toutes les mesures supplémentaires ou actions renforcées qu’ils estiment nécessaires, s’il s’avère, dès le début ou à la lumière de l’expérience acquise lors de la mise en œuvre des programmes d’action, que les mesures visées au paragraphe 4 ne suffiront pas pour atteindre les objectifs définis à l’article 1^er. Dans le choix de ces mesures ou actions, les États membres tiennent compte de leur efficacité et de leur
coût par rapport à d’autres mesures préventives envisageables.
6. Les États membres élaborent et mettent en œuvre des programmes de surveillance adéquats pour évaluer l’efficacité des programmes d’action établis en vertu du présent article.
Les États membres qui appliquent les dispositions de l’article 5 à l’ensemble de leur territoire national surveillent la teneur en nitrates des eaux (eaux de surface et eaux souterraines) à des points de mesure sélectionnés, qui permettent de déterminer l’étendue de la pollution des eaux par les nitrates à partir de sources agricoles.
7. Les États membres réexaminent et, le cas échéant, révisent leurs programmes d’action, y compris toute mesure supplémentaire prise en vertu du paragraphe 5, tous les quatre ans au moins. Ils informent la Commission de toute modification apportée aux programmes d’action.»
5 Selon l’annexe II de la directive 91/676, intitulée «Code(s) de bonne pratique agricole»:
«A. Un ou des codes de bonne pratique agricole visant à réduire la pollution par les nitrates et tenant compte des conditions prévalant dans les différentes régions de la Communauté devraient contenir des règles couvrant les éléments ci-après, pour autant qu’ils soient pertinents:
1) les périodes pendant lesquelles l’épandage de fertilisants est inapproprié;
2) les conditions d’épandage des fertilisants sur les sols en forte pente;
[…]
5) la capacité et la construction des cuves destinées au stockage des effluents d’élevage, notamment les mesures visant à empêcher la pollution des eaux par ruissellement et infiltration dans le sol ou écoulement dans les eaux superficielles de liquides contenant des effluents d’élevage et des effluents de matières végétales telles que le fourrage ensilé;
6) les modes d’épandage des engrais chimiques et des effluents d’élevage, notamment son niveau et son uniformité, pour pouvoir maintenir à un niveau acceptable la fuite dans les eaux d’éléments nutritifs.
[...]»
6 Aux termes de l’annexe III de cette directive, intitulée «Mesures à inclure dans les programmes d’action conformément à l’article 5 paragraphe 4 point a)»:
«1. Les mesures comportent des règles concernant:
1) les périodes durant lesquelles l’épandage de certains types de fertilisants est interdit;
2) la capacité des cuves destinées au stockage des effluents d’élevage; celle-ci doit dépasser la capacité nécessaire au stockage durant la plus longue des périodes d’interdiction d’épandage dans la zone vulnérable, sauf s’il peut être démontré à l’autorité compétente que le volume d’effluents d’élevage qui dépasse la capacité de stockage réelle sera évacué d’une manière inoffensive pour l’environnement;
[…]
2. Ces mesures assurent que, pour chaque exploitation ou élevage, la quantité d’effluents d’élevage épandue annuellement, y compris par les animaux eux-mêmes, ne dépasse pas une quantité donnée par hectare.
Cette quantité donnée par hectare correspond à la quantité d’effluents contenant 170 kilogrammes d’azote. […]
[…]»
Le droit national
7 L’article 6 du règlement grand-ducal du 24 novembre 2000 concernant l’utilisation de fertilisants azotés dans l’agriculture (Mémorial A 2000, p. 2856, ci-après le «règlement grand-ducal»), intitulé «Interdictions et restrictions», est libellé comme suit:
«A. Interdictions et restrictions applicables sur l’ensemble du territoire
1) Il est interdit de pratiquer l’épandage de fertilisants azotés
– sur des jachères noires;
– sur des jachères pluriannuelles;
– sur des jachères spontanées;
– sur les sols gelés en profondeur qui sont susceptibles d’engendrer des écoulements superficiels en dehors de la zone d’épandage avant le dégel;
– sur les sols détrempés, inondés ou enneigés notamment lorsque leur capacité d’absorption est dépassée;
– à une distance de moins de 50 mètres des puits, captages et réservoirs d’eau potable pour les fertilisants organiques et de moins de 10 mètres des puits et captages d’eau potable pour les fertilisants minéraux azotés;
– à une distance de moins de 10 mètres des cours d’eau et des plans d’eau pour les fertilisants organiques.
Pour les fertilisants minéraux azotés, l’épandage doit se faire de façon à ce que l’épandage soit dirigé en sens opposé de la rive du cours d’eau. Tout rejet de fertilisants azotés dans le cours d’eau est interdit.
2) Il est interdit de pratiquer l’épandage de lisier, de purin et de boues d’épuration liquides pendant la période du 15 octobre au 1^er mars sur les sols non couverts.
3) Il est interdit de pratiquer l’épandage de lisier, de purin et de boues d’épuration liquides pendant la période du 15 octobre au 15 février sur les sols couverts autres que les prairies et pâturages. Les prairies et pâturages ayant reçu un épandage de fertilisants organiques pendant la période du 15 octobre au 15 février ne peuvent être labourées avant le 15 février de l’année en cours.
4) La quantité totale de lisier, de purin et de boues d’épuration liquides épandue pendant la période du 1^er septembre au 1^er mars ne doit pas représenter plus de 80 kg d’azote par hectare.
5) L’épandage de lisier, de purin et de boues d’épuration liquides sur des sols en pente doit être réalisé de telle sorte qu’il n’y ait pas de ruissellement en dehors du champ d’épandage, en tenant compte notamment
– de la nature et du travail du sol;
– du sens d’implantation de la couverture végétale;
– des conditions climatiques correspondant aux périodes d’épandage possibles;
– de la nature des fertilisants.
Sur des terrains à pente moyenne supérieure à 8 % et non couverts de végétation, l’épandage de lisier, de purin et de boues d’épuration liquides est interdit sauf s’il est suivi d’une incorporation dans les meilleurs délais et au plus tard 48 heures après son application.
6) Les épandages de fertilisants azotés ne sont permis que pour couvrir les besoins physiologiques des végétaux en veillant à limiter les pertes d’éléments nutritifs et en tenant compte des disponibilités d’azote présentes dans le sol.
La quantité de fertilisants organiques épandus par an et par hectare ne doit pas représenter plus de 170 kg d’azote, sauf pour les cultures protéagineuses et les cultures pures de légumineuses pour lesquelles la limite est de 85 kg d’azote.
La quantité de fertilisants minéraux azotés épandus par an et par hectare ne doit pas dépasser les quantités de fumure azotée maximales telles que définies au tableau reproduit en annexe I, en fonction de la nature et du rendement des cultures et en tenant compte des spécificités locales et des conditions agroclimatiques de l’année.
En cas de combinaison de fertilisants organiques et minéraux, la fumure azotée minérale maximale doit être réduite en fonction de la quantité de fertilisants organiques épandues en tenant compte de la nature du fertilisant organique, du mode d’épandage, du type de culture et de la période d’épandage tels que décrits dans le guide des bonnes pratiques agricoles.
Si l’exploitant agricole n’a pas à sa disposition suffisamment de terrains où l’épandage de fertilisants organiques est permis, il devra s’assurer la disponibilité de champs appartenant à d’autres exploitants à condition que ces champs se prêtent à l’épandage.
B. Interdictions et restrictions spéciales applicables dans les zones de protection des eaux destinées à l’alimentation humaine
1) Dans les zones de protection immédiate, l’épandage de fertilisants azotés est interdit.
2) Dans les zones de protection rapprochée et éloignée, il est interdit de pratiquer l’épandage
– de fumier, de compost et de boues d’épuration déshydratées pendant la période du 1^er août au 1^er février. Sur les sols couverts, cette interdiction s’applique du 1^er octobre au 1^er février.
– de tout autre fertilisant organique pendant la période du 1^er août au 1^er mars. Sur les sols couverts, à l’exception des cultures de blé d’hiver, de triticale d’hiver et de seigle d’hiver, cette interdiction s’applique du 1^er octobre au 1^er mars.
3) Il est interdit de pratiquer l’épandage de fertilisants organiques lors du changement d’affectation de pâturages et de prairies permanentes ou temporaires ou lors de retournement de cultures pures de légumineuses.
4) La quantité totale de lisier, de purin, de boues d’épuration liquides épandue pendant la période du 1^er août au 1^er octobre ne doit pas représenter plus de 80 kg d’azote par hectare.
5) Les sols couverts ayant reçu un épandage de fertilisants organiques pendant la période du 1^er août au 1^er octobre ne peuvent être labourés avant le 1^er décembre de l’année en cours.
6) La quantité de fertilisants organiques épandus par an et par hectare ne doit pas représenter plus de 130 kg d’azote, sauf pour les cultures protéagineuses et les cultures pures de légumineuses pour lesquelles l’épandage de fertilisants organiques est interdit.
La quantité de fertilisants minéraux azotés épandus par an et par hectare ne doit pas dépasser les quantités de fumure azotée maximales telles que définies au tableau reproduit en annexe II en fonction de la nature et du rendement des cultures et en tenant compte des spécificités locales et des conditions agroclimatiques de l’année.
En cas de combinaison de fertilisants organiques et minéraux, la fumure azotée minérale maximale doit être réduite en fonction de la quantité de fertilisants organiques épandues en tenant compte de la nature du fertilisant organique, du mode d’épandage, du type de culture et de la période d’épandage tels que décrits dans le guide des bonnes pratiques agricoles.»
8 L’article 7 du règlement grand-ducal, intitulé «Dérogations», dispose:
«1) En cas de situation climatique exceptionnelle, les ministres ayant dans leurs attributions l’agriculture et l’environnement peuvent déroger aux périodes d’interdiction d’épandage dont question à l’article 6 et prescrire les conditions d’épandage appropriées.
2) En cas d’événements extraordinaires affectant une exploitation agricole, les ministres ayant dans leurs attributions l’agriculture et l’environnement ou leurs délégués peuvent sur demande spéciale de l’exploitant agricole concerné, déroger aux périodes d’interdiction d’épandage visées à l’article 6 et prescrire les conditions et modalités suivants lesquelles l’épandage pourra avoir lieu.»
9 L’article 8 du règlement grand-ducal, intitulé «Stockage», énonce:
«Les exploitants agricoles doivent disposer pour eux-mêmes ou s’assurer la disponibilité d’équipements appropriés servant au stockage et à l’épandage des effluents d’élevage.
Les équipements nouveaux ou à moderniser doivent garantir le stockage de lisier et de purin pour une période minimale de 6 mois consécutifs.»
La procédure précontentieuse
10 Estimant que les articles 4 et 5 de la directive 91/676 ainsi que les annexes II, A, points 1, 2, 5 et 6, et III, paragraphe 1, points 1 et 2, de cette directive n’ont pas été correctement transposés par le Grand‑Duché de Luxembourg, la Commission a engagé la procédure en manquement prévue à l’article 226 CE.
11 Après avoir mis cet État membre en demeure de présenter ses observations, la Commission, estimant que ces dernières n’étaient pas satisfaisantes sur des éléments soulevés, a émis, le 27 juin 2007, un avis motivé invitant le Grand-Duché de Luxembourg à prendre les mesures nécessaires pour se conformer à cet avis dans un délai de deux mois à compter de sa réception.
12 Le Grand-Duché de Luxembourg a, par lettre du 29 mai 2008, défendu sa position.
13 Dans ces conditions, la Commission a décidé d’introduire le présent recours.
Sur le recours
Sur la recevabilité du recours
Sur la méconnaissance des règles relatives à la détermination de la langue de procédure
14 Le Grand-Duché de Luxembourg demande de déclarer nul ou irrecevable le recours de la Commission pour méconnaissance de l’article 29, paragraphes 2, sous a), et 3, deuxième alinéa, du règlement de procédure de la Cour, étant donné que celle-ci n’a pas respecté les règles relatives à la détermination de la langue de procédure. Il relève que la requête a été présentée en langue française en tant que langue retenue comme langue de procédure. Les annexes V et VII de la requête ont toutefois été
rédigées en langue anglaise.
15 La Commission fait valoir, à cet égard, que l’article 29, paragraphe 3, troisième alinéa, du règlement de procédure contient une exception, sur la base de laquelle elle a pu considérer que, en raison du caractère volumineux de l’annexe V de la requête, du fait qu’il n’est fait référence aux deux annexes en cause qu’à une seule reprise dans la requête et du fait que celle-ci comporte une traduction intégrale des passages pertinents de ces annexes, il n’était pas indispensable de fournir une
traduction intégrale desdites annexes. La Commission rappelle que, en tout état de cause, elle s’est pleinement conformée aux dispositions de l’article 29 du règlement de procédure en transmettant au greffe, après demande, une version en langue française des annexes en cause.
16 À cet égard, il convient de constater que, conformément à l’article 29, paragraphes 2, sous a), et 3, premier et deuxième alinéas, du règlement de procédure, la langue de la présente procédure est la langue française et que, ainsi, les mémoires et leurs annexes devant être déposés dans cette langue, les documents rédigés dans une autre langue doivent être accompagnés d’une traduction en langue française.
17 Or, en l’espèce, la requête est rédigée intégralement en langue française. En outre, si deux documents annexés à cette requête ont été produits dans une autre langue, les passages pertinents desdits documents ont été traduits et repris dans la requête.
18 Dans ces circonstances, le recours ne saurait être considéré comme irrecevable et la question qui se pose est uniquement celle de savoir si les deux annexes en cause doivent être écartées du dossier.
19 À cet égard, il convient de rappeler que, selon l’article 29, paragraphe 3, troisième alinéa, du règlement de procédure, dans le cas de pièces et de documents volumineux, des traductions en extrait peuvent être présentées. En outre, à tout moment, la Cour peut exiger une traduction plus complète ou intégrale soit d’office, soit à la demande d’une des parties. Or, en l’espèce, les traductions en langue française des deux annexes en cause ont été fournies par la Commission conformément à la
demande faite par le greffe de la Cour.
20 Dès lors, il n’y a pas lieu d’écarter du dossier les deux annexes en cause, produites dans une langue différente de celle de la procédure lors de l’introduction du présent recours, dont la traduction dans la langue de procédure a été produite, à un stade ultérieur, conformément à l’article 29, paragraphe 3, troisième alinéa, du règlement de procédure.
Sur la violation du principe de l’autorité de la chose jugée et du principe non bis in idem
21 Le Grand-Duché de Luxembourg soutient que le recours est irrecevable en raison de la méconnaissance de l’article 226 CE, au motif qu’il viole le principe de l’autorité de la chose jugée et le principe non bis in idem, en ce qui concerne la première branche du premier grief et le troisième grief. Il fait valoir que la première branche du premier grief, concernant l’absence d’interdiction d’épandage pour les engrais chimiques, correspond au premier grief formulé dans l’affaire ayant donné lieu
à l’arrêt du 8 mars 2001, Commission/Luxembourg (C-266/00, Rec. p. I‑2073) et que le troisième grief, relatif aux conditions d’épandage sur les sols en forte pente, avait également été formulé dans le cadre de ladite affaire, dont il constituait le deuxième grief. Le Grand-Duché de Luxembourg est d’avis que, si la Commission considère qu’il n’a pas pris les mesures que comporte l’exécution dudit arrêt, celle-ci devrait agir conformément à l’article 228, paragraphe 2, CE et non pas entamer une
nouvelle procédure sur le fondement de l’article 226 CE.
22 La Commission fait valoir que, si la présente procédure s’inspire de ce qui découle de l’arrêt Commission/Luxembourg, précité, elle couvre une nouvelle législation nationale et des griefs différents. En ce qui concerne le principe non bis in idem, la Commission soutient qu’il ne s’applique pas à la présente affaire, car il ne s’agit pas d’une procédure répressive de nature administrative ou pénale. Selon elle, à supposer même que ce principe puisse s’appliquer aux recours en manquement, les
conditions d’application de celui-ci ne sont pas remplies en l’espèce, étant donné que cette application est soumise à une triple condition, à savoir l’identité des faits, l’unité du contrevenant et l’unité de l’intérêt juridique protégé.
23 D’emblée, il convient de noter que la Commission a entamé la présente procédure en vertu de l’article 226 CE. La question de l’applicabilité de l’article 228 CE ne se pose que s’il s’avérait que les griefs soulevés dans celle-ci sont en fait et en droit identiques à ceux formulés dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Commission/Luxembourg, précité.
24 Quant au principe de l’autorité de la chose jugée, il est soutenu tant par les parties que par les États membres ayant présenté des observations et le Parlement européen que ce principe est susceptible de s’appliquer aux procédures en manquement.
25 Dans le cadre de la présente affaire, la question qui se pose est celle de savoir si le principe de l’autorité de la chose jugée s’oppose à l’introduction par la Commission du présent recours conformément à l’article 226 CE en raison de l’arrêt Commission/Luxembourg, précité, rendu sur un recours présenté par elle en vertu de ce même article.
26 La Cour a rappelé, à diverses reprises, l’importance que revêt, tant dans l’ordre juridique de l’Union que dans les ordres juridiques nationaux, le principe de l’autorité de la chose jugée (arrêts du 30 septembre 2003, Köbler, C-224/01, Rec. p. I-10239, point 38; du 16 mars 2006, Kapferer, C-234/04, Rec. p. I-2585, point 20, et du 3 septembre 2009, Fallimento Olimpiclub, C-2/08, non encore publié au Recueil, point 22).
27 Il découle de la jurisprudence que ce principe est également applicable aux procédures en manquement et que l’autorité de la chose jugée ne s’attache qu’aux points de fait et de droit qui ont été effectivement ou nécessairement tranchés par la décision juridictionnelle en cause (arrêt du 12 juin 2008, Commission/Portugal, C-462/05, Rec. p. I‑4183, point 23 et jurisprudence citée).
28 Étant donné que tant la procédure dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Commission/Luxembourg, précité, que la présente procédure ont été initiées par la Commission sur le fondement de l’article 226 CE, il y a lieu d’examiner le cadre factuel et juridique de ces deux procédures afin de rechercher s’il existe en substance une identité de fait et de droit entre celles-ci.
29 L’examen des griefs soulevés par la Commission dans une affaire ayant donné lieu à un arrêt implique d’analyser le dispositif de celui-ci à la lumière des constatations et des motifs qui le sous-tendent.
30 Ainsi, s’agissant du premier grief dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Commission/Luxembourg, précité, le dispositif de cet arrêt doit être analysé à la lumière des points 22 et 29 à 31 de ce même arrêt. Il ressort desdits points que, dans ladite affaire, les obligations découlant des annexes II, A, point 4, et III, paragraphe 1, point 3, de la directive 91/676 étaient en cause. Ces obligations concernaient, d’une part, les conditions d’épandage des engrais chimiques près des cours
d’eau et, d’autre part, l’établissement d’un équilibre entre les besoins prévisibles en azote des cultures et l’azote apporté à celles-ci, notamment par les apports de composés azotés provenant des engrais chimiques.
31 En revanche, la première branche du premier grief dans la présente procédure a trait à l’annexe II, A, point 1, de la directive 91/676. Cette disposition prévoit l’obligation d’inclure, dans les codes de bonne pratique agricole, les périodes pendant lesquelles l’épandage de fertilisants est inapproprié.
32 En ce qui concerne le deuxième grief dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Commission/Luxembourg, précité, il résulte du dispositif de cet arrêt ainsi que des points 23 et 33 de celui-ci que la Commission a reproché, par ce grief, au Grand-Duché de Luxembourg de n’avoir réglementé les conditions d’épandage sur les sols en forte pente que lorsque les sols sont détrempés, inondés, enneigés pendant plus de 24 heures ou gelés alors qu’il convenait d’adopter une réglementation indépendante
des conditions climatiques.
33 Cependant, par le troisième grief soulevé dans la présente affaire, la Commission critique le fait que les dispositions du règlement grand‑ducal relatives aux sols en pente concernent uniquement les engrais organiques liquides et le fait qu’il n’existe pas de réglementation portant sur l’épandage d’engrais chimiques sur de tels sols.
34 Il convient, dès lors, de relever que, eu égard au contenu, d’une part, des premier et deuxième griefs formulés dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Commission/Luxembourg, précité, et, d’autre part, de la première branche du premier grief et du troisième grief soulevés par la Commission dans la présente affaire, il n’existe pas en substance une identité de fait et de droit entre ces deux affaires.
35 Dans ces circonstances, la Commission n’a pas, en introduisant le présent recours, méconnu le principe de l’autorité de la chose jugée.
36 En ce qui concerne le principe non bis in idem, et à supposer même que ce principe soit invocable en l’espèce, son application est en tout état de cause exclue dans la présente affaire en raison de l’absence d’identité de fait et de droit entre celle-ci et l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Commission/Luxembourg, précité.
37 En outre, en l’absence d’une telle identité entre ces deux affaires, la question de l’applicabilité de l’article 228 CE ne se pose pas.
38 Il résulte de ce qui précède que le recours de la Commission est recevable.
Sur le fond du recours
Argumentation des parties
39 À l’appui de son recours, la Commission soulève quatre griefs.
40 Par son premier grief, divisé en trois branches, la Commission reproche au Grand-Duché de Luxembourg le fait que le règlement grand-ducal établissant les périodes pendant lesquelles les fertilisants ne peuvent pas être utilisés sur les terres agricoles ne vise pas les engrais chimiques ne prévoit pas de période de prohibition complète pour les prairies et définit insuffisamment le cadre des dérogations.
41 La Commission, dans le cadre de la première branche de ce grief, rappelle que, en vertu de l’annexe II, A, point 1, de la directive 91/676, la réglementation nationale devrait contenir des règles qui interdisent, pendant certaines périodes, l’épandage de «fertilisants», sans faire de distinction entre les engrais organiques et les engrais chimiques. Or, selon elle, les périodes d’interdiction d’épandage prévues à l’article 6 du règlement grand‑ducal ne concernent que les engrais organiques
et non pas les engrais chimiques, et ce alors qu’aucune disposition de la directive 91/676 ne prévoit ni n’autorise l’exclusion des engrais chimiques. La Commission fait dès lors valoir que la réglementation luxembourgeoise n’est pas compatible avec la définition donnée au terme «fertilisant» à l’article 2, sous e), de cette directive.
42 Par la deuxième branche de son premier grief, la Commission indique que le règlement grand-ducal ne contient pas de prescription relative aux périodes au cours desquelles l’épandage est interdit s’appliquant aux prairies, alors que l’article 5 et l’annexe III, paragraphe 1, point 1, de la directive 91/676 ne permettent d’omettre aucune surface agricole. Elle ajoute, en s’appuyant sur des études scientifiques, d’une part, que les risques de lessivage des nitrates dans le sol en automne et en
hiver sont particulièrement élevés, non seulement pour les terres arables mais aussi pour les prairies et, d’autre part, que les températures moyennes luxembourgeoises à la fin de l’automne et en hiver ne sont pas appropriées pour permettre une absorption suffisante et éviter les importants risques de lessivage. En outre, selon la Commission, la limitation prévue à l’article 6, A, point 4, du règlement grand-ducal est insuffisante pour éviter les risques de pollution, étant donné que ce règlement ne
couvre pas les engrais chimiques, qu’il n’existe aucune période d’interdiction stricte et que la limite de 80 kilogrammes d’azote par hectare représente près de la moitié de la valeur limite annuelle autorisée à l’annexe III, paragraphe 2, de la directive 91/676.
43 En ce qui concerne la troisième branche du premier grief, la Commission considère que la réglementation luxembourgeoise devrait définir d’une manière plus précise les cas pouvant donner lieu à une dérogation à l’interdiction d’épandage à certaines périodes de l’année. Elle est d’avis que l’article 7 du règlement grand-ducal manque de précision, car il dispose que, en cas de «situation climatique exceptionnelle» ou d’«événements extraordinaires affectant une exploitation agricole», le
ministre compétent peut autoriser l’épandage pendant les périodes d’interdiction, mais ce règlement ne définit pas ces notions. La Commission ajoute que l’interdiction d’épandage à certaines périodes de l’année est une disposition essentielle de la directive 91/676, que celle-ci ne prévoit pas une telle dérogation et que la transposition claire et précise de cette directive est indispensable afin de satisfaire à l’exigence de la sécurité juridique et de garantir l’application pleine et entière de
ladite directive.
44 Par son deuxième grief, la Commission fait valoir que le règlement grand-ducal n’impose une capacité minimale de stockage des effluents d’élevage de six mois que pour les nouvelles installations, mais non pour les installations existantes. Elle indique que, bien que la directive 91/676 n’opère pas de distinction entre les installations nouvelles et les installations existantes, le règlement grand-ducal prévoit, à son article 8, que les équipements nouveaux ou à moderniser doivent garantir le
stockage de lisier et de purin pour une période minimale de six mois consécutifs.
45 Par son troisième grief, la Commission rappelle que, en vertu de l’annexe II, A, point 2, de la directive 91/676, une réglementation nationale doit contenir des règles couvrant «les conditions d’épandage des fertilisants sur les sols en forte pente» et que la Cour a jugé que l’annexe II, A, de cette directive vise l’ensemble des fertilisants et non pas seulement ceux qui, tels les effluents d’élevage, sont d’origine organique (arrêt du 2 octobre 2003, Commission/Pays-Bas, C‑322/00, Rec. p.
I-11267, point 134). Or, le règlement grand-ducal dispose à son article 6, A, point 5, que, «sur des terrains en pente moyenne supérieure à 8 % et non couverts de végétation, l’épandage de lisier, de purin et de boues d’épuration liquides est interdit», sans étendre cette interdiction aux engrais chimiques.
46 Par son quatrième grief, la Commission estime que les mesures prises par le Grand-Duché de Luxembourg sont insuffisantes, étant donné que, en vertu de l’annexe II, A, point 6, de la directive 91/676, les réglementations nationales doivent contenir des règles relatives aux «modes d’épandage des engrais chimiques et des effluents d’élevage, notamment son niveau et son uniformité, pour pouvoir maintenir à un niveau acceptable la fuite dans les eaux d’éléments nutritifs». Toutefois, selon elle,
la législation luxembourgeoise n’inclut pas d’éléments sur les procédures d’épandage, notamment pour ce qui concerne les techniques assurant un épandage uniforme et efficace des engrais. La Commission estime que le caractère moderne de l’agriculture luxembourgeoise et la performance des machines agricoles ne suffisent pas pour établir que l’adoption de règles concernant les modes d’épandage des engrais chimiques et des effluents d’élevage n’est pas pertinente. La directive 91/676 ne dispenserait pas
les États membres de prévoir des procédures d’épandage même si leur agriculture est développée.
47 Le Grand-Duché de Luxembourg conteste au fond le recours de la Commission uniquement dans son mémoire en duplique.
Appréciation de la Cour
48 En ce qui concerne les moyens de défense au fond invoqués par le Grand-Duché de Luxembourg, il convient de relever que, en vertu de l’article 42, paragraphe 2, du règlement de procédure, la production de moyens nouveaux en cours d’instance est interdite à moins que ces moyens ne se fondent sur des éléments de droit et de fait qui se sont révélés pendant la procédure.
49 Or, il est constant que, en l’occurrence, les moyens de défense au fond qui ont été avancés pour la première fois dans le mémoire en duplique avaient été présentés en substance dans la réponse du Grand‑Duché de Luxembourg à l’avis motivé. À la suite de cette réponse, la Commission a introduit son recours en abandonnant quatre des huit griefs formulés dans l’avis motivé et en maintenant les quatre autres. Dans son mémoire en défense, le Grand‑Duché de Luxembourg n’a ni pris position sur le
bien‑fondé du recours de la Commission ni conclu à son rejet comme non fondé, en limitant sa défense à l’irrecevabilité dudit recours.
50 Dans ces conditions, il y a lieu de considérer les conclusions visant au rejet du recours au fond ainsi que les moyens les sous‑tendant avancés pour la première fois dans le mémoire en duplique comme tardifs et, partant, irrecevables (voir, en ce sens, arrêt du 5 novembre 2002, Commission/Belgique, C-471/98, Rec. p. I‑9681, points 41 à 43).
51 Par conséquent, il suffit d’examiner si le manquement est établi sur la seule base des griefs de la Commission.
52 En ce qui concerne la première branche du premier grief, il convient de rappeler que l’annexe II, A, point 1, de la directive 91/676 prévoit l’obligation d’inclure, dans les codes de bonne pratique agricole, les périodes pendant lesquelles l’épandage de fertilisants est inapproprié.
53 Il y a lieu de rappeler également que, d’une part, l’article 2, sous e), de cette directive définit le «fertilisant» comme toute substance contenant un ou des composés azotés épandue sur les sols afin d’améliorer la croissance de la végétation, y compris les effluents d’élevage. D’autre part, l’article 2, sous f), de cette même directive définit l’«engrais chimique» comme tout fertilisant fabriqué selon un procédé industriel. Il s’ensuit que le terme «fertilisant» englobe, au sens de la
directive 91/676, les engrais chimiques.
54 Dans ces conditions, la directive 91/676 obligeant les États membres, sans prévoir de dérogation, à établir des périodes d’interdiction pour l’épandage de toutes sortes de fertilisants, il y a lieu de constater que le Grand-Duché de Luxembourg ne s’est pas conformé à cette obligation en ce qui concerne les engrais chimiques.
55 S’agissant de la deuxième branche du premier grief, il convient de constater, d’emblée, que les prescriptions de la réglementation luxembourgeoise relatives aux périodes au cours desquelles l’épandage de certains types de fertilisants est interdit ne s’appliquent pas aux prairies, alors qu’aucune dérogation n’est expressément prévue par la directive 91/676 pour ce type de surface.
56 En tout état de cause, à supposer même que les prairies absorbent une quantité considérable d’azote, une telle circonstance ne saurait justifier l’autorisation d’épandre, comme il est prévu à l’article 6, A, point 4, du règlement grand-ducal, une quantité totale de lisier, de purin et de boues d’épuration liquides allant jusqu’à 80 kilogrammes d’azote par hectare entre le 1^er septembre et le 1^er mars. Ainsi que M^me l’avocat général l’a relevé au point 93 de ses conclusions, cette dernière
quantité est excessive, étant donné que l’annexe III, paragraphe 2, de la directive 91/676 permet d’épandre 170 kilogrammes d’azote pendant toute l’année. Or, autoriser près de la moitié de cette dernière quantité au cours du semestre hivernal impliquerait que la végétation absorbe et transforme pendant cette période presque autant d’azote que pendant le semestre estival. De surcroît, tandis que le plafonnement figurant à l’annexe III, paragraphe 2, de cette directive s’applique à la quantité
d’azote issue de l’épandage de tous les effluents d’élevage, celui prévu à l’article 6, A, point 4, du règlement grand-ducal ne concerne que la quantité d’azote provenant exclusivement de l’épandage du lisier, du purin et des boues d’épuration liquides.
57 Quant à la troisième branche du premier grief, la Commission fait valoir à juste titre que l’interdiction d’épandage à certaines périodes de l’année est une disposition essentielle de la directive 91/676 et que celle-ci ne prévoit pas de dérogations.
58 Or, l’article 7 du règlement grand-ducal permet aux ministres compétents, en cas de situation climatique exceptionnelle ou d’événements extraordinaires affectant une exploitation agricole, de déroger aux périodes d’interdiction d’épandage.
59 À supposer même qu’un État membre soit en droit de prévoir, dans son droit national, des dérogations aux périodes d’interdiction d’épandage, en cas de situation climatique exceptionnelle ou d’événements extraordinaires affectant une exploitation agricole, ces dérogations doivent, en tout état de cause, être suffisamment circonscrites dans la réglementation transposant la directive 91/676.
60 Or, une réglementation nationale octroyant un pouvoir discrétionnaire aux ministres compétents quant au sort à réserver à des demandes individuelles de telles dérogations ne satisfait pas à ladite exigence.
61 En ce qui concerne la capacité de stockage visée par le deuxième grief de la Commission, il est à constater que la seule disposition déterminante à cet égard figure à l’annexe III, paragraphe 1, point 2, de la directive 91/676.
62 Selon cette disposition, les programmes d’action comportent des règles quant à la capacité des cuves destinées au stockage des effluents d’élevage et cette capacité doit dépasser celle étant nécessaire au stockage durant la plus longue des périodes d’interdiction d’épandage dans la zone vulnérable.
63 La seule dérogation prévue à cette même disposition concerne la situation où il peut être démontré que le volume d’effluents d’élevage qui dépasse la capacité de stockage réelle sera évacué d’une manière inoffensive pour l’environnement.
64 Or, l’article 8 du règlement grand-ducal ne contient pas une telle condition.
65 Dans ces conditions, il y a lieu de constater que le règlement grand-ducal, ne prévoyant pas l’obligation figurant à l’annexe III, paragraphe 1, point 2, de la directive 91/676 quant aux installations existantes qui ne font pas l’objet d’une modernisation, n’est pas conforme à cette directive.
66 S’agissant du troisième grief de la Commission, il convient de noter que, aux termes de l’annexe II, A, point 2, de la directive 91/676, les codes de bonne pratique agricole doivent contenir des règles couvrant les conditions d’épandage des fertilisants sur les sols en forte pente, pour autant que cet élément soit pertinent.
67 La Cour a déjà jugé que l’annexe II, A, de la directive 91/676 vise l’ensemble des fertilisants et non pas seulement ceux qui sont d’origine organique (arrêt Commission/Pays-Bas, précité, point 134).
68 Or, l’article 6, A, point 5, du règlement grand-ducal n’interdit que l’épandage de lisier, de purin et de boues d’épuration liquides, qui sont des engrais organiques, mais ne contient pas de disposition relative à l’épandage des engrais chimiques.
69 Il convient dès lors de constater que la directive 91/676 n’a pas été correctement transposée par le Grand-Duché de Luxembourg à cet égard.
70 Quant au quatrième grief de la Commission, il convient de relever que l’annexe II, A, point 6, de la directive 91/676 prévoit que les codes de bonne pratique agricole devraient contenir des règles couvrant les modes d’épandage des engrais chimiques et des effluents d’élevage, notamment son niveau et son uniformité, pour pouvoir maintenir à un niveau acceptable la fuite dans les eaux d’éléments nutritifs, pour autant que cet élément soit pertinent.
71 Étant donné que de telles dispositions font défaut au Grand-Duché de Luxembourg, il convient de constater la violation de cette prescription.
72 Par conséquent, il convient de considérer que le manquement est établi sur la seule base des griefs de la Commission.
73 Dans ces conditions, il y a lieu de constater que, en ne prenant pas toutes les mesures législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer aux articles 4 et 5 de la directive 91/676 lus en combinaison avec les annexes II, A, points 1, 2, 5 et 6, ainsi que III, paragraphe 1, points 1 et 2, de cette directive, le Grand‑Duché de Luxembourg a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de ladite directive.
Sur les dépens
74 En vertu de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation du Grand-Duché de Luxembourg et ce dernier ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de le condamner aux dépens.
Par ces motifs, la Cour (grande chambre) déclare et arrête:
1) En ne prenant pas toutes les mesures législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer aux articles 4 et 5 de la directive 91/676/CEE du Conseil, du 12 décembre 1991, concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles, lus en combinaison avec les annexes II, A, points 1, 2, 5 et 6, ainsi que III, paragraphe 1, points 1 et 2, de cette directive, le Grand-Duché de Luxembourg a manqué aux obligations qui lui incombent
en vertu de ladite directive.
2) Le Grand-Duché de Luxembourg est condamné aux dépens.
Signatures
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* Langue de procédure: le français.
