CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. M. POIARES MADURO
présentées le 26 mars 2009 ( 1 )
Affaire C-411/06
Commission des Communautés européennes
contre
Parlement européen et Conseil de l’Union européenne
«Recours en annulation — Règlement (CE) n o 1013/2006 — Transfert de déchets — Choix de la base juridique — Articles 133 CE et 175, paragraphe 1, CE»
1. Le 2 octobre 2006 , la Commission des Communautés européennes a, en vertu de l’article 230 CE, introduit un recours en annulation contre le règlement (CE) n o 1013/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 14 juin 2006 , concernant les transferts de déchets ( 2 ) , arguant qu’il serait entaché d’une erreur quant à sa base juridique. Selon la requérante, le règlement litigieux aurait dû être fondé sur une double base, en l’occurrence à la fois sur l’article 175, paragraphe 1 CE et sur
l’article 133 CE, alors que ses auteurs ne l’ont basé que sur l’article 175, paragraphe 1 CE.
2. La présente affaire déférée à la Cour constitue un nouvel avatar du conflit opposant, dès longtemps, la Commission au Parlement européen et au Conseil de l’Union européenne sur l’utilisation des articles 133 et 175, paragraphe 1 CE comme base juridique d’un acte communautaire qui poursuit un objectif environnemental au moyen de mesures portant sur les mouvements transfrontaliers de déchets. Il faut dire que la jurisprudence pertinente, toute en nuances pour le moins, n’aide pas à une
clarification. Les défendeurs au recours croient même y déceler une contradiction et, en tout cas, des arguments militant pour l’une et l’autre des thèses en présence en l’espèce. Aussi ont-ils demandé, conformément à l’article 44, paragraphe 3, deuxième alinéa, du règlement de procédure de la Cour, que le litige soit tranché en grande chambre.
I — De la nécessité d’examiner le bien-fondé de la requête
A — La recevabilité du recours
3. Le Conseil excipe à titre liminaire de l’irrecevabilité du recours, motif pris que la Commission n’aurait pas précisé dans sa requête, contrairement aux exigences de l’article 38, paragraphe 1, sous c) du règlement de procédure de la Cour, quelles dispositions du règlement attaqué devraient, selon elle, être basées sur l’article 133 CE, quelles dispositions sur l’article 175, paragraphe 1, CE, et, le cas échéant, quelles dispositions sur ces deux articles à la fois.
4. Cette exception d’irrecevabilité ne saurait à l’évidence prospérer. La requête de la Commission contient un exposé sommaire des moyens invoqués et apparaît suffisamment claire et précise pour permettre au Conseil de préparer sa défense et à la Cour de statuer sur le recours. Elle indique, en effet, les raisons pour lesquelles la Commission estime que les conditions du recours à une double base juridique posées par la jurisprudence sont remplies. Il n’est pas nécessaire, pour satisfaire aux
exigences de l’article 38, paragraphe 1, sous c) du règlement de procédure que la Commission identifie les dispositions du règlement attaqué qui relèvent de l’une ou l’autre base. En tout état de cause, la Commission a indiqué dans sa requête que si l’article 175, paragraphe 1 CE avait été retenu à bon droit pour fonder la plupart des dispositions du règlement contesté, les dispositions des titres IV à VI, qui portent sur le transfert de déchets (importation, exportation, transit) en provenance
ou à destination de pays tiers auraient, elles, dû avoir pour base l’article 133 CE.
B — Le caractère opérant du moyen soulevé
5. Il convient d’emblée de préciser que cette controverse quant au choix de la base juridique appropriée ne présente, en l’espèce, pas qu’une portée purement formelle, auquel cas le moyen d’annulation soulevé serait inopérant.
6. Il pourrait, certes, être soutenu que ladite controverse n’emporte pas de conséquences sur l’équilibre institutionnel car, que l’on ne retienne que l’article 175, paragraphe 1 CE comme base légale ou qu’on lui adjoigne l’article 133 CE, la procédure d’adoption du règlement litigieux demeure la même. En effet, ces deux dispositions prévoient que le Conseil statue à la majorité qualifiée. Il est vrai que l’article 175 CE prévoie la codécision et que l’article 133 CE, lu en combinaison avec
l’article 300, paragraphe 3, premier alinéa CE, ne confère au Parlement aucun droit de participation au processus décisionnel. Il semble, cependant, ressortir de la jurisprudence de la Cour une préférence pour la disposition associant le plus étroitement le Parlement à l’adoption de l’acte, qui doit commander l’option entre deux bases dont les finalités seraient poursuivies de manière égale ( 3 ) . Si l’on suit cette logique, cette préférence doit également décider de la procédure à suivre, au
cas où on retiendrait une double base prévoyant, chacune, un processus décisionnel différent ( 4 ) . Même si je nourris de sérieux doutes sur le bien-fondé de cette préférence accordée à des procédures décisionnelles maximisant la participation du Parlement ( 5 ) , il me paraît difficile d’en proposer d’ores et déjà une remise en cause, étant donné que cette ligne jurisprudentielle a été réaffirmée récemment ( 6 ) . Autrement dit, à supposer même qu’il apparaisse à l’analyse que l’article 133
CE devait effectivement être adjoint à l’article 175 CE qui a été retenu comme unique base juridique du règlement litigieux, la codécision, prévue par cette dernière disposition, resterait néanmoins la procédure à observer en vue de l’adoption de l’acte. L’erreur alléguée quant à la base juridique n’ayant pas eu d’incidence sur la procédure à suivre, elle n’a pu influer sur la détermination du contenu de l’acte attaqué ( 7 ) .
7. Cependant, le choix entre les articles 133 et 175 CE a d’importantes répercussions sur le partage des compétences entre la Communauté et ses États membres, le premier attribuant une compétence exclusive à la Communauté, le second prévoyant une compétence partagée. Le choix de l’article 175, paragraphe 1, CE comme la seule base juridique du règlement attaqué entraînerait donc une limitation de la compétence de la Communauté, dont résulterait une compétence des États membres, y compris pour
réglementer les exportations et importations de déchets, tant que et dans la mesure où pareille initiative des États membres ne serait pas susceptible d’affecter les règles communautaires arrêtées en la matière. Selon la Commission, l’exercice de cette compétence qui serait reconnue aux États membres aurait alors immanquablement pour effet de fausser la concurrence entre entreprises des États membres sur les marchés extérieurs et de créer des perturbations sur le marché intérieur de la
Communauté.
II — Le bien-fondé du recours
8. Le moyen d’annulation unique allégué tient à l’erreur quant à la base juridique choisie: alors que le législateur communautaire a retenu l’article 175 CE pour seul fondement du règlement attaqué, la Commission soutient que cette disposition aurait dû être doublée de l’article 133 CE.
9. Pour faire justice de cette argumentation, il convient de rappeler d’emblée qu’en vertu d’une jurisprudence constante, le choix de la base juridique d’un acte communautaire doit se fonder sur des éléments objectifs, susceptibles de contrôle juridictionnel, parmi lesquels figurent, notamment, le but et le contenu de l’acte ( 8 ) . Au cas où l’acte en cause poursuivrait une double finalité ou présenterait une double composante, il doit, en principe, être fondé sur la base légale correspondant à la
finalité et/ou à la composante identifiable comme principale ou prépondérante ( 9 ) .
10. Ce n’est qu’à titre exceptionnel, s’il est établi que l’acte poursuit à la fois plusieurs objectifs ou présente plusieurs composantes, qui sont liés d’une façon indissociable, sans que l’un soit second et indirect par rapport à l’autre, qu’un tel acte devra être fondé sur les différentes bases juridiques correspondantes ( 10 ) . Cependant, même à supposer que l’acte en cause poursuive à la fois plusieurs objectifs ou présente deux composantes, égalitaires et indissociables, le recours à une
double base juridique est exclu dans deux cas: si la double base choisie consiste dans une disposition du traité CE et dans une disposition du traité UE ( 11 ) ; lorsque les procédures prévues par l’une et l’autre de ces bases sont incompatibles et/ou lorsque le cumul de bases juridiques est de nature à porter atteinte aux droits du Parlement ( 12 ) .
11. Prenant appui sur cette jurisprudence, la Commission soutient que le règlement attaqué contient, tant par sa finalité que par son contenu, deux composantes indissociablement liées, l’une relative à la politique commerciale commune et l’autre tenant à la politique de l’environnement et que, par conséquent, une double base juridique s’impose. Elle fait valoir, à cet effet, que l’acte en cause ne vise pas uniquement à réglementer les transferts de déchets dans la Communauté à des fins purement
environnementales mais qu’il contient également aux titres IV à VI une réglementation détaillée du commerce extérieur des déchets avec les pays tiers, portant sur les importations de déchets dans la Communauté en provenance de pays tiers, les exportations de déchets de la Communauté vers des pays tiers et sur le transit de déchets par la Communauté sur leur trajet depuis ou vers des pays tiers. En bref et en d’autres termes, étant donné que le règlement litigieux régit aussi les transferts de
déchets entre la Communauté et les pays tiers, l’article 133 CE aurait dû être ajouté à l’article 175 CE comme base juridique.
A — L’admissibilité d’une double base juridique
12. La première interrogation que soulève l’argumentation de la Commission est celle de savoir si le recours exceptionnel à une double base juridique est possible dans un cas, tel celui de l’espèce, où l’une des dispositions habilitantes, l’article 133 CE, attribue à la Communauté une compétence exclusive pour adopter l’acte contesté, tandis que l’autre, l’article 175 CE, ne lui confère à cet effet qu’une compétence partagée. La nature de la compétence communautaire influe, en effet, notablement sur
la compétence résiduaire des États membres. L’existence d’une compétence communautaire exclusive prohibe toute intervention normative des États membres, sauf à agir comme gestionnaires de l’intérêt commun pour éviter une lacune normative en cas de carence du législateur communautaire ( 13 ) . En présence d’une compétence partagée, en revanche, les États membres restent libres de légiférer dans le domaine considéré, dès lors que les mesures nationales prises n’affectent pas l’effet utile des
règles communautaires arrêtées en la matière ( 14 ) . Topique de cette articulation des compétences normatives de la Communauté et des États membres dans l’hypothèse d’une compétence partagée est précisément l’article 176 CE qui autorise ces derniers, même en cas d’adoption de dispositions communautaires en la matière, à prendre des mesures de protection de l’environnement renforcées, sous la seule réserve qu’elles soient compatibles avec le traité. On peut, partant, comme l’ont fait le
Conseil, le Parlement et le Royaume-Uni en l’espèce, légitimement se demander si la compétence pour adopter un acte donné peut présenter simultanément une nature exclusive et partagée. Comment, en effet, la compétence normative résiduelle des États membres dans le cas d’une compétence partagée en vertu de laquelle un acte communautaire a été adopté pourrait-elle encore trouver à s’appliquer si ledit acte a été conjointement fondé sur une compétence communautaire exclusive?
13. La Cour, on le sait, a admis pareil cumul dans deux affaires où étaient précisément en cause les mêmes bases juridiques que celles qui sont en question dans la présente espèce ( 15 ) . A lire attentivement ces deux décisions cependant, cette solution n’a pu être retenue que parce qu’il était possible, bien que les actes en cause comportassent deux composantes égales indissociablement liées, de faire clairement le partage entre ce qui, dans lesdits actes, ressortissait à la compétence exclusive
de la Communauté prévue par l’article 133 CE et ce qui tombait dans le champ de la compétence partagée conférée à ladite Communauté par l’article 175 CE. Tel est évidemment le cas s’il est possible d’isoler dans l’acte les dispositions qui relèvent de l’une ou de l’autre base juridique. Il est même tout à fait envisageable qu’une seule et même disposition relève d’une double base juridique, dès lors qu’elle porte sur différents objets. En revanche, une seule et même question ne saurait ressortir
à la fois à une compétence exclusive et à une compétence partagée.
14. En l’espèce, le recours conjoint aux articles 133 et 175 CE comme fondements du règlement contesté est théoriquement possible. Comme on l’a déjà souligné, la Commission a, en effet, identifié les dispositions qui, à son avis, auraient dû être basées sur l’article 133 CE, les autres ayant été à juste titre rattachées à l’article 175 CE: il s’agit des dispositions des titres IV à VI, qui portent sur le transfert de déchets (importation, exportation, transit) en provenance ou à destination de pays
tiers auraient, elles, dû avoir pour base l’article 133 CE.
15. Par ailleurs, l’adjonction de l’article 133 CE à l’article 175 CE ne saurait être exclue, au motif que les procédures prévues par l’une et l’autre de ces bases sont incompatibles et/ou que le cumul de ces deux bases juridiques serait de nature à porter atteinte aux droits du Parlement ( 16 ) . En effet, comme je l’ai déjà souligné ( 17 ) , l’ajout de l’article 133 CE, qui exclut le Parlement du processus décisionnel, ne modifierait en rien la procédure normative applicable. Aux termes de la
jurisprudence, la codécision, prévue par l’article 175 CE, resterait d’application pour l’adoption de l’ensemble des dispositions de l’acte.
B — La pertinence de la double base juridique
16. Il reste à déterminer si l’analyse des finalités et du contenu du règlement litigieux révèle qu’il présente effectivement une composante environnementale et une autre commerciale égales et liées de façon indissociable, sans que l’une soit seconde et indirecte par rapport à l’autre ( 18 ) .
17. L’argumentation développée par la requérante en vue de le démontrer ne me convainc pas. Sans doute conviendra-t-on avec elle que le champ d’application de la politique commerciale commune bénéficie traditionnellement ( 19 ) d’une interprétation large ( 20 ) . Il en résulte qu’une mesure réglementant les échanges avec les pays tiers demeure une mesure de politique commerciale, même si elle sert également des finalités ayant trait à d’autres domaines, tels que des objectifs de politique du
développement ( 21 ) , de politique étrangère et de sécurité ( 22 ) ou de protection de l’environnement ( 23 ) . Il en est dans ce dernier cas d’autant plus ainsi qu’en vertu du principe d’intégration, aujourd’hui formulé à l’article 6 CE (anciennement énoncé à l’article 130 R, paragraphe 2 CE), les exigences de protection de l’environnement doivent être intégrées dans la définition et la mise en œuvre de toutes les politiques et actions de la Communauté ( 24 ) . Le fait que les dispositions
du règlement contesté intègrent des préoccupations environnementales ne suffit donc certainement pas à ce qu’elles ne puissent ou ne doivent être fondées sur l’article 133 CE. Il n’en irait autrement que si la finalité environnementale se révélait prépondérante, la dimension commerciale ne présentant qu’un caractère accessoire. Dans ce cas, l’adoption de l’acte contesté ne devrait reposer que sur l’article 175, paragraphe 1 CE ( 25 ) . Or, il résulte précisément tant d’une analyse de l’objet et
du but du règlement attaqué que de son contexte que sa dimension environnementale présente un caractère prépondérant.
1. Le contenu et le but du règlement attaqué
18. Il y a lieu d’abord de relever que le règlement litigieux poursuit incontestablement une finalité principalement environnementale. Le premier considérant dudit règlement l’affirme: « [l]’objectif et l’élément principal et prédominant du présent règlement est la protection de l’environnement » . La suite de l’exposé des motifs le confirme. Si l’on excepte les seizième et dix-neuvième considérants dudit règlement qui se réfèrent au bon fonctionnement du marché intérieur, tous les considérants
trahissent, certes de manière plus ou moins directe, des préoccupations environnementales. En particulier, le septième considérant insiste de manière générale sur « la nécessité de préserver, de protéger et d’améliorer la qualité de l’environnement et la santé humaine » . De même, le quarante-deuxième considérant rappelle que l’objectif du règlement est « [d]’assurer la protection de l’environnement lorsque des déchets font l’objet d’un transfert » . Même lorsque sont en cause les importations
et les exportations de déchets dans ou à partir de la Communauté, les préoccupations environnementales demeurent omniprésentes. Ainsi, le vingt-huitième considérant note que c’est « afin de protéger l’environnement dans les pays concernés » qu’il convient de préciser la portée de l’interdiction d’exporter des déchets dangereux destinés à être valorisés dans un pays auquel la décision de l’OCDE ne s’applique pas. De même, le trente-troisième considérant souligne que les déchets importés dans la
Communauté doivent être gérés, pendant toute la durée du transfert « sans mettre en danger la santé humaine et sans utiliser de procédés ou de méthodes qui pourraient nuire à l’environnement » .
19. S’agissant de l’objet du règlement attaqué, la Commission fait valoir que ledit texte contient une réglementation détaillée du commerce extérieur avec les pays tiers, les règles qu’il contient s’appliquant également aux importations de déchets dans la Communauté en provenance de pays tiers, aux exportations de déchets de la Communauté vers des pays tiers et au transit de déchets par la Communauté sur le trajet depuis ou vers des pays tiers. Dans cette mesure, il entrerait également dans le champ
de la politique commerciale commune.
20. Cependant, l’objet du règlement est d’imposer des obligations de notification, de procédure et de contrôle en matière de transfert de déchets, de façon à ce que de tels transferts aient lieu dans des conditions propres à garantir la protection de l’environnement. Ces obligations sont énoncées au titre II dudit règlement et peuvent être résumées comme suit. En vertu de l’article 3, paragraphe 1, sont soumis à la procédure de notification et de consentement écrits préalables, les transferts de
tous les déchets destinés à être éliminés, ainsi que, notamment, les transferts de déchets figurant à l’annexe IV du règlement attaqué, destinés à être valorisés. Dans le cadre de cette procédure de notification et de consentement, le notifiant doit fournir la preuve de l’existence d’un contrat conclu par lui avec le destinataire concernant la valorisation ou l’élimination des déchets notifiés (articles 4, point 4, et 5 du règlement attaqué) et de la souscription d’une garantie financière ou
d’une assurance équivalente couvrant les coûts du transport, des opérations de valorisation ou d’élimination et du stockage des déchets concernés (articles 4, point 5, et 6 du règlement attaqué). En cas de notification d’un transfert de déchets, les autorités peuvent, en se fondant sur des motifs de nature essentiellement environnementale , énumérés aux articles 11 et 12 du règlement attaqué, poser des conditions à leur consentement au transfert notifié ou formuler des objections motivées contre
un tel transfert (articles 9 à 12 du règlement attaqué). Les articles 22 à 25 imposent une obligation de reprendre les déchets lorsqu’un transfert ne peut pas être mené à son terme ou en cas de transfert illicite et prévoient des règles concernant les frais de reprise.
21. S’agissant des aspects extérieurs du règlement litigieux, il suffit d’observer que, lorsqu’elles ne sont pas interdites par le règlement pour des raisons de protection de l’environnement, les exportations au départ de la Communauté, les importations de déchets dans la Communauté et les transits de déchets par la Communauté sont soumis aux mêmes procédures de contrôle, en vertu des dispositions respectivement des titres IV, V et VI dudit règlement.
22. Enfin, l’obligation, qui découle de l’article 49, paragraphe 1 du règlement attaqué, faite au producteur et au notifiant, de même qu’aux autres entreprises concernées par un transfert de déchets et/ou leur valorisation ou élimination, de prendre « les mesures nécessaires pour que tous les déchets qu’ils transfèrent soient gérés sans mettre en danger la santé humaine et d’une manière écologiquement rationnelle pendant toute la durée du transfert et des opérations de valorisation et d’élimination
» met en lumière l’homogénéité de l’ensemble du système de contrôle et son objectif prédominant de protection de l’environnement. Ladite obligation s’applique, en effet, non seulement lorsque le transfert a lieu à l’intérieur de la Communauté mais aussi lorsque sont en cause des exportations et des importations de déchets.
23. On le voit, la procédure de notification et de consentement écrits et préalables constitue le cœur du régime mis en place par le règlement litigieux. Or, elle est très similaire aux procédures d’autorisation préalable qui ont été qualifiées par la Cour « d’instruments typiques de la politique de l’environnement » ( 26 ) . C’est pourquoi, du reste, la Commission reconnaît que, dans la mesure où ledit régime est prévu au titre II du règlement pour régir, en premier lieu, le transfert
intracommunautaire de déchets, la base juridique appropriée est l’article 175, paragraphe 1 CE. S’appliquant, en vertu des titres IV à VI du règlement, mutatis mutandis au transfert extracommunautaire de déchets, j’avoue avoir du mal à voir en quoi le même dispositif de contrôle n’aurait plus pour objet de prévenir les atteintes à l’environnement que pourraient causer ces transferts. Inversement, si l’on épousait l’analyse de la Commission, d’après laquelle le régime instauré doit être vu comme
une réglementation du commerce extérieur des déchets tombant, partant, dans le champ de la politique commerciale commune, il faudrait en bonne logique considérer qu’appliqué aux transferts intracommunautaires de déchets, ce même régime tend à assurer la libre circulation desdits déchets et aurait donc dû, dans cette mesure, être fondé sur l’article 95 CE et non sur l’article 175 CE.
24. Certes, comme le rappelle avec raison la Commission, les déchets constituent des marchandises au sens de l’article 28 CE et, à ce titre, peuvent faire l’objet de transactions commerciales ( 27 ) . Toutefois, que les procédures de contrôle instaurées par le règlement soient applicables aux échanges commerciaux de déchets et, donc, susceptibles de les affecter ne signifie pas pour autant qu’elles ont pour objet de promouvoir, de faciliter ou de régir lesdits échanges commerciaux et ne saurait
donc remettre en cause la constatation, assise sur l’analyse du but et du contenu du règlement contesté, selon laquelle celui-ci est un instrument qui tend principalement à garantir la protection de l’environnement, ses effets sur le commerce n’étant que secondaires et indirects; et l’acception large de la notion de politique commerciale commune ne saurait pas davantage remettre en cause pareille constatation ( 28 ) . Ledit règlement n’a pas pour objet de définir les caractéristiques que
doivent posséder les déchets pour être librement commercialisés mais de fournir un système harmonisé de procédures par lesquelles la circulation des déchets peut être limitée, afin d’assurer la protection de l’environnement ( 29 ) . Si l’on suivait l’interprétation de la Commission, les dispositions spécifiques du traité relatives à la protection de l’environnement seraient vidées d’une grande partie de leur substance car, aussitôt qu’il serait établi que l’action communautaire est susceptible
d’avoir des implications sur les échanges commerciaux, la mesure envisagée devrait relever de la politique commerciale commune ( 30 ) .
25. En tout état de cause, à supposer même que l’assertion de la Commission selon laquelle les titres IV, V et VI du règlement litigieux relèvent de la politique commerciale commune fût exacte, l’adjonction de l’article 133 CE comme base juridique ne serait pas justifiée, dès lors que la prépondérance d’un objectif ou d’une composante doit être appréciée au regard du but et du contenu de l’acte en cause dans son ensemble ( 31 ) . Or, l’examen de l’ensemble des dispositions du règlement contesté a
révélé la prépondérance de sa dimension environnementale.
26. Là réside toute la différence avec l’affaire Energy Star ( 32 ) . La coordination des programmes d’étiquetage relatifs à l’efficacité énergétique des équipements de bureau qu’instaurait l’accord en cause dans cette affaire visait, au premier chef, à faciliter le commerce desdits équipements en permettant aux fabricants de faire usage, en vertu d’une procédure de reconnaissance mutuelle des enregistrements, d’un logo commun pour identifier, à l’attention des consommateurs, certains produits
répondant à des spécifications communes d’efficacité énergétique, qu’ils entendaient commercialiser sur les marchés américain et communautaire. La réduction de la consommation d’énergie attendue en raison d’une modification du comportement effectif des fabricants et des consommateurs que ce programme d’étiquetage provoquerait ne constituait en tout état de cause qu’un effet indirect.
27. La requérante croit cependant pouvoir soutenir son argumentation par la solution rendue par la Cour à propos du choix de la base juridique de la décision d’approbation de la convention de Rotterdam ( 33 ) et du règlement de mise en œuvre de ladite convention ( 34 ) . Cet accord international instaurait une procédure de consentement préalable en connaissance de cause applicable à certains produits chimiques et pesticides dangereux très semblable aux procédures de contrôle prévues par le
règlement litigieux. La Cour l’avait, du reste, qualifiée « d’instrument typique de la politique de l’environnement » ( 35 ) . Elle avait pourtant jugé nécessaire le recours à une double base juridique constituée des articles 133 CE et 175 CE.
28. On pourrait opposer à la Commission la base juridique retenue pour la conclusion du protocole de Cartagena: la Cour avait jugé approprié le recours au seul article 175 CE, s’agissant de la mise en place d’une procédure de contrôle très analogue portant sur les organismes vivants modifiés vue, elle aussi, comme un « instrument typique de la politique de l’environnement » ( 36 ) . Et il faudrait alors, à l’instar notamment du Conseil et du Royaume-Uni, convenir d’une contradiction entre les deux
solutions. La présente affaire, déférée à la grande chambre, serait alors l’occasion d’y mettre fin.
29. Une lecture attentive des décisions rendues dans les deux affaires relatives à la convention de Rotterdam permet cependant de dissiper une contradiction qui n’est qu’apparente. Quoi qu’on puisse penser du bien-fondé de sa solution ( 37 ) , il faut observer que pour justifier le recours conjoint aux articles 133 et 175 CE, la Cour a souligné le lien explicite établi par la convention de Rotterdam entre le commerce et l’environnement, la procédure de contrôle prévue par cette disposition ne
s’appliquant qu’à certains produits chimiques et pesticides dangereux qui font l’objet d’un commerce international et sa mise en œuvre étant réglée par des dispositions régissant directement le commerce desdits produits; un tel lien faisait défaut dans le protocole de Cartagena car le mécanisme de contrôle instauré par ce dernier était applicable aux activités impliquant le traitement des organismes vivants modifiés et donc pas uniquement aux mouvements transfrontières de ceux-ci à des fins
commerciales ( 38 ) .
30. Or, en l’espèce, on l’a vu, la procédure de notification et de consentement écrits et préalables aménagée par le règlement litigieux ne régit pas seulement le transfert extracommunautaire de déchets. Elle concerne d’abord et avant tout le transfert intracommunautaire de déchets. Il faut donc en conclure, à la lumière d’une lecture conjointe des solutions rendues respectivement dans l’affaire du protocole de Cartagena et dans les affaires relatives à la convention de Rotterdam, que le règlement
attaqué présente une composante principalement environnementale, en l’absence d’un lien suffisamment accusé entre commerce et environnement. L’analyse tant de son but que de son objet révèle qu’il ne tend pas tant à réglementer le commerce des déchets qu’à veiller à ce que leur transfert se fasse dans des conditions conformes à la protection de l’environnement. Par conséquent, le législateur communautaire a, à bon droit, retenu l’article 175 CE comme seule base dudit règlement.
2. Le contexte du règlement attaqué
31. Le contexte constitue également un élément à prendre en compte, aux fins d’apprécier la pertinence de la base juridique choisie pour prendre un acte ( 39 ) . La conclusion, tirée d’une analyse de l’objet et du but du règlement attaqué, selon laquelle celui-ci devait être fondé sur le seul article 175 CE est confirmée par un examen du contexte dans lequel cet acte s’inscrit.
32. En premier lieu, le règlement attaqué a été adopté pour remplacer et mettre à jour le règlement (CEE) n o 259/93 du Conseil, du 1 er février 1993 , concernant la surveillance et le contrôle des transferts de déchets à l’entrée et à la sortie de la Communauté européenne ( 40 ) , dont il s’inspire très largement. Or, ce dernier avait été fondé sur l’article 130 S CEE (devenu, après modification, l’article 175 CE) et la Cour, saisie par le Parlement qui soutenait que cet acte aurait dû être
fondé conjointement sur les articles 100 A (devenu, après modification, l’article 95 CE) et 113 CEE (devenu, après modification, l’article 133 CE), avait explicitement reconnu la pertinence de cette base juridique ( 41 ) . Certes, pour des raisons liées à la limitation du droit de recours du Parlement, la Cour ne s’était prononcée que sur la dimension intracommunautaire du règlement n o 259/93 et n’avait pas examiné si les éléments dudit règlement concernant les transferts de déchets entre la
Communauté et les pays tiers auraient justifié l’adjonction de l’article 113 CEE. Cependant, le fait que les éléments du règlement relatifs aux transferts intracommunautaires de déchets eussent été, à bon droit, basés sur l’article 130 S et non sur l’article 100 A plaide contre la pertinence du recours conjoint à l’article 113, dans la mesure où le règlement n o 259/93 se bornait, comme le règlement en cause en l’espèce, à étendre le dispositif de contrôle qu’il mettait en place pour les
transferts intracommunautaires de déchets aux transferts extracommunautaires. qui avait été adopté sur la base de l’article 130 S.
33. En deuxième lieu, le règlement attaqué vise également à mettre en œuvre les obligations découlant de la convention sur le contrôle des mouvements transfrontières de déchets dangereux et de leur élimination, signée à Bâle le 22 mars 1989 (ci-après la « convention de Bâle » ). Or, il est communément admis que l’objet majeur de cet instrument conventionnel réside dans la « gestion écologiquement rationnelle » des déchets, afin de protéger la santé humaine et l’environnement en réduisant la
production de déchets dangereux chaque fois que cela est possible et en contrôlant rigoureusement leur stockage, leur transport, leur traitement, leur réutilisation, leur recyclage, leur valorisation et leur élimination finale au moyen d’une « approche intégrée du cycle de vie » . Aussi ladite convention a-t-elle été conclue au nom de la Communauté par décision du Conseil ( 42 ) basée sur l’article 130 S CEE et répertoriée comme un accord environnemental multilatéral par l’OMC. C’est à tort
que, pour diminuer la pertinence de ce précédent, la Commission tente d’accentuer la différence entre la convention de Bâle et le règlement contesté, en faisant valoir que la convention porte exclusivement sur l’élimination des déchets dangereux, tandis que le règlement couvre tous les déchets qu’ils soient dangereux ou non et qu’ils soient destinés à l’élimination ou à la valorisation. Comme l’ont justement noté les gouvernements britannique et français, une lecture plus attentive du texte de
ladite convention et, en particulier, de son article 2, paragraphe 4 et de son annexe IV révèle, en effet, que, contrairement à ce que son titre suggère, elle s’applique également aux modalités de traitement, à la suite d’un transfert, des déchets consistant en une valorisation, un recyclage, une récupération ou une réutilisation et pas seulement une élimination. En tout état de cause, le fait que le règlement attaqué s’applique également à des déchets non dangereux et à des déchets destinés à
être valorisés ne saurait lui imprimer un caractère commercial et affaiblir sa dimension environnementale, le caractère nuisible à l’environnement étant inhérent à la nature même des déchets quels qu’ils soient ( 43 ) .
34. La pertinence de ces précédents pourrait, il est vrai, être contestée, aux motifs qu’une simple pratique institutionnelle n’est pas susceptible de déroger à des règles du traité et ne peut dès lors créer un précédent liant les institutions de la Communauté quant à la base juridique correcte ( 44 ) et que la détermination de la base juridique d’un acte doit se faire en considération de son but et de son contenu propres, et non au regard de la base juridique retenue pour l’adoption d’autres actes
communautaires présentant, le cas échéant, des caractéristiques similaires ( 45 ) . Toutefois, si effectivement une simple pratique des institutions ne saurait déterminer le choix de la base juridique au détriment du résultat d’une analyse du but et du contenu de l’acte en cause, elle peut constituer un facteur pertinent du contexte dans lequel celui-ci s’inscrit, de nature à conforter le choix de la base juridique issu d’un examen de son but et de son contenu. C’est ainsi que la Cour a
explicitement justifié la double base juridique constituée des articles 133 et 175 CE du règlement (CE) n o 304/2003 du Parlement européen et du Conseil, du 28 janvier 2003 , concernant les exportations et importations de produits chimiques dangereux ( 46 ) par le fait qu’il mettait en œuvre sur le plan communautaire la convention de Rotterdam qui, d’après un arrêt du même jour ( 47 ) , aurait dû également avoir ce double fondement et par la considération d’une évidente convergence entre les
dispositions de ces deux actes ( 48 ) . De même, la Cour a explicitement conforté le choix de l’article 95 CE comme base juridique d’une directive issu d’une analyse de son but et de son contenu par le constat qu’elle modifiait une directive antérieure fondée sur la même disposition ( 49 ) . Or en l’espèce, on l’a vu, le règlement attaqué tend à mettre en œuvre la convention de Bâle et reprend très largement le dispositif du règlement n o 259/93 auquel il se substitue.
III — Conclusion
35. Pour les motifs exposés ci-dessus, je propose donc à la Cour de rejeter le recours en annulation de la Commission contre le règlement (CE) n o 1013/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 14 juin 2006 , concernant les transferts de déchets.
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( 1 ) Langue originale: le français.
( 2 ) JO L 190, p. 1 .
( 3 ) Telle est la lecture qui peut être faite de l’affaire Dioxyde de titane [arrêt du 11 juin 1991 , Commission/Conseil ( C-300/89, Rec. p. I-2867 )].
( 4 ) Voir en ce sens, arrêts du 10 janvier 2006 , Commission/Parlement et Conseil ( C-178/03, Rec. p. I-107 , point 59); du 6 novembre 2008 , Parlement/Conseil ( C-155/07, Rec. p. I-8103 , points 77 à 83). Voir aussi, conclusions de l’avocat général Kokott dans l’affaire C-178/03 (points 63 et 64) et dans l’affaire C-155/07 (points 90 et 91).
( 5 ) Cette orientation jurisprudentielle ne trouve, en effet, aucune base dans le traité. Cette approche qui a été défendue notamment par la Commission à l’audience, part de l’hypothèse que n’importe quelle base juridique qui accroît l’implication du Parlement dans le processus décisionnel renforcera le caractère démocratique de la Communauté européenne. Cependant, la démocratie présente différents visages, particulièrement dans la Communauté européenne. Au niveau communautaire, la légitimation
démocratique a principalement deux sources: ou elle provient des différents peuples européens à travers les positions prises par leurs gouvernements respectifs, sous le contrôle des parlements nationaux, dans le cadre du Conseil; ou elle est assurée par le Parlement européen, l’institution européenne directement représentative et la Commission directement responsable devant elle. La représentativité directement démocratique est incontestablement un paramètre pertinent de mesure de la démocratie
européenne mais ce n’est pas le seul. En particulier, la démocratie européenne implique également un équilibre délicat entre les dimensions nationale et européenne de la démocratie, sans que nécessairement celle-ci doive prévaloir sur celle-là. C’est pourquoi le Parlement européen ne dispose pas du même pouvoir que les parlements nationaux dans le processus législatif et, quand bien même il pourrait être plaidé pour un renforcement des pouvoirs du Parlement européen, c’est aux peuples européens
qu’il appartient d’en décider par le biais d’une révision des traités. L’équilibre entre les pouvoirs conférés au Parlement européen et les autres institutions que traduisent les différentes procédures normatives a évolué dans le temps et reflète l’équilibre voulu par les peuples d’Europe entre les moyens nationaux et européens de légitimation de l’exercice du pouvoir au niveau européen. Accepter un principe général de préférence pour la base juridique maximisant la participation du Parlement
européen au processus décisionnel reviendrait à modifier l’équilibre institutionnel et démocratique fixé par le traité. Cette analyse, j’en suis conscient, aboutit à une prohibition en pratique du cumul de bases juridiques. Ou bien, en effet, les deux bases juridiques prévoient la même procédure décisionnelle et l’erreur quant à la base juridique constituerait, sous réserve d’une éventuelle influence sur le partage de compétence entre la Communauté et les États membres, un vice purement formel, donc
inopérant; ou bien elles prévoient des procédures normatives différentes, donc nécessairement incompatibles pour les raisons que je viens d’exposer, et leur cumul serait impossible.
( 6 ) Arrêt Parlement/Conseil, précité, points 77 à 83. Sur le moment et les conditions d’une réorientation jurisprudentielle, voir mes réflexions aux points 28 à 30 des conclusions dans l’affaire Cipolla e.a. (arrêt du 5 décembre 2006 , C-94/04 et C-202/04, Rec. p. I-11421 ).
( 7 ) Voir dans le même sens, arrêts du 27 septembre 1988 , Commission/Conseil ( 165/87, Rec. p. 5545 , point 19), et du 10 décembre 2002 , British American Tobacco (Investments) et Imperial Tobacco ( C-491/01, Rec. p. I-11453 , points 98 à 111).
( 8 ) Voir par exemple, arrêts du 26 mars 1987 , Commission/Conseil ( 45/86, Rec. p. 1493 , point 11); du 13 mai 1997 , Allemagne/Parlement et Conseil ( C-233/94, Rec. p. I-2405 , point 12); du 25 février 1999 , Parlement/Conseil ( C-164/97 et C-165/97, Rec. p. I-1139 , point 12); du 4 avril 2000 , Commission/Conseil ( C-269/97, Rec. p. I-2257 , point 43); du 14 avril 2005 , Belgique/Commission ( C-110/03, Rec. p. I-2801 , point 78); du 13 septembre 2005 , Commission/Conseil ( C-176/03, Rec.
p. I-7879 , point 45); du 10 janvier 2006 , Commission/Conseil ( C-94/03, Rec. p. I-1 , point 34), et du 10 février 2009 , Irlande/Parlement et Conseil ( C-301/06, Rec. p. I-593 , point 60).
( 9 ) Voir arrêts du 17 mars 1993 , Commission/Conseil ( C-155/91, Rec. p. I-939 , points 19 et 21); du 23 février 1999 , Parlement/Conseil ( C-42/97, Rec. p. I-869 , point 38); du 30 janvier 2001 , Espagne/Conseil ( C-36/98, Rec. p. I-779 , point 59); du 19 septembre 2002 , Huber ( C-336/00, Rec. p. I-7699 , point 31); du 11 septembre 2003 , Commission/Conseil ( C-211/01, Rec. p. I-8913 , point 39); du 29 avril 2004 , Commission/Conseil ( C-338/01, Rec. p. I-4829 , point 55); du 10 janvier 2006 ,
Commission/Parlement et Conseil, précité (point 42). Voir aussi avis 2/00 du 6 décembre 2001 (Rec. p. I-9713 , point 23).
( 10 ) Voir notamment, arrêts du 11 juin 1991 , Commission/Conseil, précité (points 13 et 17); du 23 février 1999 , Parlement/Conseil, précité (points 38 et 43); du 19 septembre 2002 , Huber, précité (point 31); du 12 décembre 2002 , Commission/Conseil ( C-281/01, Rec. p. I-12049 , point 35); du 11 septembre 2003 , Commission/Conseil, précité (point 40); du 10 décembre 2002 , British American Tobacco (Investments) et Imperial Tobacco, précité (point 94); du 10 janvier 2006 , Commission/Conseil,
précité (points 34 à 36); du 10 janvier 2006 , Commission/Parlement et Conseil, précité (points 41 à 43); du 20 mai 2008 , Commission/Conseil ( C-91/05, Rec. p. I-3651 , point 75); du 6 novembre 2008 , Parlement/Conseil, précité (point 36). Voir aussi avis 2/00 du 6 décembre 2001 , précité (point 23).
( 11 ) Dans ce cas, c’est la base juridique communautaire qui doit être privilégiée: voir en ce sens, arrêt 20 mai 2008 , Commission/Conseil, précité (points 76 et 77).
( 12 ) Voir arrêts du 10 janvier 2006 , Commission/Conseil, précité (point 52) et du 6 novembre 2008 , Parlement/Conseil, précité (point 37 et la jurisprudence citée).
( 13 ) Voir arrêt du 5 mai 1981 , Commission/Royaume-Uni ( 804/79, Rec. p. 1045 ). Voir aussi, Gautier, Y., « La compétence communautaire exclusive » , Mélanges en l’honneur à Guy Isaac: 50 ans de droit communautaire, t. 1, Presses universitaires de Toulouse, 2004, p. 165.
( 14 ) En particulier, tant que l’harmonisation réalisée sur le plan communautaire ne couvre pas l’intégralité de la matière concernée, les États membres demeurent, dans cette mesure, compétents et libres d’agir. Il en résulte que si la conclusion d’un accord portant sur cette matière est envisagée, elle relèvera d’une compétence partagée de la Communauté et des États membres (voir avis 2/00, précité, points 45 à 47).
( 15 ) Voir arrêts du 10 janvier 2006 , Commission/Conseil, précité et du 10 janvier 2006 , Commission/Parlement et Conseil, précité.
( 16 ) Voir arrêts du 10 janvier 2006 , Commission/Conseil, précité (point 52), et du 6 novembre 2008 , Parlement/Conseil, précité (point 37 et la jurisprudence citée).
( 17 ) Voir point 6 des présentes conclusions.
( 18 ) Pour reprendre les termes de la jurisprudence citée à la note 10 des présentes conclusions.
( 19 ) Encore qu’elle ne soit pas sans limites: voir avis 1/94 du 15 novembre 1994 (Rec. p. I-5267) .
( 20 ) Voir avis 1/78 du 4 octobre 1979 (Rec. p. 2871 , point 45); arrêt du 26 mars 1987 , Commission/Conseil, précité (point 19).
( 21 ) Voir arrêt du 26 mars 1987 , Commission/Conseil, précité, points 17 à 21.
( 22 ) Voir arrêts du 17 octobre 1995 , Werner ( C-70/94, Rec. p. I-3189 , point 10); du 17 octobre 1995 , Leifer e.a. ( C-83/94, Rec. p. I-3231 , point 10); du 14 janvier 1997 , Centro-Com ( C-124/95, Rec. p. I-81 , point 26).
( 23 ) Voir arrêts du 29 mars 1990 , Grèce/Conseil ( C-62/88, Rec. p. I-1527 , points 18 à 20); du 12 décembre 2002 , Commission/Conseil, précité (points 39 à 43).
( 24 ) Voir arrêts du 29 mars 1990 , Grèce/Conseil, précité (point 20), et du 11 juin 1991 , Commission/Conseil, précité (point 22).
( 25 ) Voir en ce sens, avis 2/00 du 6 décembre 2001 , précité.
( 26 ) Avis 2/00 du 6 décembre 2001 , précité (point 33); arrêt du 10 janvier 2006 , Commission/Conseil, précité (point 44).
( 27 ) Voir arrêt du 9 juillet 1992 , Commission/Belgique ( C-2/90, Rec. p. I-4431 , points 22 à 28).
( 28 ) Voir dans le même sens, à propos du protocole de Cartagena qui mettait en place des procédures de contrôle applicables aux mouvements transfrontières d’organismes vivants modifiés, avis 2/00, précité, points 37 à 40.
( 29 ) Voir, mutatis mutandis, pour une même analyse visant à conforter l’article 130 S CEE comme base juridique au lieu de l’article 100 A CEE, arrêt du 28 juin 1994 , Parlement/Conseil ( C-187/93, Rec. p. I-2857 , point 26).
( 30 ) Voir avis 2/00, précité, point 40.
( 31 ) Voir arrêt du 10 décembre 2002 , British American Tobacco (Investments) et Imperial Tobacco, précité (point 96).
( 32 ) Arrêt du 12 décembre 2002 , Commission/Conseil, précité.
( 33 ) Voir arrêt du 10 janvier 2006 , Commission/Conseil, précité.
( 34 ) Voir arrêt du 10 janvier 2006 , Commission/Parlement et Conseil, précité.
( 35 ) Arrêt du 10 janvier 2006 , Commission/Conseil, précité (point 44).
( 36 ) Voir avis 2/00, précité.
( 37 ) L’avocat général Kokott avait conclu, dans ces deux affaires, en faveur du seul recours à l’article 175 CE comme base juridique.
( 38 ) Voir arrêt du 10 janvier 2006 , Commission/Conseil, précité (points 44 et 45).
( 39 ) Voir explicitement en ce sens, avis 2/00, précité, point 25.
( 40 ) JO L 30, p. 1 .
( 41 ) Voir arrêt du 28 juin 1994 , Parlement/Conseil, précité.
( 42 ) Décision 93/98/CEE du Conseil, du 1 er février 1993 , relative à la conclusion, au nom de la Communauté, de la convention sur le contrôle des mouvements transfrontières de déchets dangereux et de leur élimination, JO L 39, p. 1 (avec texte de la convention de Bâle annexé).
( 43 ) Voir arrêt du 18 avril 2002 , Palin Granit et Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus ( C-9/00, Rec. p. I-3533 , points 36 et 45 à 51).
( 44 ) Voir par exemple, arrêts du 23 février 1988 , Royaume-Uni/Conseil ( 68/86, Rec. p. 855 , point 24), et du 26 mars 1996 , Parlement/Conseil ( C-271/94, Rec. p. I-1689 , point 24). Voir aussi point 29 de mes conclusions sous l’arrêt du 6 mai 2008 , Parlement/Conseil ( C-133/06, Rec. p. I-3189 ).
( 45 ) Voir notamment, arrêts du 28 juin 1994 , Parlement/Conseil, précité; du 10 janvier 2006 , Commission/Conseil, précité (point 50); du 10 janvier 2006 , Commission/Parlement et Conseil, précité (point 55); du 20 mai 2008 , Commission/Conseil, précité (point 106), et du 6 novembre 2008 , Parlement/Conseil, précité (point 34).
( 46 ) JO L 63, p. 1 .
( 47 ) Voir arrêt du 10 janvier 2006 , Commission/Conseil, précité.
( 48 ) Voir arrêt du 10 janvier 2006 , Commission/Parlement et Conseil, précité.
( 49 ) Voir arrêt 10 février 2009 , Irlande/Parlement et Conseil, précité (points 73 et 74).
