CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. PAOLO MENGOZZI
présentées le 6 novembre 2008 ( 1 )
Affaire C-473/07
Association nationale pour la protection des eaux et rivières-TOS et Association OABA
contre
Ministère de l’Écologie, du Développement et de l’Aménagement durables
«Pollution et nuisances — Directive 96/61/CE — Annexe I — Point 6.6, sous a) — Élevage intensif de volailles — Définition — Notion de ‘ volaille ’ — Nombre maximal d’animaux par installation»
I — Introduction
1. Par la présente demande de décision préjudicielle, le Conseil d’État (France) interroge la Cour sur l’interprétation du point 6.6, sous a), de l’annexe I de la directive 96/61/CE du Conseil, du 24 septembre 1996 , relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution ( 2 ) .
2. Cette demande a été présentée dans le cadre de recours formés par l’Association nationale pour la protection des eaux et rivières (ci-après « l’ANPER-TOS » ) et par l’Association OABA devant la juridiction de renvoi tendant à l’annulation du décret n o 2005-989, du 10 août 2005 , modifiant la nomenclature des installations classées ( 3 ) .
3. En substance, il s’agit, d’une part, de déterminer si les cailles, les perdrix et les pigeons doivent être considérés comme des volailles incluses dans le champ d’application de la directive 96/61, laquelle établit un régime d’autorisation préalable des installations destinées à l’élevage intensif de volailles de plus de 40000 emplacements. D’autre part et en cas de réponse affirmative, il s’agit de savoir si un système national, dit d’ « animaux-équivalents » , tel que prévu par le décret n o
2005-989, qui pondère les animaux suivant la teneur en azote effectivement excrétée et qui est utilisé pour calculer le seuil à partir duquel les installations sont soumises au régime d’autorisation préalable est conforme à la directive 96/61.
II — Le cadre juridique
A — La réglementation communautaire
4. L’article 1 er de la directive 96/61 dispose:
« La présente directive a pour objet la prévention et la réduction intégrées des pollutions en provenance des activités figurant à l’annexe I. Elle prévoit les mesures visant à éviter et, lorsque cela s’avère impossible, à réduire les émissions des activités susvisées dans l’air, l’eau et le sol, y compris les mesures concernant les déchets, afin d’atteindre un niveau élevé de protection de l’environnement considéré dans son ensemble, et cela sans préjudice de la directive 85/337/CEE [du Conseil,
du 27 juin 1985 , concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement ( JO L 175, p. 40 )] et des autres dispositions communautaires en la matière. »
5. L’article 2 de la directive 96/61, intitulé « [D]éfinitions » , prévoit:
« Aux fins de la présente directive, on entend par:
[…]
3) ‘ installation ’ : une unité technique fixe dans laquelle interviennent une ou plusieurs des activités figurant à l’annexe I […]
4) ‘ installation existante ’ : une installation en service ou, dans le cadre de la législation existante avant la date de mise en application de la présente directive, une installation autorisée ou ayant fait l’objet de l’avis de l’autorité compétente d’une demande complète d’autorisation, à condition que cette installation soit mise en service au plus tard un an après la date de mise en application de la présente directive;
[…]
9) ‘ autorisation ’ : la partie ou la totalité d’une ou de plusieurs décisions écrites accordant le droit d’exploiter tout ou […] partie d’une installation sous certaines conditions permettant d’assurer que l’installation satisfait aux exigences de la présente directive, […]
[…] »
6. L’article 4 de la directive 96/61 énonce:
« Les États membres prennent les mesures nécessaires afin qu’aucune nouvelle installation ne soit exploitée sans autorisation préalable conforme à la présente directive, […] »
7. Aux termes de l’article 5 de la directive 96/61:
« 1. Les États membres prennent les mesures nécessaires pour que les autorités compétentes veillent, par des autorisations délivrées conformément aux articles 6 et 8 ou, de manière appropriée, par le réexamen des conditions et, le cas échéant, leur actualisation, à ce que les installations existantes soient exploitées conformément aux exigences prévues aux articles 3, 7, 9, 10, 13 et à l’article 14 premier et deuxième tirets ainsi qu’à l’article 15 paragraphe 2, au plus tard huit ans après la
date de mise en application de la présente directive, sans préjudice d’autres dispositions communautaires spéciales.
2. Les États membres prennent les mesures nécessaires pour appliquer les articles 1 er , 2, 11 et 12, l’article 14 troisième tiret, l’article 15 paragraphes 1, 3 et 4, les articles 16 et 17, et l’article 18 paragraphe 2 aux installations existantes dès la date de mise en application de la présente directive. »
8. L’article 9 de la même directive, intitulé « [C]onditions de l’autorisation » , énonce:
« 1. Les États membres s’assurent que l’autorisation comprend toutes les mesures nécessaires pour remplir les conditions de l’autorisation, visées aux articles 3 et 10, afin d’assurer la protection de l’air, de l’eau et du sol et d’atteindre ainsi un niveau élevé de protection de l’environnement dans son ensemble.
[…]
3. L’autorisation doit comporter des valeurs limites d’émission pour les substances polluantes, notamment celles figurant à l’annexe III, susceptibles d’être émises par l’installation concernée en quantité significative eu égard à leur nature et à leur potentiel de transferts de pollution d’un milieu à l’autre (eau, air et sol). […] Le cas échéant, les valeurs limites peuvent être complétées ou remplacées par des paramètres ou des mesures techniques équivalents.
Pour les installations visées à l’annexe I point 6.6, les valeurs limites d’émission établies conformément au présent paragraphe prendront en compte les modalités pratiques adaptées à ces catégories d’installations.
4. Sans préjudice de l’article 10, les valeurs limites d’émission, les paramètres et les mesures techniques équivalentes visés au paragraphe 3 sont fondés sur les meilleures techniques disponibles, sans prescrire l’utilisation d’une technique ou d’une technologie spécifique, et en prenant en considération les caractéristiques techniques de l’installation concernée, son implantation géographique et les conditions locales de l’environnement. Dans tous les cas, les conditions d’autorisation
prévoient des dispositions relatives à la minimisation de la pollution à longue distance ou transfrontière et garantissent un niveau élevé de protection de l’environnement dans son ensemble.
[…] »
9. L’article 16, paragraphe 2, de la directive 96/61 dispose:
« La Commission organise l’échange d’informations entre les États membres et les industries intéressées au sujet des meilleures techniques disponibles, des prescriptions de contrôle y afférentes et de leur évolution. La Commission publie tous les trois ans les résultats des échanges d’information. »
10. L’article 18 de la directive 96/61 énonce:
« 1. Sur proposition de la Commission, le Conseil fixera, en conformité avec les procédures prévues par le traité [CE], les valeurs limites d’émission pour:
— les catégories d’installations visées à l’annexe I, […]
et
— les substances polluantes visées à l’annexe III,
pour lesquelles le besoin d’action au niveau communautaire a été identifié, notamment sur la base de l’échange d’informations prévu à l’article 16.
2. En l’absence de valeurs limites d’émissions communautaires, définies en application de la présente directive, les valeurs limites d’émission pertinentes, telles qu’elles sont fixées par les directives visées à l’annexe II et par d’autres réglementations communautaires, s’appliquent aux installations visées à l’annexe I en tant que valeurs limites d’émission minimales au titre de la présente directive.
[…] »
11. L’annexe I de la directive 96/61, intitulée « [C]atégories d’activités industrielles visées à l’article 1 er» , prévoit à son point 6.6:
« Installations destinées à l’élevage intensif de volailles […] disposant de plus de:
a) 40000 emplacements pour la volaille;
[…] »
12. L’annexe III de la directive 96/61, intitulée « [L]iste indicative des principales substances polluantes à prendre en compte obligatoirement si elles sont pertinentes pour la fixation des valeurs limites d’émission, prévoit:
Air
[…]
2. Oxyde d’azote et autres composés de l’azote
[…]
5. Métaux et leurs composés
[…]
Eaux
[…]
2. Composés organophosphorés
[…]
7. Métaux et leurs composés
[…]
11. Substances contribuant à l’eutrophisation (en particulier nitrates et phosphates)
[…] »
B — La réglementation nationale
13. Aux termes de l’article 1 er du décret n o 2005-989, le tableau constituant la nomenclature des installations classées […] devient l’annexe I de ce décret.
14. L’annexe I du décret n o 2005-989 prévoit à la rubrique 2111:
« Volailles, gibier à plumes (activité d’élevage, vente, etc.), à l’exclusion d’activités spécifiques visées à d’autres rubriques:
1. Plus de 30000 animaux-équivalents: autorisation
2. De 5000 à 30000 animaux-équivalents: déclaration
Nota. — Les volailles et gibier à plumes sont comptés en utilisant les valeurs suivantes exprimées en animaux-équivalents:
caille0,125 ; pigeon, perdrix0,25 ; coquelet0,75 ; poulet léger0,85 ; poule, poulet standard, poulet label, poulet biologique, poulette, poule pondeuse, poule reproductrice, faisan, pintade, canard colvert1;poulet lourd1,15 ; canard à rôtir, canard prêt à gaver, canard reproducteur2;dinde légère2,20 ; dinde médium, dinde reproductrice, oie3;dinde lourde3,50 ; palmipèdes gras en gavage 7. »
III — Le litige au principal et la question préjudicielle
15. Il ressort de la décision de renvoi que l’ANPER-TOS soutient que le mode de calcul retenu par le décret n o 2005-989 est contraire à la directive 96/61, alors que le ministre de l’Écologie, du Développement et de l’Aménagement durables estime que, d’une part, ladite directive ne mentionne pas les cailles, les perdrix et les pigeons parmi les volailles qu’elle vise et, d’autre part, les valeurs en animaux-équivalents ont été calculées pour mieux tenir compte de la quantité d’azote effectivement
excrétée par les différentes espèces.
16. La juridiction de renvoi relève que, selon la directive 96/61, les installations destinées à l’élevage intensif de volailles disposant de plus de 40000 emplacements doivent être soumises à un régime d’autorisation et que cette directive, contrairement à d’autres actes communautaires applicables aux volailles qui, selon le cas, incluent ou excluent les cailles, les perdrix et les pigeons de leurs champs d’application respectifs, ne définit pas la notion de volaille.
17. Dans ces conditions, estimant que la question de savoir si les installations destinées à l’élevage intensif de volailles de plus de 40000 emplacements doivent être considérées comme incluant dans leur champ d’application les cailles, les perdrix et les pigeons, soulève une difficulté sérieuse, le Conseil d’État a sursis à statuer jusqu’à ce que la Cour se soit prononcée sur la question de savoir si « le point 6.6, sous a), de l’annexe I de la directive 96/61 […] doit […] être interprété, d’une
part, comme incluant dans son champ d’application les cailles, [les] perdrix et [les] pigeons et, d’autre part, dans l’affirmative, comme autorisant un dispositif conduisant à calculer les seuils d’autorisation à partir d’un système d’animaux-équivalents, qui pondère le nombre d’animaux par emplacement selon les espèces, afin de prendre en compte la teneur en azote effectivement excrétée par les différentes espèces » .
IV — La procédure devant la Cour
18. Conformément à l’article 23 du statut de la Cour de justice, l’ANPER-TOS, l’Association France Nature Environnement, partie intervenante dans l’affaire au principal, les gouvernements français et grec ainsi que la Commission ont déposé des observations écrites devant la Cour. Ces parties ont également été entendues en leurs plaidoiries lors de l’audience qui s’est tenue le 18 septembre 2008 , hormis la requérante et l’intervenante dans l’affaire au principal qui ne s’y sont pas fait représenter.
V — Analyse
19. Ainsi que la juridiction de renvoi l’a relevé, il ressort des dispositions de la directive 96/61 et de l’annexe I, point 6.6, sous a), de celle-ci que les installations destinées à l’élevage intensif de volailles disposant de plus de 40000 emplacements sont soumises à un régime d’autorisation préalable.
20. En revanche, comme cela résulte également de la décision de renvoi, le décret n o 2005-989 prévoit, à la rubrique 2111 de la nomenclature des installations classées, un seuil d’autorisation de 30000 animaux-équivalents pour les élevages de volaille et de gibier à plume, en déterminant notamment un coefficient de conversion de 0,125 pour les cailles et de 0,25 pour les perdrix et les pigeons. Ce mode de calcul, motivé par le souci de mieux tenir compte de la quantité d’azote effectivement
excrétée dans l’environnement par les différentes espèces, permet à un élevage de plus de 40000 cailles, perdrix ou pigeons de fonctionner sous un régime de déclaration préalable. Plus précisément, les installations d’élevage de cailles ne seront soumises à une autorisation préalable qu’au-dessus d’un seuil de 240000 animaux, alors que celles exploitant des perdrix ou des pigeons ne le seront qu’au-delà d’un seuil de 120000 oiseaux ( 4 ) .
21. Le champ d’application du point 6.6, sous a), de l’annexe I de la directive 96/61 est déterminé par trois éléments cumulatifs, à savoir que l’élevage doit être de nature intensive, qu’il doit s’agir d’un élevage de volaille et que les installations visées doivent comprendre plus de 40000 emplacements.
22. Il est constant que la directive 96/61 ne définit ni la notion d’ « élevage intensif » ni les termes « volaille » et « emplacements » .
23. Quant à l’élevage intensif, le gouvernement français soutient, dans ses observations déposées devant la Cour, que les cailles, les perdrix et les pigeons, en raison de leur origine sauvage, ne peuvent, contrairement aux espèces domestiques, telles que les poulets ou les canards, faire l’objet d’un élevage intensif et, partant, ne sauraient donc être compris dans le champ d’application du point 6.6, sous a), de l’annexe I de la directive 96/61.
24. À cet égard, il importe de relever que la question posée par le juge de renvoi, relative exclusivement à l’interprétation qu’il convient de donner aux termes « volaille » et « emplacements » visés par la directive 96/61, part de la prémisse selon laquelle les cailles, les perdrix et les pigeons, énumérés dans le décret n o 2005-989, sont susceptibles de faire l’objet d’un élevage intensif. Les motifs de la décision de renvoi ne mentionnent aucunement que cette circonstance de fait ait fait
l’objet d’une controverse entre les parties du litige au principal.
25. Or, il est de jurisprudence constante que, dans le cadre d’une procédure visée à l’article 234 CE, fondée sur une nette séparation des fonctions entre les juridictions nationales et la Cour, toute appréciation des faits de la cause relève de la compétence du juge national et qu’il incombe à la Cour de prendre en compte, dans le cadre de la répartition des compétences entre les juridictions communautaire et nationales, le contexte factuel et réglementaire dans lequel s’insèrent les questions
préjudicielles, tel qu’il est défini par la décision de renvoi ( 5 ) .
26. Je suggère donc que la Cour s’abstienne d’examiner l’objection soulevée par le gouvernement français selon laquelle les cailles, les perdrix et les pigeons seraient inaptes à être élevés de façon intensive.
27. Si la Cour devait néanmoins estimer nécessaire de trancher cette question, l’objection du gouvernement français me paraît, en tout état de cause, infondée.
28. En effet, à moins d’une démonstration dûment documentée qui fait défaut en l’espèce, il ne saurait être a priori exclu qu’il puisse exister, actuellement ou dans le futur, des exploitations de cailles, de pigeons et de perdrix qui pratiquent des modes intensifs d’élevage. La simple circonstance, mentionnée par le gouvernement français, que les élevages français de cailles et de pigeons comprennent, en moyenne , 3000 animaux ne signifie cependant pas que certaines exploitations de ces animaux ne
puissent pas dépasser le seuil de 40000 emplacements prévu par la directive 96/61.
29. Il est vrai qu’un élevage intensif ne se mesure pas uniquement au nombre d’animaux présents sur l’exploitation. Il se caractérise aussi par d’autres éléments, tels que la densité d’animaux au mètre carré, l’absence de parcours en plein air, le recours à l’élevage hors sol (batterie) ou l’utilisation de modes industriels de production, tels que la mécanisation des opérations d’élevage, comme les associations requérante et intervenante au principal ainsi que le gouvernement français l’ont fait
valoir. À cet égard, je relève que l’arrêté ministériel du 18 septembre 1985 ( 6 ) , qui a été produit devant la Cour par l’ANPER-TOS et qui se rapporte à la viabilité économique des exploitations agricoles en leur ouvrant droit à divers avantages financiers et sociaux, précise que la surface minimale d’installation pour les élevages hors sol est de 200000 cailles vendues vivantes et de 120000 cailles vendues mortes. Certes, comme le gouvernement français l’a soutenu lors de l’audience, un tel
arrêté ministériel n’informe pas précisément sur le caractère intensif ou non des élevages existants . Néanmoins, il me semble que ce texte est susceptible de constituer un indice sérieux du fait que des élevages intensifs de ces oiseaux, comme le constituent les élevages hors sol, ne sont pas a priori exclus en France et peuvent, à tout le moins, dépasser le seuil de 40000 emplacements prescrit par la directive 96/61. Ce qui est valable pour les cailles peut tout aussi bien l’être pour les
pigeons, explicitement visés par ledit arrêté, ou pour les perdrix.
30. Cela étant, il importe à présent d’examiner la notion, non définie, de « volaille » , au sens de la directive 96/61.
31. À cet égard, il s’agit de savoir s’il convient de donner une interprétation large de cette notion, comme le défendent la requérante et l’intervenante au principal ainsi que la Commission, ou, au contraire, une interprétation étroite, ainsi que le soutient le gouvernement français.
32. La réponse à cette question passe avant tout, selon moi, par une considération de l’économie générale et de la finalité de la directive 96/61, tel que cela résulte de la jurisprudence ( 7 ) .
33. S’agissant du premier de ces deux points, il importe de faire remarquer que l’usage, au point 6.6, sous a), de l’annexe I de la directive 96/61, du terme générique « volaille » , qui désigne, dans son sens commun, l’ensemble des oiseaux élevés pour leurs œufs ou leur chair ( 8 ) , contraste avec la précision du libellé dudit point, sous b) et c), qui vise les « porcs de production (de plus de 30 kilogrammes) » [sous b)] et les « truies » [sous c)]. Or, ainsi que la Commission l’a indiqué lors
de l’audience, l’utilisation, audit point 6.6, sous a), susmentionné, d’un terme aussi général que celui de « volaille » a pour but d’éviter les carences que comporterait le recours à une énumération des espèces volatiles qui sont susceptibles d’entrer dans le champ d’application de la directive 96/61, une telle énumération étant, en effet, souvent, sinon toujours, lacunaire.
34. Quant à l’examen de la finalité de la directive 96/61, celui-ci conduit aussi, selon moi, à retenir une interprétation large de la notion de volaille. À cet égard, il importe de rappeler que ladite directive a pour objet d’établir un cadre général de principes pour la prévention et la réduction intégrées de la pollution dans l’atmosphère, les eaux et les sols, afin d’éviter que des approches distinctes ne favorisent les transferts de pollution entre différents milieux de l’environnement ( 9 ) .
Cette approche intégrée se matérialise par une coordination adéquate de la procédure et des conditions d’autorisation des installations industrielles dont le potentiel de pollution est important, permettant d’atteindre le niveau le plus élevé de protection de l’environnement dans son ensemble, ces conditions devant, dans tous les cas, inclure des dispositions relatives à la minimisation de la pollution à longue distance ou transfrontière et garantir un niveau élevé de protection de
l’environnement dans son ensemble ( 10 ) .
35. Il apparaît dès lors que l’objectif de la directive 96/61 est large.
36. Or, il serait, selon moi, porté atteinte à cet objectif si la notion de volaille était entendue de manière étroite de sorte à faire échapper à la procédure et aux conditions d’autorisation prévues par la directive 96/61 certaines catégories d’installations industrielles, telles que celles pratiquant l’élevage intensif de cailles, de perdrix ou de pigeons, en dépit du fait que ces installations auraient dépassé le seuil prévu au point 6.6, sous a), de l’annexe I de la directive 96/61 et seraient
donc susceptibles d’entraîner une pollution importante et non maîtrisée de l’atmosphère, de l’eau et/ou du sol.
37. Eu égard à ces observations, il n’est pas nécessaire, à mon sens, de trancher le débat, initié par la juridiction de renvoi et qui oppose également les parties qui ont déposé des observations devant la Cour, relatif à la pertinence de la notion de volaille contenue dans d’autres instruments communautaires adoptés dans les domaines de la police sanitaire ( 11 ) et de l’environnement ( 12 ) .
38. Si néanmoins la Cour devait considérer, à l’instar de ce que défendent le gouvernement français et la Commission, que la directive 85/337 , puisse être pertinente pour interpréter la notion de « volaille » contenue dans la directive 96/61, en raison notamment de l’objectif commun que partagent ces deux actes ( 13 ) , j’estime qu’il ne saurait en être conclu, comme l’allègue le gouvernement français, que le champ d’application de la directive 96/61 ne devrait s’étendre qu’aux poulets et aux
poules. Certes, il est vrai que le point 17, sous a), de l’annexe I de la directive 85/337 soumet à l’évaluation préalable prévue à l’article 4, paragraphe 1, de cette directive les projets concernant les installations destinées à l’élevage intensif de volailles disposant de plus de 85000 emplacements pour poulets ou de plus de 60000 emplacements pour poules. Toutefois, le champ d’application de la directive 85/337 ne se limite pas auxdites installations, puisque celui-ci comprend également,
conformément au point 1, sous e), de l’annexe II de cette même directive, les projets concernant les « installations d’élevage intensif (projets non visés à l’annexe I) » . Bien que les projets énumérés dans cette dernière annexe ne doivent pas faire l’objet d’une évaluation préalable systématique, conformément à la règle posée à l’article 4, paragraphe 2, de la directive 85/337, il n’en demeure pas moins que toutes les installations d’élevage intensif, y compris, par conséquent, celles
exploitant les volailles non énumérées au point 17, sous a), de l’annexe I de la directive 85/337, entrent dans le champ d’application de cette dernière. Partant, il ne peut être allégué, en référence aux dispositions de la directive 85/337, que les installations d’élevage intensif de cailles, de perdrix ou de pigeons échapperaient au champ d’application de la directive 96/61.
39. Par ailleurs, contrairement à l’argumentation exposée par le gouvernement français, je ne pense pas que l’on puisse tirer un quelconque enseignement du document de référence, publié au mois de juillet 2003 par la Commission, sur les meilleures techniques disponibles pour l’élevage intensif de volailles et de porcs (ci-après le « document BREF 2003 » ) ( 14 ) quant à l’interprétation qu’il convient de donner au terme « volaille » , au sens de la directive 96/61.
40. Certes, il me semble qu’une telle argumentation ne saurait être écartée uniquement sur le fondement de l’absence de valeur juridique contraignante des documents BREF, ainsi que le suggère à titre principal la Commission.
41. En effet, il importe de relever que, en dépit de l’absence d’une telle valeur contraignante, la Cour a déjà eu l’occasion, dans le cadre de l’ordonnance Saetti et Frediani ( 15 ) , prise en application de l’article 104, paragraphe 3, de son règlement de procédure, de faire référence, entre autres, aux indications exposées dans un document BREF, adopté sur la base de la directive 96/61, à propos des conditions de production et d’utilisation du coke de pétrole dans une raffinerie de pétrole, afin
de vérifier si de telles conditions permettaient d’écarter la qualification de « déchet » , au sens de la directive 75/442/CEE du Conseil, du 15 juillet 1975 , relative aux déchets ( 16 ) .
42. Toutefois, les indications du document BREF mentionnées par la Cour dans l’ordonnance Saetti et Frediani, précitée, faisaient état des modes d’utilisation les plus courants du coke de pétrole et ne portaient donc pas, contrairement à la présente affaire, sur une question d’interprétation d’une notion de droit communautaire et de délimitation du champ d’application de la directive 96/61. En outre, ces indications ont été reprises par la Cour dans le cadre de l’exigence imposée par la
jurisprudence selon laquelle l’existence réelle d’un déchet doit être vérifiée au regard de l’ensemble des circonstances, en tenant compte de l’objectif de la directive 75/442 et en veillant à ce qu’il ne soit pas porté atteinte à son efficacité ( 17 ) . Or, il ressort de ladite ordonnance que les indications figurant dans le document BREF ne constituaient qu’un élément d’information parmi d’autres susceptibles de permettre à la juridiction de renvoi de vérifier les conditions de production et
d’utilisation du coke de pétrole dans une raffinerie de pétrole.
43. Il paraît donc malaisé, au regard du contexte dans lequel la référence à un document BREF a été réalisée par la Cour ainsi que de la nature des informations que cette dernière a extraites dudit document, d’envisager d’étendre l’approche suivie dans l’ordonnance Saetti et Frediani, précitée, à la situation de la présente affaire.
44. S’agissant du document BREF 2003, il y a lieu de faire observer que, si celui-ci n’énumère que les poules pondeuses, les poulets de chair, les dindes, les canards et les pintades et ne traite en détail que les deux premières catégories de volailles, il apparaît clairement que l’énumération en cause ne vaut que « dans ce document » ( 18 ) , sans préjudice, par conséquent, de l’interprétation à donner à la notion de « volaille » , au sens de la directive 96/61. Au demeurant, ainsi que la
Commission l’a rappelé dans ses observations écrites, le document intitulé « IPPC BREF Outline and Guide » , qu’elle a publié au mois de décembre 2005 ( 19 ) , précise explicitement qu’un document BREF n’interprète pas la directive 96/61. J’ajoute, à cet égard, qu’attribuer une portée interprétative de cette directive au document BREF 2003 reviendrait, par exemple, à exclure les oies du champ d’application de la notion de « volaille » , au sens de ladite directive, alors même que toutes les
parties ayant déposé des observations devant la Cour s’accordent, à juste titre, à considérer que ces animaux appartiennent à cette catégorie générique. En d’autres termes, le fait que seules certaines catégories de volailles soient mentionnées et/ou examinées dans le document BREF 2003 ne signifie pas que la portée du terme « volaille » , au sens de la directive 96/61, soit limitée auxdites catégories. Par ailleurs, retenir une interprétation restrictive de la notion de volaille, limitée aux
espèces énumérées dans le document BREF 2003, porterait atteinte à la finalité de la directive 96/61, comme j’ai déjà eu l’occasion de le mettre en exergue dans les présentes conclusions.
45. Enfin, j’estime qu’il convient aussi d’écarter la thèse du gouvernement français selon laquelle la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative aux émissions industrielles (prévention et réduction intégrées de la pollution), présentée par la Commission le 21 décembre 2007 ( 20 ) , et visant à refondre en un seul texte juridique divers instruments communautaires dont la directive 96/61, viendrait étayer une conception étroite de la notion de « volaille » , au sens de
cette dernière directive. En effet, il suffit de constater que, indépendamment du contenu de ladite proposition, celle-ci ne constitue assurément pas l’état actuel du droit communautaire ( 21 ) .
46. Partant, je suggère de répondre à la première partie de la question préjudicielle en ce sens que le point 6.6, sous a), de l’annexe I de la directive 96/61 doit être interprété de sorte à inclure les cailles, les perdrix et les pigeons dans le champ d’application de cette directive.
47. S’agissant de la seconde partie de la question préjudicielle, il importe de rappeler que la juridiction de renvoi souhaite savoir si le point 6.6, sous a), de l’annexe I de la directive 96/61 s’oppose à ce qu’un État membre institue un système consistant à fixer les seuils d’autorisation préalable des installations d’élevage intensif de volailles en référence à la notion d’animaux-équivalents, reposant sur un mécanisme de pondération d’animaux par emplacement selon les espèces, afin de prendre
en compte la teneur en azote réellement excrétée par les différentes espèces. En l’occurrence, il est constant que ce mécanisme aboutit à ce que les installations d’élevage intensif de cailles ne soient soumises à une procédure d’autorisation préalable qu’au-delà de 240000 têtes, alors que celles destinées à l’élevage intensif des perdrix ou des pigeons ne le seront que lorsqu’elles dépassent le seuil de 120000 oiseaux.
48. Comme il a été indiqué précédemment, il résulte du point 6.6, sous a), de l’annexe I de la directive 96/61 que les installations destinées à l’élevage intensif de volailles doivent être soumises à une procédure d’autorisation préalable dès lors qu’elles comptent « plus de 40000 emplacements » , indépendamment des espèces de volaille concernées.
49. Bien que le terme « emplacements » ne soit pas défini dans la directive 96/61, celui-ci ne saurait, selon moi, diverger de son sens commun, à savoir qu’il désigne une place ou un lieu occupé par quelqu’un ou quelque chose ( 22 ) . Cette appréciation me paraît être confortée par la comparaison des différentes versions linguistiques de l’article 6.6, sous a), de l’annexe I de la directive 96/61, qui recourent, dans leur grande majorité, au terme « places » ( 23 ) . Une place ne pouvant, en règle
générale, être occupée que par un seul être, à savoir, en l’occurrence par un seul animal, il paraît logique d’estimer que des installations destinées à l’élevage intensif de volailles disposant de plus de «40000 emplacements » désignent, en réalité, des installations dont la capacité d’élevage ou de production excède 40000 volailles, indépendamment des espèces de volailles en cause, le texte de l’article 6.6, sous a), de l’annexe I de la directive 96/61 n’établissant d’ailleurs aucune
distinction parmi les oiseaux relevant de la notion de volaille, au sens de ladite directive.
50. Cette interprétation me semble également découler de l’économie de la directive 96/61. En effet, d’une part, le seuil de 40000 emplacements devant notamment s’appliquer aux nouvelles installations destinées à l’élevage intensif de volailles disposant d’un tel nombre d’emplacements, il ne saurait dépendre d’une occupation effective desdites installations, laquelle peut, au demeurant, fluctuer au gré des saisons, mais s’apparente plutôt à une capacité d’élevage ou de production. D’autre part, les
autres dispositions du point 6 de l’annexe I de la directive 96/61 se réfèrent explicitement soit à des capacités de production soit à des capacités de traitement ou de consommation.
51. Cela ne signifie naturellement pas que la dimension de chaque emplacement soit identique selon que l’élevage concerne des oies, des canards ou des cailles. Toutefois, dès lors que, après que la taille d’un emplacement a été définie selon chaque espèce — et cette tâche peut très bien relever de la compétence de chaque État membre —, une installation dispose de plus de 40000 emplacements pour la volaille, son activité doit nécessairement être subordonnée à la procédure d’autorisation préalable
prévue par la directive 96/61.
52. Partant, j’estime qu’un système, tel que celui prévu par le décret n o 2005-989, qui conduit à ne soumettre à la procédure d’autorisation préalable prévue par la directive 96/61 que les installations d’élevage intensif de cailles, de pigeons ou de perdrix qui excèdent respectivement 240000 cailles ou 120000 perdrix ou pigeons, n’est pas conforme au point 6.6, sous a), de l’annexe I de la directive 96/61.
53. Cette appréciation ne me paraît pas être infirmée par l’argument, de caractère général, exposé par la juridiction de renvoi ainsi que par le gouvernement français, selon lequel la pondération des espèces de volailles, prévue par le décret n o 2005-989, serait motivée par la volonté de prendre en compte la teneur en azote effectivement rejetée par ces différentes espèces et serait donc conforme à l’objectif poursuivi par la directive 96/61.
54. À cet égard, il importe de faire observer que le gouvernement français n’a pas contesté les normes de référence produites devant la Cour par l’ANPER-TOS et extraites des annexes de la circulaire du ministère de l’Écologie, du Développement et de l’Aménagement durables, du 7 septembre 2007 , relative aux installations classées (élevages, volailles) — utilisation de nouvelles références de rejets ( 24 ) . Or, il résulte de ces informations que le rapport entre les rejets en azote d’une caille,
d’un pigeon ou d’une perdrix et ceux d’un poulet standard ne correspond manifestement pas à la pondération entre ces mêmes espèces de volailles prévue par le mécanisme d’animaux-équivalents du décret n o 2005-989. En effet, alors que ce dernier prévoit qu’un poulet standard équivaut à huit cailles, à quatre pigeons ou à quatre perdrix, les normes de référence annexées à la circulaire laissent apparaître que les excréments d’une caille contiennent une teneur en azote équivalant à la moitié de
celle d’un poulet standard, cette teneur étant légèrement supérieure s’agissant des perdrix, alors qu’un pigeon en produit plus de cinq fois plus ( 25 ) . À l’examen de ces données officielles et si l’on s’en tient uniquement à la teneur en azote, mise en avant par la juridiction de renvoi ainsi que par le gouvernement français, il s’ensuit, comme l’ont exposé les associations requérante et intervenante au principal, que le décret n o 2005-989 conduit à exonérer de la procédure d’autorisation
préalable prévue par la directive 96/61 les installations françaises d’élevage intensif comprenant de 40001 à 240000 cailles, ou de 40001 à 120000 pigeons ou perdrix, nonobstant le fait que ces installations sont susceptibles de produire une quantité d’azote supérieure à celle produite par les installations destinées à l’élevage intensif de 40000 poulets standard ( 26 ) .
55. Le gouvernement français est donc resté en défaut d’expliquer comment les seuils fixés par le décret n o 2005-989 qui se rapportent aux installations d’élevage intensif de cailles, de perdrix ou de pigeons répondaient à l’objectif, poursuivi par la directive 96/61, tendant à garantir un niveau élevé de protection de l’environnement dans son ensemble.
56. J’ajoute, pour être tout à fait clair, que cette appréciation ne signifie pas, contrairement à la conclusion initialement proposée par la Commission dans ses observations écrites et judicieusement nuancée lors de l’audience, qu’un mécanisme d’animaux-équivalents, tel que celui prévu par le décret n o 2005-989, est per se contraire à la directive 96/61. En effet, cette dernière ne s’oppose aucunement à ce qu’un État membre mette en place un tel mécanisme lorsqu’il conduit, comme c’est le cas
pour ce qui concerne de nombreuses volailles visées dans le décret n o 2005-989, à fixer des seuils d’autorisation préalable des installations concernées d’élevage intensif inférieurs ou égaux au seuil prévu au point 6.6, sous a), de l’annexe I de la directive 96/61.
57. Cela étant, je considère qu’il conviendrait de répondre à la seconde partie de la question préjudicielle en ce sens que le point 6.6, sous a), de l’annexe I de la directive 96/61 s’oppose à une réglementation nationale conduisant à calculer les seuils d’autorisation à partir d’un système d’animaux équivalents qui pondère le nombre d’animaux par emplacement selon les espèces afin de prendre en compte la teneur en azote effectivement excrétée par les différentes espèces, lorsqu’un tel système
aboutit à exclure du champ d’application de la directive 96/61, et notamment de la procédure d’autorisation préalable que celle-ci a instaurée, des installations destinées à l’élevage intensif de volailles qui excèdent 40000 emplacements, sans que ledit système ne paraisse non plus, en réalité, répondre à l’objectif fixé par la réglementation nationale, conforme à celui poursuivi par la directive 96/61 tendant à garantir un niveau élevé de protection de l’environnement dans son ensemble.
VI — Conclusion
58. Eu égard aux considérations qui viennent d’être exposées, je propose de répondre à la question préjudicielle du Conseil d’État comme suit:
« Le point 6.6, sous a), de l’annexe I de la directive 96/61/CE du Conseil, du 24 septembre 1996 , relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution, qui vise les installations destinées à l’élevage intensif de volailles de plus de 40000 emplacements, doit être interprété en ce sens qu’il inclut les cailles, les perdrix et les pigeons dans son champ d’application et qu’il s’oppose à une réglementation nationale conduisant à calculer les seuils d’autorisation à partir d’un
système d’animaux-équivalents qui pondère le nombre d’animaux par emplacement selon les espèces afin de prendre en compte la teneur en azote effectivement excrétée par les différentes espèces, lorsqu’un tel système aboutit à exclure du champ d’application de la directive 96/61, et notamment de la procédure d’autorisation préalable que celle-ci a instaurée, des installations destinées à l’élevage intensif de volailles qui excèdent 40000 emplacements, sans que ledit système ne paraisse non plus,
en réalité, répondre à l’objectif fixé par la réglementation nationale, conforme à celui poursuivi par la directive 96/61 tendant à garantir un niveau élevé de protection de l’environnement dans son ensemble. »
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( 1 ) Langue originale: le français.
( 2 ) JO L 257, p. 26 .
( 3 ) JORF du 13 août 2005 , p. 13195.
( 4 ) Ainsi, alors que la directive 96/61 prévoit un seuil fixe de 40000 emplacements pour la volaille à partir duquel une installation d’élevage intensif doit être soumise à autorisation préalable, en revanche, sous le régime prévu par le décret n o 2005-989, le seuil d’autorisation de 30000 animaux-équivalents varie selon les espèces concernées.
( 5 ) Voir, notamment, arrêt du 18 décembre 2007 , Laval un Partneri ( C-341/05, Rec. p. I-11767 , points 45 et 47).
( 6 ) Arrêté du ministère de l’Agriculture fixant les coefficients d’équivalence pour les productions hors sol (JORF du 8 octobre 1985 , p. 11683).
( 7 ) Voir à cet égard, notamment, arrêt du 24 octobre 1996 , Kraaijeveld e.a. ( C-72/95, Rec. p. I-5403 , point 38), à propos de l’interprétation d’une expression non définie dans la directive 85/337.
( 8 ) Selon la définition qu’en donne Le Grand Robert de la langue française, Dictionnaires Le Robert, Paris, 2005.
( 9 ) Voir septième et huitième considérants ainsi qu’article 1 er de la directive 96/61.
( 10 ) Voir quatorzième, dix-septième et vingt-septième considérants ainsi qu’article 9 de la directive 96/61.
( 11 ) Telles la directive 90/539/CEE du Conseil, du 15 octobre 1990 , relative aux conditions de police sanitaire régissant les échanges intracommunautaires et les importations en provenance des pays tiers de volailles et d’œufs à couver ( JO L 303, p. 6 ), qui inclut les cailles, les perdrix et les pigeons dans son champ d’application, ou la directive 71/118/CEE du Conseil, du 15 février 1971 , relative à des problèmes sanitaires en matière d’échanges de viandes fraîches de volaille ( JO L 55, p.
23 ), qui exclut la viande desdits volatiles de son champ d’application.
( 12 ) Telle la directive 85/337.
( 13 ) Une telle approche paraît se déduire de l’arrêt du 7 septembre 2004 , Waddenvereniging et Vogelbeschermingsvereniging ( C-127/02, Rec. p. I-7405 , point 26), dans lequel la Cour a admis la pertinence de la notion de « projet » , telle qu’elle est définie dans la directive 85/337, en vue de dégager la notion de « plan » ou de « projet » , au sens de la directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992 , concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages
( JO L 206, p. 7 ), dans la mesure où cette dernière « vise, tout comme la directive 85/337, à éviter que des activités susceptibles de porter atteinte à l’environnement soient autorisées sans évaluation préalable de leurs incidences sur celui-ci » . La pertinence de la directive 85/337 pour l’interprétation des notions visées à la directive 96/61 semble aussi être renforcée par les références mutuelles que contiennent ces deux actes. En particulier, la directive 85/337, telle que modifiée par la
directive 97/11/CE du Conseil, du 3 mars 1997 ( JO L 73, p. 5 ), précise, à son article 2 bis, que les États membres peuvent prévoir une procédure unique pour répondre aux exigences respectives des deux directives.
( 14 ) L’intégralité de ce document BREF, intitulé Integrated Pollution and Control (IPPC — Reference Document on Best Available Techniques for Intensive Rearing of Poultry and Pigs), est disponible sur l’Internet à l’adresse http://eippcb.jrc.ec.europa.eu/pages/FActivities.htm.
( 15 ) Ordonnance du 15 janvier 2004 ( C-235/02, Rec. p. I-1005 , points 41 à 44).
( 16 ) JO L 194, p. 39 .
( 17 ) Ordonnance Saetti et Frediani, précitée (point 40 et jurisprudence citée).
( 18 ) Voir page i) du résumé du document BREF, produit devant la Cour par l’ANPER-TOS.
( 19 ) Ce document peut être consulté sur l’Internet à l’adresse http://eippcb.jrc.ec.europa.eu/pages/FActivities.htm.
( 20 ) COM(2007) 844 final.
( 21 ) Au surplus, il convient de faire observer que cette proposition fait actuellement l’objet d’une première lecture devant le Parlement européen, dont la commission de l’environnement, de la santé publique et de la sécurité alimentaire a présenté une proposition d’amendements se rapportant notamment au point 6.6, sous a), de l’annexe I de la directive 96/61 [voir projet de rapport de la commission de l’environnement, de la santé publique et de la sécurité alimentaire du Parlement européen,
2007/0286 (COD), 2 juillet 2008 , p. 39 et 40].
( 22 ) Voir, par exemple, la définition donnée par Le Grand Robert de la langue française, op. cit..
( 23 ) Tel est le cas des versions de ce texte en langues danoise ( « pladser » ), allemande ( « Plätzen » ), anglaise ( « places » ), italienne ( « posti » ), néerlandaise ( « plaatsen » ), finnoise ( « paikkaa » ) et suédoise ( « platser » ). La version espagnole utilise le terme « emplazamientos » , alors que la version portugaise a omis toute précision.
( 24 ) Bulletin officiel du ministère de l’Écologie, du Développement et de l’Aménagement durables du 30 octobre 2007 , MEDAD 2007/20, texte 15, p. 1. À noter que, si l’adoption de cette circulaire est postérieure de quelques mois à l’introduction des recours en annulation devant le Conseil d’État dans l’affaire au principal, elle repose toutefois sur des données issues des travaux, menés en 2006, par le groupe « Volailles » du Comité d’orientation pour les pratiques agricoles respectueuses de
l’environnement (Corpen), placé sous l’égide des ministères français de l’Agriculture et de la Pêche ainsi que de l’Écologie, du Développement et de l’Aménagement durables, comme l’indique ladite circulaire et le démontrent les pièces produites devant la Cour par l’ANPER-TOS.
( 25 ) Voir les données du tableau A, intitulé « Quantités d’éléments maîtrisables produits, après déduction des pertes en bâtiment et au stockage (en g par animal sauf Cu et Zn en mg » , annexé à ladite circulaire.
( 26 ) Par souci d’exhaustivité, il importe de relever que les associations requérante et intervenante au principal ont aussi fait état, dans leurs observations écrites devant la Cour, des rejets de phosphore, de cuivre et de zinc, substance et métaux également repris dans les tableaux dressés par le Corpen et annexés à la circulaire ministérielle susmentionnée. Sur la base des données figurant dans ces tableaux, la teneur en phosphore, en cuivre et en zinc provenant des déjections de 240000
cailles, de 120000 perdrix ou de 120000 pigeons est supérieure, voire quelquefois sensiblement supérieure, à celle contenue dans les rejets de 40000 poulets standard.
