CJUE, Conclusions de l'avocat général Mazák présentées le 28 juin 2007., Commission des Communautés européennes contre Conseil de l'Union européenne., 28/06/2007, C-440/05

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. JÁN MAZÁK

présentées le 28 juin 2007 (1)

Affaire C‑440/05

Commission des Communautés européennes

contre

Conseil de l’Union européenne

«Recours en annulation – Article 47 UE – Décision‑cadre 2005/667/JAI – Transport – Pollution causée par les navires – Protection de l’environnement – Sanctions pénales – Compétence communautaire – Base légale – Article 80, paragraphe 2, CE»

I – Introduction

1. Par son recours, introduit en application de l’article 35, paragraphe 6, UE, la Commission des Communautés européennes demande l’annulation de la décision‑cadre 2005/667/JAI du Conseil, du 12 juillet 2005, visant à renforcer le cadre pénal pour la répression de la pollution causée par les navires (2) (ci‑après la «décision‑cadre») au motif que, en violation de l’article 47 UE, les mesures qu’elle renferme concernant le rapprochement des législations pénales des États membres auraient dû
être adoptées sur le fondement du traité CE et non sur celui du titre VI du traité UE.

2. La présente affaire porte donc sur la répartition des compétences entre le premier et le troisième pilier de l’Union européenne, ainsi que sur celle entre la Communauté et les États membres dans le domaine du droit pénal – domaine généralement perçu comme relevant des prérogatives de puissance publique d’un État et de sa souveraineté – et donc d’une importance capitale en droit institutionnel.

3. Elle fait suite à l’arrêt du 13 septembre 2005, Commission/Conseil (3), par lequel vous avez annulé la décision‑cadre 2003/80/JAI du Conseil, du 27 janvier 2003, relative à la protection de l’environnement par le droit pénal (4), au motif que les mesures en cause, qui obligeaient les États membres à prévoir des sanctions pénales pour sanctionner des infractions au droit de l’environnement, auraient pu valablement être adoptées sur le fondement de l’article 175 CE.

4. Cet arrêt laisse cependant ouvertes les délicates questions sur les circonstances dans lesquelles la Communauté est compétente pour exiger des États membres de prévoir des sanctions pénales et sur l’étendue exacte de l’exercice de cette compétence.

5. Sur ces questions, la Commission et le Parlement européen, d’une part, et le Conseil de l’Union européenne et les 20 États membres intervenants en l’espèce, d’autre part, ont exprimé des vues diamétralement opposées quant aux effets de cet arrêt.

6. En deux mots, la Commission et le Parlement, qui ont également exposé leurs points de vue sur les conséquences de cet arrêt, respectivement dans une communication (5) et dans une résolution (6), l’interprètent en ce sens que le raisonnement suivi par la Cour dépasse le domaine de la protection de l’environnement et confirme que le législateur communautaire est normalement compétent pour adopter, dans le cadre du premier pilier, toute mesure en relation avec le droit pénal des États membres
en vue de garantir la pleine effectivité d’une politique communautaire. Il faut ajouter que, dans la logique de cette interprétation, la Commission a déjà déposé des propositions de directives obligeant les États membres à prévoir des sanctions pénales dans leurs droits internes (7).

7. Par opposition, tous les États membres ayant présenté des observations dans le cadre de la présente procédure considèrent que les constatations de la Cour dans l’arrêt Commission/Conseil, précité, doivent faire l’objet d’une interprétation stricte, ne concernant que la seule politique de l’environnement, et que, en tout état de cause, la Communauté n’a pas compétence pour définir la nature et le niveau des sanctions pénales que les États membres doivent prévoir.

8. C’est donc dans le contexte de cette controverse qu’il vous est demandé, en l’espèce, d’éclairer votre arrêt Commission/Conseil sur la question de la délimitation exacte de la compétence de la Communauté en matière de droit pénal.

II – Cadre juridique et contexte

9. La décision‑cadre a été adoptée le 12 juillet 2005 sur le fondement du titre VI du traité de l’UE, plus spécialement des articles 31, paragraphe 1, sous a), UE et 34, paragraphe 2, sous b), UE.

10. Citant le naufrage du pétrolier Prestige, son préambule expose que la lutte contre la pollution causée par les navires, de façon intentionnelle ou par négligence grave, constitue l’une des priorités de l’Union et que, à cet effet, il convient de parvenir à un rapprochement des législations des États membres (deuxième et troisième considérants).

11. Comme le rapporte son quatrième considérant, ce rapprochement doit être réalisé par un mécanisme de «double texte» constitué, d’une part, de la décision‑cadre et, d’autre part, de la directive 2005/35/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7 septembre 2005, relative à la pollution causée par les navires et à l’introduction de sanctions en cas d’infractions (8) (ci‑après la «directive»), la décision‑cadre devant compléter la directive au moyen de règles détaillées dans le domaine pénal.

12. En conséquence, la décision‑cadre fait obligation aux États membres de prévoir des sanctions pénales en cas de rejets dans la mer de substances polluantes par des navires, qui doivent être considérés ‑ en application de la décision‑cadre lue ensemble avec la directive ‑ comme des infractions pénales.

13. L’article 1^er de la décision‑cadre renvoie à l’article 2 de la directive pour les définitions.

14. L’article 2 de la décision‑cadre exige que chaque État membre prenne les mesures nécessaires pour qu’une infraction, au sens des articles 4 et 5 de la directive (9), soit considérée comme une infraction pénale.

15. L’article 3 dispose que le fait d’inciter à commettre une infraction ou de s’en rendre complice est en lui‑même punissable.

16. L’article 4 de la décision‑cadre oblige chaque État membre à veiller à ce que les infractions visées aux articles 2 et 3 soient passibles de sanctions pénales effectives, proportionnées et dissuasives et, en outre, fixe la nature et le niveau des sanctions. À cet égard, il fixe les échelles maximales des peines privatives de liberté pour différentes infractions.

17. L’article 5 oblige chaque État membre à prendre les mesures nécessaires pour que les personnes morales puissent être tenues pour responsables des infractions prévues par la décision‑cadre dans les conditions qu’il précise.

18. L’article 6 édicte les sanctions contre les personnes morales et en précise la nature et les plafonds.

19. L’article 7 de la décision‑cadre est relatif à la compétence juridictionnelle.

20. Les articles 8 et 9 traitent, respectivement, de la notification à la Commission et aux autres États membres d’informations relatives à la commission d’une infraction et de la désignation de points de contact.

21. Enfin, les articles 10 à 12 précisent le champ d’application territorial, la mise en œuvre et la date d’entrée en vigueur de la décision‑cadre.

22. Pour sa part, la directive, qui invoque dans son préambule la politique communautaire en matière de sécurité maritime et la protection de l’environnement, a été adoptée sur le fondement de l’article 80, paragraphe 2, CE, figurant sous le titre V relatif aux transports. L’article 80, paragraphe 2, CE dispose:

«Le Conseil, statuant à la majorité qualifiée, pourra décider si, dans quelle mesure et par quelle procédure des dispositions appropriées pourront être prises pour la navigation maritime et aérienne.»

23. Tant lors de l’adoption de la directive que de celle de la décision‑cadre, la Commission s’est opposée à la base légale retenue par le Conseil pour obliger les États membres à sanctionner les rejets de substances polluantes par les navires et elle a affirmé que, là aussi, l’article 80, paragraphe 2, CE constituait la base légale appropriée.

24. Par opposition, le cinquième considérant de la décision‑cadre indique que, fondée sur l’article 34 UE, elle constitue l’instrument approprié pour faire obligation aux États membres de prévoir des sanctions pénales.

III – Procédure devant la Cour

25. Par ordonnance du président de la Cour du 25 avril 2006, la République portugaise, le Royaume de Belgique, la République de Finlande, la République française, la République slovaque, la République de Malte, la République de Hongrie, le Royaume de Danemark, le Royaume de Suède, l’Irlande, la République tchèque, la République hellénique, la République d’Estonie, le Royaume‑Uni de Grande‑Bretagne et d’Irlande du Nord, la République de Lettonie, la République de Lituanie, le Royaume des
Pays‑Bas, la République d’Autriche et la République de Pologne, d’une part, le Parlement, d’autre part, ont été admis à intervenir respectivement en soutien des conclusions du Conseil et de la Commission. En outre, par ordonnance du président de la Cour du 28 septembre 2006, la République de Slovénie a été admise à intervenir en soutien des conclusions du Conseil.

26. Contrairement à plusieurs des États membres intervenants, ni la Commission ni le Conseil, seules parties au litige, n’ont demandé à être entendus en audience. Par conséquent, s’estimant suffisamment informée par les nombreuses observations écrites qui lui ont été soumises, la Cour a décidé, en application de l’article 44 bis de son règlement de procédure, qu’il n’y avait pas lieu d’ouvrir de procédure orale.

IV – Principaux moyens des parties

27. La Commission conteste la légalité de la décision‑cadre au motif que les mesures de droit pénal qu’elle prévoit en ses articles 1^er à 10 auraient dû être adoptées sur le fondement de l’article 80, paragraphe 2, CE sur la politique commune des transports de la Communauté et que, par conséquent, en raison de son indivisibilité, l’ensemble de la décision‑cadre méconnaît l’article 47 UE.

28. Selon la Commission, cela découle des principes dégagés par votre arrêt Commission/Conseil, précité, qui dépassent le domaine de la protection de l’environnement dont il était question et qui s’appliquent intégralement à d’autres politiques communautaires, telles que la politique commune des transports dont il est question en l’espèce. L’importance de la politique de l’environnement dans la Communauté et ses caractéristiques particulières, telle sa nature «transversale», n’ont pas joué pour
la décision de principe que constitue cet arrêt. De tels critères auraient en fait conduit à la situation paradoxale que d’autres domaines importants du droit communautaire seraient a priori exclus de la possibilité de prévoir des mesures pénales sur la base du traité CE en vue de garantir leur pleine effectivité.

29. La Commission maintient que ‑ bien que le droit pénal ne relève pas en tant que tel et de manière générale de la compétence de la Communauté, dont l’action en la matière ne peut se fonder que sur une compétence implicite liée à une base juridique spécifique ‑ le législateur communautaire peut prévoir des sanctions pénales en vue de garantir la pleine effectivité de la réglementation communautaire. Ces pouvoirs implicites de la Communauté sont donc déterminés par la nécessité de faire
respecter une réglementation ou une politique communautaire, mais ne sont pas confinés à des mesures pénales dans tel ou tel domaine du droit ou de telle ou telle nature. La Communauté a donc aussi compétence pour définir la nature et le niveau des sanctions, à condition que soit établie la nécessité de garantir la pleine effectivité d’une politique communautaire. En aucun cas, la décision‑cadre n’harmonise la nature et le niveau des sanctions pénales applicables, mais elle laisse en la matière une
certaine marge d’appréciation aux États membres.

30. La Commission estime que les mesures prévues aux articles 1^er à 10 de la décision‑cadre sont nécessaires pour garantir l’effectivité de la politique commune des transports. La condition de la nécessité, posée par la Cour dans l’arrêt Commission/Conseil, précité, est donc remplie.

31. Enfin, la Commission précise que, pour les besoins de l’article 47 UE, il importe peu de savoir si la Communauté a exercé les compétences qu’elle tire de l’article 80, paragraphe 2, CE, ni comment, mais uniquement pour autant que la compétence pour adopter les mesures telles que celles prévues par la décision‑cadre existe réellement.

32. Pour l’essentiel, le Parlement fait siens les arguments de la Commission. À son avis, les articles 1^er à 6 de la décision‑cadre relèvent entièrement de la compétence de la Communauté. Toute la décision‑cadre est donc, en raison de son indivisibilité, illégale.

33. Le Parlement soutient que la décision‑cadre attaquée est en tous points comparable à celle analysée par la Cour dans son arrêt Commission/Conseil, tant par l’objet que par le contenu. Le raisonnement qu’elle a suivi dans cet arrêt est donc, mutatis mutandis, pleinement applicable ici. Le Parlement observe notamment qu’il ressort clairement du préambule de la décision‑cadre attaquée que, comme la décision‑cadre annulée, elle concerne la protection de l’environnement et que, dans les deux
cas, les comportements incriminés sont analogues: le rejet de substances polluantes.

34. Bien qu’il admette que les deux décisions‑cadres diffèrent quant à la définition exacte du niveau et de la nature des sanctions pénales applicables, le Parlement ne voit aucune raison pour laquelle la solution en l’espèce serait différente de celle de l’arrêt Commission/Conseil, précité. À son avis, si l’on examine l’article 5, paragraphe 1, de la décision‑cadre 2003/80, la Cour a déjà confirmé dans cet arrêt que la compétence de la Communauté dans le domaine pénal s’étend aux mesures
fixant la nature et le niveau des sanctions pénales.

35. Enfin, le Parlement conclut que, à la lecture du préambule de la décision‑cadre et au vu du contexte de son adoption, la nécessité de mesures pénales a été établie en l’espèce.

36. D’un autre côté, le Conseil, soutenu sans exception par les États membres intervenants, conteste que les mesures pénales prévues par la décision‑cadre auraient dû être adoptées sur la base de l’article 80, paragraphe 2, CE. Il souligne, en premier lieu, qu’il est incontestable que cette disposition est effectivement la base juridique adéquate pour l’adoption de la directive, qui s’inscrit dans le cadre de la politique commune des transports, même si elle poursuit également des objectifs
relatifs à la protection de l’environnement.

37. Le Conseil affirme que la situation en l’espèce se distingue, à bien des égards, de celle qui prévalait dans l’affaire Commission/Conseil, précité, qui n’est pas nécessairement transposable à d’autres domaines d’action de la Communauté. À cet égard, il fait valoir que la Cour s’est prononcée par rapport aux objectifs environnementaux de la Communauté et qu’elle a souligné l’importance particulière de la protection de l’environnement. Notamment, la protection de l’environnement se distingue
par le «caractère transversal et fondamental de cet objectif» (10) dans les politiques et actions de la Communauté.

38. Par opposition, non seulement la politique commune des transports n’a pas ces caractéristiques, mais la compétence de la Communauté dans ce domaine repose également sur une décision du législateur communautaire. Comme la Cour a statué dans l’arrêt du 5 novembre 2002, Commission/Allemagne (11), l’article 80, paragraphe 2, CE se limite à prévoir un pouvoir d’action de la Communauté, qu’il subordonne toutefois à une décision préalable du Conseil. Il appartient donc au Conseil de décider si et
dans quelle mesure des dispositions doivent être adoptées dans les domaines du transport maritime et du transport aérien. En adoptant la directive, le législateur communautaire a défini la limite de son propre pouvoir d’action en la matière. Le Conseil ne conteste pas que le législateur communautaire aurait pu décider d’aller plus loin sur la base de l’article 80 CE, mais souligne qu’il a clairement décidé de ne pas le faire. Par conséquent, le Conseil conteste la prémisse de la Commission selon
laquelle les dispositions qui font l’objet de la décision-cadre attaquée auraient dû être adoptées par le législateur communautaire.

39. Subsidiairement, le Conseil soutient que les dispositions de la décision‑cadre attaquée se distinguent de celles de la décision‑cadre annulée par l’arrêt Commission/Conseil, précité, car elles sont plus détaillées, notamment en ce qui concerne les niveaux et la nature des sanctions à introduire par les États membres. Il peut clairement être déduit de cet arrêt que la Cour s’est attachée au fait que les mesures soumises à son appréciation laissaient aux États membres le choix des sanctions
applicables, lesquelles doivent cependant être effectives, proportionnées et dissuasives (12). Le législateur communautaire n’a donc pas le pouvoir de décider en détail du niveau et de la nature des sanctions pénales applicables. Le Conseil conclut donc que la majorité des dispositions litigieuses de la décision‑cadre n’auraient pas pu être adoptées par la Communauté et que, par conséquent, elles ne méconnaissent pas l’article 47 UE. Si l’arrêt Commission/Conseil, précité, devait être interprété
dans le sens préconisé par la Commission, le titre VI du traité UE serait en grande partie vidé de son effet utile: une telle interprétation va manifestement au‑delà de ce que la Cour a entendu dire par cet arrêt, qui doit être interprété de manière restrictive et à la lumière des circonstances particulières de cette espèce.

40. Enfin, le Conseil est d’avis que le simple fait que la décision‑cadre ait été adoptée ne prouve pas que les mesures pénales qu’elle institue fussent «nécessaires» au sens de cet arrêt.

41. Les États membres intervenants suivent le raisonnement du Conseil. Ils affirment que la compétence implicite de la Communauté pour adopter des mesures pénales – comme la Cour l’a jugé dans l’affaire Commission/Conseil, précité – relève de l’exception et doit faire l’objet d’une interprétation stricte. La compétence implicite de légiférer en matière pénale est confinée à des mesures «nécessaires» ou (absolument) «essentielles» pour lutter contre des infractions graves à l’environnement.
Au‑delà du domaine de la protection de l’environnement, elle ne s’étend pas à d’autres politiques communes, telles que la politique des transports dont il est question ici, et, en tout état de cause, selon les États membres, elle exclut l’harmonisation de la nature et du niveau des sanctions pénales telle que prévue par la décision‑cadre.

42. Les nombreux arguments, légèrement différents, des États membres à l’appui de leurs interventions concernent pour beaucoup les principes de subsidiarité, de pouvoirs délégués et de proportionnalité, la nature particulière et la nécessaire cohérence du droit pénal, la marge d’appréciation dévolue aux États membres et le système créé par le traité UE qui serait mis à mal si l’argumentation de la Commission devait être accueillie.

43. Il est également affirmé que l’article 47 UE vise à délimiter clairement les compétences entre le premier et le troisième pilier, mais qu’il ne pose pas la primauté du premier sur ce dernier. Plusieurs États membres s’élèvent contre la position de la Commission selon laquelle, bien qu’ils restent libres, d’une part, d’agir seuls tant que la Communauté n’a pas décidé de faire usage des pouvoirs qui lui sont attribués par l’article 80, paragraphe 2, CE, il leur est fait défense, d’autre part,
d’agir collectivement sur la base du troisième pilier. En outre, la Communauté n’ayant pas encore légiféré sur la pollution causée par les navires lorsque la décision‑cadre a été adoptée, il ne peut être soutenu que celle‑ci empiète sur une compétence communautaire existante.

44. Les États membres concluent donc que la décision‑cadre était l’instrument juridique approprié pour adopter les mesures à caractère pénal qu’elle renferme.

V – Analyse

A – Le cadre plus large de délimitation des compétences: l’article 47 UE

45. La juste appréciation de la présente espèce repose, en premier lieu, sur l’article 47 UE, qui établit les limites entre, d’une part, le premier pilier, la Communauté, et, d’autre part, le deuxième et le troisième pilier concernant la politique étrangère et de sécurité commune (titre V du traité UE) et la coopération policière et judiciaire en matière pénale (titre VI du traité UE).

46. Cette distinction est essentielle, car elle trace la limite entre la méthode communautaire, caractérisant le «cœur» de l’intégration européenne dans le cadre des Communautés, et les politiques et modes de coopération plus «intergouvernementaux» établis par le traité UE (13).

47. Au vu des conclusions des parties, il convient de clarifier le sens de l’article 47 UE et ses effets sur les questions de compétence soulevées en l’espèce.

48. Il est écrit à l’article 47 UE qu’aucune disposition du traité UE n’affecte les traités instituant les Communautés.

49. Sur ce point, la Cour a déjà jugé qu’il lui incombe de veiller à ce que les actes dont le Conseil prétend qu’ils relèvent du titre VI du traité UE «n’empiètent pas sur les compétences que les dispositions du traité CE attribuent à la Communauté» (14).

50. Comme en témoigne cette constatation, l’article 47 UE n’est pas seulement conçu pour garantir qu’aucune disposition du traité UE n’affecte ou n’aille à l’encontre de dispositions en vigueur du droit communautaire. Au contraire, il vise aussi, plus largement, à préserver les pouvoirs conférés à la Communauté en tant que telle.

51. Le premier alinéa de l’article 29 UE le confirme, qui dispose expressément que les mesures adoptées par l’Union dans le domaine de la coopération policière et judiciaire en matière pénale le sont «[s]ans préjudice des compétences de la Communauté européenne».

52. Pour établir s’il y a eu violation de l’article 47 UE, la question qui se pose est alors de savoir si les mesures en cause auraient pu – éventuellement ‑ être adoptées sur le fondement du traité CE (15).

53. Contrairement à l’avis exprimé par certains gouvernements, l’article 47 UE établit ainsi la «primauté» du droit communautaire ou, plus précisément, la primauté de l’action communautaire en application du traité CE sur les actions entreprises sur la base du titre V ou du titre VI du traité UE, dans la mesure où le Conseil et, selon le cas, les autres institutions de l’UE, doivent agir sur le fondement du traité CE pour autant qu’il constitue la base légale adéquate pour les besoins de
l’action envisagée.

54. Ainsi, l’article 47 UE est à l’image de la structure de l’Union qui, suivant l’article 1^er UE, «est fondée sur les Communautés européennes complétées par les politiques et formes de coopération instaurées par le présent traité» (c’est moi qui souligne). Ce même article dispose également que le traité UE «marque une nouvelle étape dans le processus créant une union sans cesse plus étroite entre les peuples de l’Europe».

55. Cette rédaction témoigne clairement que, en établissant de nouvelles formes de coopération, le traité UE n’a entendu qu’ajouter des domaines d’action à ceux des Communautés et non les dépouiller en établissant des compétences «alternatives» pouvant être exercées par les institutions de l’Union en cas de chevauchement des politiques de la Communauté et de l’Union, c’est‑à‑dire en permettant aux institutions de s’en prévaloir dans ces cas de modes de coopération moins intégrée en application
des titres V et VI du traité UE.

56. Il découle de ce qui précède que, en premier lieu, s’il est de règle que le Conseil n’est pas tenu de légiférer mais qu’il décide de le faire dans le contexte de l’Union, il doit agir exclusivement sur le fondement du traité CE pour autant qu’il confère à la Communauté les pouvoirs nécessaires.

57. En second lieu, contrairement à ce que pensent certains gouvernements, pour les besoins de l’espèce, rien ne peut être déduit du fait que, à l’époque où la décision‑cadre a été adoptée, la Communauté n’avait pas encore adopté de législation dans le domaine en question (la directive ayant été adoptée postérieurement).

58. La répartition verticale des compétences entre la Communauté et les États membres doit, sur ce plan, être distinguée de la répartition horizontale, interpiliers, régie par l’article 47 UE. Dans le cadre de la première, les États membres demeurent – sauf en cas de compétence exclusive de la Communauté – en principe libres d’agir, à moins que la Communauté n’ait déjà exercé ses propres compétences de manière à «préempter» les États membres au sens de la jurisprudence AETR (16).

59. À l’inverse, dans le cadre de la deuxième, l’action en application des titres V ou VI du traité UE est exclue dès le départ en raison de l’existence de compétences adéquates prévues par le traité CE, indépendamment de la question de savoir si et dans quelle mesure elles ont été exercées par la Communauté.

60. Par conséquent, il n’est pas contradictoire d’affirmer que, dans la mesure où la Communauté n’a pas adopté de législation en matière de droit pénal, les États membres demeurent en principe libres d’agir en la matière au niveau national, tout en affirmant que, en application de l’article 47 UE, le Conseil n’a pas le pouvoir d’agir en application du titre VI du traité UE.

61. S’agissant plus particulièrement des arguments soutenus par plusieurs gouvernements allant dans le sens que, si les États membres sont libres d’agir «individuellement», ils sont alors, a fortiori, libres d’agir «collectivement», c’est‑à‑dire par une décision‑cadre adoptée en application du titre VI (17), relevons que, bien que chaque État membre soit représenté au Conseil, la nature législative de son action ne saurait être assimilée à une action «collective» des États membres. En tant
qu’institution de l’Union, le Conseil exerce ses attributions, en application de l’article 5 UE, dans les conditions et aux fins prévues par les dispositions des traités instituant les Communautés et par le traité UE.

62. En troisième lieu, et comme la Commission l’a remarqué à juste titre, il ne me paraît pas décisif au regard de l’article 47 UE que, en application de l’article 80, paragraphe 2, CE, le Conseil puisse décider si et dans quelle mesure des dispositions appropriées doivent être prises pour la navigation maritime et aérienne. Même s’il est vrai que le traité CE subordonne ce pouvoir à une décision préalable du Conseil (18), il n’en demeure pas moins que le traité CE confère au Conseil le pouvoir
d’action dans le domaine de la navigation maritime.

63. Par conséquent, la question qui doit désormais être examinée est celle de savoir si les mesures pénales en cause de la décision‑cadre auraient pu, au vu de l’arrêt du 13 septembre 2005, Commission/Conseil, être adoptées sur le fondement de l’article 80, paragraphe 2, CE.

64. N’oublions pas cependant que, même si la Cour devait constater que, pour une raison ou une autre, il n’existe pas une telle compétence dans le domaine de la politique des transports, nous n’en resterions pas là pour autant à proprement parler.

65. En l’espèce, l’article 80, paragraphe 2, CE a été retenu comme base légale pour la directive, mais cela ne signifie pas qu’aucune autre disposition du traité CE – la plus vraisemblable étant l’article 175 CE sur l’environnement – n’aurait pu être retenue comme base légale pour adopter les mesures en cause de la décision‑cadre. En principe, s’il devait être établi que les mesures de la décision‑cadre auraient pu être adoptées sur le fondement d’une autre disposition du traité CE, cela
signifierait qu’elle méconnaît l’article 47 UE.

66. Toutefois, les parties au litige ont soit évité cette question, soit s’accordent sur le fait qu’une seule disposition du traité CE – à supposer qu’il y en ait une – peut être la base légale adéquate pour adopter des mesures telles que celles en cause, à savoir l’article 80, paragraphe 2, CE. En conséquence, mon analyse se fondera sur cette position.

B – Les effets de l’affaire C‑176/03: étendue des pouvoirs de la Communauté pour adopter des mesures pénales

67. À bien des égards, le droit pénal se distingue d’autres branches du droit. Usant de l’instrument de contrôle social le plus sévère et le plus dissuasif – la peine –, il trace les frontières des comportements acceptables et protège ainsi les valeurs les plus chères à la société (19). Expression de la volonté générale, les sanctions pénales traduisent une désapprobation sociale particulière et, à cet égard, elles sont qualitativement différentes des autres sanctions, par exemple
administratives.

68. Ainsi, plus que dans d’autres branches du droit, le droit pénal est à l’image des valeurs culturelles, morales, financières et autres propres à une société et il est particulièrement sensible aux évolutions de celle‑ci.

69. Cependant, il n’y a pas de notion uniforme du droit pénal et les États membres peuvent avoir des avis différents sur la question de définir de manière plus approfondie les objectifs qu’il doit poursuivre et les effets qu’il doit avoir. Il est donc difficile de s’exprimer en termes généraux sur le droit pénal sans connotations nationales particulières.

70. Si nous partons néanmoins de la base commune qu’est la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, nous pouvons en tout état de cause constater qu’elle tient compte de la nature particulière des incriminations et des sanctions pénales en prévoyant, en ses articles 6, paragraphes 2 et 3, et 7, des garanties de procédure et de fond plus étendues dans les procédures pénales que dans les procédures civiles. La Cour européenne des droits de l’homme a
jugé que la notion d’«infraction» de ces articles est autonome et la rapporte avant tout non pas à la classification en droit interne, mais plutôt à la nature de l’infraction ainsi qu’à la nature et à la sévérité de la sanction qui peut être prononcée (20). Sur les objectifs des sanctions pénales, cette Cour a ainsi jugé plus précisément que «les objectifs de prévention et de réparation se concilient avec celui de répression et peuvent être considérés comme des éléments constitutifs de la notion
même de peine» (21).

71. À mon avis, il peut être affirmé sans grand risque de se tromper que le droit pénal se caractérise par sa nature dissuasive ou décourageante (22). Gardons cependant à l’esprit que la dissuasion n’est pas l’unique objectif du droit pénal et que la manière dont cet ultimum remedium du droit est utilisé – certaines parties l’ont également souligné – révèle les normes de conduite sur lesquelles repose la société en question et donc, en dernier ressort, est intrinsèquement liée à l’identité même
de cette société.

72. De toute évidence, le pouvoir d’infliger des sanctions pénales a traditionnellement été considéré comme intimement lié à la souveraineté, relevant des États et des formes intergouvernementales de coopération plutôt que de la Communauté. Toutefois, même si, en principe, ni le droit pénal ni les règles de procédure pénale n’entrent dans les compétences de la Communauté (23), il doit être souligné que, en aucun cas, le traité CE ne fait du droit pénal un domaine réservé aux États membres.

73. En fait, la jurisprudence antérieure à l’arrêt du 13 septembre 2005, Commission/Conseil, nous montre déjà que, à bien des égards, les chemins du droit communautaire croisent ceux du droit pénal. Toutefois, plutôt que d’analyser cette jurisprudence – analyse à laquelle, avec celle du droit dérivé pertinent, l’avocat général Ruiz‑Jarabo Colomer s’est déjà livré (24) ‑ je rappellerais brièvement les principaux cas où le droit communautaire rencontre le droit pénal.

74. En premier lieu, et sur un plan plus général, le droit communautaire peut influencer indirectement le droit pénal national en ce qu’il exige, dans les domaines de son champ d’application, que le droit pénal national pertinent soit conforme au droit communautaire. Cette perspective de compatibilité est illustrée par l’affaire Amsterdam Bulb, où la Cour a jugé que, en l’absence d’une disposition dans la réglementation communautaire prévoyant des sanctions particulières, les États membres sont
compétents pour choisir les sanctions qui leur semblent appropriées, y compris le choix des sanctions même pénales (25). Le revers de la médaille est que les sanctions pénales des violations des lois nationales mettant en œuvre le droit communautaire peuvent être interdites par celui‑ci au motif, par exemple, qu’elles sont excessives et créeraient ainsi une entrave à la libre circulation des personnes (26).

75. Dans de tels cas, le droit communautaire délimite donc – en exigeant une «intégration négative» ‑ le champ d’action des États membres en matière de droit pénal (27).

76. Dans ce qui peut être vu comme un pas vers l’«intégration positive» et la reconnaissance d’obligations positives dans le domaine du droit pénal, la Cour a jugé, dans l’affaire dite du «maïs grec», que, lorsqu’une réglementation communautaire ne comporte aucune disposition spécifique prévoyant une sanction en cas de violation ou renvoie sur ce point aux dispositions législatives, réglementaires et administratives nationales, les États membres, en vertu de l’obligation énoncée à l’article
10 CE, doivent prendre toutes mesures propres à garantir la portée et l’efficacité du droit communautaire et «veiller à ce que les violations du droit communautaire soient sanctionnées dans des conditions, de fond et de procédure, qui soient analogues à celles applicables aux violations du droit national d’une nature et d’une importance similaires et qui, en tout état de cause, confèrent à la sanction un caractère effectif, proportionné et dissuasif» (28). Dans l’arrêt du 8 juillet 1999, Nunes et de
Matos, elle a précisé que le même raisonnement s’applique lorsqu’une réglementation communautaire prévoit certaines sanctions en cas de violation, mais ne fixe pas de manière exhaustive les sanctions que les États membres peuvent infliger, comme par exemple la réglementation relative au Fonds social européen (29).

77. Vu ce contexte, par l’arrêt du 13 septembre 2005, Commission/Conseil, la Cour a franchi un pas qualitativement significatif assurément, mais qui n’est pas incompréhensible, en reconnaissant que le législateur communautaire peut être compétent pour adopter des mesures demandant expressément aux États membres de sanctionner pénalement certains agissements et qui, dès lors, comme le reconnaît la Cour, comportent une harmonisation partielle des législations pénales des États membres (30).

78. L’ampleur de ce pas – c’est‑à‑dire tant la «largeur» que la «profondeur» de cette compétence ainsi constatée de demander l’adoption de sanctions pénales – est évidemment la question au cœur du présent litige.

79. Le raisonnement qui a amené la Cour à reconnaître cette compétence dans l’arrêt du 13 septembre 2005, Commission/Conseil, précité, peut être résumé comme suit.

80. La question qu’elle avait à cerner – et à laquelle elle a répondu par l’affirmative – était de savoir si les sanctions pénales prévues par la décision‑cadre en cause pouvaient être adoptées sur le fondement de l’article 175 CE sur l’environnement (31).

81. À cet égard, la Cour a d’abord rappelé que, en vertu de l’article 2 CE et de la jurisprudence y relative, la protection de l’environnement constitue l’un des objectifs essentiels de la Communauté. Elle a ensuite rappelé que, aux termes de l’article 6 CE, les exigences de la protection de l’environnement doivent être intégrées dans la définition et dans la mise en œuvre des politiques et des actions de la Communauté, et que les articles 174 CE à 176 CE constituent, en principe, le cadre dans
lequel la politique communautaire dans le domaine de l’environnement doit être conduite (32).

82. Poursuivant, la Cour a ensuite rappelé que les mesures visées aux trois tirets de l’article 175, paragraphe 2, premier alinéa, CE impliquent toutes une intervention des institutions communautaires dans des domaines dans lesquels, en dehors de la politique communautaire de l’environnement, soit la Communauté ne dispose pas de compétence législative, soit l’unanimité au sein du Conseil est requise.

83. Elle a enfin rappelé que, selon une jurisprudence constante, le choix de la base juridique d’un acte communautaire doit se fonder sur des éléments objectifs susceptibles de contrôle juridictionnel, parmi lesquels figurent, notamment, le but et le contenu de l’acte (33).

84. Par conséquent, en ce qui concerne la finalité de la décision‑cadre en cause, la Cour a constaté qu’il ressortait tant de son intitulé que de ses trois premiers considérants que celle‑ci poursuivait un objectif de protection de l’environnement (34).

85. Quant au contenu de cette décision‑cadre, la Cour a relevé que ses articles 2 à 7 comportaient une harmonisation partielle des législations pénales des États membres, «en particulier s’agissant des éléments constitutifs de différentes infractions pénales commises au détriment de l’environnement», et a rappelé que, en principe, la législation pénale tout comme les règles de la procédure pénale ne relèvent pas de la compétence de la Communauté (35).

86. Toutefois, au point suivant, essentiel, la Cour juge, de manière assez succincte, que cette constatation «ne saurait cependant empêcher le législateur communautaire, lorsque l’application de sanctions pénales effectives, proportionnées et dissuasives par les autorités nationales compétentes constitue une mesure indispensable pour lutter contre les atteintes graves à l’environnement, de prendre des mesures en relation avec le droit pénal des États membres et qu’il estime nécessaires pour
garantir la pleine effectivité des normes qu’il édicte en matière de protection de l’environnement» (36).

87. Il est donc manifeste que la Cour reconnaît que la Communauté est compétente pour exiger des États membres qu’ils adoptent les sanctions pénales prévues par la décision‑cadre en cause et que cette compétence s’inscrit implicitement parmi celles que l’article 175 CE lui confère.

88. La Cour définit cependant cette compétence de manière très précise, directement par rapport aux faits de l’espèce, et non sous forme de principe, ce qui explique la difficulté à percevoir la logique sur laquelle repose son application concrète.

89. Il doit cependant être relevé que, en premier lieu, la décision rendue dans l’arrêt du 13 septembre 2005, Commission/Conseil – rejoignant en cela la jurisprudence «maïs grec» (37) ‑ est née et est motivée par la considération d’assurer le plein effet du droit communautaire. Cela ressort clairement, non seulement du passage clef précité, mais – outre les conclusions de l’avocat général Ruiz‑Jarabo Colomer (38) ‑ aussi du point 52 de l’arrêt, où la Cour pose qu’il ne saurait être déduit des
articles 135 CE et 280, paragraphe 4, CE que toute harmonisation pénale doit être écartée, «quand bien même elle serait nécessaire pour garantir l’effectivité du droit communautaire» (39).

90. De plus, sous un autre angle, en constatant que l’article 175 CE confère à la Communauté la compétence de demander aux États membres d’ériger en infraction certains agissements portant particulièrement atteinte à l’environnement, la Cour a suivi un raisonnement fondé sur des compétences implicites, suivant lequel la Communauté se voit conférer les compétences ou pouvoirs indispensables pour réaliser un objectif qui lui est fixé ou s’acquitter d’une mission qui lui est confiée (40). Dit plus
simplement, l’objectif de protection de l’environnement fixé à la Communauté et l’effet utile de celui‑ci, suivant la logique de cet arrêt, seraient compromis si le législateur communautaire n’avait pas le pouvoir d’adopter les sanctions pénales nécessaires pour assurer la pleine efficacité des mesures de protection de l’environnement qu’il prescrit.

91. Dans quelle mesure pouvons‑nous alors en déduire que l’arrêt du 13 septembre 2005, Commission/Conseil, concernait la protection de l’environnement et la «lutte contre les infractions graves à l’environnement»? Le pouvoir d’exiger des poursuites pénales est‑il limité dans sa «largeur» au droit de l’environnement, comme le soutiennent le Conseil et les États membres intervenants, ou est‑il applicable à d’autres domaines de la politique commune, tel que celui de la politique des transports
dont il est question en l’espèce, comme le soutiennent la Commission et le Parlement?

92. Bien que les nombreux renvois de cet arrêt à la protection de l’environnement et à sa place dans le traité peuvent être lus comme impliquant que la Cour a entendu limiter son raisonnement au domaine spécifique de l’environnement, comme le soutiennent le Conseil et les États membres, je partage l’avis de la Commission selon lequel il n’y a aucune réelle justification pour considérer que le pouvoir d’édicter des sanctions pénales soit ainsi limité.

93. Il est vrai que la protection de l’environnement – comme les récents rapports spéciaux du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC) en concluent avec on ne peut plus d’acuité – est d’une importance vitale, non seulement du point de vue de la politique communautaire, mais également pour l’avenir de l’humanité (41) et que, comme la Cour l’a rappelé dans l’arrêt du 13 septembre 2005, Commission/Conseil, elle constitue l’un des objectifs essentiels de la
Communauté (42).

94. Il est cependant manifeste que la protection de l’environnement ne constitue pas l’unique objectif essentiel ou domaine d’action de la Communauté et, de ce point de vue, il est malaisé de la distinguer des autres objectifs et actions politiques de la Communauté énumérés aux articles 2 CE et 3 CE, tels que l’établissement d’un marché intérieur caractérisé par les libertés fondamentales, la politique agricole commune ou les règles communes sur la concurrence.

95. Rapproché à ce que nous avons écrit ci‑dessus sur le rôle, ou plutôt les effets, du droit pénal en tant que baromètre de l’importance qu’une collectivité attache à une valeur ou à un bien juridique (43), isoler ainsi la protection de l’environnement ne rend pas justice, à mon avis, à la nature – nous pouvons même dire à l’identité – de la Communauté.

96. De plus, l’environnement n’est pas l’unique domaine d’action «horizontal» (article 6 CE) prévu par le traité CE – il suffit de penser à l’égalité entre les hommes et les femmes (article 3, paragraphe 2, CE), à la non‑discrimination (article 12, paragraphe 1, CE) ou à la santé publique (article 152, paragraphe 1, CE) – et, en tout état de cause, je ne vois pas en quoi cette caractéristique particulière serait décisive au regard de la compétence d’exiger des sanctions pénales, comme le
soutiennent le Conseil et plusieurs États membres.

97. De plus, il ne saurait réellement être soutenu que cette compétence devrait être limitée au domaine de l’environnement, si nous tenons compte du fait qu’il s’agit d’un corollaire du principe de l’effet utile du droit communautaire.

98. Dans cette perspective, la présomption que la compétence d’exiger des sanctions pénales est restreinte au domaine de l’environnement renferme l’insinuation que soit, en raison de sa nature particulière, la protection de l’environnement est le seul domaine nécessitant des sanctions pénales pour être pleinement effective, soit subsidiairement – si nous admettons que d’autres politiques peuvent également nécessiter de telles sanctions pour être effectives – que le législateur communautaire
doit considérer une éventuelle absence d’efficacité comme acceptable dans d’autres domaines, parce que les objectifs poursuivis présentent, par exemple, une «importance mineure» ou sont «moins essentiels». À mon avis, ces deux points de vue sont inadmissibles et aucun ne peut être accueilli.

99. Au vu de ce qui précède, je pense donc que, raisonnablement, il n’est pas possible – en tout cas, pas sans une part d’arbitraire – de réserver exclusivement au domaine spécifique de l’environnement la compétence de la Communauté d’exiger des États membres qu’ils usent de l’instrument des sanctions pénales. Étant donné que la raison d’être de cette compétence repose sur le principe général de l’effectivité du droit communautaire, il doit en principe valoir aussi pour d’autres domaines des
politiques communautaires (tels que les transports), sous réserve, bien entendu, des limites tracées par les dispositions du traité apportant la base légale nécessaire.

100. Concrètement, les contours de la compétence d’adopter les mesures concernant le droit pénal des États membres restent cependant à définir. Là encore, à cet égard, le raisonnement suivi dans l’arrêt du 13 septembre 2005, Commission/Conseil, est assez ambigu. Il se réfère tant à une «mesure indispensable pour lutter contre les atteintes graves» qu’aux «mesures en relation avec le droit pénal […] et qu’il [le législateur communautaire] estime nécessaires pour garantir la pleine effectivité des
normes qu’il édicte» (44).

101. Le sens de ces critères est un peu éclairé dans la suite de l’arrêt dans la mesure où, dans son appréciation de la question de savoir si étaient réunies les conditions d’adoption des mesures en cause sur le fondement de l’article 175 CE, la Cour a jugé que le fait que la décision‑cadre énumérait des infractions à de nombreux actes communautaires et que le Conseil a estimé que «les sanctions pénales étaient indispensables pour lutter contre les atteintes graves à l’environnement» (45) était
décisif.

102. Par conséquent, il ressort de cet arrêt que le législateur communautaire est compétent pour adopter des mesures prévoyant l’imposition de sanctions pénales s’il estime qu’elles sont nécessaires pour assurer que les règles qu’il édicte soient pleinement efficaces et à la condition que des mesures de caractère pénal soient essentielles pour lutter contre les infractions graves dans le domaine en question.

103. Si nous examinons alors la question de savoir si, dans ce cadre, la Communauté peut édicter la nature et le niveau des peines applicables (la «profondeur» de cette compétence), je partage l’avis de l’avocat général Ruiz‑Jarabo Colomer (46) selon lequel le législateur communautaire peut contraindre les États membres à imposer des sanctions pénales et à demander qu’elles soient effectives, proportionnées et dissuasives, mais, au‑delà, il n’a pas le pouvoir de préciser les sanctions qui doivent
être imposées.

104. Il faut garder à l’esprit que la question n’est pas relative à un éventuel pouvoir de la Communauté d’imposer elle‑même des sanctions pénales, mais à celui d’exiger des États membres que, dans les limites de leurs systèmes pénaux respectifs, certains agissements soient érigés en infractions pénales en tant qu’instrument de mise en œuvre de l’ordre juridique communautaire. Il est dès lors manifeste que cela soulève des questions, non seulement relativement à la cohérence interne du droit pénal
de l’Union, comme la Commission le constate avec acuité dans sa communication sur l’arrêt du 13 septembre 2005, Commission/Conseil (47), mais également à la cohérence de chaque système pénal national.

105. Sur cette question, comme en témoignent les mémoires des gouvernements intervenants, les États membres ont déjà, sur un plan général, des avis bien différents quant au rôle et à l’objet du droit pénal en tant qu’instrument de sanction. Sur un plan plus concret, ces avis divergents reflètent les différences dans les systèmes pénaux nationaux relativement au niveau des sanctions, de l’équilibre établi entre les différentes formes de peines, et, manifestement, de la nature et du niveau des
sanctions infligées en cas d’infraction. Chaque code pénal exprime une hiérarchisation propre des intérêts juridiques qu’il entend protéger (les biens, les personnes, l’environnement, etc.) et module les sanctions en conséquence.

106. Dès lors, la détermination par le législateur communautaire de la nature et du niveau des sanctions qui doivent être infligées – sur le fondement d’un pouvoir accessoire des compétences spécifiques conférées par le traité CE, ne permettant, à un niveau sectoriel, une harmonisation (que) partielle des législations pénales nationales – pourrait conduire à une fragmentation et compromettre ainsi la cohérence des systèmes pénaux nationaux.

107. En outre, la gravité d’une sanction pénale, ainsi que son caractère effectif et dissuasif, ne peut s’apprécier indépendamment ni des autres infractions prévues par le droit national ni de la manière dont les sanctions pénales sont appliquées par un État membre en tant qu’instrument de sanction. Comme le gouvernement du Royaume‑Uni l’a observé à ce sujet, une amende d’un certain montant peut adresser un message différent selon l’État membre relativement à la gravité de l’infraction en question.

108. C’est pourquoi, à mon avis, et conformément au principe de subsidiarité, les États membres sont, en règle générale, mieux placés que la Communauté pour «traduire» la notion de «sanctions pénales effectives, proportionnées et dissuasives» dans leurs systèmes juridiques et contextes sociaux respectifs.

109. L’arrêt du 13 septembre 2005, Commission/Conseil, ne contredit pas ce point de vue. Au contraire, l’observation de la Cour, selon laquelle les dispositions de la décision‑cadre annulée «laissent le choix aux États membres des sanctions pénales applicables, lesquelles doivent cependant, conformément à l’article 5, paragraphe 1, de la même décision, être effectives, proportionnées et dissuasives» (48), est à l’image de la position de l’avocat général Ruiz‑Jarabo Colomer dans la mesure où il
soutient que la Communauté ne peut aller au‑delà que d’exiger des États membres qu’ils érigent certaines infractions et les répriment par des sanctions pénales «effectives, proportionnées et dissuasives» (49). De plus, une telle délimitation des compétences respectives de la Communauté et des États membres s’inscrit dans la ligne de la jurisprudence antérieure à l’arrêt rendu dans l’affaire Commission/Conseil (50).

110. Il est vrai que, contrairement à l’avocat général (51), la Cour n’a pas spécifiquement examiné l’exigence posée à l’article 5, paragraphe 1, de la décision‑cadre annulée, que les agissements les plus graves soient punis d’une peine privative de liberté pouvant donner lieu à extradition, et n’a pas expressément statué qu’une telle disposition (relative à la nature de la peine) excédait les compétences relevant du premier pilier. Il serait cependant faux d’en déduire qu’une disposition relative à
la nature d’une peine pourrait être adoptée sur ce fondement. La constatation de la Cour que la décision‑cadre, qu’elle a jugée indivisible, aurait dû être adoptée sur la base de l’article 175 CE – car elle dispose que certains agissements portant particulièrement atteinte à l’environnement soient érigés en infraction – signifiait déjà qu’elle devait être annulée et il n’y avait nul besoin de l’examiner en détail (52).

111. La délimitation des compétences ainsi dessinée, suivant laquelle la Communauté peut exiger l’imposition de sanctions pénales effectives, proportionnées et dissuasives, mais doit laisser aux États membres le choix quant à la détermination de leur nature et de leur niveau, présente également l’avantage d’être claire et nette. Je ne pense pas qu’il soit possible d’aller plus loin dans la distinction relativement au degré de précision avec lequel la Communauté peut déterminer les sanctions
pénales (53).

112. Pour résumer, tel que je lis l’arrêt du 13 septembre 2005, Commission/Conseil, le législateur communautaire peut exiger des États membres qu’ils sanctionnent certains agissements et instaurent à cet effet des sanctions pénales effectives, proportionnées et dissuasives si des mesures pénales sont nécessaires pour garantir l’effectivité du droit communautaire et qu’elles sont indispensables pour lutter contre des infractions graves dans un certain domaine.

113. Cette compétence permet à la Communauté de pouvoir disposer, dans les limites des pouvoirs et des domaines d’action politique qui lui sont conférés, de la gamme complète des voies d’exécution nécessaires à l’application de son propre ordre juridique. C’est donc un pas important du droit communautaire vers, en quelque sorte, la lex perfecta. Parallèlement, l’existence d’une telle compétence ne remet pas en cause la règle générale selon laquelle le droit pénal et les règles de procédure pénale
relèvent du domaine des États membres; de même – parce qu’elle laisse aux États membres la liberté de choisir les sanctions pénales applicables – elle n’interfère pas, à mon avis, avec les systèmes pénaux nationaux au point d’affecter leur cohérence de manière inacceptable (54).

114. Il ne faut cependant pas occulter le fait que, à y regarder de plus près, la compétence de la Communauté concernant le droit pénal, telle qu’établie par la Cour dans l’arrêt du 13 septembre 2005, Commission/Conseil, présente certains défauts conceptuels qui font qu’il est difficile, comme en témoigne la présente espèce, d’établir dans un cas concret si les conditions de son exercice sont réunies.

115. D’une part, à bien des égards, le critère de l’efficacité est imprécis pour fonder la compétence d’adopter des mesures concernant le droit pénal.

116. En premier lieu, et sur un plan plus général, l’efficacité n’est pas une question de tout ou rien, mais une question de degré. La difficulté consiste à établir la norme exigée: quand est‑ce que les règles édictées dans tel ou tel domaine ne sont pas assez efficaces ou «pleinement efficaces», nécessitant ainsi le recours à un instrument de droit pénal?

117. En second lieu, quelle est la contribution des sanctions pénales à l’efficacité d’une loi? En criminologie, la controverse a cours sur la manière et les domaines où les sanctions pénales sont le moyen le plus approprié pour garantir que l’application de la loi soit effective. Il peut être trop simple de supposer que le droit pénal est toujours le moyen le plus approprié pour pallier l’absence d’effectivité.

118. En troisième lieu, bien que ses effets dissuasifs témoignent de l’existence d’une corrélation entre le droit pénal et l’effectivité, cette dernière ne renferme pas nécessairement l’essence de celui‑ci. Comme je l’ai déjà indiqué ci‑dessus, les considérations politiques sur lesquelles repose le recours à des sanctions pénales dans une société vont bien au‑delà de la simple question de l’application effective.

119. Il est donc clair que les questions de savoir si, dans un cas d’espèce, des mesures de droit pénal sont «essentielles» pour lutter contre des infractions graves ou «nécessaires» pour assurer que les règles soient «pleinement efficaces» appellent donc non seulement un examen «objectif» du fondement juridique ou du domaine politique en question, mais aussi un degré d’appréciation. Sous cet angle, ce n’est pas un hasard si la Cour s’est référée à des mesures en relation avec le droit pénal que le
législateur communautaire «estime nécessaires» et a établi que «le Conseil a estimé que les sanctions pénales étaient indispensables»(55).

120. D’autre part, que la compétence de la Communauté en matière de droit pénal, telle que décrite, soit rattachée, suivant l’adage que l’accessoire suit le principal, aux compétences précises qui lui ont été conférées – de sorte qu’elle pourrait virtuellement être considérée comme n’étant que l’un des aspects de la politique communautaire en question –, tandis que, simultanément, ses conséquences devraient être intégrées dans le droit pénal de chaque État membre, qui est normalement considéré comme
constituant une branche distincte du droit, n’est pas idéal.

121. Il me paraît plus particulièrement problématique que les conditions d’adoption dans le cadre du pilier communautaire, notamment la procédure législative, de mesures en relation avec le droit pénal sont fonction du domaine de l’action communautaire en question et, par conséquent, variables.

122. Pour les mêmes raisons, cela ne constitue guère une base satisfaisante pour aller dans un mouvement plus large vers l’application du droit communautaire sanctionnée pénalement. Si une telle politique devait être poursuivie dans la Communauté, une base légale spécifique prévoyant une procédure législative uniforme serait hautement souhaitable.

C – Validité de la décision‑cadre attaquée

123. Bien que les principales questions soulevées dans la présente espèce aient été examinées ci‑dessus, il nous reste à apprécier concrètement si, ou dans quelle mesure, les dispositions contestées de la décision‑cadre – notamment compte tenu de son objectif et de son contenu (56) – auraient pu être adoptées sur la base du traité CE.

124. S’agissant de l’objectif de la décision‑cadre, il ressort clairement de son titre et de son préambule qu’elle a pour objet le rapprochement des législations des États membres pour renforcer le cadre pénal pour la répression de la pollution causée par les navires et que, à cet égard, elle est conçue pour compléter la directive.

125. Ainsi, tout comme la directive (57) ‑ expressément pour promouvoir la politique de sécurité maritime de la Communauté –, la décision‑cadre vise la protection de l’environnement et, en particulier, la lutte contre les infractions environnementales (premier considérant de la décision‑cadre).

126. Comme je l’ai déjà indiqué ci‑dessus (58), le recours en l’espèce de la Commission est fondé sur la position selon laquelle, comme pour la directive, les dispositions de la décision‑cadre auraient dû être adoptées sur le fondement de l’article 80, paragraphe 2, CE, car elle concerne le transport maritime. Hors les aspects pénaux, les autres parties ou intervenants n’ont, en principe, ni contesté cette position ni maintenu que l’article 175 CE sur l’environnement pourrait être retenu comme base
légale pour la directive ou pour les mesures édictées par la décision‑cadre si elles devaient être adoptées dans le cadre du pilier communautaire.

127. Je suis également d’avis que la Commission n’a pas tort d’affirmer que, en dépit de son aspect environnement, les objectifs de la décision‑cadre peuvent être poursuivis sur la base de l’article 80, paragraphe 2, CE sur le transport maritime. Si la pollution des mers constitue assurément une préoccupation environnementale, sa réduction ou sa prévention n’en constituent pas moins un domaine important de l’action communautaire dans le secteur des transports maritimes (59).

128. Il convient de relever à ce sujet que le fait qu’un acte communautaire poursuit un but de protection de l’environnement ne signifie pas automatiquement qu’il doit être adopté sur le fondement de l’article 175 CE. La Cour a déjà jugé que, bien que les articles 174 CE et 175 CE visent à conférer à la Communauté compétence pour entreprendre une action spécifique en matière d’environnement, ils laissent entières les compétences qu’elle détient en vertu d’autres dispositions du traité, même si les
mesures en cause poursuivent en même temps l’un des objectifs de protection de l’environnement; en outre, les exigences en matière de protection de l’environnement sont une composante des autres politiques de la Communauté, de telle sorte qu’une mesure communautaire ne saurait relever de l’action de la Communauté en matière d’environnement en raison du seul fait qu’elle tient compte de ces exigences (60).

129. À mon avis, des mesures relatives à la protection de l’environnement qui, comme en l’espèce, visent spécifiquement la pollution causée par les navires font partie intégrante de la politique des transports maritimes pour laquelle l’article 80, paragraphe 2, CE constitue une base légale spéciale. Je partage donc l’avis de la Commission selon lequel l’article 80, paragraphe 2, CE, qui permet de prendre des dispositions pour la navigation maritime, constitue la base légale appropriée pour
l’adoption de telles mesures, et non l’article 175 CE sur l’environnement.

130. Toutefois, si nous examinons le contenu de la décision‑cadre, la Commission, soutenue par le Parlement, affirme, de manière assez générale, qu’elle aurait pu être adoptée dans son intégralité sur le fondement de l’article 80, paragraphe 2, CE.

131. Comme le démontrent les considérations qui précèdent, ce point de vue n’est pas exact en ce qui concerne les articles 4 et 6 de la décision‑cadre, dans la mesure où ils prescrivent de manière assez détaillée – certes partiellement sous forme d’une échelle des peines – la nature et le niveau des sanctions pénales applicables. Comme je l’ai indiqué ci‑dessus, l’adoption de telles mesures entre dans le champ d’application du titre VI du traité UE. En outre, dans la mesure où ils portent sur la
création et la coordination de la compétence juridictionnelle, sur l’échange d’informations sur la commission d’une infraction et sur la désignation de points de contact, les articles 7, 8 et 9 de la décision‑cadre vont, à mon avis, au‑delà du pouvoir de la Communauté, tel que délimité ci‑dessus, d’exiger des États membres d’ériger en infraction certains agissements. C’est donc à juste titre qu’ils ont été adoptés par une décision‑cadre dans le domaine de la coopération policière et judiciaire en
matière pénale. Enfin, les articles 10 (application territoriale), 11 (mise en œuvre) et 12 (entrée en vigueur) sont de nature purement technique.

132. Cependant, la décision‑cadre renferme également des dispositions relatives aux éléments constitutifs des infractions ainsi que l’exigence qu’elles soient passibles de sanctions pénales effectives, proportionnées et dissuasives. Je compte parmi celles‑ci: l’article 2; l’article 3; l’article 4, paragraphe 1, sur les sanctions, dans la mesure où il oblige les États membres à prendre les mesures nécessaires pour que les infractions visées aux deux articles précédents soient passibles de sanctions
pénales effectives, proportionnées et dissuasives; l’article 5, qui prévoit la responsabilité des personnes morales; et l’article 6, paragraphe 1, dans la mesure où il dispose que ces personnes morales doivent être passibles de sanctions pénales effectives, proportionnées et dissuasives.

133. Sur ce point, il convient de relever que – comme le rappelle le premier considérant de la directive – la politique communautaire en matière de sécurité maritime, qui est l’un des volets du transport maritime, vise un niveau élevé de sécurité et de protection de l’environnement. Les considérants de la décision‑cadre nous apprennent que, à la suite du naufrage du pétrolier Prestige, le Conseil a estimé nécessaire de faire obligation aux États membres de prévoir des sanctions pénales pour lutter
contre des infractions à l’environnement afin de renforcer la sécurité maritime. Étant donné la gravité de l’importante pollution causée par le naufrage du Prestige, la décision‑cadre devrait, comme le rapporte son titre, renforcer le cadre pénal pour la répression de la pollution causée par les navires.

134. De plus, comme l’indique le deuxième considérant de la directive, les réglementations des États membres, fondées sur la convention Marpol 73/78, sont quotidiennement ignorées par un très grand nombre de navires qui naviguent dans les eaux communautaires, sans qu’aucune mesure ne soit prise pour corriger cet état de fait.

135. Enfin, le législateur communautaire a expressément énoncé dans la directive (quatrième et cinquième considérants) que des mesures de nature dissuasive font partie intégrante de la politique de sécurité maritime de la Communauté et qu’il est donc nécessaire de disposer de sanctions efficaces, dissuasives et proportionnées pour parvenir à une protection efficace de l’environnement dans ce domaine.

136. Compte tenu de ce contexte, il peut, à mon avis, être postulé que, aux yeux du législateur communautaire, l’adoption de mesures pénales est nécessaire pour une protection efficace de l’environnement contre les pollutions causées par les navires et que de telles mesures sont essentielles pour lutter contre les infractions graves en la matière.

137. Il entre donc dans la compétence de la Communauté d’exiger des États membres de sanctionner pénalement de telles infractions et d’établir des sanctions pénales effectives, proportionnées et dissuasives.

138. Il s’ensuit que les articles 2, 3 et 5 de la décision‑cadre, tout comme des parties de ses articles 4, paragraphe 1, et 6, paragraphe 1, auraient pu être adoptés sur le fondement de l’article 80, paragraphe 2, CE.

139. Par conséquent, la décision‑cadre devant être considérée comme indivisible, elle doit, à mon avis, être intégralement jugée comme ayant été adoptée en méconnaissance de l’article 47 UE et, par conséquent, être annulée.

VI – Conclusion

140. Au vu des considérations qui précèdent, j’ai l’honneur de proposer qu’il plaise à la Cour:

1) annuler la décision‑cadre 2005/667/JAI du Conseil, du 12 juillet 2005, visant à renforcer le cadre pénal pour la répression de la pollution causée par les navires;

2) condamner le Conseil de l’Union européenne aux dépens;

3) ordonner que chaque partie intervenante supportera ses propres dépens.

--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

1 – Langue originale: l’anglais.

2 – JO L 255, p. 164.

3 – C‑176/03, Rec. p. I‑7879.

4 – JO L 29, p. 55.

5 – Communication de la Commission, du 23 novembre 2005, au Parlement européen et au Conseil sur les conséquences de l’arrêt de la Cour du 13 septembre 2005 (C‑176/03, Commission/Conseil) [COM(2005) 583 final].

6 – Résolution du Parlement européen sur les conséquences de l’arrêt de la Cour du 13 septembre 2005 (C‑176/03 Commission/Conseil) [2006/2007(INI)].

7 – Voir proposition modifiée de directive du Parlement européen et du Conseil relative aux mesures pénales visant à assurer le respect des droits de propriété intellectuelle [COM(2006) 168 final] et proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à la protection de l’environnement par le droit pénal [COM(2007) 51 final].

8 – JO L 255, p. 11.

9 – L’article 4 de la directive, intitulé «Infractions», dispose: «Les États membres veillent à ce que les rejets par des navires de substances polluantes dans l’une des zones visées à l’article 3, paragraphe 1, soient considérés comme des infractions s’ils ont été commis intentionnellement, témérairement ou à la suite d’une négligence grave. Ces infractions sont considérées comme des infractions pénales par la décision‑cadre 2005/667/JAI, qui complète la présente directive, et dans les
circonstances prévues par cette décision». L’article 5 de la directive prévoit quelques exceptions à l’article 4.

10 – Arrêt précité note 3, point 42.

11 – C‑476/98, Rec. p. I‑9855, point 80.

12 – Précité note 3, point 49.

13 – Ces derniers sont très différents de la première, notamment: du point de vue de la nature et des effets des mesures adoptées pour les promouvoir ainsi que des actes juridiques utilisés (qui sont plus des actes de droit international et sont dépourvus d’effet direct); du point de vue de la procédure de décision et du rôle des différentes institutions (la Commission n’a pas l’exclusivité du pouvoir d’initiative, la tendance est qu’il soit de règle que la législation soit adoptée à l’unanimité par
le Conseil, le Parlement intervenant peu); enfin, et ce n’est pas le moins important, en termes de contrôle juridictionnel (il ne peut y avoir de recours en manquement comme le permet l’article 226 CE en cas de non‑transposition de décisions‑cadres en droit interne et la compétence de la Cour pour se prononcer à titre préjudiciel est limitée). Toutefois, certains principes développés dans le contexte du droit communautaire peuvent être étendus au deuxième et au troisième pilier: voir, plus
spécialement, sur le principe de l’interprétation conforme, arrêt du 16 juin 2005, Pupino (C‑105/03, Rec. p. I‑5285).

14 – Voir arrêts du 12 mai 1998, Commission/Conseil (C‑170/96, Rec. p. I‑2763, point 16), et du 13 septembre 2005, Commission/Conseil (précité note 3, point 39).

15 – Voir, à cet effet, arrêt du 13 septembre 2005, Commission/Conseil (précité note 3, point 40).

16 – À cet égard, voir, notamment, arrêts du 31 mars 1971, Commission/Conseil, dit «AETR» (22/70, Rec. p. 263, point 31), et du 5 novembre 2002, Commission/Allemagne (précité note 11, notamment points 108 à 110).

17 – À cet égard, la maxime «qui peut le plus peut le moins» a également été citée.

18 – Voir arrêt du 5 novembre 2002, Commission/Allemagne (précité note 11, point 80).

19 – Voir, déjà dans le même sens, conclusions de l’avocat général Ruiz‑Jarabo Colomer, présentées le 26 mai 2005 dans l’affaire Commission/Conseil (arrêt du 13 septembre 2005, précité note 3, point 72).

20 – Le critère dit «Engel»: Cour eur. D. H., arrêt Engel et autres c. Pays‑Bas du 8 juin 1976, série A n° 22.

21 – Voir Cour eur. D. H., arrêt Welch c. Royaume‑Uni du 9 février 1993, série A n° 307.

22 – Voir, à cet égard, conclusions de l’avocat général Jacobs dans l’affaire Allemagne/Commission (arrêt du 27 octobre 1992, C‑240/90, Rec. p. I‑5383), point 11, et celles de l’avocat général Saggio dans l’affaire Molkereigenossenschaft Wiedergeltingen (arrêt du 6 juillet 2000, C‑356/97, Rec. p. I‑5461), point 50.

23 – Arrêt du 13 septembre 2005, Commission/Conseil (précité note 3, point 47), renvoyant aux arrêts du 11 novembre 1981, Casati (203/80, Rec. p. 2595, point 27), et du 16 juin 1998, Lemmens (C‑226/97, Rec. p. I‑3711, point 19).

24 – Voir conclusions dans l’affaire précitée note 3, points 30 et suiv.

25 – Arrêt du 2 février 1977, Amsterdam Bulb (50/76, Rec. p. 137, points 32 et 337) (c’est moi qui souligne).

26 – Voir, à cet égard, arrêt du 29 février 1996, Skanavi et Chryssanthakopoulos (C‑193/94, Rec. p. I‑929, point 36) (c’est moi qui souligne).

27 – L’arrêt du 11 novembre 2004, Niselli (C‑457/02, Rec. p. I‑10853), doit également être cité comme exemple de l’effet indirect du droit communautaire – en l’espèce de la réglementation communautaire sur les déchets ‑ sur le droit pénal national. Pour les limites à ce sujet, voir arrêt du 3 mai 2005, Berlusconi e.a. (C‑387/02, C‑391/02 et C‑403/02, Rec. p. I‑3565).

28 – Arrêt du 21 septembre 1989, Commission/Grèce (68/88, Rec. p. 2965, points 23 et 24).

29 – C‑186/98, Rec. p. I‑4883, point 12.

30 – Précité note 3, point 47.

31 – Ibidem, point 40.

32 – Ibidem, points 41 à 43.

33 – Ibidem, point 45, citant les arrêts du 11 juin 1991, Commission/Conseil, dit «Dioxyde de titane» (C‑300/89, Rec. p. I‑2867, point 10), et du 19 septembre 2002, Huber (C‑336/00, Rec. p. I‑7699, point 30).

34 – Ibidem, point 46.

35 – Ibidem, point 47.

36 – Ibidem, point 48.

37 – Voir le point 76 ci‑dessus.

38 – Voir, plus particulièrement, les points 84 à 87 des conclusions dans l’affaire précitée note 3.

39 – Arrêt précité note 3, point 52.

40 – Sur ce raisonnement, voir arrêt du 9 juillet 1987, Allemagne e.a./Commission (281/85, 283/85 à 285/85 et 287/85, Rec. p. 3203, point 28).

41 – Voir, également, l’accent mis sur les considérations de l’environnement par l’avocat général Ruiz‑Jarabo Colomer dans ses conclusions dans l’affaire Commission/Conseil (arrêt du 13 septembre 2005, précité note 3, points 52 à 70).

42 – Point 41 de l’arrêt.

43 – Voir points 67 et suiv.

44 – Point 48.

45 – Point 50.

46 – Conclusions dans l’affaire précitée note 3, points 83 à 87.

47 – Précitée note 5, point 13.

48 – Précité note 3, point 49.

49 – Conclusions dans l’affaire précitée note 3, points 83 à 85.

50 – Voir point 76 ci‑dessus.

51 – Conclusions dans l’affaire précitée note 3, point 94.

52 – Inversement, la Cour a jugé qu’il n’y avait pas lieu d’examiner l’argument de la Commission selon lequel la décision‑cadre devrait, en tout état de cause, être annulée partiellement en raison de la liberté de choix qu’elle laisse aux États membres (arrêt précité note 3, point 54).

53 – Par exemple, en indiquant la nature de la sanction, mais non son niveau, ou en définissant le niveau des sanctions à l’intérieur de limites.

54 – Nous pouvons en outre noter que le gouvernement autrichien a souligné qu’une compétence accessoire similaire existe dans certains systèmes constitutionnels fédéraux, où les États fédérés ont compétence pour adopter, notamment, les mesures dans le domaine du droit pénal qui sont nécessaires à la réglementation dans leurs domaines d’action, nonobstant le fait qu’il est de principe que le droit pénal relève de la compétence du législateur national.

55 – Arrêt précité note 3, points 48 et 50 (c’est moi qui souligne).

56 – Voir arrêt précité note 3, point 45 et la jurisprudence citée.

57 – Voir, notamment, premier et quatrième considérants.

58 – Voir points 65 et 66.

59 – Voir deuxième considérant de la directive 2000/59/CE du Parlement européen et du Conseil, du 27 novembre 2000, sur les installations de réception portuaires pour les déchets d’exploitation des navires et les résidus de cargaison (JO L 332, p. 81), qui a également été adoptée sur la base de l’article 80, paragraphe 2, CE.

60 – Voir, en ce sens, arrêt du 19 septembre 2002, Huber (précité note 33, point 33).

| CJUE, Conclusions de l'avocat général Mazák présentées le 28 juin 2007., Commission des Communautés européennes contre Conseil de l'Union européenne., 28/06/2007, C-440/05

Synthèse

Analyses

Parties

Composition du Tribunal

Origine de la décision

Source