Affaire C-170/04
Rosengren e.a.
contre
Riksåklagaren
(demande de décision préjudicielle, introduite par le Högsta domstolen)
«Libre circulation des marchandises — Articles 28 CE, 30 CE et 31 CE — Réglementation nationale portant interdiction pour les particuliers d’importer des boissons alcoolisées — Règle relative à l’existence et au fonctionnement du monopole suédois de commercialisation des boissons alcoolisées — Appréciation — Mesure contraire à l’article 28 CE — Justification par la protection de la santé et de la vie des personnes — Contrôle de proportionnalité»
Sommaire de l'arrêt
1. Monopoles nationaux à caractère commercial — Dispositions du traité — Champ d'application
(Art. 28 CE et 31 CE)
2. Libre circulation des marchandises — Restrictions quantitatives — Notion
(Art. 28 CE)
3. Libre circulation des marchandises — Restrictions quantitatives
(Art. 28 CE et 30 CE)
1. Les règles relatives à l'existence et au fonctionnement d'un monopole national, auquel a été conféré un droit d'exclusivité pour la vente au détail des boissons alcoolisées sur le territoire d'un État membre doivent être examinées, au regard des dispositions de l'article 31 CE, spécifiquement applicables à l'exercice, par un monopole national de nature commerciale, de ses droits d'exclusivité. En revanche, l'incidence, sur les échanges intracommunautaires, des autres dispositions de la
législation nationale instaurant ce monopole, qui sont détachables du fonctionnement du monopole bien qu'elles aient une incidence sur ce dernier, doit être examinée au regard de l'article 28 CE.
Une disposition nationale interdisant aux particuliers d'importer des boissons alcoolisées, figurant dans une loi qui a également instauré un monopole dont la fonction spécifique consiste à lui réserver, dans l'État membre, l'exclusivité de la vente au détail de boissons alcoolisées aux consommateurs, à l'exception du secteur de la restauration, alors que cette exclusivité ne s'étend pas aux importations desdites boissons, ne concerne pas l'exercice par ce monople de sa fonction spécifique et ne
saurait, dès lors, être considérée comme relative à l'existence même de ce dernier. Une telle mesure d'interdiction ne règle pas non plus véritablement le fonctionnement du monopole dès lors qu'elle ne se rapporte pas aux modalités de vente au détail des boissons alocoolisées sur le territoire de l'État membre concerné. Il s'ensuit qu'une telle interdiction doit être appréciée à la lumière de l'article 28 CE et non à celle de l'article 31 CE.
(cf. points 16-18, 20, 22, 24, 27, disp. 1)
2. Une disposition figurant dans une loi nationale ayant instauré un monopole à caractère commercial interdisant aux particuliers d'importer des boissons alcoolisées directement, sans en assurer personnellement le transport, constitue une restriction quantitative aux importations au sens de l'article 28 CE, même si ladite loi charge le titulaire du monopole de vente au détail de fournir, et donc le cas échéant d'importer, sur demande, les boissons concernées, dans la mesure où les
consommateurs, lorsqu'ils sollicitent les services du titulaire du monopole pour se procurer des boissons alcoolisées à importer, se trouvent confrontés à divers inconvénients qu'ils ne rencontreraient pas s'ils procédaient eux-mêmes à cette importation.
(cf. points 33-34, 36, disp. 2)
3. Une mesure nationale interdisant aux particuliers d'importer des boissons alcoolisées, ne peut pas être considérée comme étant justifiée, en vertu de l'article 30 CE, par des raisons de protection de la santé et de la vie des personnes, dès lors qu'elle est inapte à réaliser l'objectif visant à limiter de manière générale la consommation d'alcool, dans la mesure où, selon la réglementation nationale, le consommateur peut toujours demander au titulaire du monopole de lui fournir ces
produits, et qu'elle n'est pas proportionnée en vue de réaliser l'objectif visant à protéger les plus jeunes contre les méfaits de ladite consommation.
À cet égard, dès lors qu'une telle interdiction constitue une dérogation au principe de la libre circulation des marchandises, il appartient aux autorités nationales de démontrer qu'elle satisfait au principe de proportionnalité, c'est-à-dire qu'elle est nécessaire pour réaliser l'objectif invoqué, et que celui-ci ne pourrait pas être atteint par des interdictions ou des limitations de moins grande ampleur ou affectant de manière moindre le commerce intracommunautaire. Or, une interdiction
d'importation qui s'applique à tous, indifféremment de l'âge, va manifestement au-delà de ce qui est nécessaire au regard du but recherché visant à protéger les plus jeunes des méfaits de la consommation d'alcool.
(cf. point 45, 50-51, 58, disp. 3)
ARRÊT DE LA COUR (grande chambre)
5 juin 2007 (*)
«Libre circulation des marchandises – Articles 28 CE, 30 CE et 31 CE – Réglementation nationale portant interdiction pour les particuliers d’importer des boissons alcoolisées – Règle relative à l’existence et au fonctionnement du monopole suédois de commercialisation des boissons alcoolisées – Appréciation – Mesure contraire à l’article 28 CE – Justification par la protection de la santé et de la vie des personnes – Contrôle de proportionnalité»
Dans l’affaire C-170/04,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 234 CE, introduite par le Högsta domstolen (Suède), par décision du 26 mars 2004, parvenue à la Cour le 6 avril 2004, dans la procédure
Klas Rosengren,
Bengt Morelli,
Hans Särman,
Mats Åkerström,
Åke Kempe,
Anders Kempe,
Mats Kempe,
Björn Rosengren,
Martin Lindberg,
Jon Pierre,
Tony Staf
contre
Riksåklagaren,
LA COUR (grande chambre),
composée de M. P. Jann, président de la première chambre, faisant fonction de président, MM. C. W. A. Timmermans, A. Rosas, R. Schintgen, J. Klučka, présidents de chambre, M. J. N. Cunha Rodrigues, M^me R. Silva de Lapuerta, MM. M. Ilešič, J. Malenovský (rapporteur), U. Lõhmus, E. Levits, A. Ó Caoimh et L. Bay Larsen, juges,
avocat général: M. A. Tizzano, puis M. P. Mengozzi,
greffier: M^me C. Strömholm, puis M. J. Swedenborg, administrateurs,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 30 novembre 2005,
considérant les observations présentées:
– pour MM. K. Rosengren, B. Morelli, H. Särman, M. Åkerström, Å. Kempe, A. Kempe, M. Kempe, B. Rosengren, M. Lindberg, J. Pierre et T. Staf, par M. C. von Quitzow, juris doktor, et M^e U. Stigare, advokat,
– pour le gouvernement suédois, par M. A. Kruse et M^me K. Wistrand, en qualité d’agents,
– pour le gouvernement finlandais, par M^me A. Guimaraes-Purokoski, en qualité d’agent,
– pour le gouvernement norvégien, par M. T. Nordby et M^me I. Djupvik, en qualité d’agents,
– pour la Commission des Communautés européennes, par M^me L. Ström van Lier et M. A. Caeiros, en qualité d’agents,
– pour l’Autorité de surveillance AELE, par MM. N. Fenger et A. T. Andersen, en qualité d’agents,
ayant entendu M. l’avocat général Tizzano en ses conclusions à l’audience du 30 mars 2006,
vu l’ordonnance de réouverture de la procédure orale du 14 juin 2006 et à la suite de l’audience du 19 septembre 2006,
considérant les observations présentées:
– pour MM. K. Rosengren , B. Morelli, H. Särman, M. Åkerström, Å. Kempe, A. Kempe, M. Kempe, B. Rosengren, M. Lindberg, J. Pierre et T. Staf, par M. C. von Quitzow, juris doktor, et M^e U. Stigare, advokat,
– pour le gouvernement suédois, par M. A. Kruse et M^me K. Wistrand, en qualité d’agents,
– pour le gouvernement finlandais, par M^mes A. Guimaraes-Purokoski et E. Bygglin, en qualité d’agents,
– pour le gouvernement norvégien, par M. T. Nordby ainsi que M^mes I. Djupvik et K. Fløistad, en qualité d’agents,
– pour la Commission des Communautés européennes, par M^me L. Ström van Lier et M. A. Caeiros, en qualité d’agents,
– pour l’Autorité de surveillance AELE, par MM. N. Fenger et A. T. Andersen, en qualité d’agents,
ayant entendu M. l’avocat général Mengozzi en ses conclusions à l’audience du 30 novembre 2006,
rend le présent
Arrêt
1 La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation des articles 28 CE, 30 CE et 31 CE.
2 Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant MM. K. Rosengren, B. Morelli, H. Särman, M. Åkerström, Å. Kempe, A. Kempe, M. Kempe, B. Rosengren, M. Lindberg, J. Pierre et T. Staf au Riksåklagaren (procureur du Royaume) au sujet de la saisie de caisses de vin qui auraient été importées en méconnaissance de la loi relative aux boissons alcoolisées (alkohollagen), du 16 décembre 1994 (SFS 1994, n° 1738, ci-après la «loi sur l’alcool»).
Le cadre juridique national
3 Dans son chapitre 1^er, intitulé «Dispositions préliminaires», la loi sur l’alcool dispose qu’elle s’applique à la fabrication, à la commercialisation et à l’importation de boissons alcoolisées ainsi qu’au commerce de ces produits.
4 Aux termes de l’article 8 de ce chapitre 1^er:
«[…] On entend par vente toute forme de mise à disposition de boisson contre paiement.
La vente au consommateur est appelée vente au détail ou, si elle vise la consommation sur place, un service dans le cadre de la restauration. Toute autre vente est désignée par l’expression de commerce de gros.»
5 Le chapitre 4 de la loi sur l’alcool, intitulé «Commerce de gros», dispose, à ses articles 1^er et 2:
«Article 1^er – Le commerce de gros de boissons spiritueuses, de vin ou de bière forte ne peut être pratiqué que par les personnes ayant reçu l’agrément d’entrepositaire ou enregistrées en tant que destinataire de marchandises de cette nature conformément aux articles 9 ou 12 de la loi relative à la taxe sur l’alcool [du 15 décembre 1994 (SFS 1994, n° 1564)]. Il s’ensuit que le droit de pratiquer le commerce de gros ne s’applique qu’à la boisson sur laquelle porte l’agrément d’entrepositaire ou
l’enregistrement comme destinataire conformément aux dispositions de la loi relative à la taxe sur l’alcool.
Au-delà des dispositions du premier alinéa, le commerce de gros des boissons spiritueuses, du vin et de la bière forte peut être pratiqué par la société de vente au détail conformément aux dispositions du chapitre 5, article 1^er, troisième alinéa.
Sans préjudice des dispositions du premier alinéa, les titulaires d’une autorisation de débit peuvent vendre individuellement les marchandises couvertes par ladite autorisation à toute personne habilitée à pratiquer le commerce de gros desdites marchandises.
Article 2 – Les boissons spiritueuses, le vin et la bière forte ne peuvent être importées en Suède que par les personnes habilitées, conformément à l’article 1^er, premier alinéa, à pratiquer le commerce de gros desdites marchandises, ainsi que par la société de vente au détail en vue de respecter l’obligation qui lui incombe en vertu du chapitre 5, article 5.
Sans préjudice des dispositions du premier alinéa, les boissons spiritueuses, le vin et la bière forte peuvent être importés:
[…]
2. par tout voyageur âgé d’au moins 20 ans ou toute personne travaillant sur un moyen de transport ayant atteint cet âge, pour sa consommation personnelle ou celle de sa famille ou à titre de présent à un proche pour sa consommation personnelle ou celle de sa famille;
[…]
4. par tout particulier ou par un transporteur professionnel agissant pour le compte de celui-ci, âgé de 20 ans au moins et se rendant en Suède si les boissons sont destinées à sa consommation personnelle ou à celle de sa famille;
5. par tout particulier, ou par un transporteur professionnel agissant pour le compte de celui-ci, âgé de 20 ans au moins, qui a reçu les boissons dans le cadre d’une succession si elles sont destinées à sa consommation personnelle ou à celle de sa famille, et
6. à titre de présent isolé envoyé par l’intermédiaire d’un transporteur professionnel, adressé par un particulier résident dans un autre pays à un particulier résident en Suède, âgé d’au moins 20 ans, pour sa consommation personnelle ou celle de sa famille.
[…]»
6 Dans son chapitre 5, intitulé «Vente au détail», la loi sur l’alcool charge une société d’État, spécialement constituée à cette fin, d’assurer la vente au détail en Suède du vin, de la bière forte et des boissons spiritueuses. La société désignée à cet effet est Systembolaget Aktiebolag (ci-après «Systembolaget»), société par actions entièrement détenue par l’État suédois.
7 L’activité, l’exploitation et les modalités de contrôle de cette société sont fixées par une convention passée avec l’État.
8 L’article 5 de ce même chapitre 5 dispose:
«Les spiritueux, le vin ou la bière forte qui ne sont pas détenus en stock seront acquis sur demande, pour autant que la société de vente au détail n’y voie pas d’objection.»
9 Au chapitre 10 de la loi sur l’alcool, l’article 10 prévoit que les importations illicites de boissons alcoolisées sont sanctionnées conformément à la loi sur la contrebande (lagen om straff för smuggling), du 30 novembre 2000 (SFS 2000, n° 1225), qui dispose que du vin importé frauduleusement doit faire l’objet d’une saisie confiscation, sauf si une telle mesure est manifestement disproportionnée.
Le litige au principal et les questions préjudicielles
10 Les requérants au principal ont commandé, par correspondance et sans intermédiaire, à partir de leur lieu de résidence en Suède, des caisses de bouteilles de vin produit en Espagne.
11 Ces caisses, introduites en Suède sans être déclarées en douane, ont été saisies au motif qu’elles étaient l’objet d’une importation illicite au regard de la loi sur l’alcool.
12 Par jugement du 3 janvier 2002, le Göteborgs tingsrätt (tribunal de première instance de Göteborg) a validé la saisie des marchandises. Le Hovrätten för Västra Sverige (cour d’appel de la Suède occidentale) a rejeté l’appel formé par les requérants au principal contre ce jugement.
13 Les requérants au principal se sont alors pourvus devant le Högsta domstolen (Cour suprême). Celui-ci a estimé que sa décision dépendait de la compatibilité de la législation suédoise avec le traité CE, s’agissant de l’interdiction de principe faite à tout résident d’importer directement, sans en assurer personnellement le transport, des boissons alcoolisées sur le territoire suédois.
14 C’est dans ces conditions que le Högsta domstolen a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:
«1) L’interdiction des importations [directes par commandes de particuliers] peut‑elle être considérée comme faisant partie du mode de fonctionnement du monopole de la vente au détail et, pour cette raison, doit-elle être jugée permise par l’article 28 CE et être seulement appréciée au regard de l’article 31 CE?
2) S’il est répondu par l’affirmative à la première question, ladite interdiction […] est-elle compatible avec les conditions prévues à l’article 31 CE relatives aux monopoles nationaux à caractère commercial?
3) S’il est répondu par la négative à la première question, l’article 28 CE doit-il être interprété en ce sens qu’il s’oppose en principe à [ladite interdiction], malgré l’obligation pour Systembolaget d’acquérir sur demande les boissons alcoolisées qu’elle ne détient pas en stock?
4) S’il est répondu par l’affirmative à la troisième question, une telle interdiction […] peut-elle être considérée comme justifiée et proportionnée en vue de la protection de la santé et de la vie des personnes?»
Sur les questions préjudicielles
Sur la première question
15 Par sa première question, la juridiction de renvoi demande en substance si, pour vérifier sa compatibilité avec le droit communautaire, une disposition nationale interdisant aux particuliers d’importer des boissons alcoolisées, telle que celle qui résulte du chapitre 4, article 2, premier alinéa, de la loi sur l’alcool, doit être appréciée à la lumière de l’article 31 CE relatif aux monopoles nationaux présentant un caractère commercial ou à celle de l’article 28 CE qui interdit toute
restriction quantitative à l’importation ou mesure d’effet équivalent.
16 Il est constant que la mesure nationale en cause au principal constitue l’une des dispositions de la loi sur l’alcool, qui a également instauré un monopole à caractère commercial auquel a été conféré un droit d’exclusivité pour la vente au détail en Suède des boissons alcoolisées. Ce monopole a été confié à Systembolaget.
17 Compte tenu de la jurisprudence de la Cour, il y a lieu d’examiner les règles relatives à l’existence et au fonctionnement dudit monopole au regard des dispositions de l’article 31 CE, spécifiquement applicables à l’exercice, par un monopole national de nature commerciale, de ses droits d’exclusivité (voir, arrêts du 17 février 1976, Miritz, 91/75, Rec. p. 217, point 5; du 20 février 1979, Rewe‑Zentral, dit «Cassis de Dijon», 120/78, Rec. p. 649, point 7; du 13 mars 1979, Hansen, 91/78, Rec.
p. 935, points 9 et 10; du 14 décembre 1995, Banchero, C‑387/93, Rec. p. I‑4663, point 29, et du 23 octobre 1997, Franzén, C‑189/95, Rec. p. I‑5909, point 35).
18 En revanche, l’incidence, sur les échanges intracommunautaires, des autres dispositions de la législation nationale, qui sont détachables du fonctionnement du monopole bien qu’elles aient une incidence sur ce dernier, doit être examinée au regard de l’article 28 CE (voir, arrêt Franzén, précité, point 36).
19 Il importe, dès lors, de vérifier si la mesure d’interdiction en cause au principal constitue une règle relative à l’existence ou au fonctionnement du monopole.
20 Il y a lieu de rappeler, d’abord, que la fonction spécifique assignée au monopole par la loi sur l’alcool consiste à lui réserver l’exclusivité de la vente au détail en Suède de boissons alcoolisées aux consommateurs, à l’exception du secteur de la restauration. Il est constant que cette exclusivité ne s’étend pas aux importations desdites boissons.
21 Si, en réglementant l’importation des boissons alcoolisées sur le territoire du Royaume de Suède, la mesure en cause au principal affecte la libre circulation des marchandises au sein de la Communauté européenne, elle ne régit pas, en tant que telle, l’exercice, par ce monopole, de son droit d’exclusivité pour la vente au détail des boissons alcoolisées sur le territoire suédois.
22 Cette mesure, qui ne concerne donc pas l’exercice par ce monopole de sa fonction spécifique, ne saurait, dès lors, être considérée comme relative à l’existence même de ce dernier.
23 Il ressort, ensuite, des éléments portés à la connaissance de la Cour que, en application du chapitre 5, article 5, de la loi sur l’alcool, Systembolaget est, en principe, tenue d’importer toute boisson alcoolisée à la demande et aux frais du consommateur. Dès lors, l’interdiction pour les particuliers d’importer des boissons alcoolisées, qui résulte du chapitre 4, article 2, premier alinéa, de la loi sur l’alcool, a pour effet de diriger ainsi vers le monopole les consommateurs qui
souhaitent acquérir de telles boissons et est susceptible, à ce titre, d’avoir une incidence sur le fonctionnement dudit monopole.
24 Toutefois, une telle mesure d’interdiction ne règle pas véritablement le fonctionnement du monopole dès lors qu’elle ne se rapporte pas aux modalités de la vente au détail des boissons alcoolisées sur le territoire suédois. En particulier, elle ne vise à régir ni le système de sélection des produits par le monopole, ni son réseau de vente, ni l’organisation de la commercialisation ou de la publicité des produits distribués par ledit monopole.
25 En outre, cette mesure découle des dispositions de la loi sur l’alcool comprises dans son chapitre 4 consacré au commerce de gros. La Cour a déjà considéré que les règles de ce chapitre, qui réservent les importations de boissons alcoolisées aux titulaires de licences de commerce de gros, n’étaient pas au nombre des mesures régissant le fonctionnement du monopole (voir, en ce sens, arrêt Franzén, précité, points 34, 67 et 70).
26 Dans ces conditions, une telle interdiction ne saurait être regardée comme une règle relative à l’existence ou au fonctionnement du monopole. Pour vérifier la compatibilité d’une telle mesure avec le droit communautaire, en particulier avec les dispositions du traité relatives à la libre circulation des marchandises, l’article 31 CE est, dès lors, sans pertinence.
27 En conséquence, il y a lieu de répondre à la première question qu’une disposition nationale interdisant aux particuliers d’importer des boissons alcoolisées, telle que celle qui résulte du chapitre 4, article 2, premier alinéa, de la loi sur l’alcool, doit être appréciée à la lumière de l’article 28 CE et non à celle de l’article 31 CE.
Sur la deuxième question
28 La deuxième question n’est posée que dans l’hypothèse où la Cour considérerait que l’interdiction en cause au principal doit être appréciée au regard de l’article 31 CE.
29 Compte tenu de la réponse apportée à la première question, il n’y a pas lieu de répondre à cette deuxième question.
Sur la troisième question
30 Par sa troisième question, la juridiction de renvoi demande en substance si une mesure interdisant aux particuliers d’importer des boissons alcoolisées, telle que celle qui résulte de la loi sur l’alcool, constitue une restriction quantitative aux importations au sens de l’article 28 CE, même si ladite loi charge le titulaire du monopole de vente au détail de fournir, et donc le cas échéant d’importer, sur demande, les boissons concernées.
31 À cet égard, il y a lieu de rappeler que la libre circulation des marchandises est un principe fondamental du traité qui trouve son expression dans l’interdiction, énoncée à l’article 28 CE, des restrictions quantitatives à l’importation entre les États membres ainsi que de toutes mesures d’effet équivalent (arrêt du 10 janvier 2006, De Groot en Slot Allium et Bejo Zaden, C‑147/04, Rec. p. I‑245, point 70).
32 L’interdiction des mesures d’effet équivalent à des restrictions quantitatives, édictée à l’article 28 CE, vise toute réglementation des États membres susceptible d’entraver directement ou indirectement, actuellement ou potentiellement, le commerce intracommunautaire (voir, notamment, arrêts du 11 juillet 1974, Dassonville, 8/74, Rec. p. 837, point 5; du 23 septembre 2003, Commission/Danemark, C‑192/01, Rec. p. I-9693, point 39; du 2 décembre 2004, Commission/Pays-Bas, C‑41/02, Rec. p.
I-11375, point 39, et De Groot en Slot Allium et Bejo Zaden, précité, point 71).
33 En l’espèce, il doit tout d’abord être constaté que les dispositions mêmes du chapitre 5, article 5, de la loi sur l’alcool, dans leur rédaction en vigueur à la date des faits au principal, confiaient à Systembolaget la faculté de s’opposer à la demande d’un consommateur visant à ce que lui soient fournies, et donc à ce que soient le cas échéant importées, des boissons qui ne figuraient pas dans l’assortiment proposé par le monopole. Dans ces conditions, l’interdiction faite aux particuliers
d’importer directement, sans en assurer personnellement le transport, de telles boissons en Suède, qui n’est pas compensée par une obligation qui pèserait dans tous les cas sur le monopole d’importer celles-ci dès lors que les intéressés en feraient la demande, constitue une restriction quantitative aux importations.
34 En effet, et indépendamment de la faculté rappelée au point précédent, il n’est pas contesté que, lorsque les consommateurs sollicitent les services de Systembolaget pour se procurer des boissons alcoolisées à importer, les intéressés se trouvent confrontés à divers inconvénients qu’ils ne rencontreraient pas s’ils procédaient eux-mêmes à cette importation.
35 En particulier, il apparaît, au vu des éléments d’information fournis au cours de la procédure écrite et à l’audience, que les consommateurs intéressés doivent remplir un formulaire de commande dans un magasin du monopole, revenir pour signer cette commande lorsque l’offre du fournisseur a été acceptée, puis retirer les produits après leur importation. Une telle commande n’est en outre acceptée que si elle représente une quantité minimale de bouteilles à importer. Le consommateur ne dispose
pas de la maîtrise des conditions de transport ni des modalités de conditionnement des boissons commandées et ne peut pas choisir le type de bouteilles qu’il souhaite commander. Il apparaît encore que, pour toute importation, le prix réclamé à l’acquéreur comprend, outre le coût des boissons facturé par le fournisseur, le remboursement des frais administratifs et de transport supportés par Systembolaget ainsi qu’une marge de 17 % que l’acquéreur n’aurait en principe pas à supporter s’il importait
lui-même directement ces produits.
36 En conséquence, il y a lieu de répondre à la troisième question qu’une mesure interdisant aux particuliers d’importer des boissons alcoolisées, telle que celle qui résulte du chapitre 4, article 2, premier alinéa, de la loi sur l’alcool, constitue une restriction quantitative aux importations au sens de l’article 28 CE, même si ladite loi charge le titulaire du monopole de vente au détail de fournir, et donc le cas échéant d’importer, sur demande, les boissons concernées.
Sur la quatrième question
37 Par sa quatrième question, la juridiction de renvoi demande en substance si une mesure interdisant aux particuliers d’importer des boissons alcoolisées, telle que celle qui résulte du chapitre 4, article 2, premier alinéa, de la loi sur l’alcool, peut être considérée comme justifiée, en vertu de l’article 30 CE, par des raisons de protection de la santé et de la vie des personnes.
38 Il est vrai que des mesures qui constituent des restrictions quantitatives aux importations au sens de l’article 28 CE peuvent être justifiées notamment, comme le prévoit l’article 30 CE, par des raisons de protection de la santé et de la vie des personnes (voir, en ce sens, arrêt Franzén, précité, point 75).
39 Selon une jurisprudence constante, la santé et la vie des personnes occupent le premier rang parmi les biens ou intérêts protégés par l’article 30 CE, et il appartient aux États membres, dans les limites imposées par le traité, de décider du niveau auquel ils entendent en assurer la protection (voir arrêt du 11 décembre 2003, Deutscher Apothekerverband, C‑322/01, Rec. p. I‑14887, point 103 et jurisprudence citée).
40 La Cour a déjà constaté qu’une réglementation qui a pour objectif d’orienter la consommation d’alcool de manière à prévenir les effets préjudiciables causés à la santé des personnes et à la société par les substances alcooliques et cherche ainsi à lutter contre l’abus d’alcool, répond à des préoccupations de santé et d’ordre publics reconnues par l’article 30 CE (voir, arrêt du 28 septembre 2006, Ahokainen et Leppik, C‑434/04, Rec. p. I‑9171, point 28).
41 Il est néanmoins nécessaire, comme l’exige l’article 30 CE, que la mesure considérée ne constitue ni un moyen de discrimination arbitraire ni une restriction déguisée dans le commerce entre les États membres.
42 Sur ce point, il y a lieu de relever qu’aucun élément à la disposition de la Cour ne permet de penser que les motifs de santé publique invoqués par les autorités suédoises dans les conditions précisées aux points 44 et 48 du présent arrêt auraient été détournés de leur fin et utilisés de manière à établir des discriminations à l’égard de marchandises originaires d’autres États membres ou à protéger indirectement certaines productions nationales (arrêt du 8 mars 2001, Gourmet International
Products, C-405/98, Rec. p. I-1795, point 32 et jurisprudence citée).
43 En outre, une réglementation ou une pratique nationale qui est de nature à avoir un effet restrictif ou a un tel effet sur les importations n’est compatible avec le traité que pour autant qu’elle est nécessaire pour protéger efficacement la santé et la vie des personnes. Une réglementation ou une pratique nationale ne bénéficient pas de la dérogation prévue à l’article 30 CE lorsque la santé et la vie des personnes peuvent être protégées de manière aussi efficace par des mesures moins
restrictives des échanges communautaires (voir en ce sens, arrêt Deutscher Apothekerverband, précité, point 104).
44 À cet égard, le gouvernement suédois entend tout d’abord justifier la mesure d’interdiction en cause au principal par la nécessité de limiter de manière générale la consommation d’alcool.
45 Toutefois, il doit être constaté que, si l’interdiction faite aux particuliers d’importer directement des boissons alcoolisées diminue les sources d’offre au consommateur et peut contribuer, dans une certaine mesure, à prévenir les effets préjudiciables desdites boissons, en raison de la difficulté d’approvisionnement, il n’en reste pas moins que, selon le chapitre 5, article 5, de la loi sur l’alcool, le consommateur peut toujours demander à Systembolaget de lui fournir ces produits.
46 Il est vrai que, ainsi qu’il ressort du point 33 du présent arrêt, selon le chapitre 5, article 5, de la loi sur l’alcool, dans sa rédaction en vigueur à la date des faits au principal, l’obligation de fournir sur commande les boissons alcoolisées était assortie de la faculté, pour Systembolaget, de s’opposer à une telle commande. Cependant, ledit article ne précisait pas sur quels motifs pouvait reposer une telle opposition. Il ne résulte pas, en tout état de cause, des éléments
d’information dont dispose la Cour que Systembolaget ait, en pratique, refusé une telle fourniture au regard d’un certain plafond quantitatif d’alcool commandé ou,à tout le moins, d’un tel plafond pour les boissons les plus alcoolisées.
47 Dans ces conditions, l’interdiction faite aux particuliers d’importer directement des boissons alcoolisées apparaît comme un moyen de privilégier un canal de distribution de ces produits, en orientant, vers Systembolaget, la demande de boissons à importer. En revanche, au regard de l’objectif allégué, à savoir limiter d’une manière générale la consommation d’alcool dans le souci de protéger la santé et la vie des personnes, ladite interdiction, en raison du caractère plutôt marginal de ses
effets à ce titre, doit être considérée comme étant inapte à réaliser ledit objectif.
48 Le gouvernement suédois soutient ensuite que la mesure d’interdiction en cause au principal, en orientant la demande vers Systembolaget, répondrait à l’objectif visant à protéger les plus jeunes contre les méfaits de la consommation d’alcool, puisque Systembolaget, qui a pour obligation de vérifier l’âge des demandeurs, ne peut délivrer des boissons alcoolisées qu’aux personnes âgées de vingt ans au moins. Le chapitre 4, article 2, deuxième alinéa, de la loi sur l’alcool interdit d’ailleurs
également que de telles personnes, à la différence de celles qui sont plus âgées, puissent importer de l’alcool en Suède en tant que voyageurs.
49 Il ne saurait être contesté que, si l’interdiction en cause au principal s’avère être ainsi un moyen d’éviter effectivement que les plus jeunes ne deviennent des acheteurs des boissons alcoolisées, et donc de réduire le risque qu’ils n’en deviennent des consommateurs, elle doit être considérée comme étant justifiée au regard de l’objectif de protection de la santé publique visé à l’article 30 CE.
50 Toutefois, dès lors qu’une interdiction comme celle qui résulte de la réglementation nationale en cause au principal constitue une dérogation au principe de la libre circulation des marchandises, il appartient aux autorités nationales de démontrer que ladite réglementation satisfait au principe de proportionnalité, c’est-à-dire qu’elle est nécessaire pour réaliser l’objectif invoqué, et que celui-ci ne pourrait pas être atteint par des interdictions ou des limitations de moins grande ampleur
ou affectant de manière moindre le commerce intracommunautaire (voir, en ce sens, arrêts du 14 juillet 1994, Van der Veldt, C‑17/93, Rec. p. I-3537, point 15; Franzén, précité, points 75 et 76, ainsi que Ahokainen et Leppik, précité, point 31).
51 Or, l’interdiction d’importation en cause dans l’affaire au principal s’applique à tous, indifféremment de l’âge. Elle va, dès lors, manifestement au-delà de ce qui est nécessaire au regard du but recherché visant à protéger les plus jeunes contre les méfaits de la consommation d’alcool.
52 Concernant la nécessité du contrôle de l’âge, il y a lieu de relever que, en réservant, en conséquence de l’interdiction en cause au principal, la vente des boissons alcoolisées importées aux magasins de Systembolaget, la législation nationale vise à soumettre la distribution de celles-ci à un dispositif centralisé et cohérent qui doit permettre aux agents du monopole, conformément à l’objectif recherché, de s’assurer de manière conséquente que les produits ne seront remis qu’aux personnes
âgées de plus de vingt ans.
53 Cela étant, il ressort des informations dont dispose la Cour que, si Systembolaget recourt en principe à de telles modalités de distribution des produits et de contrôle de l’âge des acquéreurs, il existe d’autres dispositifs de distribution des boissons alcoolisées, conférant de ce fait à des tiers la responsabilité dudit contrôle. En particulier, il n’est pas contesté que Systembolaget accepte que la vérification de l’âge puisse être effectuée au moment de la livraison des boissons
alcoolisées par de nombreux agents, hors des établissements du monopole, par exemple dans des magasins d’alimentation ou des stations-service. En outre, l’existence d’un tel contrôle n’est elle-même pas clairement établie et vérifiable dans le cas où les boissons alcoolisées sont délivrées par Systembolaget notamment, comme indiqué par le gouvernement suédois, «par voie postale, ou par tout autre moyen de communication adéquat à la gare ou à l’arrêt d’autocar le plus proche».
54 Dans ce contexte, une effectivité irréprochable, en toutes circonstances, du contrôle de l’âge des personnes à qui sont remises lesdites boissons n’apparaît pas pleinement assurée et l’objectif poursuivi par le système actuel n’est donc réalisé qu’imparfaitement.
55 Il reste à répondre à la question de savoir si, pour tendre à la réalisation de cet objectif de protection de la santé des plus jeunes avec une effectivité d’un niveau au moins équivalent, pourraient être envisagés d’autres dispositifs moins attentatoires au principe de libre circulation des marchandises et susceptibles de se substituer à celui qui est en cause.
56 À cet égard, la Commission des Communautés européennes soutient, sans être contredite sur ce point, que la vérification de l’âge pourrait être opérée au moyen d’une déclaration par laquelle le destinataire des boissons importées certifierait, sur un formulaire accompagnant les marchandises au moment de leur importation, être âgé de plus de vingt ans. Les seules informations dont dispose la Cour ne permettent pas de considérer qu’un tel dispositif, assorti de sanctions pénales appropriées en
cas de non-respect, serait nécessairement moins efficace que celui qui est mis en œuvre par Systembolaget.
57 Il n’est, dès lors, pas établi que l’interdiction en cause au principal serait proportionnée en vue de réaliser l’objectif visant à protéger les plus jeunes contre les méfaits de la consommation d’alcool.
58 Dans ces conditions, il y a lieu de répondre à la quatrième question qu’une mesure interdisant aux particuliers d’importer des boissons alcoolisées, telle que celle qui résulte du chapitre 4, article 2, premier alinéa, de la loi sur l’alcool,
– étant inapte à réaliser l’objectif visant à limiter de manière générale la consommation d’alcool, et
– n’étant pas proportionnée en vue de réaliser l’objectif visant à protéger les plus jeunes contre les méfaits de ladite consommation,
ne peut pas être considérée comme étant justifiée, en vertu de l’article 30 CE, par des raisons de protection de la santé et de la vie des personnes.
Sur les dépens
59 La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (grande chambre) dit pour droit:
1) Une disposition nationale interdisant aux particuliers d’importer des boissons alcoolisées, telle que celle qui résulte du chapitre 4, article 2, premier alinéa, de la loi relative aux boissons alcoolisées (alkohollagen), du 16 décembre 1994, doit être appréciée à la lumière de l’article 28 CE et non à celle de l’article 31 CE.
2) Une mesure interdisant aux particuliers d’importer des boissons alcoolisées, telle que celle qui résulte du chapitre 4, article 2, premier alinéa, de la loi relative aux boissons alcoolisées, constitue une restriction quantitative aux importations au sens de l’article 28 CE, même si ladite loi charge le titulaire du monopole de vente au détail de fournir, et donc le cas échéant d’importer, sur demande, les boissons concernées.
3) Une mesure interdisant aux particuliers d’importer des boissons alcoolisées, telle que celle qui résulte du chapitre 4, article 2, premier alinéa, de la loi relative aux boissons alcoolisées,
– étant inapte à réaliser l’objectif visant à limiter de manière générale la consommation d’alcool, et
– n’étant pas proportionnée en vue de réaliser l’objectif visant à protéger les plus jeunes contre les méfaits de ladite consommation,
ne peut pas être considérée comme étant justifiée, en vertu de l’article 30 CE, par des raisons de protection de la santé et de la vie des personnes.
Signatures
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* Langue de procédure: le suédois.
