CJUE, Conclusions de l'avocat général Geelhoed présentées le 3 mars 2005., Commission des Communautés européennes contre Royaume de Belgique., 03/03/2005, C-221/03

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. L. A. GEELHOED

présentées le 3 mars 2005 (1)

Affaire C-221/03

Commission des Communautés européennes

contre

Royaume de Belgique

«Manquement – Transposition incomplète de la directive 91/676/CEE du Conseil, du 12 décembre 1991, concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles – Absence d’identification appropriée des eaux polluées ou susceptibles de l’être ainsi que de désignation adéquate des zones vulnérables correspondantes»

I – Introduction

1. Dans cette procédure introduite au titre de l’article 226 CE, la Commission des Communautés européennes demande à la Cour de constater que, en n’ayant pas adopté les mesures appropriées pour assurer la transposition complète et l’application correcte de l’article 3, paragraphes 1 et 2, ainsi que des articles 4, 5 et 10 de la directive 91/676/CEE du Conseil, du 12 décembre 1991, concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles (ci‑après la
«directive sur les nitrates») (2), en ce qui concerne la Région flamande, et des articles 3, paragraphes 1 et 2, et 5, de ladite directive, s’agissant de la Région wallonne, le Royaume de Belgique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette directive. Le recours de la Commission tend à faire constater que, à ce jour, le Royaume de Belgique ne se conforme et n’applique pas correctement la directive sur les nitrates.

II – Le cadre juridique

A – Les dispositions concernées de la directive sur les nitrates

2. Cette directive vise à réduire la pollution des eaux provoquée ou induite par les nitrates à partir de sources agricoles et à prévenir toute nouvelle pollution de ce type (article 1^er). On entend par pollution le rejet de composés azotés de sources agricoles dans le milieu aquatique, directement ou indirectement, ayant des conséquences de nature à mettre en danger la santé humaine, à nuire aux ressources vivantes et au système écologique aquatique, à porter atteinte aux agréments ou à gêner
d’autres utilisations légitimes des eaux [article 2, sous j)].

3. La directive sur les nitrates impose trois types d’obligations aux États membres. Premièrement, les États membres doivent définir, en vertu de l’article 3, paragraphe 1, de cette directive et en fonction des critères fixés à l’annexe I, les eaux atteintes par la pollution et celles qui sont susceptibles de l’être si les mesures prévues à l’article 5 ne sont pas prises. Deuxièmement, en vertu de l’article 3, paragraphe 2, de la directive, les États membres sont tenus de désigner comme zones
vulnérables toutes les zones connues sur leur territoire qui alimentent les eaux définies conformément au paragraphe 1 dudit article 3 et qui contribuent à la pollution. Troisièmement, l’article 5 de ladite directive leur impose d’établir des programmes d’action portant sur les zones vulnérables désignées afin d’éviter ou de résoudre les problèmes de pollution des eaux par les nitrates provenant de sources agricoles, conformément aux objectifs visés à l’article 1^er.

4. La désignation des zones vulnérables doit avoir lieu dans un délai de deux ans à compter de la notification de la directive sur les nitrates (article 3, paragraphe 2, de celle‑ci) et elle doit être notifiée à la Commission dans un délai de six mois. L’établissement de programmes d’action appropriés afin de répondre aux objectifs de la directive sur les nitrates, tels qu’énoncés à l’article 1^er, doit se faire dans un délai de deux ans à compter de la désignation initiale visée à
l’article 3, paragraphe 2 (article 5, paragraphe 1).

5. De surcroît, les États membres sont tenus de revoir la liste des zones vulnérables désignées afin de tenir compte des changements et des facteurs imprévisibles au moment de la désignation initiale (article 3, paragraphe 4). De même, les États membres doivent revoir les programmes d’action qu’ils ont établis initialement (article 5, paragraphe 7).

6. Par ailleurs, en vue d’assurer, pour toutes les eaux, un niveau général de protection contre la pollution, en vertu de l’article 4 de la directive sur les nitrates, les États membres doivent, dans un délai de deux ans à compter de la notification de ladite directive, établir des codes de bonne pratique agricole qui seront mis en œuvre volontairement par les agriculteurs et élaborer au besoin un programme prévoyant la formation et l’information des agriculteurs en vue de promouvoir
l’application desdits codes.

7. Enfin, l’article 10, paragraphe 1, de la directive sur les nitrates prévoit que les États membres soumettent à la Commission, pour la période de quatre ans qui suit la notification de cette directive, un rapport contenant un compte rendu des actions de prévention de la pollution de l’eau, une carte indiquant les eaux identifiées et les zones vulnérables désignées, ainsi qu’un résumé des résultats de la surveillance de ces zones et des programmes d’action élaborés en vertu de l’article 5.

8. Selon l’article 12 de cette directive, les États membres devaient mettre en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à celle-ci dans un délai de deux ans à compter de sa notification. Étant donné que ladite directive a été notifiée aux États membres le 19 décembre 1991, ceux-ci devaient la transposer au plus tard le 20 décembre 1993 dans leur ordre juridique interne.

B – La législation nationale concernée

9. Dans la Région flamande, la politique concernant la diminution de la pollution des eaux par les nitrates provenant de sources agricoles et la prévention de la pollution en la matière a été mise en œuvre sur le plan légal par le décret, du 23 janvier 1991, relatif à la protection de l’environnement contre la pollution due aux engrais (ci‑après le «décret sur les engrais») (3). Ce décret sur les engrais a été modifié par le décret du 20 décembre 1995. Le gouvernement flamand a adopté une série
d’arrêtés d’exécution sur la base de ce décret. En 1998, une évaluation du décret sur les engrais a donné lieu à une modification supplémentaire qui est entrée en vigueur le 1^er janvier 2000 (4).

10. Dans la Région wallonne, la directive sur les nitrates a été transposée par l’arrêté du gouvernement wallon, du 5 mai 1994, relatif à la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir des sources agricoles (5).

11. Les dispositions seront citées dans la mesure où elles nous concernent.

III – Les procédures précontentieuses

A – La procédure 94/2239

12. Le 18 mai 1995, la Commission a adressé une mise en demeure au Royaume de Belgique dans le cadre de la procédure 94/2239 concernant l’application de la directive sur les nitrates. Après examen de toutes les informations fournies par le Royaume de Belgique, la Commission lui a adressé, le 28 octobre 1997, une mise en demeure complémentaire. Par lettre du 22 janvier 1998, ledit Royaume a répondu à la mise en demeure complémentaire. Après avoir examiné sa réponse, la Commission a adressé à cet
État membre, le 23 novembre 1998, un avis motivé l’invitant à prendre les mesures nécessaires pour s’y conformer dans un délai de deux mois à compter de sa notification. La Commission conclut dans l’avis motivé que le Royaume de Belgique n’a pas pris les mesures nécessaires à la mise en œuvre de l’article 3, paragraphe 2, ainsi que des articles 4, 5, 6 et 12 de la directive sur les nitrates. En ce qui concerne les articles 3, paragraphe 2, et 6, la Commission renvoie à la procédure
d’infraction 97/4750. Les autorités belges ont répondu à l’avis motivé par lettre du 19 février 1999. Cette dernière exposait le point de vue de la Région flamande concernant les griefs de la Commission. Dans sa requête, la Commission mentionne également les lettres suivantes:

Concernant la Région flamande

– une lettre, du 10 décembre 1998, dans laquelle la Région flamande mentionne un nouveau «Mest Actieplan» (MAP) («Plan Lisier»). Cette lettre contient une proposition de modification du décret sur les engrais et modifiant le décret, du 28 juin 1985, relatif à l’autorisation écologique;

– une lettre, du 25 juin 1999, annonçant que le Parlement flamand a définitivement approuvé le décret modificatif mentionné dans la lettre du 10 décembre 1998 et qu’il a été promulgué et publié le 11 mai 1999; et

– une lettre, du 4 septembre 2002, comprenant en annexe une copie de l’arrêté, du 14 juin 2002, du gouvernement flamand visant à examiner, revoir et compléter les zones d’eaux vulnérables telles que visées a l’article 15, paragraphes 3, 4 et 5, du décret sur les engrais;

Concernant la Région wallonne

– une lettre, du 9 janvier 2001, de la Région wallonne (non produite en annexe) qui confirmerait que, à ce jour, les programmes d’action exigés par la directive sur les nitrates n’auraient pas encore été établis pour les zones vulnérables «nappes du Crétacé de Hesbaye» et «Sables bruxelliens».

B – La procédure 97/4750

13. Outre la procédure 94/2239, la Commission a également introduit la procédure 97/4750. Dans la mise en demeure du 28 octobre 1998 dans le cadre de la procédure 97/4750, la Commission développe une série de griefs tels que ceux exposés dans le cadre de la procédure 94/2239. Dans cette mise en demeure, elle conclut que le Royaume de Belgique n’a pas pris les mesures nécessaires à la mise en œuvre des articles 3, 5, 6, 10 et 12 de la directive sur les nitrates. Le Royaume de Belgique a répondu
dans différentes lettres de manière circonstanciée à cette mise en demeure. Le 9 novembre 1999, la Commission a ensuite émis un avis motivé dans lequel elle invitait à prendre les mesures nécessaires pour s’y conformer, dans un délai de deux mois à compter de sa notification. Le 23 décembre 1999, le Royaume de Belgique a demandé un délai d’un mois pour pouvoir répondre à l’avis motivé. Le 18 février 2000, les autorités belges ont répondu à l’avis motivé en ce qui concerne la situation de la Région
flamande. Dans cette procédure également, la Commission se réfère dans sa requête à des lettres envoyées ultérieurement par le Royaume de Belgique, à savoir:

Concernant la Région flamande

– une lettre, du 15 décembre 2000, concernant deux arrêtés d’exécution du gouvernement flamand du décret sur les engrais (M.A.P. II);

– une lettre,j du 17 janvier 2002, dans laquelle le ministre de l’Environnement et de l’Agriculture flamand annonce qu’il enregistre pour le moment de nouvelles avancées en ce qui concerne la délimitation de zones vulnérables dans le cadre de la directive sur les nitrates;

– une lettre, du 24 avril 2002, concernant le texte en français du décret sur les engrais et de ses arrêtés;

– une lettre, du 21 juin 2002, comprenant l’arrêté portant délimitation des zones vulnérables et une note concernant la politique des engrais en Flandre;

– une lettre, du 4 septembre 2002, concernant le décret, du 14 juin 2002, du gouvernement flamand visant à examiner, revoir et compléter les zones d’eaux vulnérables telles que visées à l’article 15, paragraphes 3, 4 et 5, du décret sur les engrais; et

– une lettre, du 19 septembre 2002, concernant l’application de la directive sur les nitrates et comportant en annexe le code de bonnes pratiques agricoles (nutriments, culture des fruits et des légumes de pleine terre).

Concernant la Région wallonne

– une lettre, du 22 décembre 2000, communiquant un programme de gestion durable de l’azote en agriculture;

– des lettres, des 19 juin et 5 septembre 2001, communiquant un avant‑projet d’arrêté relatif à la gestion durable de l’azote en l’agriculture;

– une lettre, du 13 juin 2002, communiquant deux arrêtés délimitant deux zones vulnérables;

– une lettre, du 13 novembre 2002, avec le projet d’arrêté relatif à la gestion durable de l’azote en l’agriculture; et

– une lettre, du 11 décembre 2002, avec l’arrêté du gouvernement wallon, du 10 octobre 2002, relatif à la gestion durable de l’azote en l’agriculture;

14. Étant donné que la Commission estimait que la situation restait insatisfaisante malgré les données communiquées par les autorités belges, elle a introduit le présent recours le 22 mai 2003.

15. La Commission et le Royaume de Belgique ont été entendus à l’audience du 12 janvier 2005.

IV – Le recours

16. La Commission a formulé cinq griefs à l’encontre des mesures prises par la Région flamande:

– le Royaume de Belgique n’a défini dans aucune disposition les eaux polluées ou susceptibles de l’être, en violation de l’article 3, paragraphe 1, de la directive sur les nitrates. S’il est vrai que les autorités flamandes compétentes auraient maintenant identifié ces eaux par un arrêté du 14 juin 2002 (6), il n’a été procédé à aucune communication à la Commission à cet égard. Au surplus, selon cette dernière, la désignation n’aurait pas eu lieu conformément à ladite directive;

– lors de la désignation des zones vulnérables en Flandre, le Royaume de Belgique ne s’est pas conformé à la procédure et aux critères prévus à l’article 3 de la directive sur les nitrates;

– le code de bonne pratique agricole flamand ne satisfait pas aux exigences de l’article 4 et de l’annexe II de la directive sur les nitrates;

– le programme d’action flamand ne répond pas aux exigences de l’article 5 et de l’annexe III de la directive sur les nitrates, car il ne porte pas sur toutes les zones vulnérables désignées par la Région flamande et est incomplet; et

– le rapport concernant la Région flamande ne comporte pas tous les documents et informations qui doivent y figurer en vertu des dispositions combinées de l’article 10 et de l’annexe V de la directive sur les nitrates.

17. La Commission a formulé les griefs suivants à l’encontre de la Région wallonne:

– le Royaume de Belgique a violé les articles 3, paragraphe 2, et 12 de la directive sur les nitrates, car la Région wallonne a identifié les eaux et ensuite désigné les zones vulnérables uniquement pour une partie de son territoire, et, de surcroît, cet exercice a été complété tardivement et la désignation des zones vulnérables est incomplète;

– les autorités wallonnes n’ont pas tenu compte de la pollution des eaux côtières et marines lors de l’identification des eaux atteintes par la pollution et de la désignation des zones vulnérables, en violation de l’article 3 de la directive;

– le Royaume de Belgique a violé l’article 5 de la directive en ce que, ayant procédé à la désignation de deux zones vulnérables sur son territoire, la Région wallonne n’a pas adopté de programme d’action dans le délai prévu à cet effet.

V – La recevabilité du recours

18. Dans sa requête, la Commission demande à la Cour de tenir compte de mesures adoptées en Belgique, en vue de l’application de cette directive sur les nitrates, après l’expiration des délais prévus dans les avis motivés précités. La Cour serait ainsi en mesure de constater que les manquements allégués en ce qui concerne l’application de cette directive ont persisté jusqu’à ce jour, en tout cas en partie.

19. À notre avis, la Cour ne peut donner suite à pareille demande, grâce à laquelle la Commission entend s’épargner une autre procédure précontentieuse contre le Royaume de Belgique.

20. La directive sur les nitrates prévoit une série d’actions successives que les États membres doivent entreprendre afin d’atteindre les objectifs qu’elle vise. Ils doivent définir dans leur législation les fondements nécessaires en vue de l’intervention administrative requise aux fins de l’application de cette directive. Ensuite, ils devront désigner les eaux atteintes par la pollution et celles qui risquent de l’être. Vient après cela la désignation des zones vulnérables, dont les déversements
qui en proviennent contribuent à l’augmentation de la concentration en nitrates des eaux désignées. En vue de réduire l’utilisation des nitrates dans les zones vulnérables, des programmes d’action devront être établis et mis en œuvre. Enfin, ces programmes d’action, y compris les zones vulnérables désignées, devront être revus périodiquement à la lumière des développements ultérieurs. Cette chaîne de mise en œuvre, plus amplement décrite aux points 2 à 8 ci‑dessus, comporte certains délais dans
lesquels les différentes mesures, en tant que maillons de la chaîne, doivent avoir été prises, ainsi qu’une obligation de compte rendu à la Commission.

21. Il ressort des objectifs et de l’économie de la directive sur les nitrates qu’elle entraîne pratiquement une obligation permanente pour les États membres de prendre des mesures adéquates, sous la forme des actions qu’elle prescrit, afin de réaliser l’objectif de réduction de la concentration en nitrates des eaux polluées. À cet effet, il est nécessaire de procéder à un réexamen systématique des mesures de mise en œuvre prises ou prévues par les États membres.

22. Puisque la transposition de la directive sur les nitrates impose aux États membres de prendre une série de mesures successives, ils peuvent manquer à leurs obligations de différentes manières à savoir:

– ils n’entreprennent pas ou entreprennent tardivement les démarches imposées;

– les mesures qu’ils ont prises sont insuffisantes ou erronées;

– ils manquent à leurs obligations concernant l’application des mesures prises ou ils maintiennent des mesures insuffisantes vis‑à‑vis des opérateurs économiques auxquels elles s’adressent;

– ils ne se conforment pas aux obligations de résultats visées par ladite directive après l’écoulement d’un délai raisonnable.

23. C’est précisément parce que la directive sur les nitrates impose aux États membres un jeu complet de mesures, qui s’étendent sur une longue période, que le contrôle de la Commission à cet égard est étroit. À la différence de nombreuses autres directives, dont la mise en œuvre par les États membres s’achève dès leur transposition en temps utile dans la législation nationale, la supervision relative à l’application de la directive sur les nitrates requiert un contrôle permanent sur les phases
successives de la chaîne de mise en œuvre ainsi qu’une appréciation des résultats factuels atteints au moyen de ladite mise en œuvre.

24. Dans un tel contexte, l’idée de requérir une décision qui porte non seulement sur le comportement d’un État membre avant la clôture de la phase précontentieuse, mais aussi sur ses agissements ultérieurs, peut paraître attrayante pour la Commission pour des motifs d’opportunité. Cela permet de couvrir une plus grande portion de la chaîne de mise en œuvre et d’éviter d’éventuelles autres procédures. Cette idée peut éventuellement aussi être attrayante pour les États membres, car cela leur
procure davantage de repères pour leurs agissements futurs.

25. Néanmoins, nous estimons que cette voie est impraticable, compte tenu de la jurisprudence constante de la Cour de justice. D’après cette jurisprudence, la question de savoir si un État membre a manqué à ses obligations est appréciée en fonction de la situation telle qu’elle se présente au terme du délai fixé dans l’avis motivé et les changements intervenus par la suite ne sauraient être pris en compte par la Cour (7).

26. La Cour a exposé dans sa jurisprudence les motifs de cette délimitation stricte:

– il s’agit d’une garantie procédurale pour l’État membre, qui doit être en mesure de se justifier vis-à-vis de la Commission au cours de la phase précontentieuse (8);

– la nécessité de donner encore l’occasion à l’État membre de prendre, en concertation avec la Commission, les mesures nécessaires et d’éviter ainsi une condamnation par la Cour (9); et

– l’assurance que, dans le cadre de la procédure éventuelle devant la Cour, l’objet du litige puisse être clairement circonscrit (10).

27. Un recours, et cela vaut également en l’espèce, est donc irrecevable en tant qu’il vise des griefs n’ayant pas fait l’objet de la procédure précontentieuse.

28. Au surplus, l’application stricte de cette jurisprudence ne signifie pas nécessairement qu’il est beaucoup plus difficile de contrôler et d’assurer le respect des prescriptions de la directive sur les nitrates. En effet, la Commission peut exposer précisément au cours de la phase précontentieuse le contenu des mesures d’application que l’État membre concerné aurait dû adopter. Si, au cours de la phase contentieuse, la Cour confirme ensuite son appréciation, pareille décision emporte également
des conséquences à propos de ce que l’État membre doit encore faire afin de satisfaire aux obligations découlant de la directive.

29. En l’espèce, il s’ensuit que les griefs – ou les parties de griefs – de la Commission qui ne sont pas fondés sur la lettre de mise en demeure et l’avis motivé – et cela vaut pour toutes les mesures ayant été prises en Belgique après l’écoulement du délai prévu dans les avis motivés dans les deux procédures précontentieuses – sont irrecevables.

30. Par conséquent, lors de l’appréciation des différents griefs, nous examinerons chaque fois si et dans quelle mesure ils sont recevables.

VI – Analyse

A – Observation préalable

31. Dans la structure fédérale de l’État belge, la responsabilité en matière d’application de la directive sur les nitrates incombe aux régions. Lors de l’appréciation du présent recours, il faudra donc toujours vérifier quelles sont les mesures prises par les différentes régions dans le cadre de leurs compétences et si elles suffisent. Puisque l’État belge reste responsable à l’égard de la Communauté en ce qui concerne la mise en œuvre du droit communautaire, toute constatation du fait que
l’application de ladite directive par les régions est tardive et/ou insuffisante implique que le Royaume de Belgique a manqué à ses obligations.

B – Non-respect des obligations contenues à l’article 3

Les griefs à l’encontre de la Région flamande

32. La Commission soutient d’abord que le Royaume de Belgique a manqué aux obligations découlant de l’article 3, paragraphe 1, de la directive sur les nitrates. La Région flamande n’a pas défini les eaux atteintes par la pollution ni celles qui sont susceptibles de l’être si les mesures prévues à l’article 5 ne sont pas prises. La Commission estime également que le gouvernement belge a en tout cas violé l’article 3, paragraphe 1, ainsi que l’annexe I, partie A, point 3), de ladite directive en
n’identifiant pas les eaux de la mer du Nord en tant qu’eaux eutrophisées au sens de cette directive. Enfin, la Commission soutient qu’aucune communication ne lui a été adressée en ce qui concerne l’arrêté du 14 juin 2002 (11). Par ailleurs, la méthode d’identification des eaux n’est pas conforme à l’article 3, paragraphe 1, ainsi qu’aux critères de l’annexe I de la directive sur les nitrates.

33. Le gouvernement belge soutient dans son mémoire en défense que la Région flamande a immédiatement désigné les zones vulnérables sur la base des critères de l’annexe I de la directive sur les nitrates, car il estimait qu’il était possible de procéder simultanément à l’identification en vertu de l’article 3, paragraphe 1, et à la désignation sur la base de l’article 3, paragraphe 2. Bien que les eaux n’aient pas été formellement désignées, la Région flamande n’a pas omis l’étape de l’article 3,
paragraphe 1. Avant de désigner les zones vulnérables, des mesures ont été effectuées dans les eaux et elles ont été utilisées lors de la désignation des zones vulnérables.

34. De surcroît, selon la Commission, la réglementation flamande ne répond pas aux exigences de l’article 3, paragraphe 2, de la directive sur les nitrates. La qualification de zone vulnérable a été exclue à tort en ce qui concerne certaines zones et, de plus, les critères de désignation des zones vulnérables ne sont pas entièrement conformes à ceux de l’article 3 de la directive sur les nitrates. Par ailleurs, une analyse des résultats des mesures communiqués montre qu’un certain nombre de zones
n’ont pas été désignées en tant que zones vulnérables alors même qu’elles alimentent les eaux définies conformément à l’article 3, paragraphe 1, et qu’elles contribuent à la pollution.

35. En ce qui concerne la désignation des zones vulnérables, le gouvernement flamand distingue quatre catégories, à savoir les zones vulnérables du point de vue de la qualité de l’eau (article 15, paragraphe 6, du décret sur les engrais), les zones vulnérables agricoles d’intérêt écologique (article 15 bis dudit décret), les zones vulnérables «nature» (article 15 ter dudit décret) et les zones saturées en phosphates (article 15 quater dudit décret).

36. Premièrement, selon la Commission, en vertu de l’article 15, paragraphe 6, du décret sur les engrais, seules sont désignées les zones vulnérables du point de vue de la qualité de l’eau qui sont destinées ou utilisées pour le captage d’eau potable. Une telle pratique est contraire tant à l’esprit qu’à la lettre de l’article 3, paragraphes 1 et 2, ainsi qu’aux critères de l’annexe I de la directive sur les nitrates, tels que repris à l’article à l’article 15, paragraphes 4 et 5, du décret sur
les engrais. En effet, il ressort des dispositions précitées que, lors de l’identification des eaux atteintes par la pollution, il doit être tenu compte de toutes les eaux souterraines et pas uniquement de celles qui sont destinées à la consommation humaine. Un tel procédé signifie qu’en Flandre ont uniquement été désignées les zones vulnérables du point de vue de la qualité de l’eau qui sont situées dans des zones qui sont destinées ou utilisées pour le captage d’eau potable. La réponse de la
Région flamande à la mise en demeure confirme cela. Celle-ci précise qu’elle «[est] d’avis qu’il suffit provisoirement de désigner les eaux de surface qui peuvent être destinées ou utilisées pour la préparation d’eau alimentaire».

37. Deuxièmement, d’après la Commission, les critères de désignation des zones vulnérables dans les catégories des «zones vulnérables agricoles d’intérêt écologique» et des «zones vulnérables ‘nature’» ainsi que des «zones saturées en phosphates» ne présentent aucun rapport (direct) avec les critères tels qu’énoncés à l’article 3, paragraphes 1 et 2, et à l’annexe I de la directive sur les nitrates. Cela implique qu’un grand nombre de zones n’ont pas été qualifiées de vulnérables alors même
qu’elles se déversent dans les eaux définies conformément à l’article 3, paragraphe 1, et contribuent à la pollution. Les données communiquées par la Région flamande indiquent que 70 à 80 % de la Flandre devrait été désignée en tant que zone vulnérable.

38. Troisièmement, selon la Commission, la désignation des zones vulnérables telle que figurant dans l’arrêté du 14 juin 2002 (12) du gouvernement flamand n’est pas conforme à l’article 3 ainsi qu’aux critères de l’annexe I de la directive sur les nitrates.

39. Le gouvernement belge soutient dans son mémoire en duplique que la délimitation des zones «eaux» ne consiste pas uniquement dans la désignation de zones qui sont destinées ou utilisées pour le captage d’eau potable. D’autres zones vulnérables du point de vue de la qualité de l’eau ont également été désignées en application de la directive sur les nitrates. Dans les zones vulnérables délimitées en vertu de l’article 15 bis, à savoir les zones agricoles d’intérêt écologique, et de
l’article 15 ter, à savoir les zones comprenant des zones vulnérables «nature», des mesures obligatoires complémentaires sont d’application qui vont beaucoup plus loin que les mesures en vigueur sur le territoire de la Flandre. Ces mesures ont le même objectif que ladite directive, sans que ces zones vulnérables aient été désignées en tant que zones vulnérables du point de vue de la qualité de l’eau au sens de cette même directive. La désignation de ces zones vulnérables n’est pas été fondée sur les
critères de cette directive.

40. Le gouvernement belge a souligné à l’audience que sa politique vis-à-vis de la Flandre tendait à responsabiliser chaque agriculteur au niveau des parcelles. Cette politique contribue effectivement à diminuer le lessivage des nitrates afin de pouvoir atteindre au niveau des parcelles les objectifs de la directive sur les nitrates.

Les griefs à l’encontre de la Région wallonne

41. Selon la Commission, le Royaume de Belgique a violé les articles 3, paragraphe 2, et 12 de la directive sur les nitrates en tant qu’il n’a identifié les eaux et désigné les zones vulnérables que pour une partie de son territoire. De plus, la désignation n’a pas eu lieu dans le délai fixé et la désignation des zones vulnérables reste incomplète à ce jour.

42. La Commission renvoie au rapport communiqué en application de l’article 10 de la directive sur les nitrates, par courrier du 20 septembre 1996, dont il ressort que les zones vulnérables ont été définies dans le délai prescrit par ladite directive uniquement pour une partie du territoire de la région, étant donné que, lors de la rédaction dudit rapport, trois sous-régions, à savoir le pays de Herve, la commune de Comines-Warneton et le Condroz, faisaient encore l’objet d’études en cours.
D’après la Commission, ces trois sous-régions auraient dus être désignées en tant que zones vulnérables au plus tard le 20 décembre 1993. Le 19 mars 2002, la commune de Comines‑Warneton et le Sud namurois (partie du Condroz), ont finalement été désignés comme zones vulnérables. Cependant, la partie ouest du Sud namurois, c’est-à-dire la région «entre Sambre et Meuse» n’a été que partiellement désignée comme zone vulnérable, alors qu’il ressort de l’étude intitulée «Environmental resources
management» (13) que la charge en nitrates y est aussi élevée que dans la partie est. De plus, le pays de Herve n’a pas encore à ce jour été désigné en tant que zone vulnérable. Enfin, la Commission ajoute qu’une partie insuffisamment grande du territoire du Crétacé de Hesbaye a été désignée comme zone vulnérable, et, d’après l’étude Environmental resources management, la partie ouest devrait aussi être désignée.

43. Le gouvernement belge réfute la thèse selon laquelle la désignation n’aurait pas eu lieu dans le délai prescrit et soutient que l’article 3, paragraphe 4, de la directive sur les nitrates s’applique en l’espèce. Cette disposition prévoit que les États membres réexaminent et, au besoin, révisent ou complètent en temps opportun, au moins tous les quatre ans, la liste des zones vulnérables désignées, afin de tenir compte des changements et des facteurs imprévisibles au moment de la désignation
précédente. L’existence des zones problématiques susmentionnées avait certes déjà été révélée par une première évaluation aux alentours de 1994, en application de l’article 3, paragraphes 1 et 2, de cette directive, mais les études n’étaient pas encore terminées à cette époque. Par conséquent, la commune de Comines-Warneton et le sud namurois ont été désignés le 19 mars 2002 en tant que zones vulnérables, en vertu de l’article 3, paragraphe 4, de ladite directive. Le Royaume de Belgique ne partage
pas les conclusions de l’étude de la Commission sur la base de laquelle elle entend prouver que la région «entre Sambre et Meuse» aurait dû aussi être désignée comme zone vulnérable. La désignation du Sud namurois est fondée sur les résultats des mesures de la charge en nitrates et répond aux critères contenus à l’article 3 de la directive sur les nitrates.

44. En réponse au grief de la Commission selon lequel le pays de Herve n’a pas été désigné en tant que zone vulnérable, le Royaume de Belgique souligne le statut spécifique octroyé à cette région. Les mesures telles que prévues à l’article 5 de la directive sur les nitrates ne sont pas les plus efficaces afin de combattre la pollution par les nitrates et des mesures spécifiques s’appliquent donc dans cette zone.

45. Enfin, le gouvernement belge rejette le grief de la Commission d’après lequel une partie insuffisante du territoire du Crétacé de Hesbaye a été désignée en tant que zone vulnérable. Les mesures de la charge en nitrates montrent que la partie ouest du Crétacé de Hesbaye n’est pas polluée.

46. La Commission soutient finalement que les autorités wallonnes n’ont pas tenu compte de la pollution des eaux côtières et marines lors de l’identification des eaux atteintes par la pollution et de la désignation des zones vulnérables, en violation de l’article 3 de la directive sur les nitrates. La Commission souligne que le Royaume de Belgique lui‑même avait fait état auprès des commissions chargées de la mise en œuvre des conventions d’Oslo et de Paris, de problèmes d’eutrophisation le long
de la côte belge et dans l’estuaire de l’Escaut. Étant donné que les eaux côtières ou marines belges sont eutrophes en raison de l’apport en éléments nutritifs charriés par les masses d’eaux polluées par des nitrates provenant d’activités agricoles, les autorités régionales compétentes sont tenues de désigner en tant que zones vulnérables les zones du territoire qui alimentent la mer du Nord et qui contribuent à la pollution.

47. Le gouvernement belge rétorque que l’apport en nutriments par des masses d’eaux polluées par des nitrates provenant d’activités agricoles n’est pas significatif en ce qui concerne la Région wallonne.

C – Analyse

La recevabilité

48. Les griefs de la Commission concernant l’arrêté du gouvernement flamand du 14 juin 2002, ainsi que le grief, selon lequel une partie insuffisamment grande du territoire du Crétacé de Hesbaye a été désignée en tant que zone vulnérable, doivent être considérés comme invalides dès lors qu’il s’agit d’une extension de l’objet du litige par rapport à l’avis motivé (14).

49. Les griefs de la Commission s’y rapportant sont dès lors irrecevables.

Au fond

50. L’article 3, paragraphes 1 et 2, de la directive sur les nitrates impose aux États membres de se conformer au plus tard pour le 20 décembre 1993 aux différentes obligations suivantes:

– les États membres doivent définir les eaux atteintes par la pollution par des composés azotés provenant de sources agricoles et celles qui sont susceptibles de l’être si aucune mesure n’est prise afin de diminuer la teneur en azote d’origine agricole;

– ils sont tenus à cet effet de désigner comme zones vulnérables les zones agricoles qui alimentent les eaux dont il est établi qu’elles sont saturées en composés azotés, ou risquent de l’être.

51. Les eaux qui sont (susceptibles d’être) atteintes par la pollution sont désignées en fonction des critères fixés à l’annexe I de la directive. Selon ces critères, doivent être désignées en tant qu’eaux atteintes par la pollution, les eaux douces superficielles, notamment celles servant ou destinées au captage d’eau potable, qui contiennent ou risquent de contenir, si les mesures prévues à l’article 5 ne sont pas prises, une concentration de nitrates supérieure à celle prévue par la directive
75/440/CEE (15)du Conseil, du 16 juin 1975, concernant la qualité des eaux superficielles destinées à la production d’eau alimentaire dans les États membres (JO L 194, p. 26). Cela vaut également pour les eaux souterraines qui ont, ou risquent d’avoir, une teneur en nitrates supérieure à 50 milligrammes par litre si les mesures prévues audit l’article 5 ne sont pas prises, ainsi que pour les lacs naturels d’eau douce, les autres masses d’eau douce, les estuaires, les eaux côtières et marines qui ont
subi ou risquent dans un avenir proche de subir une eutrophisation si les mesures prévues au même article 5 ne sont pas prises.

52. Lors de l’application de ces critères, les États membres doivent également tenir compte des caractéristiques physiques et environnementales des eaux et des terres, des connaissances actuelles concernant le comportement des composés azotés dans l’environnement (eaux et sols), et, enfin, des connaissances actuelles concernant l’incidence des mesures prises conformément audit article 5.

53. Tout d’abord, il convient de relever que le Royaume de Belgique a reconnu que, dans la Région flamande, les eaux (susceptibles d’être) atteintes par la pollution n’ont pas été formellement identifiées. Cela a des conséquences en ce qui concerne la désignation visée par l’article 3, paragraphe 2, de la directive sur les nitrates. La désignation des zones vulnérables ne peut être effectuée correctement qu’une fois la phase préalable d’identification achevée. Par conséquent, lors de l’expiration
du délai fixé dans l’avis motivé de la Commission, le Royaume de Belgique n’avait pas satisfait à ses obligations découlant de l’article 3, paragraphe 1, de la directive sur les nitrates.

54. Il est clair que le Royaume de Belgique ne s’est pas conformé à ses obligations découlant de l’article 3, paragraphe 2, de la directive sur les nitrates, puisque la Région flamande n’a désigné qu’en partie les zones vulnérables. Comme déjà précisé, aux fins de l’application de la directive sur les nitrates, sont exclusivement pertinentes les zones qui sont vulnérables parce que les eaux superficielles et les eaux souterraines sont contaminées en raison du lessivage de nitrates. S’il est vrai
que, en vertu du décret sur les engrais, des zones ont été désignées qui sont vulnérables à un autre titre, notamment en raison de leur valeur sur le plan écologique ou naturel, d’autres critères sont appliqués lors de cette désignation que ceux prescrits par l’article 3 et l’annexe I de la directive sur les nitrates. Par conséquent, cette désignation ne satisfait pas aux exigences de cette directive. Nous estimons que l’argument du gouvernement belge selon lequel ces zones ont été désignées entre
autres à la lumière des objectifs de la directive sur les nitrates est insuffisant. En effet, le type de vulnérabilité détermine les mesures qui doivent être prises afin de la réduire. Il s’ensuit qu’on ne saurait avoir recours à l’arrêt Standley e.a. (16). Les États membres disposent en vertu de cet arrêt d’un large pouvoir d’appréciation dans l’application des critères énoncés dans ladite annexe I. Cependant, lors de la désignation des zones vulnérables, ils ne peuvent ignorer ces critères.

55. En ce qui concerne la délimitation des zones qui sont vulnérables du point de vue de la qualité de l’eau, il convient de relever que l’article 15, paragraphe 6, du décret sur les engrais limite l’application de la directive sur les nitrates. En application de cette disposition, trois catégories de zones vulnérables du point de vue de la qualité de l’eau sont désignées dans la Région flamande:

l) les zones de captage d’eau et les zones de protection du type I, II et III pour les eaux souterraines, délimitées en application du décret, du 24 janvier 1984, portant des mesures en matière de gestion des eaux souterraines;

2) les zones vulnérables désignées par le gouvernement flamand nécessitant un renforcement des normes dans les bassins sub‑hydrographiques des eaux de surface destinées à la production d’eau alimentaire, délimitées en application de la loi, du 26 mars 1971, sur la protection des eaux de surface contre la pollution;

3) les zones comptant des sols sensibles aux nitrates nécessitant un renforcement des normes, telles que déterminées par le gouvernement flamand et délimitées en application du décret, du 24 janvier 1984, portant des mesures en matière de gestion des eaux souterraines.

56. Les zones qui échappent à ces catégories, mais qui, conformément à l’article 3, paragraphe 2, de la directive sur les nitrates, alimentent les eaux dont il est établi qu’elles sont saturées en composés azotés, ou risquent de l’être, sont écartées du champ d’application de la directive sur les nitrates. Cela est en soi incompatible avec cette directive. Ce faisant, le gouvernement belge excède également le pouvoir d’appréciation que ladite directive lui octroie.

57. Les griefs de la Commission à l’encontre de la Région wallonne sont également fondés. Lors de l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé de la Commission, le Royaume de Belgique n’avait pas satisfait à son obligation d’identifier toutes les eaux en vertu de l’article 3, paragraphe 1, de la directive sur les nitrates et de désigner les zones vulnérables en vertu de l’article 3, paragraphe 2, de cette directive. Il ressort de la seule réponse de la Région wallonne à la mise en demeure que,
dans le pays de Herve, la limite de 50 mg/NO_3/litre a été atteinte à plusieurs reprises et que rares étaient les zones dans lesquelles aucun dépassement n’avait été relevé. Dans la commune de Comines-Warneton les relevés de mesures variaient entre 63 et 92mg/NO_3/litre et dans le Condroz certains relevés laissaient apparaître un dépassement de la limite de 50 mg/NO_3/litre. Dans la même réponse, la Région wallonne mentionne l’existence d’une pollution sérieuse de la région «entre Sambre et Meuse»
avec des mesures dépassant 50 mg/NO_3/litre. L’argument du gouvernement belge selon lequel les études concernant les régions en question n’étaient pas encore clôturées ne saurait dès lors justifier le non-respect de ses obligations découlant de l’article 3. De même, le recours par le gouvernement belge à l’article 3, paragraphe 4, est sans effet, car cette disposition concerne la révision de la liste des zones vulnérables et non la désignation initiale de ces zones.

58. Enfin, sont également fondés les griefs de la Commission à l’encontre des deux régions concernant l’absence d’identification des eaux côtières et marines en vertu de l’article 3, paragraphe 1, de la directive sur les nitrates et de désignation des zones vulnérables qui en découle conformément à l’article 3, paragraphe 2, de ladite directive. Le quatrième considérant du préambule de cette directive, qui mentionne expressément la protection de la mer du Nord parmi ses motifs, s’oppose à une
interprétation et à une application de ladite directive qui ne tient pas compte de la contribution à l’eutrophisation de la mer du Nord par des masses d’eaux polluées par des nitrates provenant d’activités agricoles.

59. Il s’ensuit que les griefs de la Commission examinés ici sont fondés.

D – Les lacunes du code de bonne pratique agricole

Les griefs à l’encontre de la Région flamande

60. D’après la Commission, les quatre points suivants de l’annexe II de la directive sur les nitrates manquent dans le code de bonne pratique agricole rédigé par la Région flamande:

– les périodes pendant lesquelles l’épandage de fertilisants est inapproprié;

– les règles concernant les conditions d’épandage de fertilisants sur les sols en forte pente;

– les règles concernant les conditions d’épandage des fertilisants sur les sols détrempés, inondés, gelés ou couverts de neige; et

– les conditions d’épandage des fertilisants près des cours d’eau.

61. Le gouvernement belge mentionne dans son mémoire en défense l’article 17 du décret sur les engrais et ses arrêtés d’exécution qui règlent différents aspects, qui sont prévus par la directive sur les nitrates en ce qui concerne le code de bonne pratique agricole. Cet article a subi différentes modifications au cours des années et les obligations ont été communiquées aux agriculteurs en Flandre au moyen de la brochure intitulée «Mestgids – Wegwijs in het Vlaamse beleid december 2000» (Guide des
engrais – Orientations concernant la politique flamande, décembre 2000).

Appréciation

62. La Région flamande a reconnu dans sa réponse du 19 février 1999 à l’avis motivé que les quatre points précités faisaient défaut dans le code de bonne pratique agricole et que celui‑ci serait modifié à cet égard dans un avenir proche. Étant donné que le décret sur les engrais modifié ultérieurement par le gouvernement belge n’a pas été adopté avant l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé, il n’est pas nécessaire d’examiner s’il constitue une application correcte des obligations découlant
de l’annexe III de la directive sur les nitrates. En effet, la Commission a formulé ce grief dans le cadre de la procédure 94/2239 et elle a émis un avis motivé, le 23 novembre 1998, qui invitait cet État membre à prendre les mesures nécessaire pour s’y conformer dans un délai de deux mois à compter de sa notification. Par conséquent, le décret sur les engrais du 1^er janvier 2000, tel qu’amendé, a été adopté en dehors du délai fixé par l’avis motivé.

63. Par conséquent, ce moyen de la Commission est fondé.

E – Les programmes d’action

Les griefs à l’encontre de la Région flamande

64. La Commission rappelle que l’article 5, paragraphe 1, de la directive sur les nitrates prévoit que, dans un délai de deux ans à compter de la désignation initiale visée à l’article 3, paragraphe 2, de cette directive, les États membres doivent établir des programmes d’action pour les zones vulnérables qui, à leur tour, doivent avoir été désignées dans un délai de deux ans à compter de la notification de ladite directive. Étant donné que celle‑ci a été notifiée le 19 décembre 1991, les zones
vulnérables auraient dû être désignées au plus tard le 20 décembre 1993 et les programmes d’action auraient dû être rédigés au plus tard le 20 décembre 1995.

65. La Commission relève d’abord l’incompatibilité injustifiée découlant du fait que les programmes d’action, qui, en application de l’article 5 de la directive sur les nitrates, devrait s’appliquer dans les zones vulnérables, ne sont que partiellement d’application. La norme prescrite par l’annexe III, point 2, de la directive sur les nitrates, selon laquelle la quantité d’effluents d’élevage épandue annuellement ne peut pas dépasser 170 kilogrammes d’azote par hectare, ne s’applique pas:

– dans les zones vulnérables des zones agricoles d’intérêt écologique (articles 15 bis et 14 du décret sur les engrais, voir point 14);

– pour les entreprises des zones vulnérables en raison de leurs richesses naturelles et bénéficiant d’une dispense au titre de l’article 15 ter, paragraphe 2, points 1) et 2), et paragraphe 3, du décret sur les engrais (article 15 ter, paragraphe 8, dudit décret); et

– dans les zones saturées en phosphates (article 15 quater, paragraphe 1, deuxième alinéa, du décret sur les engrais); voir point 16).

66. Ensuite, la Commission reproche au gouvernement belge le fait que les mesures communiquées par la Région flamande en tant que partie intégrante de son programme d’action ne comportent aucune disposition qui permette d’appliquer pleinement l’article 5, paragraphe 4, de la directive sur les nitrates. Cette dernière disposition prévoit que des programmes d’action doivent contenir notamment les mesures obligatoires visées à l’annexe III. Ces mesures comportent des règles concernant:

1) les périodes durant lesquelles l’épandage de certains fertilisants est interdit;

2) la capacité des cuves destinées au stockage des effluents d’élevage; celle-ci doit dépasser [...].

67. De plus, la Commission soutient qu’il n’a pas été satisfait au prescrit à l’annexe III, point 1.3, de la directive sur les nitrates. Lors de l’adoption des mesures limitant l’épandage de fertilisants, le gouvernement belge n’a pas tenu compte de l’azote apporté aux cultures par le sol. Il ressort du fondement scientifique des normes proposées, tel que communiqué par le gouvernement belge, que ces normes ne tiennent pas compte des réserves réelles du sol en azote.

68. Enfin, la Commission fait valoir qu’il n’a pas été satisfait à la règle prévue à l’annexe III, point 2, qui prévoit que doivent être prises des mesures assurant que, pour chaque exploitation ou élevage, la quantité d’effluents d’élevage épandue annuellement, y compris par les animaux eux-mêmes, ne dépasse pas 170 kilogrammes d’azote par hectare. En effet, cette règle ne s’applique pas aux zones vulnérables des zones agricoles d’intérêt écologique, aux zones vulnérables en raison de leurs
richesses naturelles et aux zones saturées en phosphates.

69. Le gouvernement belge oppose au premier grief de la Commission le fait que, pour les zones vulnérables, les mesures d’application vont beaucoup plus loin que les mesures imposées en vertu de l’annexe III de la directive sur les nitrates, même en ce qui concerne la norme de 170 kilogrammes d’azote par hectare. Que la norme de 170 kilogrammes d’azote par hectare ne soit pas d’application aux entreprises des zones vulnérables «nature» bénéficiant d’une dispense au titre de l’article 15 ter,
paragraphe 2, points 1) et 2), et paragraphe 3, du décret sur les engrais est sans pertinence en l’espèce, car la teneur en nitrates de 50 mg/litre n’a pas été dépassée dans les zones concernées. Toutes les autres mesures telles que le programme d’action et le code de bonne pratique agricole suffisent pour atteindre l’objectif de la directive sur les nitrates. De même, s’agissant des zones saturées en phosphates, sont également d’application des mesures qui vont beaucoup plus loin que celles qui
s’appliquent dans les zones qui n’ont pas été désignées comme zones vulnérables. Dans ces zones, la diffusion d’engrais est limitée à 40 kilogrammes d’anhydride phosphorique par hectare et par an.

70. Le gouvernement belge admet dans son mémoire en défense à propos du second grief que la réglementation flamande ne satisfaisait pas, au terme du délai prescrit dans l’avis motivé, aux exigences de l’annexe III, points 1.1 et 1.2, de la directive sur les nitrates.

71. Le gouvernement belge souligne à propos du troisième grief que, en ce qui concerne les normes de fertilisation, il est tenu compte des réserves moyennes présentes dans le sol qui sont supposées identiques pour toutes les parcelles. Appliquées en combinaison avec les résidus d’azote présents en fin d’année, ces normes garantissent que les objectifs de ladite directive seront atteints.

Les griefs à l’encontre de la Région wallonne

72. La Commission estime que le gouvernement belge a violé l’article 5 de la directive sur les nitrates, car, après avoir désigné deux zones vulnérables sur son territoire, la Région wallonne aurait dû établir des programmes d’action dans le délai prescrit, ce qui ne s’est pas produit.

73. La Région wallonne a désigné le Crétacé de Hesbaye et les Sables bruxelliens en tant que zones vulnérables par deux arrêtés ministériels du 28 juillet 1994. Par conséquent, elle aurait dû établir les programmes d’action requis par la directive sur les nitrates au plus tard le 20 décembre 1995. Cette obligation est même reproduite à l’article 3 de deux arrêtés wallons en vertu desquels les deux zones vulnérables en cause ont été désignées. Cet article prévoit que l’administration compétente
prépare des programmes d’action applicables aux zones vulnérables désignées, qui doivent être établis au plus tard le 20 décembre 1995 (date d’entrée en vigueur). Cependant, après avoir désigné deux zones vulnérables sur son territoire, la Région wallonne n’a pas établi de programme d’action.

74. Le gouvernement belge soutient qu’il a établi à partir de 1996 des programmes d’action au niveau local pour le Crétacé de Hesbaye et les Sables bruxelliens afin de prévenir ou de diminuer la pollution provoquée ou induite par les nitrates provenant de sources agricoles, lesquels ont produit des effets importants.

75. La Commission fait valoir dans son mémoire en réplique que ces programmes sont appliqués sur une base volontaire par les agriculteurs et qu’ils ne s’appliquent pas à l’ensemble des zones vulnérables.

76. Par ailleurs, la Commission reproche également au gouvernement belge le fait que l’arrêté, du 10 octobre 2002, du gouvernement wallon relatif à la gestion durable de l’azote en agriculture, qui a été communiqué par la Région wallonne en tant que programme d’action, ne comporte aucune disposition permettant d’appliquer pleinement l’article 5, paragraphe 4, de la directive sur les nitrates.

Analyse

– La recevabilité

77. Le grief de la Commission concernant l’arrêté, du 10 octobre 2002, du gouvernement wallon relatif à la gestion durable de l’azote en agriculture doit être considéré comme invalide, étant donné qu’il s’agit d’une extension de l’objet du litige par rapport à la manière dont il est défini dans l’avis motivé.

78. Ce grief de la Commission est donc irrecevable.

– Au fond

79. En vertu de l’article 5 de la directive sur les nitrates, les États membres doivent établir des programmes d’action afin de prévenir ou de diminuer, dans les zones vulnérables désignées conformément à l’article 3, paragraphes 2 et 4, de ladite directive, la pollution provoquée ou induite par les nitrates provenant de sources agricoles.

80. Un État membre peut établir un programme d’action portant sur l’ensemble des zones vulnérables dans son territoire ou différents programmes d’action pour différentes zones vulnérables ou pour des parties de celles-ci dans son territoire.

81. Les programmes d’action sont appliqués dans un délai de quatre ans à compter de leur établissement et doivent notamment comporter les mesures obligatoires prévues à l’annexe III de la directive sur les nitrates. Ces mesures doivent comprendre des règles qui sont détaillées dans l’annexe en question concernant les périodes durant lesquelles l’épandage de certains types de fertilisants est interdit, la capacité des cuves destinées au stockage des effluents d’élevage et la limitation de
l’épandage des fertilisants compte tenu des caractéristiques de la zone vulnérable concernée, et qui assurent que, pour chaque exploitation ou élevage, la quantité d’effluents d’élevage épandue annuellement, y compris par les animaux eux-mêmes, ne dépasse pas une quantité donnée par hectare.

82. Les programmes d’action visent notamment à réduire l’apport d’azote dans le sol. Cela diminue les chances que les composés azotés non absorbés par les cultures s’écoulent à travers le sol et se retrouvent finalement dans les eaux superficielles qui sont déjà saturées ou risquent de l’être.

83. Premièrement, il convient de relever que le gouvernement belge a reconnu en ce qui concerne la Région flamande que la réglementation flamande ne satisfaisait pas au terme du délai fixé dans l’avis motivé aux exigences de l’annexe III, points 1.1 et 1.2, de la directive sur les nitrates. Le gouvernement belge a également reconnu dans ses écrits que ladite réglementation ne tenait pas compte des réserves réelles mais des réserves moyennes. Cela est contraire à l’exigence contenue à ladite annexe
III, point 1.3.

84. Les autres griefs de la Commission concernant la Région flamande concernent l’application incomplète de l’article 5, paragraphe 4, de la directive sur les nitrates dans les zones vulnérables agricoles d’intérêt écologique, dans les zones vulnérables «nature», ainsi que dans les zones saturées en phosphates. Il apparaît de toute évidence que les mesures mentionnées par le gouvernement belge ne satisfont pas aux exigences de l’article 5 de la directive sur les nitrates. Les griefs de la
Commission à l’encontre du programme d’action portent sur des zones qui, ainsi qu’il est apparu à l’audience, n’ont en définitive pas été désignées sur la base de la directive sur les nitrates (voir point 53). Par conséquent, c’est en vertu d’autres critères que ceux prescrits par l’article 3 de la directive sur les nitrates que la Région flamande a désigné les zones vulnérables, auxquelles s’appliquent d’autres critères que ceux prévus à l’article 5 de ladite directive. En outre, la Région flamande
n’a pas désigné, à tort, des grandes parties de son territoire en tant que zones vulnérables, ce qui signifie qu’aucun programme d’action n’est applicable à ces zones. Nous en concluons dès lors que le Royaume de Belgique manque à ses obligations, car la Région flamande a omis de prendre des mesures suffisantes en vue d’une mise en œuvre complète et correcte des articles 3 et 5, successivement, de la directive sur les nitrates.

85. Le grief de la Commission vis-à-vis de la Région wallonne est également fondé. En effet, des programmes volontaires d’importance variable et d’applicabilité différente selon les régions concernées, qui ne constituent pas un système organisé et cohérent destiné à atteindre un objectif spécifique, ne sauraient être qualifiés de «programme d’action» au sens de l’article 5 de ladite directive.

86. Il convient donc de constater que ces deux griefs tirés de la violation de l’article 5 de la directive sur les nitrates sont également fondés.

F – Rapport incomplet

Les griefs à l’encontre de la Région flamande

87. L’article 10 de la directive sur les nitrates prévoit que les États membres soumettent à la Commission, pour la période de quatre ans qui suit la notification de ladite directive et pour chaque période ultérieure de quatre ans, un rapport contenant les informations visées à l’annexe V de la directive. Les rapports doivent être soumis à la Commission dans un délai de six mois après l’expiration de la période sur laquelle ils portent.

88. La Commission soutient que le rapport communiqué par le Royaume de Belgique au nom de la Région flamande ne satisfait pas à l’annexe V de la directive en ce qui concerne les points suivants:

– la carte des eaux identifiées conformément à l’article 3, paragraphe 1, et à l’annexe I de la directive indiquant, dans chaque cas, lequel des critères mentionnés à ladite annexe I a été utilisé en vue de cette identification;

– le résumé des résultats de la surveillance exercée en vertu de l’article 6 de la directive, comprenant un exposé des considérations qui ont conduit à la désignation de chaque zone vulnérable et à toute révision ou tout ajout apporté à la désignation;

– le résumé des résultats des programmes de surveillance mise en œuvre au titre de l’article 5, paragraphe 6, de la directive;

– les estimations des États membres concernant les délais approximatifs dans lesquels on peut s’attendre à ce que les eaux définies conformément à l’article 3, paragraphe 1, de la directive réagissent aux mesures prévues dans le programme d’action, ainsi qu’une indication du niveau d’incertitude que présentent ces estimations.

89. La Région flamande précise dans son mémoire en défense que les eaux directement vulnérables ont été désignées en Flandre en vertu des critères de l’annexe I de la directive sur les nitrates. Dans sa réponse à l’avis motivé, la Région flamande a communiqué une carte indiquant les zones vulnérables pour le Royaume de Belgique.

90. Pour le surplus, le Royaume de Belgique ne conteste pas les griefs de la Commission.

Appréciation

91. Il convient de relever que les documents communiqués, le 9 janvier 1997, par le Royaume de Belgique à la Commission concernant la Région flamande ne comportent aucune carte des eaux identifiées conformément à l’article 3, paragraphe 1, et à l’annexe I, telle que prévue à l’annexe V, point 2, sous a), de la directive sur les nitrates. La carte à laquelle se réfère la Région flamande relève de l’article 10, lu en combinaison avec l’annexe V, point 2, sous b), de la directive sur les nitrates. De
surcroît, les documents visés par l’annexe V, points 3 et 4, sous d) et e), de cette directive font également défaut.

92. Dès lors, il y a lieu de constater que, en soumettant à la Commission un rapport incomplet tel que visé par l’article 10 de la directive sur les nitrates, le Royaume de Belgique a manqué aux obligations qui lui incombent.

VII – Conclusions

93. Compte tenu de ce qui précède, nous concluons à ce qu’il plaise à la Cour:

1) constater que, en ce qui concerne la Région flamande, le Royaume de Belgique a omis d’adopter les mesures appropriées pour assurer la transposition complète et l’application correcte de l’article 3, paragraphes 1 et 2, ainsi que des articles 4, 5 et 10 de la directive 91/676/CEE du Conseil, du 12 décembre 1991, concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles;

2) constater que, en ce qui concerne la Région wallonne, le Royaume de Belgique a omis d’adopter les mesures appropriées pour assurer la transposition complète et l’application correcte des articles 3, paragraphes 1 et 2, et 5 de la directive 91/676;

3) rejeter le recours pour le surplus;

4) condamner le Royaume de Belgique aux dépens.

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1 – Langue originale: le néerlandais.

2 – JO L 375, p. 1.

3 – Moniteur belge du 28 février 1991.

4 – Décret, du 11 mai 1999, modifiant le décret sur les engrais et modifiant le décret, du 28 juin 1985, relatif à l'autorisation écologique (Moniteur belge du 20 août 1999).

5 – Arrêté du 5 mai 1994, du gouvernement wallon, relatif à la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles (Moniteur belge du 28 juin 1994).

6 – Arrêté, du 14 juin 2002, du gouvernement flamand visant à examiner, revoir et compléter les zones d'eau vulnérables telles que visées à l'article 15, §§ 3, 4 et 5, du décret sur les engrais.

7 – Voir notamment arrêts du 25 novembre 1998, Commission/Espagne (C‑214/96, Rec. p. I-7661, point 25); du 17 septembre 1996, Commission/Italie (C‑289/94, Rec. p. I-4405, point 20), et du 11 juin 1998, Commission/Grèce (C‑232/95 et C‑233/95, Rec. p. I-3343, point 38).

8 – Arrêt du 28 avril 1993, Commission/Italie (C‑306/91, Rec. p. I-2133, point 22).

9 – Arrêt de la Cour du 10 avril 2003, Commission/Portugal, C‑392/99 (Rec. p. I-3373, point 133).

10 – Voir notamment arrêts de la Cour du 14 juillet 1988, Commission/Belgique (298/86, Rec. p. 4343, point 10), et du 25 avril 1996, Commission/Luxembourg (C‑274/93, Rec. p. I-2019, point 11).

11 – Précité à la note 6.

12 – Précité à la note 6.

13 – Rapport ERM pour la Commission européenne (février 2000) sur les zones vulnérables en Belgique.

14 – Voir, notamment, arrêts du 25 mai 2000, Commission/Grèce, C‑384/97, (Rec. p. I-3823, point 35), et du 10 mai 2001, Commission/Pays-Bas (C‑152/98, Rec. p. I-3463, point 21).

15 – Directive 75/440/0CEE du Conseil, du 16 juin 1975, concernant la qualité requise des eaux superficielles destinées à la production d'eau alimentaire dans les États membres (JO L 194, p. 26).

16 – Arrêt du 29 avril 1999 (C‑293/97, Rec. p. I-2603, point 39).

| CJUE, Conclusions de l'avocat général Geelhoed présentées le 3 mars 2005., Commission des Communautés européennes contre Royaume de Belgique., 03/03/2005, C-221/03

Synthèse

Analyses

Parties

Composition du Tribunal

Origine de la décision

Source