CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. PHILIPPE LÉGER
présentées le 15 juillet 2004(1)
Affaire C-472/02
Siomab SA
contre
Institut bruxellois pour la gestion de l'environnement (IBGE)
[demande de décision préjudicielle formée par la Cour d'appel de Bruxelles (Belgique)]
«Règlement (CEE) n° 259/93 relatif au transfert de déchets – Articles 3, paragraphe 8, et 6, paragraphe 8 – Transmission par l'autorité compétente d'expédition de la notification du projet de transfert aux autres autorités compétentes – Qualification erronée du transfert par le notifiant – Droit de l'autorité compétente d'expédition de refuser d'assurer la transmission du projet de transfert ou de le requalifier d'office – Absence – Obligation pour l'autorité compétente d'expédition d'assurer la
transmission du projet de transfert et de former une objection contre la réalisation de ce transfert dans les délais prévus aux articles 4, paragraphe 2, sous b), et 7, paragraphe 2, du règlement»
1. La présente affaire porte sur l’interprétation du règlement (CEE) n° 259/93 (2) qui détermine les règles de procédures auxquelles sont subordonnés les transferts de déchets entre États membres. Ces règles varient selon que les déchets sont destinés à être éliminés ou bien à être valorisés. Elles sont moins contraignantes en cas de valorisation qu’en cas d’élimination. Les notions d’élimination et de valorisation de déchets sont définies par la directive 75/442/CEE (3) à laquelle le
règlement renvoie expressément (4) .
2. Le règlement prévoit que la personne physique ou morale qui veut faire réaliser un transfert de déchets d’un État membre dans un autre aux fins de leur élimination ou de leur valorisation, appelée le notifiant, doit notifier son projet de transfert aux autorités nationales compétentes des pays concernés, c’est-à-dire du pays de destination (5) , du pays au départ duquel le transfert doit s’effectuer (6) et, le cas échéant, du pays par lequel les déchets doivent transiter (7) , ainsi
qu’à l’entreprise destinataire de ces déchets. Le règlement dispose également que la législation nationale de chaque État membre peut prévoir que c’est l’autorité compétente d’expédition qui devra assurer la transmission du projet que lui a communiqué le notifiant aux autres autorités compétentes ainsi qu’au destinataire.
3. Dans la présente affaire, votre Cour est invitée à préciser quels sont les pouvoirs de l’autorité compétente d’expédition, dont la législation nationale lui confère la charge de la transmission du projet de transfert, lorsque cette autorité est en désaccord avec la qualification de ce projet. Il s’agit de savoir si cette autorité, lorsqu’elle estime qu’un projet qualifié de «transfert de déchets à des fins de valorisation» correspond en réalité à un transfert à des fins d’élimination, est
en droit de requalifier d’office ledit transfert, ou si elle peut renvoyer le dossier au notifiant, ou bien encore si elle a l’obligation d’assurer la transmission du projet tel qu’il a été qualifié tout en conservant la possibilité de former une objection contre la réalisation de l’opération en raison de cette erreur de qualification.
4. Avant d’exposer succinctement le contexte factuel dans le cadre duquel cette question est soumise à votre Cour, nous allons présenter les dispositions pertinentes du règlement ainsi que l’arrêt du 27 février 2002, ASA (8) , visé dans la décision de renvoi et dans lequel votre Cour a fourni des indications qui présentent un intérêt pour la réponse que nous proposerons d’apporter dans la présente affaire.
I – Le règlement
5. Le règlement a pour objectif d’établir un système harmonisé de procédures par lesquelles la circulation des déchets peut être limitée afin d’assurer la protection de l’environnement (9) . Il énonce dans son préambule que «les transferts de déchets doivent faire l'objet d'une notification préalable aux autorités compétentes leur permettant d'être dûment informées, notamment, du type, des mouvements et de l'élimination ou de la valorisation des déchets, de sorte qu'elles puissent prendre
toutes les mesures nécessaires pour la protection de la santé humaine et de l'environnement, y compris la possibilité de soulever des objections motivées concernant les transferts» (10) .
6. Le notifiant, à qui cette notification incombe, est défini à l’article 2, sous g), dudit règlement comme étant le producteur initial des déchets ou, à défaut, le collecteur ou encore le détenteur desdits déchets qui se propose de les transférer ou de les faire transférer.
7. La procédure applicable aux transferts de déchets entre États membres est prévue au titre II du règlement dont le chapitre A, qui comprend les articles 3 à 5, couvre les déchets destinés à être éliminés et le chapitre B, qui comporte les articles 6 à 11, traite des déchets devant être valorisés.
8. Les articles 3 et 6 du règlement imposent dans des termes identiques au notifiant qui a l’intention de transférer d’un État membre dans un autre des déchets destinés, respectivement, à être éliminés ou à être valorisés d’en informer l’autorité compétente de destination et d’adresser copie de la notification aux autorités compétentes d’expédition et de transit ainsi qu’au destinataire (11) . La notification doit être effectuée au moyen du document de suivi qui est délivré par l’autorité
compétente d’expédition (12) . Le notifiant doit remplir ce document de suivi et joindre, sur la demande des autorités compétentes, des informations et des documents complémentaires (13) . Notamment, il doit fournir des informations concernant les opérations d’élimination visées à l’annexe II A de la directive 75/442 (14) lorsque les déchets sont destinés à être éliminés ou préciser les opérations de valorisation visées à l’annexe II B de ladite directive (15) lorsqu’il s’agit d’un transfert à
des fins de valorisation. Le notifiant doit également conclure avec le destinataire un contrat ayant pour objet l’élimination ou la valorisation des déchets, qui doit répondre aux exigences prévues dans le règlement (16) .
9. Aux termes des articles 3, paragraphe 8, et 6, paragraphe 8, du règlement, «[u]ne autorité compétente d’expédition peut, conformément à la législation nationale, décider de transmettre elle-même la notification, à la place du notifiant, à l’autorité compétente de destination et adresser copie au destinataire et à l’autorité compétente de transit».
10. L’article 3, paragraphe 8, à la différence de l’article 6, paragraphe 8, comporte en outre un second alinéa qui prévoit ce qui suit. Lorsque la législation nationale lui confère la charge de procéder à la notification du document de suivi, «[l]’autorité compétente d’expédition peut décider de ne transmettre aucune notification si elle a elle-même des objections immédiates à soulever contre le transfert conformément à l’article 4, paragraphe 3. Elle informe le notifiant de ces objections»
(17) .
11. Lorsqu’elle reçoit la notification d’un projet de transfert, à des fins d’élimination ou de valorisation, l’autorité compétente de destination transmet, dans un délai de trois jours ouvrables, un accusé de réception au notifiant et une copie de ce document aux autres autorités compétentes concernées ainsi qu’au destinataire (18) . L’expédition de cet accusé de réception marque le point de départ des délais qui sont impartis à ces autorités pour prendre position sur l’opération
d’élimination ou de valorisation.
12. En ce qui concerne les opérations d’élimination, l’article 4 du règlement prévoit qu’elles doivent faire l’objet d’une autorisation de la part de l’autorité de destination. Cette autorisation ne peut être accordée qu’en l’absence d’objections de la part des autorités compétentes d’expédition ou de transit. Ces dernières disposent d’un délai de 20 jours à compter de l’expédition de l’accusé de réception pour soulever de telles objections ou soumettre le transfert à certaines conditions.
L’autorité de destination doit prendre sa décision d’autoriser, avec ou sans conditions, ou de refuser le transfert envisagé au plus tôt 21 jours et au plus tard 30 jours après l’envoi de cet accusé de réception (19) .
13. Les objections et les conditions qui peuvent être opposées ou imposées par les autorités compétentes sont énoncées à l’article 4, paragraphe 3. Selon cette disposition, sous a), les États membres peuvent prendre des mesures d'interdiction générale ou partielle ou d'objection systématique concernant les transferts de déchets afin de mettre en oeuvre les principes de proximité, de priorité à la valorisation et d'autosuffisance aux niveaux communautaire et national conformément à la directive
75/442. Selon l’article 4, paragraphe 3, sous b), les autorités compétentes d'expédition et de destination peuvent également soulever des objections motivées contre les transferts envisagés s'ils ne sont pas conformes à ladite directive, afin de mettre en oeuvre le principe d'autosuffisance aux niveaux communautaire et national, ou dans les cas où l’installation doit éliminer des déchets provenant d’une source plus proche et où l’autorité compétente a donné la priorité à ces déchets, ou encore afin
d’assurer que les transports sont conformes aux plans de gestion des déchets. En outre, selon la même disposition, sous c), les autorités compétentes peuvent soulever des objections motivées contre le transfert envisagé, premièrement, s’il n’est pas conforme à la législation nationale en matière de protection de l’environnement, d’ordre public, de sécurité publique ou de protection de la santé, deuxièmement, si le notifiant ou le destinataire s’est, dans le passé, rendu coupable de transferts
illicites et, troisièmement, si le transfert est contraire aux obligations résultant de conventions internationales conclues par l’État membre ou les États membres concernés.
14. En ce qui concerne les déchets destinés à être valorisés, l’article 7 du règlement prévoit que les autorités compétentes de destination, d’expédition et de transit disposent d’un délai de 30 jours à compter de l’expédition de l’accusé de réception pour soulever des objections contre le transfert (20) et d’un délai de 20 jours à compter de cette même expédition pour fixer les conditions relatives au transport des déchets dans leur ressort (21) . Les motifs sur lesquels ces objections
peuvent être fondées sont énumérés à l’article 7, paragraphe 4, et sont moins nombreux que dans le cas où les déchets sont destinés à être éliminés. Si aucune objection n’a été formée dans ce délai de 30 jours, le transfert peut être effectué dans l’année qui suit cette date (22) . Néanmoins, le consentement des autorités compétentes doit être communiqué par écrit préalablement au transfert lorsque les déchets destinés à être valorisés sont inscrits à l’annexe IV du règlement, intitulée «Liste
rouge de déchets» parce qu’ils sont considérés comme particulièrement dangereux, ou lorsque les déchets en cause ne sont pas encore inscrits à l’une des annexes dudit règlement (23) .
15. L’article 26 du règlement, qui est également visé dans la question posée par la juridiction de renvoi, définit la notion de «trafic illégal» et prévoit les conséquences qu’il convient de tirer d’un tel trafic selon qu’il doive être imputé au notifiant ou au destinataire.
II – L’arrêt ASA
16. Dans l’arrêt ASA, précité, votre Cour a été confrontée à une situation dans laquelle l’autorité compétente d’expédition avait formé une objection contre un projet de transfert qualifié d’opération de valorisation par le notifiant au motif qu’il s’agissait, selon elle, d’une opération d’élimination (24) . Dans cette affaire, les dispositions de l’article 6, paragraphe 8, du règlement ne trouvaient pas à s’appliquer, le requérant devant notifier lui-même son projet à toutes les autorités
compétentes et au destinataire. Votre Cour a été interrogée sur le point de savoir si l'autorité compétente d'expédition est compétente pour vérifier si un projet de transfert qualifié dans la notification de «transfert de déchets à des fins de valorisation» correspond effectivement à cette qualification, si, dans ce cas, elle peut s'opposer à ce transfert lorsque la qualification donnée par le notifiant est erronée et sur quelle disposition de droit communautaire elle doit alors se fonder.
17. Votre Cour a jugé qu’il découle du système mis en place par le règlement que toutes les autorités compétentes destinataires de cette notification doivent vérifier que la qualification retenue par le notifiant est conforme audit règlement et s’opposer au transfert lorsque cette qualification est erronée (25) . Elle en a déduit que l’autorité compétente d’expédition, si elle estime que la finalité d'un transfert a été qualifiée de manière erronée dans la notification, doit fonder son
objection au transfert sur le motif tiré de cette erreur de qualification, sans référence à l'une des dispositions particulières du règlement qui définissent les objections que les États membres peuvent opposer aux transferts de déchets (26) .
18. Votre Cour a indiqué quels étaient les effets d’une telle objection. Comme les autres objections prévues par le règlement, elle a pour effet d'empêcher le transfert (27) . Le notifiant pourra alors soit renoncer à transférer les déchets dans un autre État membre, soit présenter une nouvelle notification, soit introduire tout recours approprié à l'encontre de la décision de l'autorité compétente d'expédition soulevant une objection au transfert. Votre Cour a précisé cependant que, en tout
état de cause, il n'appartient pas à une autorité compétente de procéder d'office à la requalification de la finalité d'un transfert de déchets, dès lors que cette requalification unilatérale aurait pour conséquence qu'un même transfert serait examiné par les différentes autorités compétentes au regard de dispositions relevant de chapitres distincts du règlement, ce qui serait incompatible avec le système mis en place par celui-ci (28) .
19. Par ailleurs, elle a rappelé avoir jugé dans l’arrêt du 13 décembre 2001, DaimlerChrysler (29) , que la procédure définie par le règlement garantit au notifiant que son projet de transfert sera examiné dans les délais fixés par ledit règlement et qu'il sera informé, au plus tard à l'expiration de ces délais, sur le point de savoir si, et éventuellement dans quelles conditions, le transfert pourra être réalisé (30) . Elle en a déduit que l'objection de l'autorité compétente d'expédition
fondée sur la qualification erronée d'un transfert en opération à des fins de valorisation, alors qu’il s’agit, selon cette autorité, d’une opération d’élimination, doit être soulevée dans le délai prévu à l'article 7, paragraphe 2, du règlement (31) .
III – Les faits
20. La société anonyme Siomab (32) exploite à Bruxelles une usine d’incinération de déchets ménagers et de produits assimilés qui produit des résidus, principalement des mâchefers et des sels. En novembre 2001, Siomab a conclu avec une société allemande un contrat en vue de l’enfouissement de ces sels dans les galeries de mines de sel de Teutschenthal, en Allemagne. Elle a notifié son projet de transfert le 4 décembre 2001 à l’institut bruxellois pour la gestion de l’environnement (33) , en
sa qualité d’autorité compétente d’expédition. Conformément à l’article 6, paragraphe 8, du règlement, l’arrêté du 7 juillet 1994 du gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale, relatif à l’importation et à l’exportation internationales de déchets, confère à l’IBGE la charge de la transmission de la notification aux autres autorités compétentes et au destinataire.
21. Siomab a qualifié le transfert envisagé d’opération de valorisation. L’IBGE, considérant qu’il s’agissait d’une opération d’élimination, a requalifié d’office le transfert envisagé avant de le notifier à l’autorité compétente de destination, en Allemagne. Celle-ci s’est opposée à ce transfert au motif que, selon le droit minier allemand, seule la valorisation et non l’élimination est admissible dans la mine de Teutschenthal.
22. Siomab a adressé de nouveau son dossier à l’IBGE, le 9 avril 2002, en maintenant la qualification initiale de l’opération. Elle a soutenu que, conformément à l’arrêt ASA, précité, l’IBGE se trouvait tenu de transmettre la notification à l’autorité compétente de destination sans pouvoir requalifier la finalité du transfert. Le 29 avril 2002, l’IBGE, persistant dans son appréciation, a renvoyé le dossier à Siomab au motif que la qualification de l’opération était selon lui erronée.
23. Siomab a alors introduit un recours devant le Conseil d’État (Belgique) tendant à l’annulation de la décision de l’IBGE refusant de transmettre la notification du transfert de déchets envisagé à l’autorité compétente de destination. Le 14 mai 2002, Siomab a, par ailleurs, demandé au juge des référés de condamner l’IBGE à transmettre, sans modification, cette notification à l’autorité compétente de destination. Par ordonnance du 8 juillet 2002, le président du Tribunal de première instance
de Bruxelles (Belgique) a débouté Siomab de sa demande. Siomab a fait appel de cette ordonnance devant la Cour d’appel de Bruxelles.
IV – La question préjudicielle
24. À l’appui de son recours, Siomab a soutenu que, conformément à l’arrêt ASA, précité, il n’appartenait pas à l’IBGE de procéder d’office à la requalification de la finalité du transfert de déchets et que, dans le cadre de la procédure spécifique prévue à l’article 6, paragraphe 8, du règlement en ce qui concerne les opérations de valorisation, le règlement ne donne pas à l’autorité compétente d’expédition le pouvoir de refuser de transmettre la notification du projet de transfert.
25. L’IBGE a soutenu au contraire qu’il avait le devoir de vérifier la qualification du projet et que, dès lors, il n’était pas tenu de procéder à sa transmission en cas de fraude au règlement.
26. Estimant que la solution de ce litige nécessitait une interprétation du règlement, la Cour d’appel de Bruxelles a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question suivante:
«Dans l’hypothèse où un État membre recourt au mécanisme de notification du document de suivi par l’autorité compétente d’expédition en application des articles 3, paragraphe 8, et 6, paragraphe 8, du règlement n° 259/93, les articles 3, paragraphe 8, 4, paragraphe 3, 6, paragraphe 8, 7, paragraphe 4, et 26 du règlement doivent-ils être interprétés en ce sens
a) que l’autorité compétente d’expédition au sens de ce règlement, habilitée à vérifier si un projet de transfert qualifié dans la notification de ‘transfert de déchets à des fins de valorisation’ correspond effectivement à cette qualification, peut, lorsqu’elle estime que cette qualification est erronée,
i) refuser la transmission du document de suivi en raison de cette qualification erronée en invitant le notifiant à lui transmettre un nouveau document de suivi,
ii) procéder à la transmission du document de suivi après avoir requalifié le projet de transfert en ‘transfert de déchets à des fins d’élimination’
iii) procéder à la transmission du document de suivi comportant la qualification erronée en accompagnant immédiatement cette transmission d’une objection fondée sur cette erreur de qualification
b) ou, au contraire, que l’autorité compétente d’expédition est tenue d’adresser la notification ainsi qualifiée par le notifiant à l’autorité compétente de destination, tout en conservant la faculté, si elle estime que la finalité du transfert a été erronément qualifiée, de soulever par ailleurs simultanément ou a posteriori une objection motivée par cette erreur de motivation?»
V – Appréciation
27. Par sa question préjudicielle, la juridiction de renvoi demande, en substance, si le règlement doit être interprété en ce sens que, dans l’hypothèse où un État membre recourt au mécanisme de notification du document de suivi par l’autorité compétente d’expédition en application des articles 3, paragraphe 8, et 6, paragraphe 8, du règlement, l’autorité compétente d’expédition, lorsqu’elle estime que cette qualification est erronée,
–
peut refuser d’effectuer cette notification en raison de la qualification erronée du projet de transfert en invitant le notifiant à lui transmettre un nouveau document de suivi,
–
ou requalifier d’office le projet de transfert avant de procéder à sa notification
–
ou bien doit procéder à cette notification en formant simultanément ou a posteriori une objection motivée par cette erreur de qualification.
28. Dans l’arrêt ASA, précité, nous avons vu que votre Cour a jugé que l’autorité compétente d’expédition, si elle estime que la qualification du transfert envisagé en opération à fins de valorisation est erronée, ne peut pas procéder d’office à la requalification de la finalité du transfert de déchets et doit soulever une objection dans le délai prévu à l’article 7, paragraphe 2, du règlement. Dans la présente affaire, il s’agit de savoir si cette solution est transposable lorsque la
législation d’un État membre prévoit que, en application des articles 3, paragraphe 8, et 6, paragraphe 8, du règlement, l’autorité compétente d’expédition doit assurer elle-même à la place du notifiant la transmission du projet de transfert aux autres autorités compétentes et au destinataire.
29. Comme la Commission, les gouvernements italien et néerlandais ainsi que Siomab et contrairement aux autres parties intervenantes, nous estimons que les réponses apportées dans l’arrêt ASA, précité, sont bien transposables dans une telle hypothèse de sorte que l’autorité compétente d’expédition n’est pas, selon nous, autorisée à requalifier d’office l’opération envisagée ni à retourner le dossier au notifiant mais elle se trouve tenue de procéder à la transmission du document de suivi et de
soulever une objection dans les délais impartis à cet effet. Nous fondons cette analyse sur le libellé des dispositions des articles 3, paragraphe 8, et 6, paragraphe 8, du règlement.
30. Ainsi, ces dispositions ouvrent aux États membres la possibilité de confier à l’autorité compétente d’expédition le soin d’assurer la transmission du projet de transfert à la place du notifiant aux autres autorités compétentes et au destinataire des déchets. Ces dispositions, rappelons-le, visent à harmoniser au niveau communautaire les règles de procédure applicables au transfert de déchets. Elles ne prévoient en aucune manière que les États membres seraient en droit de conférer à
l’autorité compétente d’expédition le pouvoir de requalifier d’office la finalité du transfert avant de procéder à cette transmission. Une telle requalification aurait pour conséquence que le projet serait examiné par les autres autorités compétentes tel qu’il a été requalifié et non plus tel qu’il a été présenté par le notifiant. Or, les articles 3, paragraphe 8, et 6, paragraphe 8, du règlement ne contiennent aucune dérogation aux règles énoncées respectivement aux articles 3, paragraphes 1 à 5,
et 6, paragraphes 1 à 5, du règlement, desquels il ressort que c’est au notifiant et à lui seul qu’il incombe de qualifier l’opération de transfert envisagée et de remplir à cet effet le document de suivi.
31. Quant à la faculté pour cette autorité de refuser d’assurer cette transmission et de retourner le dossier au notifiant lorsqu’elle estime que la qualification du projet est erronée, elle nous semble exclue par le contenu même des dispositions en cause.
32. Ainsi, comme l’ont relevé les parties intervenantes dont nous partageons l’analyse, seul l’article 3, paragraphe 8, second alinéa, du règlement prévoit la possibilité pour l’autorité compétente d’expédition de refuser de procéder à la transmission de la notification du projet, de sorte qu’une telle possibilité n’existe qu’en cas de notification d’un transfert de déchets destinés, selon le document de suivi, à être éliminés. Mais cette possibilité n’est ouverte que pour les motifs énoncés à
l’article 4, paragraphe 3, dudit règlement, dont nous avons rappelé le contenu au point 13 ci-dessus. Ce sont plus particulièrement les dispositions de l’article 4, paragraphe 3, sous b) et c), qui prévoient les motifs pour lesquels les États membres peuvent opposer des objections à un transfert de déchets déterminé (34) . Or, aucun de ces motifs ne couvre, selon nous, une erreur de qualification du projet de transfert (35) . En outre, votre Cour a jugé que cette énumération des cas dans lesquels
les États membres peuvent s’opposer à un transfert de déchets destinés à être éliminés présente un caractère limitatif (36) , de sorte qu’elle ne saurait faire l’objet d’une interprétation extensive aux fins d’y inclure une erreur de qualification du projet dès lors que ce motif d’objection n’y est pas expressément prévu. Cette thèse se trouve également corroborée par l’analyse du règlement effectuée par votre Cour dans l’arrêt ASA, précité. Il ressort, en effet, de cet arrêt que le devoir de
toutes les autorités compétentes de vérifier que la qualification retenue par le notifiant est conforme aux dispositions du règlement découle non pas des dispositions particulières qui définissent les objections que les États membres peuvent opposer aux transferts de déchets, c’est-à-dire des articles 4, paragraphe 3, et 7, paragraphe 4, dudit règlement, mais du système de celui-ci (37) . En d’autres termes, l’erreur de qualification est un motif d’objection distinct de ceux visés aux articles 4,
paragraphe 3, et 7, paragraphe 4, du règlement (38) .
33. Nous pouvons donc tirer de cette analyse les constatations suivantes. D’une part, ce n’est que dans le cas d’une notification d’un transfert de déchets destinés à être éliminés que l’autorité compétente d’expédition, dans le cadre de la procédure spécifique de l’article 3, paragraphe 8, du règlement, peut refuser d’effectuer cette transmission. D’autre part, ce refus ne peut être fondé que sur l’un des motifs énoncés limitativement à l’article 4, paragraphe 3, du règlement et cette
disposition ne vise pas l’hypothèse dans laquelle l’autorité compétente d’expédition estime que la qualification du projet par le notifiant est erronée. Nous en déduisons que l’autorité compétente d’expédition n’est pas en droit de refuser d’assurer la transmission de cette notification lorsqu’elle estime que la qualification du projet de transfert en cause est erronée. Un tel refus, lorsque le transfert a été qualifié d’opération d’élimination par le notifiant, irait au-delà de ce que le
législateur communautaire a prévu aux dispositions des articles 3, paragraphe 8, second alinéa, et 4, paragraphe 3, du règlement. Lorsque le transfert, comme en l’espèce, a été qualifié d’opération de valorisation, un tel refus serait également dépourvu de toute base légale et il aboutirait à priver en partie les dispositions précitées de leur effet utile, puisque ce serait ouvrir dans le cas d’un transfert à des fins de valorisation une possibilité de refus que l’application combinée de ces textes
aboutit précisément à prohiber dans le cadre de la procédure, pourtant plus contraignante, d’un transfert à des fins d’élimination.
34. Le contenu des articles 3, paragraphe 8, et 6, paragraphe 8, du règlement qui fondent le pouvoir de l’autorité compétente d’expédition d’assurer elle-même à la place du notifiant la transmission du projet de transfert aux autres autorités compétentes et au destinataire conduit donc à exclure, selon nous, que cette autorité puisse requalifier d’office ce transfert ou refuser d’effectuer cette transmission lorsqu’elle estime que la qualification de ce projet par le notifiant est erronée. Dans
un tel cas de figure, l’autorité compétente d’expédition doit s’opposer au transfert en cause dans les mêmes conditions que celles qui s’imposeraient à elle si la transmission du projet devait être assurée par le requérant, c’est-à-dire en formant une objection dans les délais impartis à cet effet par l’article 4 du règlement, en présence d’un transfert qualifié d’opérations à des fins d’élimination, ou de l’article 7 dudit règlement dans l’hypothèse d’un transfert envisagé, selon le document de
suivi, à des fins de valorisation, comme votre Cour l’a indiqué dans l’arrêt ASA, précité. C’est ce que confirme, à notre avis, l’examen du système du règlement.
35. Ainsi que nous l’avons déjà indiqué, dans le système du règlement, c’est au notifiant qu’il incombe de remplir le document de suivi qui doit être transmis à l’ensemble des autorités compétentes et au destinataire des déchets. C’est également lui qui doit conclure un contrat avec ce destinataire ayant pour objet soit l’élimination soit la valorisation de ces déchets. C’est donc à lui qu’il incombe, logiquement, de qualifier l’opération de transfert envisagé, puisque, de cette qualification
dépend l’objet du contrat qui le lie au destinataire. Nous avons vu également que l’autorité compétente de destination a l’obligation d’accuser réception de la notification du projet dans les trois jours et que c’est l’expédition de cet accusé de réception aux autres autorités compétentes qui fait courir les délais impartis à ces dernières pour soulever des objections, demander un complément d’information ou fixer des conditions à la réalisation de l’opération. Ainsi, nous avons vu que, en
application de l’article 4, paragraphe 2, sous b), du règlement, l’autorité compétente d’expédition peut soulever des objections à l’encontre d’un transfert de déchets destinés à être éliminés dans un délai de 20 jours suivant l’expédition de l’accusé de réception de la notification de ce transfert par l’autorité de destination. De même, conformément à l’article 7, paragraphe 2, du règlement, l’autorité compétente d’expédition peut soulever une objection à l’encontre d’un projet de transfert de
déchets à des fins de valorisation dans le délai de 30 jours suivant l’expédition de cet accusé de réception.
36. Le bon fonctionnement de ce système impose donc, selon nous, que le projet tel qu’il a été qualifié par le requérant soit effectivement transmis aux autorités compétentes concernées afin, d’une part, que les délais fixés par le règlement puissent commencer à courir et, d’autre part, que toutes ces autorités soient mises en mesure de donner leur appréciation sur le projet en cause, notamment sur sa qualification. Reconnaître à l’autorité compétente d’expédition le pouvoir de requalifier
d’office le transfert envisagé ou de refuser d’en assurer la transmission aurait pour effet de priver le notifiant de la possibilité que lui confère le règlement de pouvoir connaître dans les délais très brefs impartis par celui-ci la position de toutes les autorités compétentes sur son projet de transfert (39) . Elle priverait également les autorités compétentes de destination et de transit du droit que leur reconnaît le règlement, ainsi que l’annonce son neuvième considérant, d’être dûment
informées du projet envisagé et de pouvoir soulever à l’encontre de celui-ci leurs propres objections, indépendamment de l’appréciation de l’autorité compétente d’expédition quant à la qualification de l’opération (40) .
37. Certes, une telle notification peut entraîner un risque de divergences de qualification d’un même projet de transfert par les différentes autorités compétentes. Toutefois, ainsi que votre Cour l’a jugé dans l’arrêt ASA, précité, ce risque est inhérent au système mis en place par le règlement (41) . Surtout, comme le requérant l’a exposé très clairement à l’audience, il peut présenter un intérêt pour le notifiant dans un cas où, comme en l’espèce, l’autorité compétente d’expédition est en
désaccord avec celui-ci sur la qualification du projet concerné. Dans un tel cas de figure, un notifiant a un intérêt certain à connaître la position de toutes les autorités compétentes sur son projet. Ainsi, en l’espèce, Siomab serait certainement mieux à même de défendre ses intérêts dans le cadre du conflit qui l’oppose à l’IBGE sur la qualification de son projet de transfert si l’autorité de destination avait elle aussi pu prendre position sur cette qualification. Dans l’hypothèse où l’autorité
de destination aurait considéré, comme l’IBGE, que le transfert en cause constitue une opération à des fins d’élimination et où une telle opération n’est pas autorisée dans la mine de Teutschenthal, Siomab pourrait renoncer à son projet de transfert et faire l’économie de la poursuite d’un recours en justice. À l’inverse, si l’autorité de destination avait estimé, contrairement à l’IBGE, que le transfert litigieux a été qualifié à bon droit par le notifiant d’opération de valorisation, Siomab
pourrait s’en prévaloir dans le cadre de son recours devant la juridiction belge, puisque, rappelons-le, les notions d’«élimination» et de «valorisation» sont des notions communautaires dont la définition ne doit donc pas varier d’un État membre à l’autre (42) . Le risque de divergences de qualification d’un même transfert, inhérent au système du règlement, peut ainsi, en cas de conflit entre le notifiant et une autorité compétente, présenter un avantage pour celui-ci. Comme la Commission l’a
exposé selon nous à bon droit, le système du règlement requiert qu’un dialogue entre toutes les autorités compétentes et le notifiant puisse avoir lieu sur la qualification du projet de transfert envisagé, et ce dans les délais impartis par ledit règlement.
38. En outre, cette solution ne compromet en rien les pouvoirs de l’autorité compétente d’expédition de contrôler la qualification du projet en cause et de s’opposer à sa réalisation si elle estime que cette qualification est erronée. Ainsi, lorsque, comme en l’espèce, le projet de transfert a été qualifié d’opération de valorisation, il ressort de l’article 8 du règlement que le transfert ne peut pas être effectué si une objection a été formulée par cette autorité dans le délai imparti à
lﾀﾙarticle 7, paragraphe 2, du même règlement. La même conclusion s’impose lorsque le transfert a été qualifié d’opération d’élimination, puisque, aux termes de l’article 4, paragraphe 2, sous a), la réalisation d’un tel transfert doit être autorisée par l’autorité compétente de destination dans le délai de 30 jours suivant l’expédition dudit accusé de réception et une telle autorisation ne peut être accordée qu’en l’absence d’objection des autres autorités compétentes.
39. Au vu de ces éléments, nous serions enclin à considérer que les articles 3, paragraphe 8, et 6, paragraphe 8, du règlement confèrent à l’autorité compétente d’expédition une compétence liée en vertu de laquelle elle est tenue de transmettre le projet de transfert aux autres autorités compétentes et au destinataire tel qu’il a été qualifié par le requérant (43) . Dès lors que l’autorité compétente d’expédition estime que la qualification du transfert est erronée, elle doit former une
objection à l’encontre de celui-ci. Quant aux conditions de forme dans lesquelles cette objection doit être formée, nous estimons que les règles prévues aux articles 4, paragraphe 2, sous b), et 7, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement sont applicables, de sorte que cette objection doit être «communiquée par écrit au notifiant avec copie aux autres autorités concernées». Quant au point de savoir si, comme le demande la juridiction de renvoi, cette objection doit être adressée simultanément avec
la transmission du projet de transfert ou ultérieurement, les deux solutions nous paraissent autorisées. Ce qui importe, à notre avis, c’est que l’objection de l’autorité compétente d’expédition soit formée avant l’expiration des délais prévus à l’article 4, paragraphe 2, sous b), si le projet est qualifié par le notifiant de transfert de déchets à des fins d’élimination, et à l’article 7, paragraphe 2, s’il est qualifié par le notifiant de transfert de déchets à des fins de valorisation.
40. Nous proposerons donc à votre Cour de répondre à la Cour d’appel de Bruxelles que le règlement doit être interprété en ce sens que, dans l’hypothèse où un État membre recourt au mécanisme de notification du document de suivi par l’autorité compétente d’expédition en application des articles 3, paragraphe 8, et 6, paragraphe 8, du règlement, l’autorité compétente d’expédition, lorsqu’elle estime que cette qualification est erronée, ne peut pas refuser d’effectuer cette notification en raison
de la qualification erronée du projet de transfert en invitant le notifiant à lui transmettre un nouveau document de suivi ni requalifier d’office le projet de transfert avant de procéder à sa notification. Elle doit procéder à cette notification et former une objection motivée par cette erreur de qualification. Cette objection doit être communiquée par écrit au notifiant avec copie aux autres autorités concernées dans les délais prévus à l’article 4, paragraphe 2, sous b), si le projet est qualifié
de transfert de déchets à des fins d’élimination et à l’article 7, paragraphe 2, s’il est qualifié de transfert de déchets à des fins de valorisation.
VI – Conclusion
41. Au vu des considérations qui précèdent, nous proposons à votre Cour de répondre de la manière suivante à la question préjudicielle posée par la Cour d’appel de Bruxelles:
«Le règlement (CEE) n° 259/93 du Conseil, du 1^er février 1993, concernant la surveillance et le contrôle des transferts de déchets à l’entrée et à la sortie de la Communauté européenne, doit être interprété en ce sens que, dans l’hypothèse où un État membre recourt au mécanisme de notification du document de suivi par l’autorité compétente d’expédition en application des articles 3, paragraphe 8, et 6, paragraphe 8, du règlement n° 259/93, l’autorité compétente d’expédition, lorsqu’elle estime que
cette qualification est erronée, ne peut pas refuser d’effectuer cette notification en raison de la qualification erronée du projet de transfert en invitant le notifiant à lui transmettre un nouveau document de suivi ni requalifier d’office le projet de transfert avant de procéder à sa notification. Elle doit procéder à cette notification et former une objection motivée par cette erreur de qualification. Cette objection doit être communiquée par écrit au notifiant avec copie aux autres autorités
concernées dans les délais prévus à l’article 4, paragraphe 2, sous b), si le projet est qualifié de transfert de déchets à des fins d’élimination et à l’article 7, paragraphe 2, s’il est qualifié de transfert de déchets à des fins de valorisation.»
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1 –
Langue originale: le français.
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2 –
Règlement du Conseil, du 1^er février 1993, concernant la surveillance et le contrôle des transferts de déchets à l’entrée et à la sortie de la Communauté européenne (JO L 30, p. 1) tel que modifié par la décision 1999/816/CE de la Commission, du 24 novembre 1999, adaptant, conformément à l’article 16, paragraphe 1, et à l’article 42, paragraphe 3, les annexes II, III, IV, et V du règlement (CEE) n° 259/93 du Conseil concernant la surveillance et le contrôle des transferts de déchets à
l’intérieur, à l’entrée et à la sortie de la Communauté européenne (JO L 316, p. 45, ci-après le «règlement»).
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3 –
Directive du Conseil, du 15 juillet 1975, relative aux déchets (JO L 194, p. 39), telle que modifiée par la directive 91/156/CEE du Conseil, du 18 mars 1991 (JO L 78, p. 32), et par la décision 96/350/CE de la Commission, du 24 mai 1996 (JO L 135, p. 32, ci-après la «directive»).
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4 –
Article 2, sous i) et k).
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5 –
Ci-après l’«autorité compétente de destination».
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6 –
Ci-après l’«autorité compétente d’expédition».
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7 –
Ci-après l’«autorité compétente de transit».
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8 –
C-6/00, Rec. p. I-1961.
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9 –
Arrêt du 28 juin 1994, Parlement/Conseil (C-187/93, Rec. p. I-2857, point 26).
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10 –
Neuvième considérant.
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11 –
Articles 3, paragraphe 1, et 6, paragraphe 1.
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12 –
Articles 3, paragraphe 3, et 6, paragraphe 3.
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13 –
Articles 3, paragraphe 4, et 6, paragraphe 4.
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14 –
Article 3, paragraphe 5.
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15 –
Article 6, paragraphe 5, cinquième tiret.
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16 –
Articles 3, paragraphe 6, et 6, paragraphe 6, du règlement.
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17 –
Cet article 4, paragraphe 3, détermine, comme nous allons le voir, les motifs qui peuvent être invoqués par les autorités compétentes pour s’opposer à l’opération d’élimination envisagée ou la soumettre à certaines conditions.
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18 –
Articles 4, paragraphe 1, et 7, paragraphe 1.
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19 –
Article 4, paragraphe 2, sous a) et sous b).
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20 –
Article 7, paragraphe 2.
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21 –
Article 7, paragraphe 3.
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22 –
Article 8.
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23 –
Article 10.
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24 –
Une société autrichienne voulait transférer en Allemagne des scories et des cendres produites par une installation de traitement des déchets de la ville de Vienne (Autriche) aux fins de combler des galeries dans une ancienne mine de sel à Kochendorf (Allemagne).
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25 –
Points 39 et 40.
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26 –
Point 47.
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27 –
Idem.
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28 –
Point 48.
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29 –
C-324/99, Rec. p. I-9897.
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30 –
Point 49.
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31 –
Point 50.
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32 –
Ci-après «Siomab».
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33 –
Ci-après l’«IBGE».
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34 –
L’article 4, paragraphe 3, sous a), vise les cas dans lesquels les États membres peuvent prendre des mesures d’interdiction générale ou partielle ou d’objection systématique (arrêt DaimlerChrysler, précité, point 51).
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35 –
Ainsi, en ce qui concerne l’article 4, paragraphe 3, sous b), il ne prévoit cette possibilité d’objection que dans trois hypothèses: afin de mettre en œuvre le principe d’autosuffisance aux niveaux communautaire et national, dans le cas où l’installation doit éliminer des déchets provenant d’une source plus proche et reconnus comme étant prioritaires et afin d’assurer que les transports sont conformes aux plans de gestion des déchets. Quant à la même disposition sous c), elle vise les trois
motifs d’objection suivants: lorsque le transfert n’est pas conforme aux dispositions nationales en matière de protection de l’environnement, d’ordre public, de sécurité publique ou de protection de la santé, si le notifiant s’est rendu coupable dans le passé de transferts illicites et si ce transfert est contraire aux obligations résultant de conventions internationales.
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36 –
Arrêt DaimlerChrysler, précité (point 50).
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37 –
Arrêt ASA, précité (points 40 et 47). Voir également ordonnance du 27 février 2003, Oliehandel Koeweit e.a. (C‑307/00 à C‑311/00, Rec. p. I-1821, point 112). Dans l’arrêt ASA, précité, votre Cour a jugé que cette obligation de toutes les autorités compétentes découle en particulier de l’article 26 du règlement, qui impose aux États membres d’interdire et de sanctionner tout trafic illégal, ainsi que de l’article 30, paragraphe 1, du même règlement qui énonce expressément l’obligation
générale incombant aux États membres de prendre les mesures nécessaires pour assurer que les transferts de déchets ont lieu conformément aux dispositions dudit règlement.
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38 –
Chronologiquement, l’erreur de qualification doit être soulevée avant les motifs d’objection visés aux articles 4, paragraphe 3, et 7, paragraphe 4, du règlement. Ce n’est qu’après avoir vérifié que le projet de transfert est correctement qualifié que chaque autorité compétente peut soulever un motif d’objection visé à ces dernières dispositions.
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39 –
Arrêt DaimlerChrysler, précité (point 70). La volonté que le notifiant puisse compter sur des délais auxquels les autorités compétentes doivent se conformer, qui se traduit dans le règlement, avait été très clairement exprimée par le Comité économique et social au cours des travaux préparatoires à l’adoption du règlement [avis sur la proposition de règlement (CEE) du Conseil concernant la surveillance et le contrôle des transferts de déchets à l’intérieur, à l’entrée et à la sortie de la
Communauté (91/C 269/03) (JO 1991, C 269, p. 10, point 2.3.2)].
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40 –
Voir, en ce sens, ordonnance Oliehandel Koeweit e.a., précitée (point 102).
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41 –
Arrêt ASA, précité (point 44).
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42 –
Voir, en ce sens, arrêt du 13 février 2003, Commission/Allemagne (C-228/00, Rec. p. I-1439, point 36).
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43 –
Nous partageons également la position de la Commission selon laquelle cette analyse ne devrait pas aller jusqu’à interdire à l’autorité compétente d’expédition, dans l’exercice d’une bonne administration, de renvoyer le dossier au notifiant si le document de suivi présente un vice de forme tel que le projet ne pourrait pas être examiné par les autorités compétentes, comme une absence de signature ou de certaines mentions obligatoires. Par ailleurs, les articles 3, paragraphe 8, et 6,
paragraphe 8, du règlement ni aucune autre disposition de celui-ci ne prévoient dans quel délai l’autorité compétente d’expédition doit assurer une telle transmission. Nous aurions tendance à penser, au vu de la procédure définie par le règlement, que ladite autorité doit assurer cette transmission dans un bref délai à compter de la réception du document de suivi et que, en tout état de cause, ce délai ne devrait pas être supérieur au délai imparti à l’autorité compétente de destination par
les articles 4, paragraphe 2, sous a), et 7, paragraphe 2, du règlement pour prendre position sur le transfert envisagé.
