CJUE, Conclusions jointes de l'avocat général Stix-Hackl présentées le 30 mars 2004., Commission des Communautés européennes contre Grand-duché de Luxembourg., 30/03/2004, C-346/02.

CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
MME CHRISTINE STIX-HACKL
présentées le 30 mars 2004(1)

Affaires C-346/02 et C-347/02

Commission des Communautés européennes
contre
Grand-duché de Luxembourg (C-346/02)
et
République française (C-347/02)

«Manquement d'État – Directive 92/49/CEE – Liberté tarifaire – Système de bonus-malus»

I – Introduction

1. Dans le cadre des présentes affaires en manquement, la Commission conteste des réglementations nationales qui font obligation aux entreprises d’assurances d’intégrer aux contrats d’assurance automobile un système de classement tarifaire en fonction de la sinistralité. Elle estime qu’une telle obligation contrevient au principe de liberté tarifaire.

2. Les droits tant luxembourgeois que français prévoient en effet que les contrats d’assurance obligatoire de la responsabilité civile automobile doivent comprendre un système d’adaptation du montant des primes à la sinistralité, ce système étant défini par la loi. S’appuyant sur la directive 92/49/CEE (2) , la Commission estime que cela contrevient à la liberté tarifaire résultant de l’abolition du contrôle administratif préalable des tarifs et des conditions, dans la mesure où de tels
systèmes obligatoires ont, selon elle, des répercussions directes sur les tarifs proposés.

3. La Commission se fonde à ce propos en particulier sur l’arrêt de la Cour du 25 février 2003, Commission/Italie (3) , lequel a expressément reconnu le principe de liberté tarifaire. Il se pose ainsi surtout la question de savoir si le principe de liberté tarifaire, que la Cour a fait découler des articles 6, 29 et 39 de la directive 92/49, s’oppose à des réglementations nationales du type de celles en cause ou si celles-ci se prêtent, au contraire, à un contrôle de proportionnalité au
regard de raisons d’intérêt général.

II – Cadre juridique

Droit communautaire

4. Le cinquième considérant de la directive 92/49 énonce:

«[…] la démarche retenue consiste à réaliser l’harmonisation essentielle, nécessaire et suffisante pour parvenir à une reconnaissance mutuelle des agréments et des systèmes de contrôle prudentiel, qui permette l’octroi d’un agrément unique valable dans toute la Communauté et l’application du principe du contrôle par l’État membre d’origine».

5. Aux termes du dix‑neuvième considérant de la directive 92/49:

«[…] il incombe à l’État membre où le risque est situé de veiller à ce qu’il n’y ait aucun obstacle à la commercialisation sur son territoire des produits d’assurance offerts dans la Communauté, pour autant que ceux-ci ne soient pas contraires aux dispositions légales d’intérêt général en vigueur dans l’État membre où le risque est situé et, dans la mesure où l’intérêt général n’est pas sauvegardé par les règles de l’État membre d’origine, étant entendu que ces dispositions doivent s’appliquer de
façon non discriminatoire à toute entreprise opérant dans cet État membre et être objectivement nécessaires et proportionnées à l’objectif poursuivi».

6. L’article 1^er de la directive 92/49 prévoit:

«1. Aux fins de la présente directive, on entend par:

[…]

c)
«État membre d’origine»: l’État membre dans lequel est situé le siège social de l’entreprise d’assurance qui couvre le risque;

[…]»

7. L’article 6 de la directive 92/49, figurant au titre II – Accès à l’activité d’assurance, dispose:

«L’article 8 de la directive 73/239/CEE est remplacé par le texte suivant.

‘Article 8

[…]

3. La présente directive ne fait pas obstacle à ce que les États membres maintiennent ou introduisent des dispositions législatives, réglementaires ou administratives qui prévoient l’approbation des statuts et la communication de tout document nécessaire à l’exercice normal du contrôle.

Toutefois, les États membres ne prévoient pas de dispositions exigeant l’approbation préalable ou la communication systématique des conditions générales et spéciales des polices d’assurance, des tarifs et des formulaires et autres imprimés que l’entreprise a l’intention d’utiliser dans ses relations avec les preneurs d’assurance.

Les États membres ne peuvent maintenir ou introduire la notification préalable ou l’approbation des majorations de tarifs proposées qu’en tant qu’élément d’un système général de contrôle des prix.

[…]’»

8. Conformément à l’article 28 de la directive 92/49, figurant au titre III – Harmonisation des conditions d’exercice :

«L’État membre où le risque est situé ne peut empêcher le preneur d’assurance de souscrire un contrat conclu avec une entreprise d’assurance agréée dans les conditions énoncées à l’article 6 de la directive 73/239/CEE pour autant qu’il ne soit pas en opposition avec les dispositions légales d’intérêt général en vigueur dans l’État membre où le risque est situé.»

9. L’article 29 de la directive 92/49, au sein du même titre, est formulé comme suit:

«Les États membres ne prévoient pas de dispositions exigeant l’approbation préalable ou la communication systématique des conditions générales et spéciales des polices d’assurance, des tarifs et des formulaires et autres imprimés qu’une entreprise d’assurance se propose d’utiliser dans ses relations avec les preneurs d’assurance. Dans le but de contrôler le respect des dispositions nationales relatives aux contrats d’assurance, ils ne peuvent exiger que la communication non systématique de ces
conditions et de ces autres documents, sans que cette exigence puisse constituer pour l’entreprise une condition préalable de l’exercice de son activité.

Les États membres ne peuvent maintenir ou introduire la notification préalable ou l’approbation des majorations des tarifs proposés qu’en tant qu’élément d’un système général de contrôle des prix.»

10. Selon l’article 30, paragraphe 2, de la directive 92/49, qui figure également au titre III:

«Nonobstant toute disposition contraire, un État membre qui impose l’obligation de souscrire une assurance peut exiger la communication à son autorité compétente, préalablement à leur utilisation, des conditions générales et spéciales des assurances obligatoires.»

11. Au sein du titre IV de la directive 92/49 – Dispositions sur le libre établissement et la libre prestation des services –, l’article 39, paragraphes 2 et 3, énonce les règles ci-après:

«2. L’État membre de la succursale ou de la prestation de services ne prévoit pas de dispositions exigeant l’approbation préalable ou la communication systématique des conditions générales et spéciales des polices d’assurance, des tarifs et des formulaires et autres imprimés que l’entreprise se propose d’utiliser dans ses relations avec les preneurs d’assurance. Dans le but de contrôler le respect des dispositions nationales relatives aux contrats d’assurance, il ne peut exiger de toute entreprise
souhaitant effectuer sur son territoire des opérations d’assurance, en régime d’établissement ou en régime de libre prestation de services, que la communication non systématique des conditions et des autres documents qu’elle se propose d’utiliser, sans que cette exigence puisse constituer pour l’entreprise une condition préalable de l’exercice de son activité.

3. L’État membre de la succursale ou de la prestation de services ne peut maintenir ou introduire la notification préalable ou l’approbation des majorations de tarifs proposés qu’en tant qu’élément d’un système général de contrôle de prix.»

Droit national – Luxembourg

12. Le règlement grand-ducal du 20 décembre 1994 pris en exécution de l’article 17, paragraphes 2 et 3, de la loi modifiée du 7 avril 1976 relative à l’assurance de la responsabilité civile en matière de véhicules automoteurs et fixant les conditions auxquelles doivent répondre les contrats d’assurance de la responsabilité civile des véhicules automoteurs (4) (ci-après le «règlement grand‑ducal»), introduit notamment un système de réduction des primes après plusieurs années sans sinistre et de
majoration des primes à la suite de sinistres (ci-après le «système de bonus-malus»). L’article 3 dudit règlement interdit toute clause contraire.

13. En vertu de l’article 7 du règlement grand-ducal, le système de bonus-malus est applicable à tous les contrats d’assurance de la responsabilité civile concernant des véhicules ayant leur stationnement habituel au grand‑duché de Luxembourg souscrits par des personnes physiques. Le système de bonus-malus n’est donc pas applicable aux contrats d’assurance des dommages au véhicule ou aux contrats d’assurance de protection juridique automobile souscrits par des personnes physiques ni aux
contrats d’assurance automobile, quels qu’ils soient, souscrits par des personnes morales.

14. Selon ce système de bonus-malus, tout nouveau preneur d’assurance est classé au degré 11 de l’échelle de bonus-malus, ce qui correspond à un bonus de 0 %. L’absence de sinistre pendant la phase d’observation – en principe d’une durée d’un an – entraîne un reclassement un degré plus bas dans l’échelle – au maximum jusqu’au degré ‑3. Classé à ce degré, le preneur d’assurance ne paie plus que 45 % de la prime de base. En revanche, tout sinistre provoque une montée dans l’échelle de trois
degrés, cette montée se terminant au degré 22 – lequel correspond à 250 % de la prime de base.

15. Dans le cadre de ce système sont seuls pris en compte à ce titre les sinistres impliquant pour l’assureur le versement d’une indemnité à des tiers lésés. Il ne peut donc y avoir de montée dans l’échelle lorsque les droits des tiers lésés sont inférieurs aux franchises éventuellement applicables ou si le preneur d’assurance rembourse l’assureur des indemnités versées dans un délai de quatre mois à compter de la notification du paiement.

Droit national – France

16. En France, l’article L.111‑4 du code des assurances (5) habilite le ministre de l’Économie et des Finances à imposer l’usage de clauses types dans les contrats d’assurance. Il a fait usage de cette habilitation en ce qui concerne la clause dite de bonus-malus (6) : l’article A.121-1 du code des assurances dispose en substance que les contrats d’assurance de responsabilité civile automobile doivent contenir une clause de bonus-malus conforme aux prescriptions de l’annexe (ci-après,
également, «système de bonus-malus»).

17. Selon la clause prévue à l’article A.121-1 du code des assurances, l’assureur définit une prime de référence. La prime effectivement due par le preneur d’assurance est calculée en multipliant cette prime de référence avec le coefficient de réduction ou de majoration déterminé en fonction de la sinistralité. Aux termes de cette clause impérative, ce coefficient varie de 0,5 à 3,5, chaque sinistre – à l’exception du premier sinistre survenu après une période de trois ans sans sinistre au
cours de laquelle le coefficient était de 0,5 – conduisant à une majoration du coefficient de 25 %, tandis que l’absence de sinistre au cours de la période d’observation – d’un an – entraîne une réduction du coefficient de 5 %.

18. En conséquence de la fiction d’incorporation de ladite clause aux contrats énoncée à l’article L.111‑4 du code des assurances français, d’éventuelles clauses divergentes ou contraires sont réputées non écrites (7) .

III – Faits, procédure préliminaire et procédure devant la Cour

19. Estimant que les règles en vigueur au Luxembourg et en France en matière d’assurance automobile – et en particulier l’obligation d’intégrer aux contrats d’assurance de la responsabilité civile automobile un système de classement tarifaire en fonction de la sinistralité, système qui a une incidence sur les tarifs – sont contraires à la liberté tarifaire, découlant d’après elle de la directive 92/49, la Commission a envoyé des lettres de mise en demeure au gouvernement français le 7 juillet
1997 et au gouvernement luxembourgeois le 25 juillet 2001, les invitant à présenter leurs observations dans un délai de deux mois.

20. Les lettres de réponse du gouvernement français en date des 23 octobre 1997 et 31 juillet 1998 (8) n’ayant, selon la Commission, pas écarté les soupçons de manquement au traité, elle a adressé un avis motivé à la République française le 20 avril 2001, ainsi qu’au grand‑duché de Luxembourg le 20 décembre 2001, leur faisant grief d’une violation de la directive 92/49 et invitant les deux États membres à prendre, dans un délai de deux mois, les mesures nécessaires. Le gouvernement français a
répondu par lettre du 18 juillet 2001, le gouvernement luxembourgeois par lettre du 6 mars 2002.

21. Estimant que la République française, d’une part, et le grand‑duché de Luxembourg, d’autre part, ne s’étaient pas conformés à leurs obligations, elle a introduit un recours au titre de l’article 226 CE, par requête du 30 septembre 2002, inscrit au registre de la Cour le même jour, contre la République française, d’une part, et le grand‑duché de Luxembourg, d’autre part.

22. Dans l’affaire C-346/02, concernant le grand‑duché de Luxembourg, la Commission conclut à ce qu’il plaise à la Cour:

–
constater qu’en ayant institué et maintenu en vigueur un système de bonus‑malus qui a des répercussions automatiques et obligatoires sur les tarifs, applicable à tous les contrats d’assurance automobile conclus sur le territoire luxembourgeois par les personnes physiques sans distinction entre les compagnies d’assurances ayant leur siège au grand‑duché de Luxembourg et les entreprises d’assurances y exerçant leurs activités par le biais de succursale ou en prestation de services, en
violation du principe de liberté tarifaire et de suppression des contrôles préalables ou systématiques sur les tarifs et les contrats, posé par les articles 6, paragraphe 3, 29 et 39 de la directive 92/49, le grand‑duché de Luxembourg a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de ladite directive;

–
condamner le grand‑duché de Luxembourg aux dépens.

23. Dans l’affaire C-347/02, laquelle concerne la République française, la Commission demande à la Cour de:

–
constater qu’en ayant institué et maintenu en vigueur un système de bonus‑malus qui a des répercussions automatiques et obligatoires sur les tarifs, applicable à tous les contrats d’assurance automobile conclus sur le territoire français sans distinction entre les compagnies d’assurances ayant leur siège en France et les entreprises d’assurances y exerçant leurs activités par le biais de succursale ou en prestation de services, en violation du principe de liberté tarifaire et de suppression
des contrôles préalables ou systématiques sur les tarifs et les contrats, posé par les articles 6, paragraphe 3, 29 et 39 de la directive 92/49, la République française a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de ladite directive;

–
condamner la République française aux dépens.

IV – Appréciation juridique

A – Observations introductives sur la démarche adoptée

24. Les griefs de la Commission, d’une part, et l’argumentation des États membres, d’autre part, étant en substance identiques dans les deux procédures, nous les soumettrons à une appréciation commune. C’est uniquement dans la mesure où ils portent sur des circonstances spécifiques à l’État membre concerné qu’un examen séparé s’impose.

25. La Commission estime que les réglementations luxembourgeoise et française enfreignent dans une même mesure la directive 92/49 parce que la prise en compte, qu’elles instaurent, de la sinistralité dans le cadre d’un système de classement tarifaire en fonction de la sinistralité se répercute, selon les conditions prévues par chaque système, de manière automatique et impérative sur les tarifs. Cela serait contraire au principe de liberté tarifaire découlant de la directive 92/49. Tant le
gouvernement luxembourgeois que le gouvernement français soulignent, quant à eux, que leurs réglementations nationales ne contreviennent pas au principe de liberté tarifaire, et ce déjà en raison du fait que les assureurs continuent à déterminer librement leurs tarifs (de base). En tout état de cause, les réglementations nationales seraient justifiées par des raisons impératives d’intérêt général. La Commission, au contraire, considère qu’une telle justification est exclue, la directive réglementant
le principe de liberté tarifaire de manière exhaustive.

26. Eu égard à ce qui précède, force est de constater que les présentes procédures en manquement soulèvent en substance trois questions. Tout d’abord, il semble utile de discuter la portée du principe de liberté tarifaire. Ce n’est qu’ainsi que nous pourrons déterminer si la directive réglemente de manière exhaustive la question des règles ayant une incidence sur les tarifs, en quel cas d’éventuelles réglementations nationales allant au-delà ne pourraient être justifiées par des raisons
d’intérêt général.

27. S’il devait s’avérer que le principe de liberté tarifaire ne s’oppose pas par principe à un système de bonus-malus tel celui en cause dans les présentes affaires, il faudrait examiner par ailleurs dans quelle mesure les réglementations nationales contestées restreignent les libertés fondamentales consacrées par le droit primaire et transposées au secteur des assurances notamment par la directive 92/49.

28. Il serait enfin à examiner si les motifs de justification avancés par les États membres défendeurs peuvent être acceptés et résistent à un examen de leur proportionnalité.

B – Sur le principe de liberté tarifaire

1. Déduction du principe de liberté tarifaire

a) Objet de la directive 92/49

29. La directive 92/49 a achevé l’établissement d’un marché intérieur de l’assurance non vie, commencé par les directives des deux premières générations (9) . L’objectif de ce cadre réglementaire était d’améliorer l’intégration du marché tout en garantissant une protection adéquate aux preneurs d’assurance (10) .

30. Le législateur communautaire a estimé que, pour atteindre cet objectif, il était nécessaire de définir les conditions d’exercice des activités d’assurance par des actes de droit communautaire. Cela fut fait en adoptant un cadre commun aux fins d’harmoniser les principes fondamentaux en matière de contrôle des assurances. Au centre de ce cadre se trouve la concentration de la compétence à exercer ce contrôle dans l’État membre d’origine (11) . Ce système de contrôle permet aux entreprises
d’assurances d’exercer leur activité en application des principes du libre établissement ou de la libre prestation des services.

31. Le contrôle de la solvabilité des entreprises d’assurances – plus tard également des groupes d’assurance (12) et des conglomérats financiers (13) – s’est ainsi retrouvé au premier plan, tandis que le contrôle de l’activité d’intermédiaire faisait dans un premier temps défaut (14) et que le contrôle des produits et des tarifs, pour autant qu’il y en avait un, se limitait à un contrôle général des abus (15) . Le système du passeport unique implique en effet l’abolition du contrôle
préalable des conditions et tarifs d’assurance (16) .

32. Il est également à souligner que le cadre juridique communautaire applicable en l’espèce procède à une harmonisation relativement limitée. Les directives de la troisième génération visent avant tout à coordonner les systèmes nationaux de contrôle; les règles de contrôle n’ont donc été harmonisées que dans la mesure où cela a été jugé nécessaire à l’établissement d’un marché intérieur (17) . Le droit du contrat d’assurance n’a été touché par ces évolutions que de manière marginale (18) :
le droit communautaire réglemente uniquement les règles de conflit et l’obligation d’information lors de la conclusion du contrat d’assurance.

33. En ce qui concerne la liberté tarifaire, il découle de ce qui précède qu’elle résulte de l’abolition du contrôle préalable des conditions et tarifs d’assurance. Il nous semble par ailleurs important que la directive 92/49 n’a pas procédé à une harmonisation complète de toutes les dispositions susceptibles d’avoir une incidence sur les tarifs. Il est toutefois à souligner que la directive 92/49, en abolissant le contrôle préalable des conditions et des tarifs, cherchait à réaliser la libre
commercialisation des produits d’assurance dans la Communauté (19) . Dans son dix‑neuvième considérant, on peut lire à ce propos: «dans le cadre d’un marché intérieur, il est dans l’intérêt du preneur d’assurance que celui-ci ait accès à la plus large gamme de produits d’assurance offerts dans la Communauté pour pouvoir choisir parmi eux celui qui convient le mieux à ses besoins». Au regard des systèmes de bonus-malus en cause dans les présentes affaires, il est à ajouter que la définition par voie
législative de l’incidence de la sinistralité sur les tarifs sous la forme d’un système rigide de rabais ou d’adaptation des primes s’accompagne nécessairement d’une diminution du nombre de produits, puisque les entreprises d’assurances ne peuvent sur ce point pas proposer de modèles qui leur seraient propres.

b) L’arrêt de la Cour du 25 février 2003, Commission/Italie

34. Dans cette affaire (20) , la Commission avait contesté une réglementation nationale instituant un système de blocage des prix, applicable à tous les contrats d’assurance de la responsabilité civile résultant de la circulation des véhicules automoteurs couvrant un risque situé sur le territoire italien, sans distinction entre les compagnies d’assurances nationales et celles exerçant leurs activités par l’intermédiaire de succursales ou en régime de libre prestation des services.

35. Le gouvernement italien avait reconnu la restriction de la liberté tarifaire des entreprises d’assurances, mais invoquait la dérogation prévue à l’article 8, paragraphe 3, troisième alinéa, de la directive 73/239 (21) au profit des éléments d’un système général de contrôle des prix.

36. Au point 28 de son arrêt, la Cour a rappelé que, «conformément aux articles 8, paragraphe 3, troisième alinéa, de la directive 73/239, 29, second alinéa, et 39, paragraphe 3, de la directive 92/49, les États membres ne peuvent introduire ou maintenir la notification préalable ou l’approbation des majorations de tarifs proposées qu’en tant qu’élément d’un système général de contrôle des prix».

37. Selon la Cour, «il en ressort que le législateur communautaire a clairement entendu garantir le principe de la liberté tarifaire dans le secteur de l’assurance non-vie, y compris en ce qui concerne l’assurance obligatoire telle que l’assurance responsabilité civile liée à la circulation automobile. Ce principe implique l’interdiction de tout système de notification préalable ou systématique et d’approbation des tarifs qu’une entreprise d’assurances se propose d’utiliser dans ses relations
avec les preneurs d’assurance» (22) .

38. À propos des dérogations admises, la Cour a exposé ce qui suit: «La seule dérogation à ce principe admise par la directive 92/49 concerne la notification préalable et l’approbation des majorations des tarifs dans le cadre d’un ‘système général de contrôle des prix’» (23) .

La Cour a poursuivi: «Certes, l’article 28 de la directive 92/49 permet à l’État membre où le risque est situé d’empêcher le preneur d’assurance de souscrire un contrat conclu avec une compagnie d’assurances s’il est en opposition avec les dispositions légales d’intérêt général en vigueur dans cet État.

Toutefois, cette disposition ne saurait en aucun cas être interprétée de manière à priver d’effet utile les dispositions mentionnées au point 28 du présent arrêt, qui énoncent expressément les motifs justifiant une dérogation au principe de la liberté tarifaire. Cette conclusion est corroborée par la circonstance que l’article 28 de la directive 92/49 précède immédiatement une disposition, relevant du même chapitre, qui réitère expressément l’interdiction pour les États membres de restreindre la
liberté tarifaire sauf en tant qu’élément d’un système général de contrôle des prix» 24 –Ibidem, points 30 et suiv..

39. Dans cet arrêt, la Cour a expressément reconnu le principe de liberté tarifaire. Ce faisant, elle s’est manifestement laissé guider par le lien existant entre l’abolition du contrôle préalable et la liberté tarifaire. Or, si l’on tient compte du fait que la restriction de la liberté tarifaire n’était pas contestée dans le cadre de ladite affaire Commission/Italie, il se pose la question de la portée de ce principe. En effet, dans les présentes affaires, on peut s’interroger sur le point de
savoir si même le principe de liberté tarifaire est concerné.

2. Portée du principe de liberté tarifaire

a) Principaux arguments des parties

40. La Commission fait valoir que les systèmes de bonus-malus en cause sont contraires au principe de liberté tarifaire. Se fondant sur les arrêts, précités, Commission/France (25) et Commission/Italie, du 25 février 2003 (26) , elle fait découler ce principe de la disparition du contrôle préalable des conditions et tarifs, d’une part, et de l’objectif de libre commercialisation des produits d’assurance dans la Communauté poursuivi par la directive, d’autre part.

41. D’après elle, ce principe s’oppose à une réglementation nationale en vertu de laquelle certains événements survenant au cours du contrat d’assurance doivent impérativement et dans une mesure déterminée par la loi se répercuter sur le montant du tarif. La Commission souligne cependant qu’elle ne conteste pas la possibilité pour les États membres d’instituer une échelle tenant compte des sinistres causés par l’assuré, voire d’appliquer un système uniforme de classement tarifaire en fonction
de la sinistralité. Elle déclare que, d’après elle, un classement en classes de sinistralité sans que des coefficients de réduction ou de majoration des primes ou des cotisations soient imposés n’appellerait pas de réserves, puisque les entreprises d’assurances auraient dans ce cas la possibilité d’apprécier librement les conséquences financières des différents facteurs – comme par exemple le nombre d’accidents, la gravité des dommages occasionnés ou l’inaptitude du conducteur.

42. Le gouvernement luxembourgeois estime, en revanche, que le principe de liberté tarifaire s’oppose à une obligation de communication ou d’autorisation préalable ou systématique des tarifs. On pourrait donc exclure que le système de bonus-malus luxembourgeois porte atteinte à ce principe puisqu’il n’impliquerait pas d’obligation de ce type. Le gouvernement luxembourgeois souligne à ce propos que, au Luxembourg, les primes d’assurance peuvent être fixées librement. La réglementation
législative en cause porterait uniquement sur leur adaptation en fonction de la sinistralité. Le système de bonus-malus concernerait dès lors seul un élément des tarifs, ce qui permettrait d’exclure également toute entrave à la concurrence par les tarifs.

43. L’argumentation du gouvernement français est en substance la même que celle du gouvernement luxembourgeois. Il met en garde contre une sacralisation excessive du principe de liberté tarifaire. En tout état de cause, il conviendrait d’interpréter les articles 6, 29 et 39 de la directive 92/49 à la lumière de l’article 28 de la même directive.

44. Le gouvernement français s’appuie par ailleurs sur l’arrêt du 7 juin 1983, Commission/Italie (27) , ainsi que sur l’arrêt Cullet (28) , dont il estime que la solution peut être transposée à la présente affaire.

b) Appréciation

45. La discussion sur le principe de liberté tarifaire concerne en réalité moins sa portée que les dérogations admissibles à ce principe. En effet, si l’on considère que la directive 92/49 prévoit, au-delà de l’abolition du contrôle préalable des tarifs et conditions, une liberté générale des tarifs, il en découle que sa réglementation est exhaustive – ce qui a pour conséquence que seules peuvent être admises les dérogations à ce principe qui sont expressément prévues par la directive 92/49
elle-même. En revanche, si l’on considère que le principe de liberté tarifaire a une portée limitée, il convient d’examiner dans quelle mesure une réglementation d’un État membre qui a une incidence sur les tarifs peut être justifiée par des raisons impératives d’intérêt général.

46. Il est à faire observer, au préalable, que l’arrêt du 25 février 2003, Commission/Italie (29) , n’a pas tranché cette question, puisqu’il n’était contesté pas que la réglementation critiquée dans ladite affaire était en tout état de cause à considérer comme une restriction de la liberté tarifaire.

47. Le gouvernement français souligne – non sans raison – que la directive 92/49 ne mentionne pas expressément le principe de liberté tarifaire. La dérogation instaurée à l’article 8, paragraphe 3, de la directive 73/239, telle que modifiée par la directive 92/49, se rapporte non pas à la liberté tarifaire en général mais (uniquement) à d’éventuels mécanismes de contrôle préalable ou à des obligations de communication systématique.

48. Or, dans la mesure où le principe de liberté tarifaire est l’expression de l’abolition d’un contrôle préalable des tarifs et d’éventuelles obligations de communication systématique, son sens tel qu’il résulte de l’arrêt du 25 février 2003, Commission/Italie, est clair. Seule se pose désormais la question de savoir si ce principe s’oppose à des réglementations édictées par les États membres qui concernent, certes, la définition de leurs tarifs par les entreprises d’assurances – comme, par
exemple, dans la présente affaire du fait qu’elles réglementent certains éléments de tarification – mais ne sauraient être assimilées à un contrôle préalable des tarifs ou à une obligation de communication systématique.

49. Le renvoi à l’objectif de libre commercialisation des produits d’assurance dans la Communauté poursuivi par la directive 92/49 semble dans ce contexte d’une utilité limitée. Cet objectif de libre commercialisation est en effet assorti de la réserve édictée à l’article 28 de la directive 92/49, c’est-à-dire qu’il est poursuivi sous réserve de l’application des dispositions légales d’intérêt général en vigueur dans l’État membre où le risque est situé [par opposition à l’État membre d’origine
au sens de l’article 1^er, sous c), de la directive 92/49]. La directive 92/49 réceptionne ainsi les motifs justifiant une restriction des libertés fondamentales consacrées par le traité (30) .

50. Or, on ne saurait s’appuyer sur l’article 28 de la directive 92/49 si l’on part du principe que la directive a harmonisé toutes les dispositions ayant une incidence sur les tarifs (31) . Une extension de la portée du principe de liberté tarifaire – analyse qui a les faveurs de la Commission – signifie que la liberté tarifaire, au-delà son domaine central – l’abolition du contrôle préalable des tarifs ainsi que des obligations de communication systématique –, exclut totalement que les États
membres puissent adopter une réglementation ayant une incidence sur les tarifs. Il est donc tout à fait cohérent de la part de la Commission d’exiger que la solution adoptée dans l’arrêt du 25 février 2003, Commission/Italie, soit transposée aux présentes affaires: seul un système général de contrôle des prix permettrait de justifier des dérogations au principe de liberté tarifaire dans son acception large; l’article 28 ne saurait priver ce rapport principe/exception de son efficacité pratique.

51. La question se pose cependant de savoir si une acception large de la liberté tarifaire – et donc du domaine harmonisé par la directive – parvient à convaincre.

52. Il convient de mettre en garde contre une extension excessive du principe de liberté tarifaire puisqu’elle ne tient pas suffisamment compte tant de la lettre que de l’économie de la directive 92/49 et que, de plus, elle peut entraîner des appréciations contradictoires et difficultés de délimitation dont on ne saurait minimiser l’importance.

53. Il ne ressort, tout d’abord, ni du texte ni de l’économie de la directive 92/49 que le législateur communautaire ait voulu, au-delà de la l’abolition du contrôle préalable des conditions et des tarifs ainsi que d’éventuelles obligations de communication systématique, accorder une liberté absolue des tarifs en ce sens que les États membres ne pourraient, par principe, édicter de réglementation ayant une incidence sur les tarifs (32) .

54. Dans ce contexte, il est à prendre en considération que l’assurance est en elle-même un produit purement juridique, ce qui a pour conséquence que toute atteinte à la liberté contractuelle – que ce soit en définissant un niveau minimal de couverture ou en interdisant certaines clauses fixant, entre autres, l’étendue de la couverture – affecte le produit lui-même et a dès lors une incidence – bien qu’indirecte – sur les tarifs. Si l’on se basait sur une acception large de la liberté
tarifaire, cela obligerait à une distinction laborieuse, tout spécialement quant à sa mise en œuvre pratique, – et infondée du point de vue technique – entre les règles concernant en premier lieu les conditions du contrat – et dont l’incidence sur les tarifs est, en raison de leur nature même, difficile à déterminer (33) – et celles dont l’incidence sur les tarifs résulte de ce qu’elles réglementent un élément de tarification. Or, très probablement, les systèmes de bonus-malus relèvent précisément
des deux catégories.

55. Il s’avère dans le même temps que, dans le domaine de l’assurance, la liberté tarifaire est étroitement liée à la liberté contractuelle. La Commission n’a cependant jamais défendu le point de vue selon lequel il fallait comprendre la liberté contractuelle en ce sens qu’elle interdit par principe toute limitation de la liberté contractuelle – par exemple sous la forme d’un droit national du contrat d’assurance. Il est, au contraire, généralement reconnu que d’éventuelles restrictions
apportées à la libre commercialisation des produits d’assurance – qui sont la conséquence nécessaire des règles nationales adoptées aux fins de protection des preneurs d’assurance – peuvent être justifiées à condition que ces dispositions soient des dispositions d’intérêt général.

56. Enfin, la sacralisation excessive de la liberté tarifaire défendue par la Commission ne parvient pas à emporter l’adhésion également en raison du fait que, dans un autre contexte – sur la base d’autres appréciations –, elle cherche elle-même à réglementer certains éléments de tarification: nous nous contenterons de renvoyer ici à son initiative aux fins d’exclure certains éléments de tarification distinguant en fonction du sexe (34) .

3. Résultat intermédiaire

57. Le principe de liberté tarifaire selon les articles 6, 29 et 39 de la directive 92/49 ne s’oppose pas à une réglementation nationale telle que celles respectivement en cause dans les affaires C-346/02 et C-347/02.

58. Il reste cependant à examiner si la Commission a pu identifier d’autres entraves significatives, résultant des réglementations nationales en cause, à la réalisation recherchée d’un marché intérieur de l’assurance.

C – Systèmes de bonus-malus ayant des répercussions automatiques et obligatoires en tant qu’entraves à la réalisation d’un marché intérieur de l’assurance

1. Principaux arguments des parties

59. Selon l’analyse du gouvernement français, réaffirmée dans le mémoire en défense, du fait que le principe de liberté tarifaire n’a pas la portée que lui prête la Commission, il convient de mesurer le système de bonus-malus à l’aune du principe de libre prestation des services énoncé à l’article 49 CE.

60. Le gouvernement luxembourgeois a lui aussi fait valoir, en s’appuyant sur le cinquième considérant de la directive 92/49, que l’harmonisation résultant de cette directive était incomplète et se limitait en substance à des éléments relatifs au contrôle des assurances. Il en découle, d’après lui, que les tarifs des assurances n’étaient pas objet de cette harmonisation; pour des raisons d’intérêt général, le grand‑duché de Luxembourg pourrait donc conserver son système de bonus‑malus tel qu’en
vigueur. Cette analyse serait confirmée par le dix‑neuvième considérant de la directive 92/49 ainsi que par son article 28.

61. La Commission n’a pas répondu expressément à ces arguments des gouvernements français et luxembourgeois. Il ressort cependant de ses développements que, dans le cas où la Cour considérerait que l’harmonisation fait défaut en ce qui concerne les systèmes de bonus-malus, il conviendrait d’examiner le caractère justifié d’éventuelles restrictions des libertés fondamentales consacrées par le traité – et mises en œuvre par la directive 92/49 – au regard de l’article 28 de la directive 92/49.

2. Appréciation

62. Il convient d’observer, au préalable, que l’analyse du gouvernement français apparaît en tout état de cause non concluante. En effet, si la Cour devait considérer que l’harmonisation partielle du droit des assurances que la directive cherche à atteindre ne s’étend pas aux systèmes de bonus-malus, elle ne pourrait pas examiner les systèmes de bonus-malus en cause au regard du droit primaire, et ce en raison du seul fait que la Commission n’a pas conclu à une telle constatation. Conformément
à la jurisprudence établie de la Cour (35) , il conviendrait donc de rejeter le recours de la Commission.

63. Il est par ailleurs à remarquer que les systèmes de bonus-malus n’affectent pas seulement la libre prestation des services mais aussi – et surtout (36) – la liberté d’établissement selon l’article 43 CE.

a) La libre commercialisation des produits d’assurance comme expression, en droit dérivé, de la liberté d’établissement et de la libre prestation des services

64. La directive 92/49 ayant pour objectif l’achèvement du marché intérieur dans le secteur de l’assurance, il est à retenir qu’elle assure la mise en œuvre dans ce secteur des libertés fondamentales consacrées par le traité – à savoir de la liberté d’établissement et de la libre prestation des services – et contribue ainsi à leur garantie.

65. Les États membres concernés ne contestent pas à ce propos que leurs systèmes de bonus-malus respectifs affectent la libre commercialisation de produits d’assurance – en l’espèce de contrats d’assurance de la responsabilité civile automobile – en obligeant les succursales d’entreprises d’assurances dont le siège se trouve sur le territoire d’un autre État membre ou des sociétés étrangères qui offrent leurs produits en régime de libre prestation des services à modifier leurs conditions et
tarifs en conséquence (37) .

66. Il est à souligner que le fait que le droit communautaire dérivé n’a pas harmonisé complètement les règles relatives aux tarifs n’exclut en rien qu’il puisse y avoir violation du principe de libre commercialisation. Cela est particulièrement important à propos des dérogations admissibles.

b) Conclusion quant au critère d’appréciation

67. Au-delà de la garantie de la liberté tarifaire du fait de l’abolition du contrôle préalable des tarifs ainsi que d’éventuelles obligations de communication systématique – garantie qui n’est pas en cause en l’espèce –, la directive 92/49 assure la libre commercialisation des produits d’assurance. C’est donc à juste titre que la Commission a utilisé la directive 92/49 comme critère d’appréciation pour examiner si les systèmes de bonus-malus objet des présentes procédures sont contraires au
droit communautaire.

68. Dans la mesure où ces systèmes affectent la libre commercialisation de produits d’assurance dans la Communauté, ils sont donc tout à fait contraires à la directive 92/49, à moins qu’il ne faille les considérer comme dispositions légales d’intérêt général au sens de l’article 28 de la directive 92/49.

D – Justification par des raisons d’intérêt général

1. Principaux arguments des parties

69. Tant le gouvernement luxembourgeois que le gouvernement français analysent les systèmes de bonus-malus en cause dans les présentes affaires comme dispositions légales d’intérêt général.

70. La Commission ne répond à cette argumentation, tout logiquement, qu’à titre subsidiaire, puisqu’elle considère que toute justification est exclue.

a) Principaux arguments dans l’affaire C-346/02

71. Le gouvernement luxembourgeois se réfère en particulier à l’arrêt Gräbner (38) et explique que des mesures nationales restrictives de l’exercice des libertés fondamentales garanties par le traité ne peuvent être justifiées que si elles remplissent quatre conditions: s’appliquer de manière non discriminatoire, répondre à des raisons impérieuses d’intérêt général, être propres à garantir la réalisation de l’objectif qu’elles poursuivent et ne pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour
l’atteindre.

72. Le gouvernement luxembourgeois estime que le système luxembourgeois de bonus-malus satisfait à ces conditions. Il serait appliqué de manière non discriminatoire. Les raisons d’intérêt général le justifiant seraient la protection des consommateurs, reconnue par la Cour (39) , ainsi que la sécurité routière, elle aussi admise par la Cour (40) .

73. Selon le grand‑duché de Luxembourg, le système de bonus-malus sert la protection du consommateur en améliorant la transparence des tarifs et en fixant certaines limites à d’éventuelles majorations de sinistralité ou pour manque d’expérience au volant. Du fait que le système permettrait de tenir compte de la sinistralité, il créerait de plus une incitation à conduire de manière prudente et responsable.

74. D’après le gouvernement luxembourgeois, le système en cause ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre ces objectifs: il ne serait applicable qu’aux personnes physiques et laisserait entière liberté aux entreprises d’assurances pour fixer le montant de la prime de base en se fondant sur leurs propres calculs.

75. La Commission estime qu’il est possible d’atteindre lesdits objectifs par des moyens moins contraignants, en particulier en renonçant à la définition législative des conséquences tarifaires d’un classement dans l’une des différentes classes de sinistralité. On pourrait de plus douter de ce que ce système soit apte à améliorer la sécurité routière, puisqu’il ne serait applicable qu’à un cercle limité de personnes et ne tiendrait pas compte de tous les sinistres.

b) Principaux arguments dans l’affaire C-347/02

76. Le gouvernement français se réfère à l’arrêt SETTG (41) et rappelle que seules des réglementations justifiées par des raisons impérieuses d’intérêt général et s’appliquant à toute personne ou entreprise exerçant une activité sur le territoire de l’État destinataire peuvent apporter des limites à la libre prestation de services. En particulier, les restrictions doivent être propres à garantir la réalisation de l’objectif qu’elles poursuivent et ne doivent pas aller au-delà de ce qui est
nécessaire pour l’atteindre.

77. Il expose que le système français de bonus-malus est appliqué de la même manière à toutes les entreprises exerçant leur activité sur le territoire national. Les raisons d’intérêt général poursuivies seraient la protection des consommateurs et la sécurité routière (42) .

78. À propos de la protection des consommateurs, le gouvernement français souligne que ce système a pour résultat de limiter les variations des primes ce qui, à son tour, influence de manière positive l’évolution des primes et limite le risque de non-assurance. On pourrait de plus constater une certaine transparence des tarifs.

79. En ce qui concerne la sécurité routière, le gouvernement français produit des études dont il estime qu’elles démontrent que la prise en considération de la fréquence des sinistres à titre d’élément de tarification a globalement une influence positive sur le comportement des conducteurs assurés.

80. Le gouvernement français expose, enfin, qu’il n’existe pas de mesures moins contraignantes, les effets positifs du système en matière de protection des consommateurs et de sécurité routière étant précisément dus à son caractère obligatoire.

81. La Commission défend à ce propos en substance la même opinion que vis‑à‑vis du gouvernement luxembourgeois dans l’affaire C‑346/02.

2. Appréciation

82. Il est à faire observer au préalable que, pour éviter des répétitions, il semble indiqué de procéder par voie de renvois dans la mesure où l’argumentation des deux États membres présente des similitudes. Un examen séparé des différents systèmes de bonus-malus est cependant indispensable pour le surplus, afin de prendre dûment en considération leurs caractéristiques spécifiques.

83. Pour que les restrictions – avérées – apportées par les systèmes de bonus-malus à la libre commercialisation des produits d’assurance dans la Communauté (43) puissent être considérées comme justifiées, il doit avoir été établi qu’ils s’appliquent de manière non discriminatoire, répondent à des raisons impérieuses d’intérêt général, sont propres à garantir la réalisation de l’objectif qu’ils poursuivent et ne vont pas au-delà de ce qui est nécessaire pour l’atteindre. Il doit de plus être
assuré que les systèmes en cause ne fassent pas double emploi avec des dispositions équivalentes applicables dans l’État membre d’origine (44) .

a) Transparence des tarifs et protection des consommateurs

84. Il n’est pas contesté que la protection des consommateurs est l’une des raisons d’intérêt général susceptibles de justifier des restrictions aux libertés fondamentales (45) . La Commission n’a pas non plus mis en doute que les deux systèmes en cause sont des mesures applicables sans distinction.

i) Dans l’affaire C-346/02

85. Les explications du gouvernement luxembourgeois sur le caractère approprié et proportionnel du système national de bonus-malus au regard de la poursuite d’objectifs de protection des consommateurs s’avèrent ne pas résister à l’examen.

86. L’argument tiré de la transparence des tarifs est en contradiction avec les développements que le gouvernement luxembourgeois consacre à la liberté tarifaire existant en principe – selon lui – au Grand‑Duché. En effet, si les entreprises d’assurances opérant au Luxembourg peuvent par principe fixer librement les primes d’assurance et que le système de bonus-malus concerne un seul élément de tarification, on ne voit pas dans quelle mesure ce système influencerait la transparence des primes
et cotisations d’assurance. En d’autres termes: la fixation uniforme des coefficients, découlant de la prise en compte de la sinistralité, et leur application à la prime dite de base n’influent en rien sur l’éventuelle comparabilité de cette prime de base avec les primes d’autres assureurs.

87. L’argument de limitation des variations des primes ne parvient pas davantage à convaincre, et ce pour plusieurs raisons.

88. Dans la mesure où les systèmes de bonus-malus, en définissant des coefficients maximums, fixent des limites à la prise en compte de la sinistralité ou du manque d’expérience de certains preneurs d’assurance, ils contribuent, certes, à garantir l’existence d’une offre d’assurances suffisante pour que de tels conducteurs ne soient pas dissuadés, par des considérations financières, de souscrire une assurance. Cependant, comme la Commission l’a déjà fait remarquer, il n’est pas vérifié par
l’expérience que l’abolition des systèmes de classement tarifaire en fonction de la sinistralité entraîne une augmentation du nombre de conducteurs non assurés. Nous pouvons par ailleurs nous rallier à l’observation de la Commission, selon laquelle les coefficients autorisés, allant de 0,5 à 2,5, permettent une variation des primes ou cotisations de 1 à 5 et autorisent donc des variations considérables; il semble donc quelque peu hypothétique que ce système garantisse des primes d’assurances
«abordables».

89. Il faut rappeler, en outre, que la protection contre des conducteurs non assurés est l’un des objectifs des directives relatives à l’assurance automobile (46) ; des démarches unilatérales des États membres en ce domaine, également et surtout, ne seraient pas sans poser des problèmes.

90. En ce qui concerne l’argument tiré du fait que les systèmes de bonus-malus, en définissant un coefficient minimum, limitent le rabais dont les bons conducteurs peuvent bénéficier pour ne pas avoir causé de sinistre, afin de garantir une solidarité entre assurés, il suffit de faire remarquer que les autorités de contrôle ont la possibilité, même en l’absence de système de bonus-malus du type de celui-en cause, d’agir dans le cadre du contrôle dit des abus contre des rabais excessifs
susceptibles de mettre éventuellement en danger la capacité des entreprises d’assurances à faire face à leurs obligations.

ii) Dans l’affaire C-347/02

91. Les réflexions consacrées au fonctionnement du système de bonus-malus luxembourgeois peuvent être, dans leur totalité, transposées au système de bonus-malus français – en précisant toutefois que les coefficients admis dans ce pays, allant de 0,5 à 3,5, permettent une variation des primes ou cotisations dans un rapport de 1 à 7.

b) Sécurité routière

92. L’amélioration de la sécurité routière fait partie des raisons d’intérêt général reconnues (47) . La question qui se pose est celle de savoir si les systèmes de bonus-malus poursuivent cet objectif d’une manière conforme au principe de proportionnalité.

i) Dans l’affaire C-346/02

93. Il paraît douteux à deux égards que le système luxembourgeois de bonus‑malus soit de nature à améliorer la sécurité routière.

94. D’une part, le domaine d’application du système luxembourgeois se limite aux personnes physiques. Or, si l’on prend en considération l’importance particulière du leasing au Grand‑Duché (48) , force est de constater qu’une partie considérable des usagers de la route échappe au système luxembourgeois de bonus-malus.

95. Il est à faire remarquer, d’autre part, que, selon le système luxembourgeois, le classement dans une classe déterminée est lié au véhicule. Il est, certes, reporté sur un véhicule de remplacement; le report du classement est en revanche exclu en cas d’achat d’une deuxième voiture. On ne voit pas pour quelles raisons un conducteur assuré bénéficie de classements différents en fonction de la voiture qu’il utilise, ce d’autant plus que la différence de classement ne dérive pas de la
«propension aux accidents», statistiquement établie, de chaque véhicule.

96. Si un État membre souhaite garantir la sécurité routière également par le biais de la définition des tarifs d’assurance, des systèmes sont concevables dans le cadre desquels d’éventuels retraits de points en vertu de la réglementation du permis à conduire – du type de celles en vigueur tant au Luxembourg qu’en France – se répercutent sur le calcul de la prime et qui, dans le même temps, affecteraient moins la libre définition des tarifs et produits, par exemple parce que la loi ne prescrit
pas l’ampleur effective de l’adaptation des primes. Il se peut que des systèmes de ce type permettraient de mieux tenir compte du comportement effectif du conducteur.

ii) Dans l’affaire C-347/02

97. Cette dernière réflexion ci-dessus peut également être transposée au système français.

98. Par ailleurs, le gouvernement français a établi dans ses développements que la prise en compte de la sinistralité – sous forme d’élément de tarification – lors du calcul des primes ou cotisations d’assurance contribue à la sécurité routière du fait que les conducteurs assurés participent financièrement aux conséquences de leur comportement au volant. Le phénomène du risque moral («moral hazard»), consistant en ce que l’attention d’une personne assurée au titre de la responsabilité civile
s’amenuise une fois l’assurance souscrite, est toutefois un phénomène général de l’assurance de la responsabilité civile; il existe donc constamment un besoin actuariel de créer des incitations en sens inverse – sous forme d’exclusions de garantie ou de clauses de franchise. Le gouvernement français n’a cependant pas établi qu’un système légal était nécessaire pour répondre à ce risque moral. Il semble, au contraire, plus probable que le marché proposerait des systèmes – tout aussi efficaces –
tendant à cette fin, ne serait-ce que pour des raisons actuarielles (49) .

99. Le gouvernement français n’a pas non plus pu établir que le nombre des victimes d’accidents de la route était moins élevé dans les États membres où il existe un système légal de bonus-malus que dans les États membres où de tels systèmes sont l’œuvre de la pratique du marché ou où la réglementation légale n’a pas d’incidence sur la structure des tarifs (50) .

100. Nous concluons par conséquent que les systèmes de bonus-malus en cause ont pour effet de restreindre la libre commercialisation des produits d’assurance dans la Communauté, restriction qui ne nous semble pas être justifiée par des raisons d’intérêt général.

V – Dépens

101. Aux termes de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation du grand‑duché de Luxembourg et de la République française et ces derniers ayant succombé en leurs moyens, il y a lieu de les condamner aux dépens.

VI – Conclusion

102. Eu égard à ce qui précède, nous proposons à la Cour de statuer comme suit:

1. Dans l’affaire C-346/02

–
en ayant institué et maintenu en vigueur un système de bonus-malus qui a des répercussions automatiques et obligatoires sur les tarifs, applicable à tous les contrats d’assurance de responsabilité civile automobile conclus sur le territoire luxembourgeois par les personnes physiques sans distinction entre les compagnies d’assurances ayant leur siège au Luxembourg et les entreprises d’assurances y exerçant leurs activités par le biais de succursales ou en régime de prestation de services, en
violation du principe de libre commercialisation des produits d’assurance dans la Communauté, posé par les articles 6, paragraphe 3, 29 et 39 de la directive 92/49/CEE du Conseil, du 18 juin 1992, portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l’assurance directe autre que l’assurance sur la vie et modifiant les directives 73/239/CEE et 88/357/CEE (troisième directive «assurance non vie»), le grand‑duché de Luxembourg a manqué aux obligations
qui lui incombent en vertu de ladite directive;

–
le grand‑duché de Luxembourg est condamné aux dépens;

2. Dans l’affaire C-347/02

–
la République française est condamnée aux dépens.

--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

1 –
Langue originale: l'allemand.

2 –
Directive du Conseil, du 18 juin 1992, portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l'assurance directe autre que l'assurance sur la vie et modifiant les directives 73/239/CEE et 88/357/CEE (troisième directive «assurance non vie») (JO L 228, p. 1).

3 –
C‑59/01, Rec. p. I-1759; à propos de cet arrêt, voir Binon, J.-M., «Assurance et responsabilité», Chronique de droit européen, RGAR 2003, 13785, point 8.

4 –
.Mémorial A 1994, p. 2776.

5 –
Tel que modifié par la loi nº 94-5 du 4 janvier 1994 (JORF du 5 janvier 1994, p. 236). Cette loi a notamment transposé la directive 92/49 en droit français.

6 –
«Clause de réduction ou de majoration des primes ou cotisations».

7 –
Arrêt de la Cour de cassation, 1^re Chambre civile, du 20 mars 1984, RGAT 1984, p. 120, note Bigot. À ce propos, voir également: Bigot, Traité de droit des assurances, tome III: Le contrat d'assurance, Paris, 2000, point 343.

8 –
Le gouvernement luxembourgeois n'a pas répondu à la mise en demeure de la Commission.

9 –
Dans le domaine de l'assurance non vie sont à citer plus particulièrement la première directive 73/239/CEE du Conseil, du 24 juillet 1973, portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l'accès à l'activité de l'assurance directe autre que l'assurance sur la vie, et son exercice (JO L 228, p. 3), la directive 73/240/CEE du Conseil, du 24 juillet 1973, visant à supprimer, en matière d'assurance directe autre que l'assurance sur la vie, les
restrictions à la liberté d'établissement (JO L 228, p. 20), ainsi que la deuxième directive 88/357/CEE du Conseil, du 22 juin 1988, portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l'assurance directe autre que l'assurance sur la vie, fixant les dispositions destinées à faciliter l'exercice effectif de la libre prestation de services et modifiant la directive 73/239/CEE (JO L 172, p. 1).

10 –
Voir, notamment, troisième considérant de la directive 92/49.

11 –
Ce qu'il est convenu d'appeler «single licence» ou «passeport unique».

12 –
Directive 98/78/CE du Parlement européen et du Conseil, du 27 octobre 1998, sur la surveillance complémentaire des entreprises d’assurances faisant partie d'un groupe d'assurance (JO L 330, p. 1).

13 –
Directive 2002/87/CE du Parlement européen et du Conseil, du 16 décembre 2002, relative à la surveillance complémentaire des établissements de crédit, des entreprises d’assurances et des entreprises d'investissement appartenant à un conglomérat financier, et modifiant les directives 73/239, 79/267/CEE, 92/49, 92/96/CEE, 93/6/CEE et 93/22/CEE du Conseil et les directives 98/78/CE et 2000/12/CE du Parlement européen et du Conseil (JO 2003, L 35, p. 1).

14 –
Voir cependant la directive 2002/92/CE du Parlement européen et du Conseil, du 9 décembre 2002, sur l'intermédiation en assurance (JO 2003, L 9, p. 3).

15 –
Voir, au lieu d'une longue liste, le tableau général brossé dans Feyock/Jacobsen/Lemor, Kraftfahrtversicherung, 2^e édition, München, 2002, en particulier points 143 et suiv., avec d'autres références.

16 –
Articles 6, 29 et 39 de la directive 92/49.

17 –
Cinquième considérant de la directive 92/49: «considérant que la démarche retenue consiste à réaliser l'harmonisation essentielle, nécessaire et suffisante pour parvenir à une reconnaissance mutuelle des agréments et des systèmes de contrôle prudentiel, qui permette l'octroi d'un agrément unique valable dans toute la Communauté et l'application du principe du contrôle par l'État membre d'origine».

18 –
Dix‑huitième considérant de la directive 92/49: «considérant que l'harmonisation du droit du contrat d'assurance n'est pas une condition préalable de la réalisation du marché intérieur des assurances».

19 –
En ce sens, voir, déjà, l'arrêt du 11 mai 2000, Commission/France (C-296/98, Rec. p. I-3025, point 29): «L'obligation de communiquer systématiquement de tels éléments constitue une exigence contraire à la libre commercialisation des produits d'assurance dans la Communauté, que les directives 92/49 et 92/96 visent à réaliser».

20 –
Précitée à la note 3.

21 –
Telle que modifiée par la directive 92/49.

22 –
Arrêt précité à la note 3, point 29.

23 –
Ibidem, point 29.

24 –
Ibidem, points 30 et suiv.

25 –
Précité à la note 19.

26 –
Précité à la note 3.

27 –
78/82, Rec. p. 1955. La Cour a jugé dans cet arrêt que la fixation d'une marge commerciale impérative pour la vente au détail de produits du tabac dans le cadre d'un monopole de distribution de l'État ne portait pas atteinte à la liberté des producteurs de fixer librement les prix de vente au détail.

28 –
Arrêt du 29 janvier 1985 (231/83, Rec. p. 305).

29 –
Précité à la note 3.

30 –
Sur l'interprétation de cette disposition, voir la communication interprétative de la Commission – Liberté de prestation de services et intérêt général dans le secteur des assurances (JO 2000, C 43, p. 5). Voir, également, l'article détaillé de Dubuisson, L'intérêt général en droit communautaire de l'assurance, RGAT 1995, p. 809.

31 –
Sur les conséquences, voir déjà ci-dessus, point 45.

32 –
L'interdiction, par la directive, de toute réglementation nationale ayant des incidences sur les tarifs pourrait tout au plus résulter de l'exposé des motifs de la proposition de directive; à ce sujet, voir Dubuisson (précité à la note 30), point 42.

33 –
Par exemple, l'interdiction d'une clause d'exclusion de garantie considérée comme abusive.

34 –
Voir proposition de la Commission, du 5 novembre 2003, de directive du Conseil mettant en œuvre le principe de l'égalité de traitement entre les femmes et les hommes dans l'accès aux biens et services et la fourniture de biens et services (COM/2003/0657 final).

35 –
Voir, à titre d'exemple, l'arrêt du 5 juin 2003, Commission/Italie (C‑145/01, Rec. p. I‑5581, point 17): «En particulier, la lettre de mise en demeure a pour but, dans la procédure précontentieuse, de circonscrire l'objet du différend et d'indiquer à l'État membre, invité à présenter ses observations, les éléments nécessaires à la préparation de sa défense».

36 –
Dans la pratique, la commercialisation de contrats d'assurance de la responsabilité civile automobile en régime de libre prestation des services devrait être tout à fait exceptionnelle.

37 –
Que le système français porte atteinte à la libre commercialisation ressort également clairement du fait que la base juridique sur laquelle sont édictées les clauses types – l'article L.111‑4 du code des assurances, auparavant l'article L.310‑7 – a été déplacée de la partie du code des assurances relative au contrôle prudentiel vers celle relative aux contrats. Ce déplacement avait pour objet d'assurer que des intervenants étrangers puissent – après l'introduction du «home-country-control» –
être soumis au régime du bonus-malus. À ce sujet, voir Bigot, Traité de droit des assurances, tome 3, point 343, note 256.

38 –
Arrêt du 11 juillet 2002 (C‑294/00, Rec. p. I-6515).

39 –
Le gouvernement luxembourgeois invoque à cet égard l'arrêt du 4 décembre 1986, Commission/Allemagne (205/84, Rec. p. 3755).

40 –
Le gouvernement luxembourgeois s'appuie à ce propos sur l'arrêt du 5 octobre 1994, Van Schaik (C‑55/93, Rec. p. I-4837).

41 –
Arrêt du 5 juin 1997 (C-398/95, Rec. p. I-3091).

42 –
Selon le gouvernement français, ces raisons ont été reconnues comme légitimes dans les arrêts du 4 décembre 1986, Commission/Danemark (252/83, Rec. p. 3713), et du 11 juin 1987, Gofette et Gilliard (406/85, Rec. p. 2525).

43 –
Voir ci-dessus, point 65.

44 –
Arrêt du 4 décembre 1986, Commission/Allemagne (précité à la note 39), point 47.

45 –
En ce qui concerne plus spécifiquement le secteur des assurances, il semble pertinent de renvoyer aux arrêts de référence en la matière, Commission/Danemark (précité à la note 42), point 20, et Commission/Allemagne (précité à la note 39), point 30.

46 –
Voir, à titre d'exemple, l'article 3, paragraphe 1, de la directive 72/166/CEE du Conseil, du 24 avril 1972, concernant le rapprochement des législations des États membres relatives à l'assurance de la responsabilité civile résultant de la circulation de véhicules automoteurs, et au contrôle de l'obligation d'assurer cette responsabilité (JO L 103, p. 1) .

47 –
Sur la sécurité routière comme motif de justification: arrêt Van Schaik (précité à la note 40).

48 –
À titre d'exemple, nous citerons le problème, surgissant à intervalles réguliers, «des plaques jaunes»; voir, par exemple, arrêt du 2 octobre 2003, Van Lent (C‑232/01, non encore publié au Recueil).

49 –
En ce sens également Dubuisson (précité à la note 30), point 44.

50 –
Comme Dubuisson (précité à la note 30), point 44, le suppose déjà, le nombre des personnes mortes dans des accidents de la route est plus bas dans un État membre sans système légal de bonus-malus, comme par exemple en République fédérale d'Allemagne (selon les indications du Office fédéral des statistiques) – et ce tant en chiffres absolus que rapporté à la densité du trafic – , qu'en France.

| CJUE, Conclusions jointes de l'avocat général Stix-Hackl présentées le 30 mars 2004., Commission des Communautés européennes contre Grand-duché de Luxembourg., 30/03/2004, C-346/02.

Synthèse

Analyses

Parties

Composition du Tribunal

Origine de la décision

Source