Avis juridique important
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62001C0423
Conclusions de l'avocat général Léger présentées le 27 février 2003. - Emil Färber GmbH & Co. contre Stadt Neustadt/Weinstraße. - Demande de décision préjudicielle: Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstraße - Allemagne. - Politique agricole commune - Redevances en matière d'inspections et de contrôles sanitaires des viandes fraîches - Directive 85/73/CEE. - Affaire C-423/01.
Recueil de jurisprudence 2003 page I-11985
Conclusions de l'avocat général
I. Les viandes fraîches destinées à la consommation humaine font lobjet, dans les États membres, de différentes mesures dinspection et de contrôle sanitaires harmonisées. Ces mesures dinspection et de contrôle interviennent, notamment, au niveau de labattage, puis du découpage. Les conditions de financement de ces mesures ont également bénéficié dune harmonisation communautaire.
II. Dans la présente affaire, la Cour est invitée à déterminer si la réduction de la redevance relative aux inspections et aux contrôles liés aux opérations de découpage, prévue lorsque ces opérations ont lieu dans létablissement où il a été procédé à labattage, est subordonnée à la condition que labattoir et latelier de découpe appartiennent au même propriétaire. La juridiction de renvoi demande également quels sont les critères à prendre en compte pour déterminer le montant de cette réduction.
I - Le cadre juridique
A - Le droit communautaire
III. Le droit communautaire pertinent est constitué par les règles en matière dinspection de viandes fraîches et celles relatives au financement de ces inspections.
1. Les règles en matière dinspection
IV. Les règles en matière dinspection de viandes fraîches sont définies par la directive 64/433/CEE du Conseil , telle que modifiée par la directive 91/497/CEE du Conseil (ci-après la «directive 64/433»).
V. La directive 64/433 a pour but déliminer les disparités existant entre les États membres en matière de prescriptions sanitaires dans le domaine des viandes afin de favoriser la libre circulation de celles-ci . Elle procède ainsi à un rapprochement des dispositions des États membres visant à rendre uniformes les conditions sanitaires des viandes dans les abattoirs et dans les ateliers de découpe ainsi quen matière dentreposage et de transport .
VI. À cette fin, la directive 64/433 contient à son article 2 un certain nombre de définitions. Selon cet article, sous k), il convient dentendre par «établissement» «un abattoir agréé, un atelier de découpe agréé, un entrepôt frigorifique agréé ou un ensemble réunissant plusieurs de ces établissements».
VII. À larticle 3, paragraphe 1, A et B, la directive 64/433 prescrit que les opérations dabattage et de découpage doivent être effectuées, respectivement, dans un abattoir et dans un atelier de découpe qui ont été agréés dans les conditions quelle fixe. Elle énonce également quil doit être procédé systématiquement à des mesures dinspection et de contrôle au niveau de labattage, puis au niveau du découpage. Ces inspections et ces contrôles doivent être réalisés par un vétérinaire officiel, dans les
conditions prévues à lannexe I de la même directive.
VIII. Selon ladite annexe I, ces inspections et ces contrôles portent, dune part, sur lhygiène du personnel, des locaux et du matériel dans les établissements et, dautre part, sur létat sanitaire de la viande. Ainsi, au niveau de labattage, il est procédé, notamment, à une inspection sanitaire post mortem de toutes les parties de lanimal aux fins de vérifier si la viande est propre à la consommation humaine . Au niveau du découpage, lexploitant de latelier de découpe, le propriétaire de celui-ci ou
son représentant doit être en mesure, à toute réquisition, de porter à la connaissance du vétérinaire officiel chargé du contrôle la provenance des viandes introduites dans son établissement et lorigine des animaux abattus . De même, le vétérinaire officiel doit procéder au contrôle des entrées et des sorties des viandes fraîches, à linspection sanitaire des viandes fraîches présentes dans l'atelier de découpe ainsi quà linspection sanitaire de celles-ci avant les opérations de découpage et lors de
leur sortie dudit établissement .
IX. La directive 64/433 prévoit également, à son article 10, que tout État membre établit une liste des établissements agréés, qui comporte le numéro dagrément vétérinaire de chaque établissement. Cette liste est transmise aux autres États membres et à la Commission des Communautés européennes. En cas de manquement à lhygiène, cet agrément peut être suspendu ou retiré.
X. Les numéros dagrément vétérinaire des abattoirs et des ateliers de découpe sont repris sur les documents daccompagnement des viandes et sur les étiquettes des emballages dans les conditions prévues par la directive 64/433 .
2. Les règles en matière de financement
XI. Les règles harmonisées de financement des mesures dinspection et de contrôle des viandes fraîches sont prévues par la directive 85/73/CEE du Conseil , dans sa version résultant de la directive 96/43/CE du Conseil (ci-après la «directive 85/73»).
XII. Lharmonisation de ces règles a pour but dempêcher les distorsions de concurrence que pourrait occasionner la perception de redevances divergentes dans les différents États membres .
XIII. La directive 85/73 impose ainsi aux États membres de percevoir une redevance communautaire pour les frais occasionnés par les inspections et les contrôles harmonisés .
XIV. Selon larticle 5 de la directive 85/73, cette redevance doit couvrir les coûts que supporte lautorité compétente au titre, dune part, des charges salariales et sociales occasionnées par le service dinspection et, dautre part, des frais administratifs liés à lexécution des contrôles et des inspections, auxquels peuvent être imputés les frais nécessaires à la formation permanente des inspecteurs. Toute restitution directe ou indirecte de cette redevance est interdite.
XV. Le montant de cette redevance est défini à lannexe A, chapitre I, de la directive 85/73. Selon le point 1 de celui-ci, les États membres perçoivent pour les frais dinspection liés aux opérations dabattage les montants forfaitaires fixés par cette disposition en fonction de lespèce de lanimal, de son âge et de son poids.
XVI. Les frais dinspection liés aux opérations de découpage sont traités à l'annexe A, chapitre I, point 2, de la directive 85/73 dans les termes suivants:
«Les contrôles et inspections liés aux opérations de découpage visées notamment à larticle 3 paragraphe 1 point B de la directive 64/433/CEE [¼ ] sont à couvrir:
a) soit de manière forfaitaire par ajout dun montant forfaitaire de 3 écus par tonne appliqué sur les viandes qui entrent dans un atelier de découpe.
Ce montant sajoute aux montants visés au point 1;
b) soit par perception des coûts réels dinspection à lheure prestée.
Lorsque les opérations de découpage sont effectuées dans létablissement où sont obtenues les viandes, une réduction allant jusquà 55 % des montants prévus au premier alinéa est pratiquée.
LÉtat membre qui opte pour le régime de lheure prestée doit être en mesure de prouver à la Commission que la perception de la redevance prévue au point a) ne couvre pas les coûts réels.»
XVII. Selon lannexe A, chapitre I, point 4, de la directive 85/73, les États membres peuvent, pour couvrir des coûts plus élevés, majorer pour un établissement donné les montants forfaitaires prévus audit chapitre, points 1 et 2, sous a), si les frais dinspection sont accrus en raison, notamment, de la disparité des animaux abattus, des retards fréquents dans les abattages, des délais dattente pour le personnel dinspection et des temps de déplacement. Les États membres peuvent également percevoir
une redevance couvrant les frais effectivement encourus.
XVIII. Conformément à lannexe A, chapitre I, point 5, de la directive 85/73, les États membres peuvent également déroger à la baisse aux montants forfaitaires prévus aux points 1 et 2, sous a), dudit chapitre. Cette dérogation est autorisée soit dune manière générale, lorsque le coût de la vie et les coûts salariaux sont très inférieurs à la moyenne communautaire, soit pour un établissement donné sous certaines conditions. Notamment, la régularité des abattages en nombre et en type danimaux doit
permettre de planifier lintervention du personnel chargé des inspections et déviter les délais dattente. Ces dérogations ne peuvent en aucun cas conduire à des baisses supérieures à 55 % des niveaux prévus auxdits points 1 et 2, sous a).
XIX. Selon lannexe A, chapitre I, point 6, de la directive 85/73, les redevances susvisées sont perçues à labattoir ou à latelier de découpe. Elles sont à la charge de lexploitant ou du propriétaire procédant aux opérations dabattage ou de découpage, avec possibilité pour ces derniers de répercuter la redevance perçue pour lopération concernée sur la personne physique ou morale pour le compte de laquelle sont effectuées lesdites opérations. Dans le cas dun établissement procédant à plusieurs
opérations et de filières de production intégrant plusieurs opérations, les États membres peuvent percevoir une redevance totale incluant les différents montants en une seule fois et en un seul lieu.
B - La réglementation nationale
XX. Le Fleischhygienegesetz (loi sur lhygiène des viandes), du 8 juillet 1993, modifié par la loi du 17 juillet 1996 , dispose à larticle 24 que les faits générateurs de redevances sont déterminés par le droit des Länder et que ces redevances sont calculées conformément aux dispositions des actes juridiques adoptés par la Communauté européenne en matière de financement des inspections et des contrôles sanitaires des viandes.
XXI. La directive 85/73 a été transposée dans le droit du Land de Rhénanie-Palatinat (Allemagne) par le Landesgesetz zur Ausführung fleisch- und geflügelfleischhygienerechtlicher Vorschriften (loi du Land appliquant les dispositions en matière dhygiène des viandes fraîches et des viandes de volaille), du 17 décembre 1998 , et par la Landesverordnung über die Gebühren und Auslagen für Untersuchungen und Hygienekontrollen nach fleisch- und geflügelfleischhygienerechtlichen Vorschriften (règlement du
Land relatif aux redevances et frais correspondant aux contrôles et inspections sanitaires entrepris en conformité avec les dispositions légales relatives à lhygiène de la viande et de la viande de volaille), du 17 février 1999 (ci-après le «règlement du Land»).
XXII. En vertu du règlement du Land, la redevance pour les «inspections et contrôles dans des ateliers de découpe agréés, en ce inclus lidentification et lexpédition de certificats, par tonne de viande non désossée livrée, destinée à la découpe», sélevait, pour la période allant du 1er janvier au 31 décembre 1999, à 5,76 DEM, soit, selon les constatations de la juridiction de renvoi , léquivalent, au taux de conversion en vigueur à lépoque, de 3 écus.
XXIII. Le point 6.4 de la troisième partie de lannexe du règlement du Land dispose:
«Lorsque les opérations visées au point 6 sont effectuées dans létablissement dans lequel la viande est obtenue, les redevances prévues aux points 6.1 à 6.3 doivent être réduites en conséquence, avec un maximum toutefois de 55 %.»
II - Les faits et la procédure
XXIV. Färber GmbH & Co. (ci-après «Färber») exploite un atelier de découpe de viande agréé sur le territoire de la commune de Neustadt/Weinstrasse (Allemagne). Dans le même bâtiment se trouve labattoir de la société Schlachthof-Betriebs-GmbH, une société indépendante de Färber, qui fournit à cette dernière une partie de la viande quelle découpe.
XXV. La commune de Neustadt/Weinstrasse a demandé à Färber, au titre des inspections et des contrôles sanitaires effectués dans latelier de celle-ci au cours de lannée 1999, le paiement de redevances calculées au taux de 5,76 DEM.
XXVI. Färber a contesté le montant de ces redevances auprès de ladite commune. Sa contestation ayant été rejetée, elle a formé un recours devant le Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstrasse (Allemagne). Elle a fait valoir quune partie de la viande découpée dans son atelier provenait de labattoir exploité dans le même bâtiment, de sorte que, conformément au règlement du Land, les redevances dues au titre du contrôle de cette viande devaient être réduites de 55 %. Elle a soutenu que son atelier
de découpe et l'abattoir devaient être considérés comme un seul établissement au sens de larticle 2, sous k), de la directive 64/433.
XXVII. La commune de Neustadt/Weinstrasse sest opposée à cette argumentation au motif quun abattoir et un atelier de découpe ne peuvent être considérés comme un même établissement que sils sont exploités par la même personne physique ou morale.
III - Les questions préjudicielles
XXVIII. Le Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstrasse a estimé que, en raison de la concordance existant entre, dune part, le point 6.4 de la troisième partie de lannexe du règlement du Land et, dautre part, lannexe A, chapitre I, point 2, deuxième alinéa, de la directive 85/73, la solution du litige dont il est saisi dépend de linterprétation de cette dernière disposition.
XXIX. Il a donc décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:
«1) La disposition contenue au point 2, deuxième alinéa, de lannexe A, chapitre I, de la directive 85/73/CEE, telle que modifiée par la directive 96/43/CE, doit-elle être interprétée en ce sens que létablissement où sont obtenues les viandes vise également un établissement qui, même sil se trouve dans le même bâtiment que latelier de découpe, appartient à une autre personne physique ou juridique que le propriétaire de latelier de découpe?
2) Quels critères sont déterminants pour la décision du bénéficiaire de la redevance relative à la mesure dans laquelle il accordera la réduction de la redevance jusquà 55 % prévue au point 2, deuxième alinéa, de lannexe A, chapitre I, de la directive précitée?
Peut-on, à cet égard, également tenir compte, en particulier, du gain de temps du personnel qui effectue les contrôles ou les inspections, lorsque les redevances sont fixées par ajout dun montant forfaitaire conformément au point 2, premier alinéa, sous a), de lannexe A, chapitre I, de la directive précitée?
En cas de réponse positive à la première question, peut-on, en outre, prendre en considération, pour la réduction de la redevance, le fait que les opérateurs se trouvant dans le même bâtiment appartiennent à des propriétaires différents et peut-on en conclure que dans ces cas, une plus petite réduction est octroyée que lorsque labattoir et latelier de découpe se trouvent non seulement dans le même bâtiment, mais sont de surcroît exploités par la même personne physique ou juridique?»
IV - La réponse aux questions préjudicielles
A - Sur la première question préjudicielle
XXX. Par sa première question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si lannexe A, chapitre I, point 2, deuxième alinéa, de la directive 85/73 doit être interprétée en ce sens que cette disposition sapplique également lorsque latelier de découpe et létablissement où sont obtenues les viandes nappartiennent pas à la même personne physique ou morale.
XXXI. La Commission soutient que la propriété de labattoir et de latelier de découpe concernés nest pas un critère pertinent. Toutefois, leur proximité géographique ne suffirait pas pour ouvrir droit à la réduction litigieuse. Il serait nécessaire pour cela que labattoir et latelier de découpe forment une unité de production et soient exploités de manière coordonnée. Il faudrait ainsi que chacun deux planifie, organise et exécute au moins une partie de ses étapes de production pertinentes en
fonction de la partie concernée exécutée par lautre et quil en résulte des avantages sur le plan sanitaire.
XXXII. Le gouvernement suédois considère que le bénéfice de la réduction nest ouvert que si labattoir et latelier de découpe sont exploités par la même personne physique ou morale. Il estime que la nécessité de garantir un contrôle efficace du respect des conditions dhygiène exige que, dans chaque établissement, il nexiste quune seule personne physique ou morale responsable. Selon lui, admettre quun abattoir et un atelier de découpe appartenant à des propriétaires différents constituent un même
établissement créerait un doute sur lidentité de la personne responsable de chaque opération. La «traçabilité» de la viande serait également compromise, puisque cet abattoir et cet atelier de découpe apposeraient sur celle-ci le même numéro.
XXXIII. Pour notre part, nous estimons, comme Färber, quil y a lieu de répondre par laffirmative à la première question préjudicielle. Conformément à la méthode dinterprétation suivie par la Cour, nous fondons cette appréciation sur le libellé des dispositions pertinentes, leur contexte et les objectifs poursuivis par la réglementation dont ces dispositions font partie .
1. Le libellé des dispositions pertinentes
XXXIV. Ces dispositions sont, dune part, lannexe A, chapitre I, point 2, deuxième alinéa, de la directive 85/73 et, dautre part, larticle 2, sous k), de la directive 64/433.
XXXV. Sagissant de lannexe A, chapitre I, point 2, deuxième alinéa, de la directive 85/73, force est de constater que cette disposition ne comporte aucune condition ou restriction en vertu de laquelle elle ne trouverait à sappliquer que lorsque latelier de découpe et labattoir appartiennent à la même personne physique ou morale. Lunique condition énoncée par le législateur communautaire est que les opérations de découpage se déroulent dans létablissement où sont obtenues les viandes. Le seul critère
expressément prévu est donc la localisation des opérations de découpage, à lexclusion de toute référence à la propriété de labattoir et de latelier de découpe.
XXXVI. Sagissant de larticle 2, sous k), de la directive 64/433, nous pensons, comme la juridiction de renvoi et toutes les parties intervenantes , quil est pertinent pour linterprétation de la directive 85/73. En effet, cette directive sapplique, notamment, aux contrôles et aux inspections prévues par la directive 64/433 et il nexiste pas dautre définition de la notion d'«établissement» que celle visée audit article 2, sous k), dans les textes prévoyant des mesures de contrôles sanitaires dont le
financement est également couvert par la directive 85/73 .
XXXVII. Le libellé de larticle 2, sous k), de la directive 64/433 ne fait pas non plus référence à la propriété, puisquil se borne à prévoir que la notion d'«établissement» recouvre tout à la fois un abattoir agréé, un atelier de découpe agréé, un entrepôt frigorifique agréé ou un ensemble réunissant plusieurs de ces établissements. Le législateur communautaire na donc pas exigé que cet ensemble ait une forme juridique particulière.
XXXVIII. À cet égard, il convient de relever que les versions de larticle 2, sous k), de la directive 64/433 dans la majorité des autres langues officielles utilisent des termes qui concordent parfaitement avec ceux de la version française sur le plan sémantique .
XXXIX. Il sensuit que la thèse défendue par la commune de Neustadt/Weinstrasse et reprise par le gouvernement suédois, selon laquelle lapplication de la réduction prévue à lannexe A, chapitre I, point 2, deuxième alinéa, de la directive 85/73 serait subordonnée à la condition que latelier de découpe et labattoir exploités dans le même bâtiment appartiennent à la même personne physique ou morale, ne trouve aucun fondement dans le libellé des dispositions pertinentes.
XL. Cette interprétation du libellé desdites dispositions se voit confirmée par le contexte juridique dans lequel elles sinsèrent.
2. Le contexte des dispositions pertinentes
XLI. Nous examinerons successivement le contexte juridique de lannexe A, chapitre I, point 2, deuxième alinéa, de la directive 85/73, puis celui de larticle 2, sous k), de la directive 64/433.
a) Le contexte de lannexe A, chapitre I, point 2, deuxième alinéa, de la directive 85/73
XLII. Deux éléments nous semblent devoir être soulignés, lun dordre historique, lautre tenant à léconomie de lannexe A, chapitre I, de ladite directive.
XLIII. En ce qui concerne, tout dabord, le contexte historique, il y a lieu de rappeler que la genèse du texte à interpréter constitue lun des éléments que la Cour peut prendre en compte pour corroborer linterprétation qui découle du libellé de celui-ci . En lespèce, lannexe A, chapitre I, de la directive 85/73 reprend, pour lessentiel, la décision 88/408/CEE du Conseil . Il ressort du cinquième considérant de cette décision que la fixation, par le législateur, dun montant de redevance distinct pour
les inspections liées aux opérations dabattage, de découpage et de stockage avait pour but de prendre en compte les situations dans lesquelles ces trois opérations nauraient pas lieu à labattoir. Lélément déterminant qui a conduit à la fixation dun niveau de redevance propre à chacune de ces trois opérations était donc uniquement le lieu où elles devaient être effectuées, indépendamment de toute considération quant à la propriété des différents établissements concernés .
XLIV. En ce qui concerne, ensuite, léconomie de lannexe A, chapitre I, de la directive 85/73, elle démontre, selon nous, que le législateur communautaire na pas voulu que la réduction du montant des redevances dinspection dépende du point de savoir si les ateliers dabattage, de découpage et de stockage appartiennent à la même personne ou à des personnes juridiques différentes.
XLV. En effet, nous avons vu ci-dessus que lannexe A, chapitre I, points 4 et 5, de la directive 85/73 prévoit que les États membres peuvent déroger à la hausse ou à la baisse aux montants forfaitaires prévus audit chapitre, points 1 et 2, sous a), pour les inspections et les contrôles liés, respectivement, aux opérations dabattage et de découpage soit pour un établissement donné, soit dune manière générale. Il convient de relever que, parmi les conditions énoncées auxdits points 4 et 5, pour la
mise en oeuvre de ces dérogations, à aucun moment il ne figure de référence à la propriété de labattoir et de latelier de découpe concernés. Les critères énoncés portent tous sur les conditions dans lesquelles les abattages sont effectués ou celles dans lesquelles les inspections sont réalisées, ou encore sur le coût de la vie et les coûts salariaux dans lÉtat membre considéré.
XLVI. Si le législateur communautaire a estimé que les majorations et les réductions prévues à l'annexe A, chapitre I, points 4 et 5, de la directive 85/73 pouvaient sappliquer indépendamment du point de savoir si labattoir et latelier de découpe appartiennent au même propriétaire, un tel critère doit, a fortiori, être considéré comme inopérant pour loctroi de la réduction prévue au point 2 du même chapitre qui ne sapplique quà la redevance due par latelier de découpe.
XLVII. Cette analyse se trouve corroborée par les règles relatives à la perception de ces redevances. Nous avons vu que lannexe A, chapitre I, point 6, de la directive 85/73 prévoit que les redevances liées aux opérations dabattage, de découpage et de stockage doivent être perçues, respectivement, à labattoir, à latelier de découpe et à lentrepôt frigorifique. Selon ledit point 6, sous a), deuxième phrase, la propriété de labattoir, de latelier de découpe et de lentrepôt frigorifique doit uniquement
être prise en compte pour déterminer le débiteur de la redevance sur chacun de ces lieux de perception. Toutefois, elle ne constitue pas un critère pertinent pour déterminer si les États membres peuvent percevoir une redevance globale. En effet, ce même point, sous b), prévoit que, «dans le cas détablissements procédant à plusieurs opérations et de filières de production intégrant plusieurs opérations, les États membres peuvent percevoir une redevance totale incluant les différents montants en une
seule fois et en un seul lieu». Le législateur na donc pas subordonné la perception dune redevance globale à la condition que labattoir, latelier de découpe et lentrepôt frigorifique aient le même propriétaire.
XLVIII. Léconomie de la directive 85/73, telle que nous venons de la décrire, se trouve confirmée par celle de la directive 64/433.
b) Léconomie de la directive 64/433
XLIX. Dans la directive 64/433, le législateur communautaire a défini les conditions sanitaires qui doivent être respectées lors des opérations dabattage, de découpage et de stockage comme sil sagissait dopérations autonomes. En particulier, il a exigé que chacune delles soit effectuée dans un établissement agréé et sous la responsabilité, respectivement, de lexploitant de labattoir, de latelier de découpe ou de lentrepôt frigorifique, ou du propriétaire de celui-ci ou de son représentant . Il a
prescrit que chaque établissement reçoive un numéro dagrément vétérinaire . Enfin, il a prévu que cet agrément était subordonné, dune part, à des conditions communes à tous les types détablissements et, dautre part, à des conditions spécifiques propres aux abattoirs, aux ateliers de découpe et aux entrepôts frigorifiques .
L. Il découle, selon nous, de ces éléments quun établissement appartenant au même propriétaire et dans lequel sont réalisées des opérations dabattage et de découpage doit bénéficier de deux agréments, lun pour labattoir et lautre pour latelier de découpe . En outre, chacun de ces agréments peut être suspendu temporairement ou retiré en cas de manquement aux règles dhygiène, indépendamment de lautre.
LI. De la même manière, ainsi que la Commission la exposé très clairement à laudience et contrairement à ce que le gouvernement suédois a soutenu, la considération selon laquelle un abattoir et un atelier de découpe appartenant à des propriétaires différents constituent un même établissement ne remet pas en cause le fait que chacun deux dispose dun agrément propre. Elle nest pas non plus de nature à entraîner un risque de confusion quant à la personne responsable du respect des exigences de la
directive 64/433 en matière sanitaire dans labattoir et dans latelier de découpe, puisque les opérations dabattage et de découpe devront être réalisées, respectivement, sous la responsabilité de lexploitant ou du propriétaire de labattoir et de latelier de découpe concernés.
LII. Nous déduisons donc de lensemble de ces éléments que le législateur communautaire na pas voulu que lapplication des mesures sanitaires prévues par la directive 64/433 et des règles prévues pour le financement de ces mesures dépende dune manière ou dune autre du point de savoir si labattoir et latelier de découpe concernés appartiennent à la même personne physique ou morale.
LIII. Enfin, cette analyse nous paraît conforme aux objectifs de la législation communautaire pertinente.
3. Les objectifs de la réglementation pertinente
LIV. La directive 85/73 a pour objectif déviter les distorsions de concurrence que pourrait occasionner la perception de redevances divergentes dans les différents États membres. Notamment, le législateur communautaire a voulu éviter quun État favorise la commercialisation de sa production nationale sur le marché communautaire en prenant en charge tout ou partie des frais occasionnés par la mise en oeuvre des inspections et des contrôles harmonisés. À cet effet, le législateur communautaire a fixé
des montants forfaitaires pour les frais afférents aux inspections et aux contrôles liés aux opérations dabattage et de découpage. Il a également prévu que la possibilité de déroger à la baisse à ces montants était soumise à certaines conditions. La poursuite de lobjectif énoncé exige donc que les critères servant à déterminer si ces conditions sont remplies ne soient pas laissés à la discrétion de chaque État membre.
LV. Par conséquent, il est nécessaire que la notion d'«établissement», visée à plusieurs reprises dans la directive 85/73 et qui détermine l'application de l'annexe A, chapitre 1, point 2, de celle-ci, ne dépende pas des particularités linguistiques ou juridiques des différents États membres, mais revête une portée communautaire. Cette considération constitue une raison supplémentaire de recourir à la définition de la notion d«établissement» contenue à larticle 2, sous k), de la directive 64/433.
Dès lors, il serait illogique de faire dépendre cette notion de celle de «propriété» qui, conformément à larticle 295 CE, relève de la compétence législative des États membres.
LVI. En dautres termes, lobjectif poursuivi par la directive 85/73 se trouverait compromis si, pour lapplication de celle-ci, la notion d«établissement» devait dépendre de la propriété de labattoir et de latelier de découpe concernés, puisque le point de savoir si ces deux établissements appartiennent à la même personne physique ou morale pourrait, à partir dune même situation de fait, conduire à des réponses divergentes dans les différents États membres .
LVII. Enfin, contrairement à ce que soutient le gouvernement suédois, la solution à laquelle conduit cette analyse ne compromet pas la «traçabilité» des viandes. Cette exigence de «traçabilité», dont la portée a été renforcée par le législateur communautaire, sous-tendait déjà certaines exigences de la directive 64/433, telles que la communication de la liste des établissements agréés par un État membre aux autres États de la Communauté et à la Commission ainsi que la mention du numéro dagrément
vétérinaire sur les documents accompagnant la viande mise sur le marché. Ces exigences permettent de suivre les différentes étapes de transformation de la viande et de vérifier quelles ont été réalisées dans un établissement qui respecte les règles sanitaires communautaires. Comme nous lavons indiqué ci-dessus, considérer quun abattoir et un atelier de découpe agréés appartenant à des personnes physiques ou morales différentes constituent un même établissement au sens de lannexe A, chapitre I, point
2, de la directive 85/73 ne met pas en cause le fait que chacun deux dispose dun agrément et dun responsable propres.
LVIII. Au vu de ces considérations, la seule condition requise, selon nous, pour louverture du droit à la réduction de la redevance due au titre des inspections et des contrôles liés aux opérations de découpage, prévue à lannexe A, chapitre I, point 2, deuxième alinéa, de la directive 85/73, est que latelier de découpe soit exploité dans le même bâtiment ou complexe immobilier que labattoir.
LIX. Nous en déduisons que, contrairement à ce que soutient la Commission, louverture du droit à cette réduction ne doit pas être subordonnée à la condition que labattoir et latelier de découpe soient exploités de manière coordonnée telle que chacun deux planifie, organise et exécute au moins une partie de ses étapes de production pertinentes en fonction de la partie concernée exécutée par lautre et quil en résulte des avantages sur le plan sanitaire.
LX. En outre, une telle condition ne correspond pas au champ dapplication de la réduction litigieuse. En effet, ladite réduction, à la différence de celle prévue à lannexe A, chapitre I, point 5, de la directive 85/73, ne porte que sur la redevance due au titre des contrôles et des inspections liés aux opérations de découpage. Elle ne profite donc, a priori, quà lexploitant ou au propriétaire de latelier de découpe. Il ne serait dès lors pas logique de subordonner louverture du droit à une telle
réduction à la condition que labattoir planifie, organise et exécute tout ou partie de son activité en fonction des prestations réalisées par latelier de découpe. Quant à la coordination des activités dudit atelier avec celles de labattoir, elle relève, à notre avis, des critères servant à déterminer limportance de la réduction à accorder, qui font lobjet de la seconde question préjudicielle.
LXI. Au vu de lensemble de ces éléments, nous proposerons à la Cour de répondre à la première question préjudicielle que lannexe A, chapitre I, point 2, deuxième alinéa, de la directive 85/73 doit être interprétée en ce sens que cette disposition sapplique également lorsque latelier de découpe et létablissement où sont obtenues les viandes nappartiennent pas à la même personne physique ou morale.
B - Sur la seconde question préjudicielle
LXII. Cette question comprend trois volets. Dans le premier volet, la juridiction de renvoi demande quels sont les critères que le bénéficiaire de la redevance doit prendre en compte pour fixer le montant de la réduction prévue à lannexe A, chapitre I, point 2, deuxième alinéa, de la directive 85/73.
LXIII. Il convient de rappeler que, aux termes de lannexe A, chapitre I, point 2, deuxième alinéa, de la directive 85/73, le bénéficiaire de la redevance relative aux inspections et aux contrôles liés aux opérations de découpage peut accorder une réduction de celle-ci «allant jusquà 55 % des montants prévus au premier alinéa». Les mots «allant jusquà 55 %» signifient que cette réduction peut varier dans la limite du pourcentage ainsi énoncé.
LXIV. Il est constant que la disposition litigieuse ne précise pas les critères qui doivent être pris en compte pour déterminer la valeur de cette réduction. Toutefois, ces critères peuvent être dégagés, selon nous, de léconomie des directives 85/73 et 64/433. Ces directives constituant des dispositions de droit communautaire, il revient à la Cour de préciser à la juridiction de renvoi quels sont ces critères, dans le cadre de la coopération instituée par larticle 177 du traité CE (devenu article
234 CE), aux fins dassurer lapplication uniforme de ce droit. À défaut, leffet utile de la directive 85/73 pourrait être compromis. En effet, si les modalités de calcul de cette réduction étaient laissées à lappréciation discrétionnaire de chaque État membre, il ne saurait être exclu que, tout en restant dans la limite de 55 % fixée par le texte, la réduction aboutisse à une redevance inférieure aux coûts réels des mesures dinspection et de contrôle dans latelier de découpe concerné. Or, une telle
situation aurait pour effet de favoriser indûment la commercialisation sur le marché communautaire des viandes découpées dans cet établissement.
LXV. La Commission propose de répondre à la juridiction de renvoi que létendue de la réduction litigieuse doit essentiellement être fondée sur le degré dintégration des éléments de létablissement concerné, sur les avantages sanitaires ainsi obtenus et, pour autant que cela nentre pas déjà dans le calcul de la redevance, sur la moindre charge de travail pour les organisations qui effectuent des contrôles.
LXVI. Cette réponse ne nous semble pas satisfaisante, parce que les critères retenus ne sont pas assez précis et ne permettent pas de comprendre clairement comment la réduction litigieuse peut être calculée. Comme Färber, nous estimons que les économies de frais de personnel en charge des contrôles et des inspections constituent lun des critères pertinents. Nous fondons cette analyse sur les éléments suivants.
LXVII. Tout dabord, il convient de rappeler que les redevances communautaires sont fixées de manière à couvrir lensemble des coûts générés par les contrôles et les inspections sanitaires. Selon larticle 5 de la directive 85/73, ces coûts sont constitués, dune part, des frais de personnel, tenant aux salaires des membres du service dinspection et aux charges sociales correspondantes et, dautre part, des frais administratifs, liés à lexécution des contrôles et inspections, auxquels peuvent être
imputés les frais nécessaires à la formation permanente des inspecteurs. Nous en déduisons que la réduction de la redevance relative au titre des inspections et des contrôles liés aux opérations de découpage doit logiquement dépendre de limportance de la diminution des frais de personnel et des frais administratifs liés à ces contrôles et à ces inspections lorsque latelier de découpe se trouve à proximité de labattoir.
LXVIII. Ensuite, il nest pas contestable quune telle proximité est bien de nature à réduire ces frais. Ainsi, nous avons vu que la directive 64/433 prévoit que la qualification requise pour procéder aux contrôles et aux inspections liés, respectivement, aux opérations dabattage et de découpage est identique, puisque, dans les deux cas, ces inspections et ces contrôles doivent être réalisés par un vétérinaire officiel . De plus, ces contrôles et ces inspections doivent être effectués sur place,
puisquils portent sur les locaux et les équipements de labattoir et de latelier de découpe ainsi que sur la viande qui sy trouve. Enfin, les inspections et les contrôles sanitaires prévus au niveau de labattage, dune part, et du découpage, dautre part, font, dans une certaine mesure, double emploi. En effet, ledit vétérinaire doit, au niveau de labattage, procéder à un contrôle approfondi post mortem de toutes les parties de lanimal afin de vérifier que la viande est propre à la consommation
humaine. Au niveau du découpage, il est tenu à nouveau, selon lannexe I, chapitre X, de la directive 64/433, de procéder au contrôle et à linspection sanitaire des viandes fraîches avant les opérations de découpage.
LXIX. Il sensuit que les inspections et les contrôles relatifs aux opérations de découpage, lorsque latelier de découpe se trouve à proximité de labattoir, peuvent être effectués par le vétérinaire qui a procédé aux mesures sanitaires au niveau de labattage. En outre, leur déroulement peut être grandement facilité ou accéléré si lorganisation de lactivité de latelier de découpe par rapport à celle de labattoir permet à ce vétérinaire de suivre la viande depuis son inspection post mortem jusquà son
découpage. Il en résulte ainsi un gain de temps et, partant, une diminution des coûts de personnel ainsi que des frais administratifs liés aux mesures dinspection et de contrôle tels que, notamment, des frais de déplacement.
LXX. Enfin, ces économies de coûts de personnel et de frais administratifs peuvent faire lobjet dune évaluation qui permet de déterminer la valeur de la réduction devant être accordée par le bénéficiaire de la redevance. En effet, cette évaluation nécessite de connaître, dune part, les coûts de personnel et les frais administratifs générés par la réalisation des inspections et des contrôles dans latelier de découpe concerné et, dautre part, ce que seraient ces coûts et ces frais si cet atelier ne se
trouvait pas à proximité de labattoir. La détermination de ces deux séries de données ne nous semble pas devoir poser de réelles difficultés. Il suffit, pour la première dentre elles, de récapituler le temps consacré par les services dinspection aux mesures sanitaires dans latelier de découpe et les frais administratifs que ces mesures ont générés pendant une période donnée. Quant à la seconde, elle peut être déterminée à partir des coûts de personnel et des frais administratifs générés par les
inspections et les contrôles réalisés dans un ou plusieurs ateliers de découpe qui ne se trouvent pas à proximité dun abattoir.
LXXI. Notre analyse selon laquelle la réduction litigieuse doit être accordée en fonction de la diminution des coûts de personnel et des frais administratifs liés aux inspections et aux contrôles dans latelier de découpe concerné se trouve corroborée par les conditions énumérées à lannexe A, chapitre I, point 5, de la directive 85/73. Ainsi que nous lavons déjà indiqué, ces conditions, qui subordonnent le droit pour les États membres de déroger à la baisse aux montants forfaitaires prévus à ladite
annexe, chapitre I, points 1 et 2, sous a), portent, notamment, sur les coûts salariaux et la planification de lintervention des services dinspection. Certes, cette disposition ne précise pas non plus les critères en fonction desquels la réduction des montants forfaitaires doit être calculée, puisquelle indique que les États membres peuvent déroger à ces montants jusquà concurrence des coûts réels dinspection sans que cette baisse excède 55 % de ces montants. Toutefois, il nous semble que, en toute
logique, les critères servant au calcul de la réduction ainsi prévue correspondent aux conditions visées pour louverture du droit à celle-ci.
LXXII. Au vu de ces éléments, nous considérons que la réduction litigieuse doit être proportionnelle à la diminution, grâce à la proximité de labattoir, des coûts de personnel et des frais administratifs liés aux inspections et aux contrôles des opérations de découpage.
LXXIII. Dans le deuxième volet de la seconde question préjudicielle, la juridiction de renvoi cherche à savoir si le gain de temps du personnel qui effectue les inspections et les contrôles peut être pris en compte lorsque la redevance est fixée au montant forfaitaire de 3 écus par tonne appliqué sur les viandes qui entrent dans latelier de découpe.
LXXIV. Comme les deux parties intervenantes qui ont déposé des observations sur la seconde question préjudicielle, nous estimons que la réduction litigieuse est applicable dans ce cas de figure et sur la base des mêmes critères. En effet, il ressort du libellé de lannexe A, chapitre I, point 2, deuxième alinéa, de la directive 85/73 que ladite réduction peut porter «sur les montants prévus au premier alinéa». Il en découle que cette réduction a vocation à sappliquer dans les mêmes conditions non
seulement aux «coûts réels dinspection à lheure prestée», visés audit point 2, premier alinéa, sous b), lorsque ceux-ci ont été fixés par les autorités compétentes pour lensemble du territoire de lÉtat membre ou une partie de celui-ci, mais aussi au montant forfaitaire de 3 écus par tonne, prévu au même point 2, premier alinéa, sous a).
LXXV. Dans le troisième volet de la seconde question préjudicielle, la juridiction de renvoi demande si, en cas de réponse positive à la première question, le fait que labattoir et latelier de découpe se trouvant dans le même bâtiment appartiennent au même propriétaire peut néanmoins être pris en compte pour la réduction de la redevance et justifier une réduction plus importante que sils appartenaient à des propriétaires différents.
LXXVI. Nous pensons que lappartenance à un même propriétaire de labattoir et de latelier de découpe, pas plus quelle ne constitue une condition douverture du droit à la réduction litigieuse, ne doit pas être prise en compte pour lappréciation de ladite réduction.
LXXVII. En effet, le fait que labattoir et latelier de découpe ont le même propriétaire ne peut, en soi, être de nature à réduire les coûts décrits à larticle 5 de la directive 85/73. Certes, la propriété de ces deux établissements peut permettre à son titulaire dorganiser le fonctionnement de ceux-ci de telle manière que le déroulement des inspections et des contrôles liés aux opérations de découpage se trouve grandement facilité et accéléré. Toutefois, cette situation pourra être prise en compte
par les autorités compétentes à travers la diminution des coûts de personnel et des frais administratifs liés à ces inspections et à ces contrôles.
LXXVIII. Au vu de ces considérations, nous proposerons à la Cour de répondre à la seconde question préjudicielle que la réduction litigieuse doit être proportionnelle à léconomie des coûts de personnel et des frais administratifs réalisée, grâce à la proximité de latelier de découpe et de labattoir, lors de lexécution des contrôles et des inspections liés aux opérations de découpage.
V - Conclusion
LXXIX. Au vu de lensemble de ces éléments, nous proposons à la Cour de répondre de la manière suivante aux questions posées par le Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstrasse:
«1) Lannexe A, chapitre I, point 2, deuxième alinéa, de la directive 85/73/CEE du Conseil, du 29 janvier 1985, relative au financement des inspections et contrôles vétérinaires visés par les directives 89/662/CEE, 90/425/CEE, 90/675/CEE et 91/496/CEE, dans sa version résultant de la directive 96/43/CE du Conseil, du 26 juin 1996, modifiant et codifiant la directive 85/73 pour assurer le financement des inspections et des contrôles vétérinaires des animaux vivants et de certains produits animaux, et
modifiant les directives 90/675 et 91/496, doit être interprétée en ce sens que cette disposition sapplique également lorsque latelier de découpe et létablissement où sont obtenues les viandes nappartiennent pas à la même personne physique ou morale.
2) La réduction prévue par ladite disposition doit être proportionnelle à léconomie des coûts de personnel et des frais administratifs réalisée, grâce à la proximité de latelier de découpe et de labattoir, lors des inspections et des contrôles liés aux opérations de découpage.»
