Avis juridique important
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62000C0246
Conclusions de l'avocat général Léger présentées le 21 novembre 2002. - Commission des Communautés européennes contre Royaume des Pays-Bas. - Manquement d'État - Directive 91/439/CEE - Permis de conduire - Reconnaissance mutuelle - Enregistrement obligatoire - Calcul de la durée de validité. - Affaire C-246/00.
Recueil de jurisprudence 2003 page I-07485
Conclusions de l'avocat général
1. Par le présent recours, la Commission des Communautés européennes vous demande de constater que, en instaurant une procédure denregistrement des permis de conduire délivrés par les autres États membres et en calculant leur durée de validité à partir de la date de leur délivrance, le royaume des Pays-Bas a manqué à lobligation de reconnaissance mutuelle qui lui incombe en vertu de larticle 1er, paragraphe 2, de la directive 91/439/CEE du Conseil, du 29 juillet 1991, relative au permis de conduire
. La Commission vous demande également de constater que cet État membre a manqué à ses obligations en adoptant des dispositions qui ne correspondent pas à celles prévues par ladite directive, d'une part, en matière dâge requis pour la conduite et, d'autre part, en matière d'examen médical.
I Le cadre juridique
A La réglementation communautaire
2. Les permis ont fait lobjet dune première harmonisation par ladoption de la première directive 80/1263/CEE . Celle-ci était destinée à contribuer à lamélioration de la sécurité routière et à faciliter la circulation des personnes sétablissant dans un État membre autre que celui dans lequel elles ont passé leur examen de conduite, ou se déplaçant à lintérieur de la Communauté économique européenne.
À cette fin, la directive 80/1263 a rapproché certaines règles nationales, notamment en ce qui concerne la classification des véhicules en catégories, les systèmes nationaux de délivrance des permis et les conditions de leur validité. Elle a défini un modèle communautaire de permis, a institué un système de reconnaissance mutuelle desdits permis et a prévu l'échange de ces derniers lorsque les titulaires transfèrent leur résidence ou leur lieu de travail dun État membre à un autre État membre.
3. La directive 80/1263 a été abrogée par la directive 91/439 qui marque une nouvelle étape dans lharmonisation des dispositions nationales, notamment en ce qui concerne les conditions de délivrance des permis et la classification des véhicules. Ainsi, l'article 6 de la directive 91/439 introduit des conditions dâge minimal pour la délivrance du permis en fonction des catégories de véhicules concernées. L'article 7 de cette directive ajoute que la délivrance du permis est subordonnée à la réussite
de certaines épreuves, à la conformité avec certaines normes médicales ainsi quà lexistence dune résidence normale ou à la preuve de la qualité détudiant pendant une période dau moins six mois sur le territoire de lÉtat membre délivrant le permis.
4. Par ailleurs, la directive 91/439 supprime lobligation déchange du permis prévue par la directive 80/1263 en cas de transfert de la résidence normale dans un autre État membre, cette obligation étant devenue un obstacle à la libre circulation des personnes en raison des progrès réalisés dans le cadre de lintégration européenne . Toutefois, elle admet léchange de permis dans certains cas déterminés .
5. Larticle 1er, paragraphe 2, de la directive 91/439 pose le principe selon lequel «[l]es permis de conduire délivrés par les États membres sont mutuellement reconnus». Toutefois, son paragraphe 3 prévoit que, lorsque le titulaire dun permis acquiert sa résidence normale dans un État membre autre que celui qui a délivré le permis, lÉtat membre daccueil peut lui appliquer ses dispositions nationales en matière fiscale, de contrôle médical ainsi que de durée de validité du permis et peut inscrire sur
le permis les mentions indispensables à sa gestion.
Dans le même sens, larticle 8, paragraphe 2, de la directive 91/439 prévoit que, sous réserve du respect du principe de territorialité des lois pénales et de police, lÉtat membre daccueil peut appliquer au titulaire dun permis délivré par un autre État membre ses dispositions nationales concernant la restriction, la suspension, le retrait ou lannulation du droit de conduire et, si nécessaire, procéder à ces fins à léchange de ce permis.
6. La directive a été modifiée à plusieurs reprises, notamment par la directive 96/47/CE . Cette dernière offre aux États membres la possibilité de délivrer des permis selon un modèle, défini à son annexe I bis, différent de celui prévu à lannexe I de la directive 91/439. Les États membres peuvent donc choisir de se conformer à un modèle traditionnel sur support papier ou à un modèle plus avancé sur support en polycarbonate du type de celui utilisé pour les cartes bancaires et de crédit.
B La réglementation nationale
7. Aux Pays-Bas, lessentiel de la réglementation en matière de permis est contenue dans la Wegenverkeerswet (loi sur la circulation routière) et dans le Reglement Rijbewijs (règlement dapplication de la WVW) .
8. Larticle 107, paragraphe 1, de la WVW exige que le conducteur dun véhicule soit en possession dun permis délivré par les autorités néerlandaises.
9. Toutefois, larticle 108, paragraphe 1, sous h), de ladite loi institue un régime particulier en faveur des conducteurs qui sont titulaires d'un permis délivré par un autre État membre lorsque ces derniers résident aux Pays-Bas. En effet, lobligation de détention dun permis néerlandais pour conduire sur le territoire national ne leur est pas applicable pendant une certaine période, qui varie selon que le titulaire a procédé ou non à lenregistrement de son permis aux Pays-Bas. En cas
denregistrement, cette période correspond à la durée de validité du permis aux Pays-Bas. En labsence denregistrement, elle équivaut à une année suivant létablissement de lintéressé aux Pays-Bas.
10. Aux termes de larticle 109, paragraphe 1, de la WVW, les permis sont valables aux Pays-Bas pendant:
10 ans à compter de la date de leur délivrance lorsquà cette date le titulaire était âgé de moins de 60 ans;
la période allant jusquà la date où le titulaire atteindra lâge de 70 ans lorsque le titulaire était âgé de plus de 60 ans et de moins de 65 ans à la date de délivrance du permis, et
5 ans à compter de la date de délivrance du permis lorsquà cette date le titulaire avait atteint lâge de 65 ans.
11. La procédure néerlandaise denregistrement des permis se déroule de la manière suivante . Le titulaire du permis doit tout dabord remplir un formulaire en y joignant une série de pièces et ladresser au maire de la commune dans laquelle il est inscrit. Ce dernier ladresse à son tour à un organisme public chargé de procéder à lenregistrement central des permis sur un registre conçu à cet effet. Cet organisme vérifie ensuite lidentité du demandeur, généralement en le convoquant sur place, et sassure
de la validité du permis ainsi que de la réunion des conditions exigées pour lenregistrement. À cette occasion, il détermine la durée de reconnaissance aux Pays-Bas du permis enregistré.
12. Larticle 177, paragraphe 1, de la WVW prévoit que la conduite sans permis, avec un permis périmé ou qui ne répond pas aux exigences légales est passible de sanctions pénales, à savoir une peine demprisonnement de deux mois ou une amende.
II La procédure précontentieuse
13. Par lettres des 22 mars 1994 et 25 octobre 1995, le royaume des Pays-Bas a adressé à la Commission une série de projets législatifs et réglementaires visant à transposer la directive 91/439. Bien que la Commission ait formulé certaines critiques à légard de ces projets, ces derniers ont abouti à ladoption de la WVW et à celle du règlement d'application de la WVW.
14. À la suite d'un échange de correspondance entre les autorités néerlandaises et la Commission, celle-ci les a mises en demeure, le 17 juin 1997, de présenter leurs observations sur les textes précités.
15. Nétant pas convaincue par les observations soumises par le royaume des Pays-Bas en réponse à sa lettre de mise en demeure, la Commission lui a adressé un avis motivé le 7 décembre 1998.
III Le recours
16. La Commission a formé le présent recours par requête déposée au greffe de votre Cour le 20 juin 2000. La Commission formule quatre griefs à lencontre du royaume des Pays-Bas.
17. En premier lieu, elle considère que la procédure denregistrement des permis existant aux Pays-Bas, dès lors quelle est applicable aux titulaires de permis délivrés par dautres États membres, est contraire au principe de reconnaissance mutuelle posé par larticle 1er, paragraphe 2, de la directive 91/439.
18. En deuxième lieu, ce principe, selon la Commission, soppose également au fait de retenir la date de délivrance des permis émis par dautres États membres comme point de départ de leur durée de validité aux Pays-Bas.
19. En troisième lieu, la Commission souligne que lâge minimal prévu par la réglementation néerlandaise pour la conduite des véhicules de catégorie D ne correspond pas à celui exigé à larticle 6, paragraphe 1, sous c), de la directive 91/439.
20. En dernier lieu, elle observe que la réglementation néerlandaise ne prévoit pas dexamen médical périodique pour les conducteurs du groupe 2, contrairement à ce qui est exigé à lannexe III, 4, de la directive 91/439.
21. Ces deux derniers griefs ne sont pas contestés par le royaume des Pays-Bas. Nous limiterons donc lobjet de nos conclusions à lexamen des deux premiers griefs, tout en vous proposant, pour le surplus, daccueillir le recours.
A Sur le premier grief relatif à la procédure denregistrement des permis
1. Les arguments des parties
22. La Commission observe que les permis délivrés par un État membre à des personnes qui résident aux Pays-Bas depuis plus dun an ny sont plus reconnus, à défaut d'y avoir été enregistrés pendant cette période. Ces personnes seraient donc systématiquement obligées de procéder à lenregistrement de leur permis dans le délai imparti pour continuer à bénéficier du droit de conduire sur le territoire de cet État membre. Par ailleurs, la Commission observe que les formalités denregistrement exigées aux
Pays-Bas sont presque aussi lourdes que celles prévues pour un échange de permis, alors que la directive 91/439 a expressément interdit aux États membres dinstaurer une telle procédure dans leurs rapports mutuels.
23. Cette situation serait incompatible avec le principe de reconnaissance mutuelle des permis, figurant à larticle 1er, paragraphe 2, de la directive 91/439. En effet, après un an de résidence aux Pays-Bas, la reconnaissance des permis délivrés par un autre État membre ne serait plus automatique, mais se trouverait subordonnée à laccomplissement de diverses formalités denregistrement.
24. En outre, la procédure litigieuse ne saurait être justifiée par les dispositions de larticle 1er, paragraphe 3, de la directive 91/439 qui prévoient que, lorsque le titulaire dun permis acquiert sa résidence normale dans un État membre autre que celui qui a délivré le permis, lÉtat membre daccueil peut lui appliquer ses dispositions nationales en matière fiscale, de contrôle médical ainsi que de durée de validité du permis et peut inscrire sur le permis les mentions indispensables à sa gestion.
Selon la Commission, ces dispositions devraient être interprétées strictement, car elles prévoient une exception au principe de reconnaissance mutuelle des permis. Elle rappelle que, avant même lentrée en vigueur de la directive 80/1263, votre Cour a jugé, dans larrêt du 28 novembre 1978, Choquet , que les limitations au droit de conduire un véhicule dans la Communauté avec un permis originaire dun État membre ne sont acceptables, au regard des règles du traité en matière de liberté de circulation
des personnes que si elles peuvent être raisonnablement mises en rapport avec les besoins de la sécurité de la circulation routière. Or, tel ne serait pas le cas en lespèce.
25. La Commission ajoute que les sanctions pénales encourues aux Pays-Bas en cas dinfraction à la procédure litigieuse ne répondent pas à la condition de proportionnalité posée par la Cour dans larrêt du 29 février 1996, Skanavi et Chryssanthakopoulos .
26. Pour sa part, le gouvernement néerlandais souligne quil nexiste pas de système denregistrement commun à la Communauté ou coordonné entre les États membres. Linstitution dun système denregistrement national serait donc indispensable pour sassurer de la validité des permis présentés à loccasion des contrôles routiers, conformément aux objectifs de sécurité routière et de lutte contre la fraude poursuivis par la directive 91/439.
27. En effet, seul un tel système permettrait aux forces de lordre de vérifier sur le champ la conformité des permis présentés avec les données enregistrées, en particulier en ce qui concerne leur durée de validité et lexistence de sanctions susceptibles daffecter leurs effets. En outre, la consultation immédiate des données enregistrées serait indispensable pour contrôler la validité des permis délivrés avant lentrée en vigueur de la directive 91/439, car ces derniers ne répondraient pas à un
modèle uniforme aisément identifiable. De plus, linstauration dun système denregistrement permettrait dinscrire certaines données indispensables à la gestion des permis sans être confronté à limpossibilité matérielle de porter des mentions sur ceux revêtant la forme dune carte en polycarbonate.
28. Autrement dit, le système denregistrement en cause serait le seul moyen pour l'État membre daccueil dappliquer effectivement aux titulaires de permis délivrés par un autre État membre les dispositions nationales en matière de durée de validité des permis et de sanctions, conformément aux articles 1er, paragraphe 3, et 8, paragraphe 2, de la directive 91/439.
29. Par ailleurs, le gouvernement néerlandais soutient que le principe de reconnaissance mutuelle se limiterait à interdire une procédure déchange de permis, mais non denregistrement. Cette interprétation serait confirmée par la déclaration formulée par le Conseil de l'Union européenne et la Commission lors de ladoption de la directive 91/439 et inscrite au procès-verbal . Dailleurs, un permis délivré par un État membre demeurerait valide et reconnu aux Pays-Bas, bien quil nait pas été enregistré.
L'absence denregistrement aurait, pour seul effet, que ce permis ne permettrait plus à son titulaire de conduire sur le territoire néerlandais.
30. Enfin, le gouvernement néerlandais fait valoir que les sanctions pénales ne sont plus appliquées, depuis environ 1990, aux conducteurs de permis non enregistrés. De plus, la réglementation nationale en cause a été modifiée afin de substituer à ces sanctions pénales des sanctions administratives. Cette nouvelle réglementation devrait prendre effet au début de lannée 2003.
31. Le gouvernement espagnol, intervenant au soutien du royaume des Pays-Bas, estime également que lobligation denregistrement est compatible avec le principe de reconnaissance mutuelle et justifiée par les dispositions de larticle 1er, paragraphe 3, de la directive 91/439.
32. À lappui de cette affirmation, le gouvernement espagnol expose que lapplication de dispositions nationales en matière de renouvellement de permis suppose nécessairement que lÉtat membre daccueil ait connaissance de lexistence des permis délivrés par un autre État membre et utilisés sur son territoire. Il ajoute que lenregistrement des antécédents du conducteur est indispensable pour appliquer à ce dernier une sanction appropriée, car sa détermination dépend le plus souvent de lexistence ou non
dun état de récidive. Enfin, ce gouvernement estime que de simples contrôles routiers sur la voie publique sont insuffisants pour garantir lapplication des dispositions nationales de lÉtat membre daccueil en la matière, car les titulaires de permis délivrés par un autre État membre nobtempèrent pas nécessairement à linterpellation des forces de lordre et peuvent, de ce fait, échapper à tout contrôle de validité de permis.
2. Appréciation
33. La Commission ne remet pas en cause, dune manière générale, le principe même de lenregistrement des permis délivrés par un autre État membre. Ce point a été clairement souligné dans ses observations écrites sur le mémoire en intervention du royaume d'Espagne , puis à laudience.
34. Ce qui est en cause dans la présente affaire, cest la nature spécifique de la procédure denregistrement existant aux Pays-Bas . Cette procédure particulière est critiquée à plusieurs égards en raison de son caractère obligatoire et systématique, de la lourdeur des formalités administratives quelle exige et de la gravité des sanctions qui y sont attachées.
35. Le présent recours pose deux questions successives. Dabord, il sagit de déterminer si la procédure denregistrement existant aux Pays-Bas est compatible avec le principe de reconnaissance mutuelle des permis posé par larticle 1er, paragraphe 2, de la directive 91/439. Dans la négative, il conviendra ensuite d'examiner si cette procédure peut être justifiée par les dispositions de larticle 1er, paragraphe 3, de ladite directive.
a) Sur la compatibilité de la procédure denregistrement avec le principe de reconnaissance mutuelle posé par larticle 1er, paragraphe 2, de la directive 91/439
36. Le gouvernement néerlandais soutient quun permis délivré par un autre État membre demeurerait valide et reconnu aux Pays-Bas, bien quil nait pas été enregistré. Le seul effet d'une absence denregistrement serait que ce permis ne permettrait plus à son titulaire de conduire sur le territoire néerlandais. Comme la Commission, nous éprouvons quelques difficultés à suivre le raisonnement du gouvernement néerlandais. En effet, il nous semble bien que, en vertu de la réglementation nationale en cause,
un permis délivré par un État membre nest plus valide et reconnu aux Pays-Bas dès lors quil na pas été enregistré dans le délai imparti.
37. Comme le souligne la Commission, il semble que la réglementation néerlandaise revient à subordonner le maintien de la reconnaissance, sur le territoire des Pays-Bas, des permis délivrés par un autre État membre au-delà du délai dun an de résidence à laccomplissement des formalités denregistrement.
38. Une telle réglementation nationale apparaît plus restrictive que ce qui est indiqué par le libellé des dispositions de larticle 1er, paragraphe 2, de la directive 91/439, aux termes desquelles «[l]es permis de conduire délivrés par les États membres sont mutuellement reconnus». En effet, ces dispositions empruntent une formule générale en faveur de la reconnaissance mutuelle des permis, sans la subordonner à lexigence dune condition particulière. Cest ce que vous avez souligné dans larrêt
Skanavi et Chryssanthakopoulos, précité, en indiquant que larticle 1er, paragraphe 2, de la directive 91/439 prévoit la reconnaissance mutuelle, sans aucune formalité, des permis délivrés par les États membres . Dans larrêt du 29 octobre 1998, Awoyemi , vous avez ajouté que ces dispositions imposent aux États membres une obligation claire et inconditionnelle de reconnaissance des permis de modèle communautaire et que les États destinataires de la directive 91/439 ne disposent daucune marge
dappréciation quant aux modalités à adopter pour se conformer à cette exigence. Vous en avez déduit que larticle 1er, paragraphe 2, de la directive 91/439 est doté dun effet direct.
39. À cet égard, la directive 91/439 se distingue nettement de la directive 80/1263 quelle a abrogée. En effet, cette dernière prévoyait, en son article 8, paragraphe 1, que, à lissue dun an de résidence normale dans un État membre autre que celui de délivrance, le maintien de la reconnaissance du permis était subordonné à lobtention dun échange de permis. Aucune condition de ce type nest prévue par la directive 91/439. Le législateur communautaire a dailleurs pris soin dexclure expressément, aux
considérants de cette directive, cette condition déchange de permis.
40. À notre avis, bien que contrairement à ce qui est le cas pour léchange de permis la directive nexclue pas expressément la procédure denregistrement, telle que celle existant aux Pays-Bas, elle lexclut implicitement et nécessairement. Plusieurs éléments plaident en ce sens.
41. Premièrement, les formalités qui sont exigées pour lenregistrement sont presque aussi lourdes que celles qui sont prévues pour un échange de permis. Certes, comme la souligné le gouvernement néerlandais, la procédure en cause serait réalisable sans frais et sans délai, contrairement à ce qui serait le cas pour un échange de permis. Toutefois, il convient davoir présent à lesprit que de nombreuses pièces sont exigées lors de lenregistrement, ce qui nécessite au préalable laccomplissement de
diverses démarches administratives qui viennent sajouter à celle de lenregistrement proprement dit, laquelle suppose généralement un déplacement auprès des services compétents à la suite d'une convocation.
42. Deuxièmement, il est important de souligner que, lors de la demande denregistrement, la réglementation néerlandaise exige la production de pièces justificatives attestant que le titulaire du permis a résidé au moins 185 jours dans le pays de délivrance ou a été inscrit pendant au moins 6 mois dans une école ou une université de ce pays. Cette exigence ne saurait être admise, car elle sinscrit dans le cadre dun contrôle qui fait double emploi avec celui qui a nécessairement été opéré sur ce point
par les autorités de délivrance du permis, conformément aux dispositions de larticle 7, paragraphe 2, de la directive 91/439. Cette formalité particulière est contraire à la philosophie même du système mis en place par cette directive, qui consiste à définir des règles communes de délivrance de permis et à conférer à lÉtat membre de délivrance une compétence exclusive pour sassurer du respect de ces règles. Cette analyse peut être rapprochée de celle que vous avez adoptée à propos de certaines
restrictions aux libertés garanties par le traité .
43. Troisièmement, la réglementation néerlandaise prévoit que la conduite avec un permis non enregistré est passible de sanctions pénales, à savoir une peine demprisonnement de deux mois ou une amende. Il importe peu que la réglementation prévoyant des sanctions aussi lourdes ait été abrogée par une nouvelle réglementation, dépourvue à ce jour de mesures dexécution, ou que la réglementation en cause ne soit pas effectivement mise en oeuvre du fait dune simple pratique administrative. En effet, il
est de jurisprudence constante que lexistence dun manquement doit être appréciée en fonction de la situation de lÉtat membre telle quelle se présentait au terme du délai fixé dans lavis motivé et que les changements intervenus par la suite ne sauraient être pris en compte par votre Cour . Le défaut dadoption, durant cette période, de mesures permettant de mettre en oeuvre la nouvelle réglementation nationale invoquée est de nature à susciter des inquiétudes incompatibles avec le principe de sécurité
juridique dans la mesure où une telle situation ne permet pas aux bénéficiaires du principe de reconnaissance mutuelle des permis, énoncé par les dispositions deffet direct de larticle 1er, paragraphe 2, de la directive 91/439, de connaître aisément la plénitude de leurs droits . De plus, selon une jurisprudence constante, lincompatibilité de la législation nationale avec les dispositions du traité, même directement applicables, ne peut être définitivement éliminée quau moyen de dispositions
internes à caractère contraignant ayant la même valeur juridique que celles qui doivent être modifiées. Il sensuit que de simples pratiques administratives, par nature modifiables au gré de ladministration et dépourvues dune publicité adéquate, ne sauraient être considérées comme constituant une exécution valable des obligations du traité .
44. Il résulte de ces éléments que la directive 91/439 a nécessairement entendu exclure linstauration dun système denregistrement des permis, tel que celui existant aux Pays-Bas.
45. Contrairement à ce que soutient le gouvernement néerlandais, cette conclusion nest pas infirmée par la déclaration litigieuse. En effet, aux termes dune jurisprudence constante, vous avez jugé quune déclaration inscrite au procès-verbal de la réunion du Conseil au cours de laquelle a été adoptée une disposition de droit dérivé ne saurait être retenue pour linterprétation de celle-ci lorsque le contenu de cette déclaration ne trouve aucune expression dans le texte de la disposition en cause et
que ladite déclaration na, dès lors, pas de portée juridique . Or, tel est le cas en lespèce. En effet, larticle 1er, paragraphe 3, de la directive 91/439, auquel se réfère la déclaration litigieuse, ne comporte aucune disposition sur «lenregistrement des données des permis de conduire». Le seul procédé visé est linscription de mentions sur le permis. Le recours à ce procédé est limité aux mentions indispensables à la gestion du permis. Son objet et ses modalités sont précisés aux annexes I, 4, de
la directive 91/439 et I bis, 4, de la directive 96/47. Ces dispositions tendent à circonscrire les cas dans lesquels lÉtat membre daccueil peut procéder à linscription de mentions sur le permis. Cette logique ne trouve pas décho dans la déclaration litigieuse puisque cette dernière évoque, dune manière générale, lenregistrement des données des permis, sans aucune restriction sur la nature et lutilité des données à enregistrer.
46. Au demeurant, à supposer que vous estimiez que le contenu de la déclaration litigieuse trouve une expression à larticle 1er, paragraphe 2, de la directive 91/439, il convient de souligner quune telle déclaration nautorise pas nécessairement les États membres à mettre en place nimporte quel système denregistrement des permis, notamment celui existant aux Pays-Bas. En effet, autant l'on pourrait admettre quun État membre institue un système denregistrement, avec des formalités réduites et sans
sanctions, par exemple à des fins statistiques, autant l'on voit mal comment il serait possible dadmettre le système existant aux Pays-Bas compte tenu de sa contrariété avec le principe de reconnaissance mutuelle.
47. La procédure denregistrement existant aux Pays-Bas étant à notre avis contraire au principe de reconnaissance mutuelle posé par larticle 1er, paragraphe 2, de la directive 91/439, la question qui se pose donc est d'examiner si cette procédure peut être justifiée par les dispositions de larticle 1er, paragraphe 3, de ladite directive.
b) Sur la possibilité de justifier la procédure denregistrement au regard de larticle 1er, paragraphe 3, de la directive 91/439
i) Sur lapplication des dispositions nationales de lÉtat membre daccueil en matière de durée de validité des permis
48. Dans larrêt Canal Satélite Digital, précité, vous avez jugé que, lorsquune directive ne contient aucune disposition relative aux modalités administratives destinées à mettre en oeuvre les obligations qui incombent aux États membres en vertu de cette directive, ces derniers sont en droit détablir une procédure administrative à cet effet, mais ils doivent à tout moment respecter les libertés fondamentales garanties par le traité .
49. Selon nous, cette jurisprudence est transposable à la présente affaire pour la mise en oeuvre des droits qui sont conférés à lÉtat membre daccueil par larticle 1er, paragraphe 3, de la directive 91/439. En effet, ladite directive ne prévoit pas de procédure administrative permettant à cet État dappliquer ses dispositions nationales en matière de durée de validité des permis aux titulaires de permis délivrés par un autre État membre. Ni l'article 1er, paragraphe 3, ni l'annexe I, 4, de la
directive 91/439 ne prévoient que la durée de validité des permis peut être inscrite sur le permis au titre des mentions indispensables à sa gestion. Le royaume des Pays-Bas est donc en droit détablir une procédure administrative destinée à mettre en oeuvre la faculté qui lui est consentie par larticle 1er, paragraphe 3, de la directive 91/439, cest-à-dire à faire application de ses dispositions nationales en matière de durée de validité des permis. Toutefois, ce faisant, il doit respecter les
libertés fondamentales garanties par le traité. Il convient donc dexaminer la conformité de la procédure néerlandaise denregistrement sur ce point.
50. Dans larrêt du 31 mars 1993, Kraus , vous avez jugé que «les articles 48 et 52 [du traité] sopposent à toute mesure nationale [¼ ] qui, même applicable sans discrimination tenant à la nationalité, est susceptible de gêner ou de rendre moins attrayant lexercice, par les ressortissants communautaires, [¼ ] des libertés fondamentales garanties par le traité». Vous avez rappelé qu'«[i]l nen irait autrement que si une telle mesure poursuivait un objectif légitime compatible avec le traité et se
justifiait par des raisons impérieuses dintérêt général [¼ ], que l'application de la réglementation nationale en cause soit propre à garantir la réalisation de lobjectif quelle poursuit et naille pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif» .
51. Selon nous, la procédure denregistrement existant aux Pays-Bas relève de cette catégorie de mesures nationales restrictives. En effet, dans larrêt Skanavi et Chryssanthakopoulous, précité , vous avez souligné que «les réglementations relatives à la délivrance et à la reconnaissance mutuelle des permis de conduire par les États membres ont une influence à la fois directe et indirecte sur lexercice des droits garantis par les dispositions du traité relatives à la libre circulation des
travailleurs, à la liberté d'établissement et à la libre prestation de services». À ce propos, vous avez indiqué que, «compte tenu de limportance des moyens de transport individuels, la possession dun permis de conduire dûment reconnu par lÉtat membre daccueil peut avoir une incidence sur lexercice effectif, par les personnes relevant du droit communautaire, dun grand nombre dactivités professionnelles, salariées ou indépendantes, et, plus généralement, de la liberté de circulation» . Eu égard à ces
considérations générales, à la lourdeur de la procédure néerlandaise denregistrement et aux sanctions qui lui sont attachées, la procédure nationale est susceptible de gêner ou de rendre moins attrayant lexercice par les ressortissants communautaires de la liberté détablissement ou de la libre circulation des personnes.
52. Certes, cette mesure nationale restrictive, qui est indistinctement applicable aux ressortissants néerlandais et à ceux des autres États membres, se justifie par des raisons impératives dintérêt général tenant à la sécurité routière . Toutefois, selon nous, elle est disproportionnée, car elle va au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif. Plusieurs éléments plaident en ce sens.
53. Premièrement, lÉtat membre daccueil peut correctement appliquer, lors de contrôles routiers, ses dispositions nationales en matière de durée de validité des permis, sans quil soit indispensable dinstaurer un système denregistrement tel que celui existant aux Pays-Bas. En effet, à loccasion de tels contrôles, les forces de lordre sont raisonnablement en mesure de calculer elles-mêmes la durée de validité des permis qui leur sont soumis. Il leur suffit, en létat actuel de la réglementation
néerlandaise, de rajouter 10 ans à la date de délivrance, laquelle est nécessairement mentionnée sur les permis établis conformément au modèle communautaire.
54. Contrairement à ce que soutient le gouvernement néerlandais, cette situation vaut à la fois pour les permis établis sur support papier que pour ceux établis sur support en polycarbonate. En effet, la date de délivrance des permis est citée au titre des mentions obligatoires aux annexes I, 2, de la directive 91/439 (pour les permis sur support papier) et I bis, 2, de la directive 96/47 (pour les permis sur support en polycarbonate). Il nest donc pas indispensable, lors de contrôles routiers, de
consulter un registre pour connaître la durée de validité des permis et sassurer du respect de la réglementation nationale en la matière.
55. Il est vrai quil nen va pas nécessairement de même pour tous les permis, plus précisément pour ceux qui ont été délivrés avant le 1er janvier 1986, cest-à-dire avant lexpiration du délai de transposition de la directive 80/1263, par laquelle a été institué un modèle communautaire de permis exigeant la mention de la date de délivrance . Toutefois, labsence éventuelle dune telle mention sur les permis délivrés avant le 1er janvier 1986 ne saurait justifier une obligation denregistrement de tous
les permis, sans distinction entre ceux délivrés avant ou après le 1er janvier 1986.
56. Deuxièmement, nous ne sommes pas convaincu que, pour faire application de ses dispositions en matière de durée de validité des permis, lÉtat membre daccueil serait contraint dimposer une procédure denregistrement afin de noter systématiquement cette donnée et de sassurer que les titulaires procèdent à un renouvellement de leur permis dans les délais nécessaires.
ii) Sur linscription sur le permis des mentions indispensables à sa gestion
57. Selon le gouvernement néerlandais, la mise en place dun système denregistrement serait techniquement nécessaire du fait de limpossibilité dapposer des mentions sur les permis sur support en polycarbonate. Or, ce nest pas le cas. En effet, lannexe I bis, 3, de la directive 96/47 prévoit la possibilité dinscrire des mentions sur les permis sur support en polycarbonate, comme lannexe I, 4, de la directive 91/439 le prévoit pour les permis sur support papier. Par conséquent, des mentions telles que
des infractions graves commises sur le territoire de lÉtat membre daccueil, peuvent être inscrites sur tout type de permis. Comme la Commission, nous pensons que ces mentions peuvent utilement être inscrites à loccasion de la constatation ou de la sanction dune infraction, sans quil soit absolument nécessaire dinstaurer un système denregistrement tel que celui existant aux Pays-Bas.
58. Il résulte de lensemble des développements exposés précédemment que la procédure denregistrement des permis existant aux Pays-Bas est contraire au principe de reconnaissance mutuelle posé par larticle 1er, paragraphe 2, de la directive 91/439 et ne peut être justifiée par les dispositions du paragraphe 3 de ce même article. Nous vous proposons donc daccueillir ce grief.
B Sur le deuxième grief relatif au décompte du délai de validité des permis
1. Les arguments des parties
59. La Commission observe que les autorités néerlandaises appliquent leurs dispositions nationales en matière de durée de validité des permis en retenant comme point de départ la date de leur délivrance, et non la date détablissement de leur titulaire sur le territoire national. De ce fait, le principe de reconnaissance mutuelle resterait lettre morte pour de nombreux titulaires de permis délivrés par dautres États membres que le royaume des Pays-Bas. Ce serait le cas, en particulier, pour les
titulaires de permis délivrés plus de 9 ans avant que lesdits titulaires se soient établis aux Pays-Bas et aient atteint lâge de 60 ans. En effet, ils ne pourraient plus les enregistrer dans le délai imparti dun an, car le délai de validité de leur permis, qui est de 10 ans aux Pays-Bas, serait expiré. Ils seraient donc contraints de procéder à léchange de leur permis .
60. Le gouvernement néerlandais souligne que la directive 91/439 permet à lÉtat membre daccueil dappliquer ses dispositions nationales en matière de durée de validité des permis sans préciser quel est le point de départ à retenir. Il ajoute que le point de départ retenu aux Pays-Bas sapplique indifféremment aux permis néerlandais et à ceux délivrés par un autre État membre, ce qui permet dassurer une égalité de traitement entre leurs titulaires. À ce propos, ce gouvernement soutient, en substance,
que linstauration de différents points de départ pour calculer le délai de validité dun permis sur son territoire, selon que le permis a été délivré par ses autorités nationales (à compter de la date de sa délivrance) ou par un autre État membre (à compter de la date détablissement du titulaire aux Pays-Bas), entraînerait une «discrimination à rebours», car les titulaires de permis délivrés aux Pays-Bas seraient dans une situation défavorable par rapport à celle des titulaires de permis délivrés par
un autre État membre. En outre, une réglementation consistant à faire courir le délai de validité des permis délivrés par un autre État membre à compter de la date de leur délivrance, et non de létablissement de leur titulaire sur le territoire néerlandais, serait dictée par des impératifs de contrôle efficace, de sécurité routière et de lutte optimale contre la fraude.
2. Appréciation
61. Comme la Commission, nous pensons que leffet utile du principe de reconnaissance mutuelle posé par larticle 1er, paragraphe 2, de la directive 91/439 soppose à une réglementation nationale, comme celle existante aux Pays-Bas, qui ferait courir le délai de validité des permis délivrés par un autre État membre à partir de la date de leur délivrance, et non à partir de létablissement de leurs titulaires aux Pays-Bas. En effet, il ressort des divers éléments, notamment statistiques, rapportés par la
Commission que la réglementation en cause a pour effet de limiter de manière significative la mise en oeuvre du principe de reconnaissance mutuelle des permis.
62. Nous ne partageons pas, en létat du dossier, lobjection invoquée par le gouvernement néerlandais pour sopposer aux prétentions de la Commission sur ce point. En effet, vous avez jugé que des situations de «discrimination à rebours» ne sont pas prises en compte par le droit communautaire. Elles doivent être résolues dans le cadre du système juridique interne à lÉtat membre concerné .
63. En outre, contrairement à ce que soutient le gouvernement néerlandais, la réglementation en cause apparaît disproportionnée par rapport aux objectifs de lutte optimale contre la fraude et de sécurité routière dont il se prévaut pour restreindre la libre circulation des personnes.
64. Par conséquent, nous vous proposons daccueillir ce grief.
IV Conclusion
65. En conséquence, nous vous proposons de:
1) constater que, en adoptant une réglementation qui impose au titulaire d'un permis de conduire délivré par un autre État membre d'enregistrer son permis, dans l'année d'acquisition de sa résidence aux Pays-Bas, pour continuer à bénéficier du droit de conduire dans cet État, le royaume des Pays-Bas a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 1er, paragraphe 2, de la directive 91/439/CEE du Conseil, du 29 juillet 1991, relative au permis de conduire;
2) constater que, en adoptant une réglementation qui prévoit que le délai de validité dudit permis court à compter de la date de sa délivrance, le royaume des Pays-Bas a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 1er, paragraphe 2, de la directive 91/439;
3) constater que, en n'adoptant pas les dispositions législatives et réglementaires prévues à l'article 6, paragraphe 1, sous c), et à l'annexe III, 4, de la directive 91/439, d'une part, en matière d'âge requis pour la conduite et, d'autre part, en matière d'examen médical, le royaume des Pays-Bas a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de ladite directive, et
4) condamner le royaume des Pays-Bas aux dépens de linstance.
