Avis juridique important
|
62001C0259
Conclusions de l'avocat général Stix-Hackl présentées le 11 juillet 2002.
Recueil de jurisprudence 2002 page I-11093
Conclusions de l'avocat général
I - Introduction
1. Dans le recours en manquement qu'elle a formé le 3 juillet 2001 au titre de l'article 226 CE, la Commission conclut à ce qu'il plaise à la Cour constater qu'en ne prenant pas les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la directive 98/30/CE du Parlement européen et du Conseil, du 22 juin 1998, concernant des règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel ou, en tout cas, en ne communiquant pas lesdites dispositions à la Commission, la
République française a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette directive et, en particulier, à l'article 29.
II - Antécédents du recours et demandes
2. Aux termes de l'article 29 de la directive, les États membres prennent les mesures législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la directive dans les deux ans au plus tard de son entrée en vigueur et en informent immédiatement la Commission. La directive étant entrée en vigueur le 10 août 1998, ce délai a expiré le 10 août 2000.
3. Par lettre du 17 août 2000, les autorités françaises ont communiqué à la Commission des informations sur l'état de la transposition des dispositions de la directive dans la législation française. Le gouvernement français a indiqué à ce titre que le Conseil des ministres avait adopté un projet de loi qui devait être soumis au Parlement.
4. N'ayant reçu aucune autre information du gouvernement français, la Commission a invité le gouvernement français, par lettre du 22 septembre 2000, à présenter ses observations dans un délai de deux mois sur l'absence de transposition de la directive dans la législation interne.
5. Celui-ci a répondu par lettre du 21 novembre 2000 en indiquant que la transposition de la directive requérait de profondes modifications du cadre législatif français. Les opérateurs français de transport auraient néanmoins déjà arrêté des mesures transitoires pour libéraliser l'accès au réseau.
6. Le 5 février 2001, la Commission a adressé à la République française un avis motivé au sens de l'article 226 CE en l'invitant à prendre les mesures requises dans les deux mois.
7. La République française y a répondu par lettre du 6 avril 2001, en y réitérant sa volonté de transposer la directive dans la législation interne. Elle y fait de surcroît une nouvelle fois état de mesures transitoires devant assurer directement la mise en oeuvre des objectifs de la directive.
8. La Commission estimant pareilles mesures insuffisantes et n'ayant reçu au reste aucune information sur l'adoption des mesures nécessaires à la transposition de la directive, elle a décidé de saisir la Cour du présent recours. La Commission conclut à ce qu'il plaise à la Cour:
- constater qu'en ne prenant pas les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la directive 98/30 ou, en tout cas, en ne communiquant pas lesdites dispositions à la Commission, la République française a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette directive et, en particulier, à l'article 29;
- condamner la République française aux dépens.
9. Dans son mémoire en défense, la République française invite la Cour à
- rejeter partiellement le recours.
III - Quant au manquement
A - Positions des parties
10. Se référant aux obligations qui incombent aux États membres au titre des articles 10 CE et 249, paragraphe 3, CE ainsi que de la jurisprudence constante de la Cour voulant qu'un État membre ne puisse invoquer de dispositions, pratiques ou situations de son ordre juridique interne pour justifier le non-respect des obligations et délais résultant d'une directive, la Commission soutient que la République française a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 29 de la directive.
11. Dans sa réplique, la Commission soutient de surcroît que le dispositif transitoire visiblement instauré par les opérateurs économiques ne met pas en place un régime juridique suffisamment rigoureux susceptible d'affranchir l'État membre de son obligation de prendre des dispositions législatives, administratives et réglementaires. Elle renvoie à cet égard à la jurisprudence dans laquelle la Cour a déterminé que la nécessité de garantir la pleine et entière application du droit communautaire
impose non seulement aux États membres de mettre leur législation en conformité avec le droit communautaire, mais exige aussi qu'ils le fassent par l'adoption de dispositions juridiques susceptibles de créer une situation suffisamment précise, claire et transparente pour permettre aux particuliers de connaître la plénitude de leurs droits et de s'en prévaloir devant les juridictions nationales . Ce dernier aspect revêt une importance particulière selon elle lorsque, comme en l'espèce, la directive
est appelée à garantir des droits aux ressortissants d'autres États membres.
12. Au reste, dans l'arrêt qu'elle a rendu le 29 octobre 1998 dans l'affaire Commission/Grèce , la Cour a indiqué que «le maintien en vigueur de dispositions normatives, qui recevraient une application contraire au droit communautaire si elles n'étaient pas tombées en désuétude, est de nature à susciter des incertitudes incompatibles avec le principe de sécurité juridique, dans la mesure où une telle situation accroît les difficultés des bénéficiaires potentiels à connaître l'étendue de leurs
droits».
13. Le gouvernement français soutient que le respect des obligations qui incombent aux États membres en vertu des règles citées par la Commission ne requiert pas d'adopter formellement des dispositions. Selon lui, il suffit plutôt d'apporter à la gestion d'un secteur des modifications pratiques susceptibles d'atteindre les objectifs visés par la directive.
14. Le gouvernement français estime s'acquitter au moins partiellement de ses obligations, compte tenu des objectifs visés par la directive que l'on peut dégager en particulier des septième et neuvième considérants, dès lors que la libéralisation du secteur gazier est pratiquement réalisée en France, il est vrai par un dispositif transitoire en la matière.
15. S'agissant de ce dispositif transitoire portant sur l'accès au réseau de transport et de distribution du gaz, le gouvernement français indique qu'il a été mis en place le 10 août 2000 et que la Commission en a été informée dès le 17 août 2000. Ce dispositif a permis selon lui aux clients éligibles d'accéder au réseau à la faveur de contrats d'acheminement d'une durée minimale d'un an. Les conditions générales et la tarification de cet accès ont été rendues publiques par les différents opérateurs
de transport concernés. De surcroît, les clients éligibles auraient la faculté de disposer d'un service de dépôt temporaire de gaz en certains points des réseaux en apportant certaines garanties d'équilibre des souscriptions journalières.
16. Dans l'esprit du gouvernement français, ce dispositif a permis à certains clients de renégocier leurs contrats de fourniture de gaz et de changer de fournisseur dans certains cas. En un an, 14 % des clients éligibles en France auraient changé de fournisseur; quatre nouveaux opérateurs seraient apparus dans le même temps.
17. Au reste, les opérateurs économiques se seraient engagés à dissocier les comptabilités de leurs activités de transport et de négoce et à assurer une parfaite transparence des relations commerciales et financières entre ces activités.
18. Le gouvernement français ajoute dans sa duplique que la Commission aurait mis en cause les modalités instrumentales de la transposition mais pas l'effectivité des mesures prises.
19. Le gouvernement français poursuit en ajoutant que la libéralisation du secteur du gaz naturel s'accentuerait. Il indique tout d'abord qu'une partie des dispositions nécessaires à cet effet a été adoptée. Il renvoie en particulier à l'article 81 de la loi de finances rectificative du 31 décembre 2001 qui doit abroger le régime de concession des réseaux gaziers. D'autre part, l'ouverture du marché réalisée par le dispositif transitoire évoqué ci-dessus touche selon lui une part croissante de la
consommation des clients éligibles. Cette part est déjà estimée à près de 30 % par le gouvernement français.
20. Il s'ensuit selon lui que la mise en oeuvre concrète de la directive ne s'apprécie pas seulement au regard de la transposition formelle de ces dispositions, mais aussi de l'ouverture réelle du marché du gaz en France.
B - Appréciation
21. Ne contestant pas le retard apporté à l'adoption des mesures législatives nécessaires, le gouvernement français ne conteste pas non plus que la transposition n'est pas intervenue en temps utile.
22. L'existence ou l'instauration de certaines pratiques chez les opérateurs du marché, qui doivent réaliser - à titre transitoire aux dires du gouvernement français - la libéralisation de l'accès au réseau, n'y change rien.
23. Le gouvernement français souligne, à juste titre il est vrai, que, selon une jurisprudence constante de la Cour, «la transposition d'une directive n'exige pas nécessairement une action législative de chaque État membre» .
24. Cette éventualité existe toutefois - toujours selon une jurisprudence constante de la Cour - sous réserve «que le droit national en cause garantisse effectivement la pleine application de la directive, que la situation juridique découlant de ce droit soit suffisamment précise et claire et que les bénéficiaires soient mis en mesure de connaître la plénitude de leurs droits et, le cas échéant, de s'en prévaloir devant les juridictions nationales» .
25. La Cour souligne à cet égard que «cette dernière condition est particulièrement importante lorsque la directive en cause vise à accorder des droits aux ressortissants d'autres États membres» .
26. La sécurité juridique que la Cour exige dans une jurisprudence constante pourrait difficilement être assurée ici de l'aveu même du gouvernement français.
27. Il convient de relever tout d'abord que le gouvernement français n'a pas contesté que la législation interne (toujours) en vigueur ne répond pas aux exigences de la directive. Il invoque plutôt des mesures pratiques prises par les opérateurs du marché concernés susceptibles de réaliser les objectifs de la directive pendant la période transitoire jusqu'à la transposition de la directive dans la législation interne.
28. Mais dans sa réplique la Commission renvoie à juste titre à l'arrêt que la Cour a rendu le 17 novembre 1992 dans l'affaire Commission/Irlande en rappelant que «de simples pratiques administratives, par nature modifiables au gré de l'administration et dépourvues d'une publicité adéquate, ne sauraient être considérées comme constituant une exécution valable des obligations du traité» .
29. Cela vaut a fortiori, nous semble-t-il, pour des pratiques ou - en l'espèce - pour un prétendu dispositif transitoire émanant des opérateurs de transport concernés. Il convient de rappeler ici que la directive a pour objet l'ouverture du marché en particulier aux entreprises d'autres États membres. Elle confère donc à ces opérateurs du marché des droits au sens de la jurisprudence précitée en sorte qu'un besoin accru de sécurité juridique se fait ressentir.
30. De plus certains opérateurs de transport peuvent en principe modifier à leur gré leur propre pratique . Cela est aussi peu conciliable avec le principe de sécurité juridique que le manque de transparence des pratiques de cet ordre ou du degré réduit de publicité .
31. Le maintien de dispositions contraires à la directive en dépit de mesures pratiques divergentes n'assure pas non plus une sécurité et une clarté suffisantes dans l'ordre juridique interne. Il suffit ici de renvoyer à la jurisprudence constante de la Cour voulant que «le maintien d'une réglementation nationale qui est, en tant que telle, incompatible avec le droit communautaire, même si l'État membre concerné agit en accord avec ce droit, donne lieu à une situation de fait ambiguë en maintenant,
pour les sujets de droit concernés, un état d'incertitude quant aux possibilités qui leur sont réservées de faire appel au droit communautaire» .
32. Il en ressort que le dispositif exposé par le gouvernement français ne suffit pas à transposer correctement la directive dans la législation interne. La directive n'ayant dès lors pas été transposée dans le délai prescrit, le recours de la Commission doit être considéré comme fondé.
33. La République française a dès lors manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de la directive en n'ayant pas pris les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires en temps utile pour se conformer à la directive.
34. Aux termes de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens s'il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la République française aux dépens, et celle-ci ayant succombé, il convient de condamner la République française aux dépens.
IV - Conclusion
35. Par ces motifs, nous proposons à la Cour de
1) constater qu'en n'ayant pas pris les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la directive 98/30/CE du Parlement européen et du Conseil, du 22 juin 1998, concernant des règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel, ou, en tout cas, en ne les ayant pas communiquées à la Commission, la République française a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette directive et, en particulier, de l'article 29;
2) condamner la République française aux dépens.
