Avis juridique important
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62000C0139
Conclusions de l'avocat général Léger présentées le 21 février 2002. - Commission des Communautés européennes contre Royaume d'Espagne. - Manquement d'Etat - Directive 89/369/CEE - Pollution atmosphérique - Installations d'incinération des déchets municipaux sur l'île de La Palma. - Affaire C-139/00.
Recueil de jurisprudence 2002 page I-06407
Conclusions de l'avocat général
1 En vertu de l'article 226 CE, la Commission des Communautés européennes a introduit un recours visant à faire constater que le royaume d'Espagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de la directive 89/369/CEE du Conseil, du 8 juin 1989, concernant la prévention de la pollution atmosphérique en provenance des installations nouvelles d'incinération des déchets municipaux (1), en ne prenant pas les mesures nécessaires pour assurer, en ce qui concerne les trois fours incinérateurs
installés à Mazo et à Barlovento sur l'île de La Palma (Espagne), l'application de:
- l'article 2 de la directive 89/369, dans la mesure où les trois fours fonctionnent sans qu'une quelconque autorisation ait été délivrée à cet effet;
- l'article 6 de la directive 89/369, dans la mesure où, en ce qui concerne lesdits fours, les autorités compétentes:
- n'ont pas effectué les mesures périodiques des paramètres prévus audit article,
- n'ont pas préalablement agréé les procédures de prélèvement et de mesure et n'ont pas non plus déterminé l'emplacement des points de mesure,
- n'ont fixé aucune campagne de mesure;
- l'article 7 de la directive 89/369, dans la mesure où les trois fours ne sont pas équipés de brûleurs d'appoint, ce qui ne permet pas d'assurer la température minimale de combustion de 850 _C, notamment dans les phases de démarrage et d'extinction.
2 La Commission sollicite, en outre, la condamnation du royaume d'Espagne aux dépens.
I - Cadre juridique
3 La directive 84/360/CEE du Conseil, du 28 juin 1984, relative à la lutte contre la pollution atmosphérique en provenance des installations industrielles (2), prévoit des mesures et des procédures visant à prévenir et/ou à réduire la pollution atmosphérique en provenance d'installations industrielles à l'intérieur de la Communauté européenne.
4 La directive 89/369 a précisé les obligations résultant de la directive 84/360 quant aux installations nouvelles d'incinération des déchets municipaux en réglementant l'autorisation, l'équipement et le fonctionnement de ces dernières.
5 Aux termes de l'article 1er, point 5, de la directive 89/369, on entend par «installation nouvelle d'incinération des déchets municipaux une installation d'incinération de déchets municipaux dont l'autorisation d'exploitation est délivrée à partir de la date fixée à l'article 12 paragraphe 1».
L'article 12, paragraphe 1, de la directive 89/369 prévoit que «[l]es États membres mettent en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives pour se conformer à la présente directive avant le 1er décembre 1990.»
6 L'article 2 de la directive 89/369 dispose:
«Sans préjudice de l'article 4 de la directive 84/360/CEE, les États membres veillent à ce que l'autorisation préalable d'exploitation de toute installation nouvelle d'incinération des déchets municipaux, requise aux termes de l'article 3 de la directive 84/360/CEE et de l'article 8 de la directive 75/442/CEE (3), soit subordonnée aux conditions fixées par les articles 3 à 10 de la présente directive.»
7 L'article 6 de la directive 89/369 prévoit:
«1. Les mesures mentionnées ci-après sont effectuées dans les installations nouvelles d'incinération des déchets municipaux:
a) Concentrations de certaines substances dans les gaz de combustion:
i) Sont mesurées et enregistrées en continu les concentrations de poussières totales, de CO, d'oxygène et de HCL dans le cas des installations d'une capacité nominale égale ou supérieure à 1 tonne par heure.
ii) Sont mesurées périodiquement:
- les concentrations des métaux lourds mentionnés à l'article 3 paragraphe 1, d'HF et de SO2, dans le cas des installations ayant une capacité nominale égale ou supérieure à 1 tonne par heure,
- les concentrations de poussières totales, de HCL, de CO et d'oxygène, dans le cas des installations ayant une capacité nominale inférieure à 1 tonne par heure,
- les concentrations de composés organiques (exprimés en carbone total) en général.
b) Paramètres d'exploitation:
i) Sont mesurées et enregistrées en continu la température des gaz, dans la zone où sont remplies les conditions imposées par l'article 4 paragraphe 1, et la teneur en vapeur d'eau des gaz de combustion. La mesure en continu de la teneur en vapeur d'eau n'est pas nécessaire, à condition que le gaz de combustion soit séché avant l'analyse des émissions.
ii) Le temps de séjour des gaz de combustion à la température minimale de 850 degrés Celsius fixée à l'article 4 paragraphe 1 doit faire l'objet de vérifications appropriées au moins une fois lors de la première mise en service de l'installation d'incinération et dans les conditions d'exploitation les plus défavorables envisagées.
[...]
3. Tous les résultats des mesures sont enregistrés, traités et présentés de manière que les autorités compétentes puissent vérifier, selon les modalités qu'elles ont fixées, si les conditions imposées sont respectées.
4. Les procédures de prélèvement et de mesure utilisées pour satisfaire aux obligations fixées par le paragraphe 1 ainsi que l'emplacement des points de prélèvement ou de mesure doivent être préalablement agréés par les autorités compétentes.
5. Dans le cas des mesures périodiques, des campagnes de mesure appropriées sont fixées par les autorités compétentes de façon à garantir des résultats qui soient représentatifs du niveau normal d'émission des substances considérées.
Les résultats obtenus doivent permettre de vérifier si les valeurs limites applicables ont été respectées.»
8 L'article 7 de la directive 89/369 dispose:
«Toute installation nouvelle d'incinération des déchets municipaux doit être équipée de brûleurs d'appoint. Ces brûleurs doivent entrer en fonction automatiquement dès que la température des gaz de combustion descend au-dessous de 850 degrés Celsius. Les brûleurs d'appoint sont aussi utilisés dans les phases de démarrage et d'extinction afin d'assurer en permanence la température minimale susmentionnée pendant ces opérations et tant que les déchets sont dans la chambre de combustion.»
II - Faits et procédure précontentieuse
9 En 1993, la Commission a reçu une plainte dénonçant la décision par laquelle le conseil insulaire de La Palma autorisait l'installation de cinq fours incinérateurs dans plusieurs localités de l'île (deux à El Paso, deux à Mazo et un à Barlovento), en raison d'irrégularités affectant la délivrance de l'autorisation et le fonctionnement des fours.
10 Par lettre du 4 février 1994 et par lettre de rappel du 3 août 1994, la Commission a invité les autorités espagnoles à lui présenter leurs observations sur les faits reprochés, dans un délai de, respectivement, deux et un mois.
11 Par lettre du 19 décembre 1994, les autorités espagnoles ont reconnu que les fours n'étaient pas conformes aux exigences de la réglementation communautaire, n'étant pas équipés de systèmes d'appoint pour injecter le combustible ni de chambres de combustion des gaz. Pour cette raison, leur durée de fonctionnement aurait été limitée au 1er décembre 1995. Il ressort du dossier que la Commission a adressé au royaume d'Espagne, le 26 juin 1995, une lettre de mise en demeure sans tenir compte de la
réponse envoyée par les autorités espagnoles le 19 décembre 1994.
12 Le 20 novembre 1995, la Commission a examiné le dossier avec les autorités espagnoles lors d'une réunion qui a eu lieu à Madrid (Espagne). Au cours de cette réunion, les autorités espagnoles ont indiqué que, après la mise en service du nouveau four incinérateur de Mendo sur l'île de La Palma, il avait été possible de fermer quatre des cinq fours faisant l'objet de la plainte. En outre, elles ont signalé que, en l'absence d'autres solutions, l'usine d'incinération de Barlovento continuait alors de
fonctionner, précisant que les autorités des îles Canaries s'étaient engagées à résoudre ce problème au cours de l'année 1996.
13 Les informations transmises par les autorités espagnoles à la Commission ont été communiquées aux plaignants. Ceux-ci ont démenti la fermeture de quatre des cinq fours faisant l'objet de la plainte et soutenu que les deux fours installés à Mazo ainsi que celui installé à Barlovento continuaient de fonctionner.
14 Par lettre du 18 décembre 1996 et par lettre de rappel du 11 février 1997, la Commission a demandé aux autorités espagnoles de lui présenter leurs observations sur les déclarations des plaignants.
15 Le 20 février 1997, les autorités espagnoles lui ont adressé une lettre qui n'apportait pas, cependant, de réponse aux affirmations des plaignants. Elles ont communiqué à la Commission le plan de gestion intégrée des déchets des îles Canaries. En conséquence, par lettre du 4 avril 1997, la Commission a de nouveau demandé aux autorités espagnoles de lui présenter leurs observations.
16 Par lettre du 16 juin 1997, celles-ci ont indiqué que le plan de gestion intégrée des déchets avait été approuvé par le conseil insulaire de La Palma le 4 avril 1997.
17 Le 23 septembre 1997, la Commission a adressé au royaume d'Espagne une lettre de mise en demeure complémentaire, dans laquelle les autorités espagnoles étaient invitées à lui présenter leurs observations au sujet des fours incinérateurs de Mazo et de Barlovento.
18 Dans leurs réponses des 24 novembre 1997 et 28 novembre 1998, les autorités espagnoles ont énuméré les diverses actions entreprises pour améliorer la gestion des déchets sur l'île de La Palma.
19 Considérant que le royaume d'Espagne avait manqué à certaines obligations qui lui incombaient en vertu des directives 89/369 et 84/360, la Commission a adressé au royaume d'Espagne, le 24 juillet 1998, en application de l'article 169 du traité CE (devenu article 226 CE), un avis motivé.
20 Par lettre du 6 août 1998, les autorités espagnoles ont demandé que le délai fixé pour répondre à l'avis motivé soit prolongé d'un mois. La prorogation a été accordée par la Commission, de sorte que le délai de réponse à l'avis motivé arrivait à échéance le 24 octobre 1998. La première réponse à l'avis motivé figure dans une lettre du 20 novembre 1998, à laquelle est annexée une note du conseil insulaire de La Palma donnant des informations sur l'avancement du projet de plan de gestion intégrée
des déchets de l'île et sur les différentes mesures adoptées en matière de collecte et de traitement des déchets.
21 Par lettre du 3 février 1999, les autorités espagnoles ont transmis à la Commission des informations complémentaires qui, selon cette dernière, sont les suivantes. Premièrement, les fours incinérateurs de Mazo et de Barlovento auraient commencé à fonctionner sans avoir reçu l'autorisation requise pour leur mise en service. Deuxièmement, les fours Dinoze, utilisés dans ces deux usines d'incinération, n'auraient pas été conçus conformément à la réglementation communautaire en matière
d'installations nouvelles d'incinération des déchets municipaux et, en pratique, n'auraient pu être équipés de brûleurs d'appoint ou de chambres de combustion des gaz. Troisièmement, des mesures d'émissions n'auraient pas été effectuées.
22 Par lettre du 28 mai 1999, la Commission a demandé aux autorités espagnoles de lui présenter une copie du plan de gestion intégrée des déchets de l'île de La Palma, de confirmer le calendrier de fermeture des fours incinérateurs et de lui fournir des informations sur les mesures adoptées pour se conformer à une décision du département ministériel du Commerce et de l'Industrie.
23 En réponse à cette lettre, les autorités espagnoles ont transmis à la Commission, par courrier du 21 juin 1999, la copie du plan de gestion intégrée des déchets de l'île de La Palma, approuvé le 2 octobre 1998, ainsi qu'une étude préliminaire de l'université de La Laguna, du 10 juin 1999, proposant un plan de travail pour la mise en oeuvre de mesures de contrôle des émissions et des immissions provenant des fours incinérateurs.
24 Considérant que, d'après les informations fournies par le royaume d'Espagne, il n'avait pas été remédié aux manquements évoqués dans l'avis motivé, la Commission a décidé d'introduire le présent recours.
25 Le gouvernement espagnol conteste la recevabilité du recours en manquement, qu'il considère en outre mal fondé.
III - Sur la recevabilité du recours
Arguments des parties
26 Le gouvernement espagnol fait valoir que, au cours de la phase précontentieuse, la Commission a toujours admis l'existence d'une autorisation, précisant à cet égard que «l'autorisation accordée pour l'installation des fours ne fixait pas les conditions de fonctionnement prévues par la directive» (4). Elle affirmerait à présent devant la Cour que l'installation des fours incinérateurs à Mazo et à Barlovento n'a pas obtenu d'autorisation de mise en service.
27 Le gouvernement espagnol soutient que cette dernière affirmation est contraire à ce qui a été avancé par la Commission pendant la phase précontentieuse et que, en outre, un tel point de vue donne une interprétation erronée du rapport du 30 novembre 1998 du département ministériel du Commerce et de l'Industrie du gouvernement des îles Canaries adressé à la Commission le 3 février 1999 (5). Selon lui, le rapport se limiterait à indiquer qu'une autorisation de la part de ce ministère n'est pas
nécessaire, sans pour autant affirmer qu'aucune autre autorisation n'est requise. En effet, les installations de Mazo et de Barlovento auraient reçu deux autorisations.
28 En premier lieu, ces installations auraient bénéficié d'une «autorisation d'occupation du sol», délivrée le 24 avril 1990 par la direction générale de l'urbanisme du département ministériel de l'Aménagement du territoire du gouvernement des îles Canaries. Les ouvrages y seraient déclarés d'utilité publique et il y serait indiqué que le projet définitif devra être conforme aux descriptions techniques qui seront jointes à l'autorisation. En second lieu, ces fours auraient fait l'objet de la
formalité obligatoire de qualification de l'activité et d'évaluation des mesures de correction, accomplie par le conseil insulaire de La Palma le 9 janvier 1992.
29 Le gouvernement espagnol soutient que la Commission a donc modifié son grief relatif à l'article 2 de la directive 89/369, contrairement à la jurisprudence constante de la Cour selon laquelle l'avis motivé et le recours de la Commission doivent reposer sur les mêmes griefs que ceux de la lettre de mise en demeure qui engage la procédure précontentieuse. Le présent recours serait dès lors irrecevable, faute de correspondance entre le grief tel que formulé lors de la phase précontentieuse et celui
contenu dans la requête.
30 Selon la Commission, l'exigence que l'avis motivé et le recours de la Commission reposent sur les mêmes griefs ne saurait aller jusqu'à imposer en toute hypothèse une coïncidence parfaite entre l'énoncé de l'objet du litige dans l'avis motivé et les conclusions de la requête.
31 La Commission soutient que cette jurisprudence, relative à des cas où l'objet du litige est restreint dans le recours par rapport à la phase antérieure, a été étendue aux cas où les conclusions sont reformulées au stade de la requête ou de la réplique pour tenir compte des arguments présentés par l'État membre dans la réponse à l'avis motivé ou dans le mémoire en défense.
32 Elle prétend que ladite jurisprudence s'applique en l'espèce puisqu'il a été tenu compte dans la requête des moyens formulés par les autorités espagnoles dans leur réponse du 3 février 1999 à l'avis motivé. Selon la Commission, il ressort du rapport que, bien qu'une autorisation de mise en service aurait dû intervenir, celle-ci n'a pas été délivrée.
33 La Commission ajoute que, selon une jurisprudence constante, la concordance entre l'objet du recours et celui de la procédure précontentieuse est justifiée par la considération que la possibilité pour l'État concerné de présenter ses observations constitue une garantie essentielle voulue par le traité et que son observation est une forme substantielle de la régularité de la procédure constatant le manquement d'un État membre.
34 Si le gouvernement espagnol a reconnu lui-même dans sa réponse à l'avis motivé que les trois fours incinérateurs de l'île de La Palma avaient commencé à fonctionner sans avoir reçu au préalable une autorisation de mise en service, il pourrait difficilement accuser la Commission de violer les droits de la défense.
35 Par conséquent, la Commission soutient que, en se contentant de reformuler les griefs de manquement pour tenir compte des arguments invoqués par le gouvernement espagnol dans sa réponse à l'avis motivé, la requête n'a pas élargi l'objet du litige.
36 Le gouvernement espagnol soutient dans sa duplique qu'admettre la thèse de la Commission reviendrait à violer les droits de la défense. Il ne s'agirait pas en l'espèce d'une simple reformulation de l'objet du litige, mais d'un grief différent, fondé sur une interprétation erronée du rapport par la Commission.
Appréciation
37 Aux termes d'une jurisprudence constante, l'objet du recours introduit en vertu de l'article 226 CE est circonscrit par la procédure précontentieuse prévue par cette disposition. Par conséquent, l'avis motivé de la Commission et le recours doivent être fondés sur des griefs identiques (6).
38 Toutefois, selon la même jurisprudence, cette exigence ne saurait aller jusqu'à imposer en toute hypothèse une coïncidence parfaite entre l'énoncé des griefs dans la lettre de mise en demeure, le dispositif de l'avis motivé et les conclusions de la requête, dès lors que l'objet du litige n'a pas été étendu ou modifié mais, au contraire, simplement restreint (7).
39 Nous sommes d'avis que, si, en l'espèce, l'objet du litige n'a pas été restreint, il n'a pas non plus été étendu ou modifié.
40 Il est vrai que, au cours de la procédure précontentieuse, le manquement reproché au royaume d'Espagne par la Commission était caractérisé par le fait que l'autorisation accordée pour l'installation des fours ne fixait pas les conditions de fonctionnement prévues par la directive, alors que, dans la requête, celle-ci considère que le manquement consiste en une absence pure et simple d'autorisation, au sens de l'article 2 de la directive.
41 Ce changement intervenu dans la présentation du grief ne doit pas être considéré comme une extension ou une modification de l'objet du litige, mais comme une reformulation destinée à adapter la réponse de la Commission aux éléments présentés dans la réponse à l'avis motivé.
42 À cet égard, il importe de souligner que le grief énoncé par la Commission tant dans les mises en demeure et dans l'avis motivé que dans la requête porte sur le non-respect par le royaume d'Espagne des obligations prévues à l'article 2 de la directive.
43 Si des informations ultérieures, et notamment la réponse du gouvernement espagnol à l'avis motivé, en date du 3 février 1999, ont pu être interprétées par la Commission comme constituant la reconnaissance par ce gouvernement d'un défaut d'autorisation, il n'en reste pas moins que l'objet des griefs énoncés reste en substance le même, à savoir le respect des obligations prévues à l'article 2 de la directive.
44 Rappelons que l'objectif de la procédure précontentieuse est de donner à l'État membre concerné l'occasion de se conformer à ses obligations découlant du droit communautaire ou de faire utilement valoir ses moyens de défense à l'encontre des griefs formulés par la Commission (8).
45 Nous considérons que, au regard de cet objectif, les droits du royaume d'Espagne n'ont pas été méconnus.
46 Les changements apportés par la Commission aux termes dans lesquels le recours est formulé ne sont pas de nature à priver le royaume d'Espagne de ses moyens de défense. En effet, en exposant les raisons pour lesquelles il considère que l'autorisation litigieuse est dépourvue des irrégularités initialement invoquées par la Commission, ce dernier soutient nécessairement que l'autorisation existe. Les éléments qu'il développe à l'appui de sa réponse au grief tel qu'initialement formulé valent donc,
à plus forte raison, à l'encontre de ce même grief tel qu'il est finalement présenté dans la requête.
47 Le royaume d'Espagne n'a pas davantage été privé de la faculté de se conformer à ses obligations. Qu'il s'agisse d'un défaut d'autorisation ou de l'existence d'une autorisation irrégulière, la mesure qu'appelle le manquement tiré de la violation de l'article 2 de la directive est la même, puisqu'il revient à l'État membre concerné d'adopter une autorisation régulière.
48 L'exception d'irrecevabilité soulevée par le gouvernement espagnol ne saurait donc être accueillie.
IV - Sur le fond
49 Le recours en manquement introduit par la Commission se divise en trois griefs distincts: l'absence d'autorisation préalable d'exploitation, les irrégularités concernant les mesures périodiques et l'absence de brûleurs d'appoint sur les trois fours.
50 Il y a lieu de les examiner successivement.
L'autorisation préalable d'exploitation
51 La Commission rappelle que, en vertu de l'article 2 de la directive, les installations nouvelles d'incinération doivent faire l'objet d'une «autorisation préalable d'exploitation» subordonnée aux conditions fixées par les articles 3 à 10 de cette directive.
52 Elle estime que, dans le cas d'espèce, étant donné que les fours incinérateurs installés à Mazo et à Barlovento n'ont pas obtenu d'autorisation de mise en service, le royaume d'Espagne a manqué aux obligations découlant de l'article 2 de la directive 89/369.
53 Le gouvernement espagnol soutient que la directive n'est pas applicable aux fours litigieux, avant de conclure, à titre subsidiaire, à la conformité avec la directive de l'autorisation d'exploitation dont ils ont bénéficié.
Sur l'applicabilité de la directive
54 Selon le gouvernement espagnol, la qualification d'«installation nouvelle d'incinération des déchets municipaux» est réservée aux installations dont l'autorisation d'exploitation est délivrée à partir du 1er décembre 1990. Or, l'installation des fours incinérateurs aurait été autorisée en vertu d'une «autorisation d'occupation du sol» accordée le 24 avril 1990, de sorte qu'ils devraient être considérés comme des «installations déjà existantes».
55 La Commission estime que l'autorisation du 24 avril 1990 n'est pas une autorisation préalable d'exploitation, au sens de l'article 2 de la directive, mais une autorisation liée au contrôle de l'aménagement du territoire dont l'objet est d'accorder le droit de construire des fours, non de les exploiter.
56 Rappelons que, conformément aux articles 1er, point 5, et 12, paragraphe 1, de la directive, celle-ci est applicable aux installations d'incinération de déchets municipaux dont l'autorisation d'exploitation est délivrée à partir du 1er décembre 1990.
57 Les autorisations invoquées par les autorités espagnoles (9) ayant été délivrées le 24 avril 1990, soit avant la date fixée par la directive, celle-ci est inapplicable s'il est démontré que les autorisations du 24 avril 1990 constituent effectivement des autorisations d'exploitation.
58 Elles doivent, pour bénéficier de cette qualification juridique, remplir les conditions fixées par la réglementation communautaire antérieure à la directive. En effet, il ressort des termes de l'article 2 de la directive qu'une autorisation préalable d'exploitation était déjà requise, en vertu des articles 3 de la directive 84/360 et 8 de la directive 75/442. L'élément nouveau apporté par l'article 2 tient au fait que, désormais, les États membres veillent à ce que ladite autorisation soit
subordonnée aux conditions fixées par la directive.
59 Pour être conforme aux dispositions des directives 84/360 et 75/442, l'autorisation préalable d'exploitation doit, en substance, être délivrée par une autorité compétente chargée de s'assurer, notamment, que des mesures de prévention des risques de pollution atmosphérique ont été prises.
60 Il apparaît que les autorisations du 24 avril 1990, prises en vertu de la Ley 5/1987 sobre ordenación urbanística del suelo rústico de la Comunidad Autónoma de Canarias (loi sur l'aménagement urbanistique en zone agricole de la Communauté autonome des Canaries) (10), constituent des actes autorisant la construction des fours et les déclarant d'utilité publique, ainsi que le laisse apparaître leur libellé. Toutefois, il ne ressort pas de ces documents que l'autorisation qu'ils délivrent suffit au
démarrage de l'exploitation des fours ni que les prescriptions techniques auxquelles leur adoption est subordonnée sont effectivement destinées à prévenir les risques de pollution atmosphérique.
61 Au contraire, il y est mentionné que l'autorisation délivrée ne dispense pas de l'obligation d'obtenir une licence municipale. Selon les déclarations faites par le gouvernement espagnol à l'audience, la licence municipale est l'acte qui correspond, en droit espagnol, à l'autorisation prévue par les directives 84/360 et 75/442. Selon lui, la seule autorisation de fond véritablement obligatoire pour installer les industries polluantes est l'autorisation municipale d'installation, d'ouverture et de
fonctionnement prise en vertu du Reglamento 2414/1961 de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas et Peligrosas (règlement sur les activités gênantes, insalubres, nocives et dangereuses), du 30 novembre 1961 (11).
62 Or, le gouvernement espagnol a indiqué que, conformément au règlement de 1961, la formalité obligatoire de qualification de l'activité et d'évaluation des mesures de correction avait été effectuée par le conseil insulaire de La Palma le 9 janvier 1992 (12). Le décret auquel le gouvernement espagnol fait référence et qu'il a qualifié à l'audience de licence municipale a été adopté après la date du 1er décembre 1990 prévue aux articles 1er, point 5, et 12, paragraphe 1, de la directive.
63 Dès lors, il n'est pas douteux que les autorisations délivrées en 1990 ne constituent pas des autorisations préalables d'exploitation, au sens des directives 84/360 et 75/442 et que la licence municipale en vertu de laquelle les fours litigieux ont été mis en service, à partir des mois de janvier et de mai 1992, devait être soumise au régime juridique institué par la directive.
Sur la conformité avec la directive de l'autorisation préalable d'exploitation
64 Le gouvernement espagnol prétend que le royaume d'Espagne n'a pas manqué aux obligations résultant de l'article 2 de la directive, dont la Commission aurait donné une interprétation erronée.
65 Selon ce gouvernement, l'article 2 de la directive oblige les États membres à adopter les mesures nécessaires pour que l'autorisation préalable d'exploitation de toute usine d'incinération de déchets soit soumise aux conditions prévues aux articles 3 à 10 de la directive. Cette obligation aurait été satisfaite au moyen du Real Decreto 1088/1992 de normas sobre limitación de emisiones a la atmósfera de determinados agentes contaminentes procedentes de instalaciones de incineración de residuos
municipales (décret royal sur la limitation des émissions dans l'atmosphère de certains agents polluants en provenance des installations d'incinération des déchets municipaux), du 11 septembre 1992 (13).
66 La Commission ne partage pas cette interprétation, qui réduirait selon elle le contenu de l'article 2 de la directive à l'obligation pour les États membres d'incorporer cette directive dans leur ordre juridique, sans que la non-application de cet article dans un cas concret tel que celui faisant l'objet de la présente procédure puisse être considérée comme un manquement.
67 À l'argument exposé par le gouvernement espagnol, selon lequel les autorités compétentes ont délivré non seulement les autorisations d'occupation du sol en date du 24 avril 1990, mais aussi les autorisations d'activités classées, en date du 9 janvier 1992, la Commission répond que ces autorisations ne réunissent pas les conditions prévues à l'article 2 de la directive et ne peuvent donc pas être assimilées à des autorisations préalables d'exploitation.
68 Le gouvernement espagnol répond que des mesures de protection de l'environnement ayant été intégrées aux autorisations d'activités classées, la finalité poursuivie par ces dernières peut être assimilée à l'objectif de protection efficace de l'environnement prévu au onzième considérant de la directive. Il ajoute que l'incorporation de la directive à l'ordre juridique espagnol a été postérieure à la date de ces autorisations.
69 Il y a lieu d'examiner successivement les deux séries d'arguments développés par le gouvernement espagnol.
70 Sur le premier point, relatif à la transposition de la directive par le décret 1088/1992, il convient de rappeler que les directives, conformément à l'article 249, troisième alinéa, CE, lient tout État membre destinataire quant au résultat à atteindre. Cette obligation implique, pour chacun des États membres destinataires d'une directive, celle de prendre, dans le cadre de son ordre juridique national, toutes les mesures nécessaires en vue d'assurer le plein effet de la directive, conformément à
l'objectif qu'elle poursuit (14).
71 En l'espèce, la norme communautaire dont la Commission prétend que les obligations qu'elle fixe ont été méconnues par le royaume d'Espagne est l'article 2 de la directive. Celui-ci impose aux États membres de veiller à ce que l'autorisation préalable d'exploitation de toute installation nouvelle d'incinération des déchets municipaux soit subordonnée aux conditions fixées par les articles 3 à 10 de la directive.
72 En soutenant que l'obligation résultant de cette disposition de la directive a été respectée au moyen de l'adoption du décret 1088/1992 assurant sa transposition, le gouvernement espagnol affirme qu'il a adopté le cadre juridique national destiné à assurer à la directive son plein effet, sans pour autant établir que ladite obligation avait été effectivement observée en ce qui concerne les installations d'incinération litigieuses.
73 Au demeurant, à supposer que la transposition de la directive accomplie par le décret 1088/1992 soit conforme à l'article 2 de ladite directive, il doit être observé que ce décret a été adopté le 11 septembre 1992, soit postérieurement au délai de transposition de la directive et aux mois de janvier et de mai 1992, dates de mise en service des fours.
74 Dans ces conditions, le respect par le gouvernement espagnol de ses obligations prévues à l'article 2 de la directive suppose qu'il soit établi que les autorisations du 9 janvier 1992 sont conformes aux exigences de l'article 2 de la directive, ce qui constitue l'objet du second point invoqué par ce gouvernement.
75 Pour justifier sa qualification d'autorisation préalable d'exploitation, au sens de l'article 2 de la directive, l'acte délivré par les autorités nationales doit avoir été subordonné aux conditions fixées par les articles 3 à 10 de la directive, parmi lesquelles figurent, précisément, les deux autres griefs soulevés par la Commission à l'encontre du gouvernement espagnol, à savoir la réalisation des mesures périodiques prévues à l'article 6 et l'équipement des fours en brûleurs d'appoint imposé
par l'article 7.
76 Il convient dès lors de vérifier si ces obligations ont été respectées.
Les mesures périodiques
77 Rappelons que, selon la Commission, les autorités compétentes n'ont pas effectué dans les installations nouvelles d'incinération les mesures périodiques des paramètres prévus à l'article 6 de la directive ni préalablement agréé les procédures de prélèvement et de mesure ni déterminé l'emplacement des points de mesure, pas plus qu'elles n'ont fixé de campagne de mesure.
78 L'examen du contenu des autorisations du 9 janvier 1992 ne fait pas apparaître que leur délivrance ait été subordonnée à la réalisation de telles mesures. Ce grief n'a du reste pas été contesté par le gouvernement espagnol, qui n'a à aucun moment prétendu avoir procédé aux mesures périodiques prescrites par l'article 6 de la directive.
79 En conséquence, ce grief doit être déclaré fondé.
Les brûleurs d'appoint
80 Selon la Commission, les trois fours auraient dû être équipés de brûleurs d'appoint, afin d'assurer le maintien d'une température minimale de combustion de 850 _C, conformément à l'article 7 de la directive.
81 Les autorisations du 9 janvier 1992 ne font pas davantage état de telles exigences dont dépendrait la mise en service des fours. Le gouvernement espagnol n'a d'ailleurs pas contesté qu'une telle carence affectait leur fonctionnement.
82 Ce grief doit donc être accueilli.
83 La méconnaissance des obligations prescrites par les articles 6 et 7 de la directive nous conduit à constater que les autorisations délivrées le 9 janvier 1992 sont privées des caractéristiques essentielles dont l'article 2 de la directive fait dépendre l'attribution de la qualification d'«autorisation préalable d'exploitation». Il en résulte que, en autorisant l'exploitation des fours litigieux sans veiller à ce que chacune des conditions prévues à l'article 2 de la directive soient observées,
le royaume d'Espagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette disposition.
84 Ajoutons que les arguments soutenus par le gouvernement espagnol relatifs au faible impact du fonctionnement des fours incinérateurs sur l'environnement et à leur démantèlement à partir du mois d'avril 2000 ne sont pas de nature à justifier le manquement du royaume d'Espagne.
85 S'agissant des conséquences du fonctionnement des fours sur l'environnement, il y a lieu de souligner que, à supposer même que l'impact produit par ces installations ait atteint un niveau acceptable pour l'environnement, ce résultat auquel les autorités espagnoles prétendent être parvenues ne les dispensait pas de se conformer aux obligations fixées par les articles 2, 6 et 7 de la directive, lesquels imposent aux États membres de prendre les mesures qui s'y trouvent précisément décrites.
86 S'agissant du démantèlement des fours, il suffit de rappeler les termes de votre jurisprudence constante selon laquelle, d'une part, l'existence d'un manquement doit être appréciée en fonction de la situation telle qu'elle se présente au terme du délai fixé dans l'avis motivé et, d'autre part, les changements intervenus par la suite ne sauraient être pris en compte par la Cour (15).
87 En l'espèce, le délai de l'avis motivé expirait le 28 octobre 1998. À cette date, les fours étaient encore en activité, celle-ci ayant cessé au mois de septembre 2000, comme l'a confirmé à l'audience le gouvernement espagnol.
88 Il résulte de ce qui précède que le recours en manquement doit être accueilli.
89 Aux termes de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s'il est conclu en ce sens, ce qui est le cas en l'espèce. Nous concluons donc à la condamnation du royaume d'Espagne de ce chef.
Conclusion
90 En conséquence, nous proposons à votre Cour de déclarer que:
«1) En n'ayant pas pris les mesures nécessaires pour assurer, en ce qui concerne les trois fours incinérateurs installés à Mazo et à Barlovento sur l'île de La Palma (Espagne), l'application de:
- l'article 2 de la directive 89/369/CEE du Conseil, du 8 juin 1989, concernant la prévention de la pollution atmosphérique en provenance des installations nouvelles d'incinération des déchets municipaux, dans la mesure où les trois fours fonctionnent sans qu'une autorisation ait été délivrée, conformément audit article 2;
- l'article 6 de la directive 89/369, dans la mesure où, en ce qui concerne lesdits fours, les autorités compétentes:
- n'ont pas effectué les mesures périodiques des paramètres prévus audit article,
- n'ont pas préalablement agréé les procédures de prélèvement et de mesure et n'ont pas non plus déterminé l'emplacement des points de mesure,
- n'ont fixé aucune campagne de mesure;
- l'article 7 de la directive 89/369, dans la mesure où les trois fours ne sont pas équipés de brûleurs d'appoint;
le royaume d'Espagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu desdites dispositions de la directive 89/369.
2) Le royaume d'Espagne est condamné aux dépens.»
(1) - JO L 163, p. 32, autrement dénommée la «directive».
(2) - JO L 188, p. 20.
(3) - Directive du Conseil, du 15 juillet 1975, relative aux déchets (JO L 194, p. 39).
(4) - Mémoire en défense, point 16.
(5) - Ci-après le «rapport».
(6) - Voir, notamment, arrêt du 10 septembre 1996, Commission/Belgique (C-11/95, Rec. p. I-4115, point 73).
(7) - Voir, notamment, arrêt du 29 septembre 1998, Commission/Allemagne (C-191/95, Rec. p. I-5449, point 56).
(8) - Voir, notamment, ordonnance du 11 juillet 1995, Commission/Espagne (C-266/94, Rec. p. I-1975, point 16).
(9) - Il existe en fait deux autorisations délivrées à la même date, l'une délivrée pour le four situé à Mazo, l'autre pour celui situé à Barlovento (annexe 4 du mémoire en défense).
(10) - BOC n_ 48, du 17 avril 1987.
(11) - BOE n_ 292, du 7 décembre 1961, ci-après le «règlement de 1961». Annexe 6 du mémoire en défense.
(12) - Point 11 du mémoire en défense. Le document mentionne en réalité la date du 9 janvier 1991 (annexe 5 du mémoire en défense), mais il semble que l'année exacte est bien 1992, ainsi qu'il ressort du préambule du décret, qui vise un autre décret daté du mois de novembre 1991. En tout état de cause, cette incertitude quant à la date du décret n'est pas de nature à modifier notre raisonnement, les deux dates étant postérieures à celle qui conditionne l'applicabilité de la directive.
(13) - BOE n_ 235, du 30 septembre 1992, ci-après le «décret 1088/1992». Points 21 et 22 du mémoire en défense.
(14) - Arrêt du 8 mars 2001, Commission/France (C-97/00, Rec. p. I-2053, point 9).
(15) - Arrêt du 25 mai 2000, Commission/Grèce (C-384/97, Rec. p. I-3823, point 35).
