Avis juridique important
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61999C0324
Conclusions de l'avocat général Léger présentées le 20 septembre 2001. - DaimlerChrysler AG contre Land Baden-Württemberg. - Demande de décision préjudicielle: Bundesverwaltungsgericht - Allemagne. - Environnement - Déchets - Règlement (CEE) nº 259/93 relatif aux transferts de déchets - Conditions justifiant des interdictions ou des restrictions à l'exportation des déchets - Réglementation nationale prévoyant l'obligation de proposer les déchets à un organisme agréé. - Affaire C-324/99.
Recueil de jurisprudence 2001 page I-09897
Conclusions de l'avocat général
1 Par la présente demande, le Bundesverwaltungsgericht (Allemagne) vous invite à interpréter certaines dispositions du règlement (CEE) n_ 259/93 (1) afin de lui permettre de vérifier la conformité avec le droit communautaire du décret du gouvernement et du ministre de l'Environnement et des Transports du Land de Bade-Wurtemberg, relatif à la gestion de certains déchets destinés à l'élimination nécessitant une surveillance particulière et à l'Agence pour les déchets spéciaux (2), du 12 septembre 1996
(3).
2 Ce décret instaure un mécanisme contraignant en matière de traitement de certains déchets destinés à être éliminés. En substance, il oblige les producteurs et détenteurs de déchets dangereux établis dans le Land de Bade-Wurtemberg à les adresser, en vue de leur incinération, à un centre de traitement dépendant dudit Land. Ces opérateurs sont donc privés de la possibilité d'exporter ce type de déchets dans un autre État membre pour y être traités.
3 Estimant ne pas être en mesure d'affirmer de manière catégorique que le décret litigieux est bien conforme dans son principe au droit communautaire et, notamment, à l'article 29 CE, le juge de renvoi vous interroge sur la compatibilité de l'interdiction édictée par le décret avec le droit communautaire.
I - Le cadre juridique
A - Les dispositions communautaires
La directive 75/442/CEE (4)
4 La directive vise à harmoniser les législations nationales en ce qui concerne l'élimination des déchets. Elle a été adoptée sur le fondement des articles 100 et 235 du traité CE (devenus articles 94 CE et 308 CE). Les dispositions de cette directive ont notamment été modifiées par la directive 91/156/CEE du Conseil, du 18 mars 1991 (5), fondée sur l'article 130 S du traité (devenu, après modification, article 175 CE).
5 Selon ses articles 3, 4 et 5, la directive vise, en premier lieu, à prévenir, à réduire, à valoriser et à utiliser les déchets; en deuxième lieu, à protéger la santé de l'homme et de l'environnement dans le traitement des déchets, qu'ils soient destinés à être éliminés ou valorisés, et, enfin, à créer, au niveau communautaire et, si possible, au niveau national, un réseau intégré d'élimination des déchets.
6 L'article 5 de la directive dispose:
«1. Les États membres prennent les mesures appropriées, en coopération avec d'autres États membres lorsque cela s'avère nécessaire ou opportun, en vue de l'établissement d'un réseau intégré et adéquat d'installations d'élimination, en tenant compte des meilleures technologies disponibles qui n'entraînent pas de coûts excessifs. Ce réseau doit permettre à la Communauté dans son ensemble d'assurer elle-même l'élimination de ses déchets et aux États membres de tendre individuellement vers ce but, en
tenant compte des conditions géographiques ou du besoin d'installations spécialisées pour certains types de déchets.
2. Le réseau visé au paragraphe 1 doit permettre, en outre, l'élimination des déchets dans l'une des installations appropriées les plus proches, grâce à l'utilisation des méthodes et technologies les plus appropriées pour garantir un niveau élevé de protection de l'environnement et de la santé publique.»
7 L'article 7 de la directive oblige les États membres à établir des plans de gestion des déchets pour mettre en oeuvre les objectifs visés aux articles 3, 4 et 5 et leur permettre de prendre des mesures pour empêcher les mouvements de déchets qui ne sont pas conformes auxdits plans.
Le règlement
8 Le règlement organise la surveillance et le contrôle des transferts de déchets entre États membres. Adopté sur le fondement de l'article 130 S du traité, il abroge et remplace la directive 84/631/CEE (6).
9 Le titre II du règlement, intitulé «Transferts de déchets entre États membres», comporte un chapitre A relatif à la procédure applicable aux transferts de déchets destinés à être éliminés. L'article 4, paragraphe 3, sous a), i), qui figure sous le chapitre A, dispose ce qui suit:
«Afin de mettre en oeuvre les principes de proximité, de priorité à la valorisation et d'autosuffisance aux niveaux communautaire et national, conformément à la directive 75/442/CEE, les États membres peuvent prendre, conformément au traité, des mesures d'interdiction générale ou partielle ou d'objection systématique concernant les transferts de déchets. Ces mesures sont immédiatement notifiées à la Commission, qui en informe les autres États membres.»
B - Les dispositions nationales
Les dispositions législatives pertinentes
10 L'article 41, paragraphe 1, de la loi fédérale du 27 septembre 1994 (7) définit les déchets destinés à l'élimination nécessitant une surveillance particulière comme étant «[l]es déchets des entreprises industrielles ou autres entreprises économiques ou établissements publics qui, par leur nature ou en raison de leur état ou quantité, présentent un danger particulier pour la santé, l'air ou les eaux, sont particulièrement explosifs ou inflammables, ou peuvent contenir des agents de contamination
ou en générer».
11 L'article 9, paragraphe 1, première phrase, du Gesetz über die Vermeidung und Entsorgung von Abfällen und die Behandlung von Altlasten in Baden-Württemberg (Landesabfallgesetz (8)), dans sa version du 15 octobre 1996 (9), modifiée en dernier lieu par l'article 4 de la loi du 16 juillet 1998 (10), prévoit que les autorités du Land de Bade-Wurtemberg créent avec les producteurs et les détenteurs de déchets des centres de traitement pour les déchets destinés à l'élimination nécessitant une
surveillance particulière.
12 L'article 9, paragraphe 2, deuxième phrase, du LAbfG habilite le gouvernement du Land à décider par voie réglementaire que les producteurs et les détenteurs de ce type de déchets doivent les proposer aux responsables des centres de traitement ou à l'agence créée, conformément à l'article 28 bis, paragraphe 1, de ladite loi.
13 Selon l'article 9, paragraphe 2, troisième phrase, du LAbfG, les déchets qui ne peuvent être traités dans les centres de traitement sont adressés à l'installation de traitement de déchets proposée par le producteur ou le détenteur des déchets.
Les dispositions pertinentes du décret
14 Conformément à l'article 9, paragraphe 2, deuxième phrase, du LAbfG, le gouvernement du Land de Bade-Wurtemberg a adopté le décret, tel que modifié par le décret du 26 janvier 1998 (11).
15 L'article 1er, paragraphe 1, du décret précise que la structure sur laquelle s'appuient les centres de traitement des déchets destinés à l'élimination nécessitant une surveillance particulière est la société SBW Sonderabfallentsorgung Baden-Württemberg GmbH (12), créée en 1973 et détenue principalement par le Land.
16 En l'absence de centre d'incinération pour les déchets spéciaux dans le Land de Bade-Wurtemberg, une collaboration entre ce Land et le Land de Hambourg a été mise en place.
17 Selon l'article 1er, paragraphe 2, du décret, les centres de traitement sont, pour les déchets destinés à être stockés, la décharge spéciale de Billigheim et, pour les déchets destinés à être incinérés, l'incinérateur de déchets de la société Abfall-Verwertungsgesellschaft mbH à Hambourg (13), «dans le cadre des obligations de livraison en vigueur» (14).
18 En vertu de l'article 3, paragraphe 1, première phrase, du décret, les producteurs et les détenteurs de déchets destinés à l'élimination nécessitant une surveillance particulière, qui sont produits dans le Land de Bade-Wurtemberg ou doivent y être traités, stockés ou mis en dépôt, doivent proposer ces déchets à l'agence, qui les adresse à un centre de traitement, conformément aux dispositions de l'article 4, paragraphe 1, dudit décret.
19 L'article 3, paragraphe 1, deuxième phrase, du décret prévoit toutefois des exceptions à cette obligation, notamment lorsque la quantité de déchets à traiter est inférieure à certains seuils ou lorsque les déchets sont éliminés dans certaines conditions dans les installations des producteurs ou des détenteurs de déchets.
20 L'article 4, paragraphe 1, du décret dispose ce qui suit:
«L'Agence pour les déchets spéciaux envoie les déchets qui lui sont proposés à la société [SBW], afin qu'ils reçoivent un traitement dans les installations de traitement conformément à l'article 1er, paragraphe 2, dès lors qu'il s'agit de déchets susceptibles d'être traités dans ces installations. Pour le centre spécial d'incinération de la société [AVG] à Hambourg, l'obligation de livrer 20 000 tonnes par an doit être respectée. Elle dirige les déchets qui lui sont envoyés en application de la
première phrase vers les installations de traitement.»
21 L'article 4, paragraphe 3, du décret énonce que les déchets proposés qui ne sont pas dirigés vers l'un des deux centres précités, conformément à l'article 4, paragraphe 1, sont adressés par l'agence à l'établissement qui lui est suggéré par le producteur ou le détenteur des déchets, à condition que ceux-ci puissent y être correctement traités du point de vue du droit allemand de l'environnement.
22 L'obligation de livraison mentionnée aux articles 1er, paragraphe 2, et 4, paragraphe 1, du décret, portant sur un volume annuel de 20 000 tonnes au profit du centre d'incinération spécial de Hambourg, résulte de la convention conclue le 5 mai 1994, pour une durée de quinze ans, entre les sociétés SBW et AVG (15).
La convention
23 Selon le préambule de cette convention, le Land de Hambourg met à disposition, dans le cadre d'une coopération avec le Land de Bade-Wurtemberg, une partie de ses capacités d'incinération au profit des déchets spéciaux proposés par la société SBW, au prix de 1 200 DEM par tonne de déchets livrés. L'incinération est effectuée dans le centre de traitement de la société AVG à Hambourg.
24 La convention précise que le volume des déchets spéciaux proposés par la société SBW en vue de leur incinération par la société AVG est limité à 30 000 tonnes par an (16). La société SBW s'engage à confier à la société AVG le volume minimal de 20 000 tonnes par an. La convention précise, en outre, que les volumes non livrés sont également facturés au même tarif. Il est toutefois prévu que le règlement du montant correspondant au prix du traitement du volume minimal garanti peut être exigé (17).
Pour la couverture de ces pertes, le Land de Bade-Wurtemberg doit constituer une garantie correspondant à 180 millions de DEM.
II - Le cadre factuel et procédural
25 La société DaimlerChrysler AG (18) a contesté la légalité du décret et en a demandé l'annulation devant le Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Allemagne) par un recours introduit le 4 décembre 1996.
26 Elle a fait valoir, devant cette juridiction, que l'obligation de proposer les déchets spéciaux produits par ses usines du Land de Bade-Wurtemberg à un centre d'incinération situé à Hambourg la prive de la possibilité d'exporter ces déchets, en vue de leur incinération à moindre coût, vers la Belgique. À cet égard, elle a précisé que le transport des déchets jusqu'à l'installation de Hambourg, soit sur une distance comprise généralement entre 600 et 800 km, engendrerait pour elle chaque année un
coût supplémentaire de 2,2 millions de DEM.
27 Au soutien de ses prétentions, DaimlerChrysler a fait valoir que l'obligation de proposer les déchets au centre d'incinération de la société AVG à Hambourg équivaudrait à une restriction quantitative aux exportations prohibée par l'article 34 du traité CE (devenu, après modification, article 29 CE) ainsi que par les dispositions de la directive et du règlement.
28 Le Verwaltungsgerichtshof a jugé le recours en annulation non fondé et l'a rejeté par jugement du 24 novembre 1997.
29 Saisi sur pourvoi par DaimlerChrysler, le Bundesverwaltungsgericht a autorisé, par décision du 14 mai 1998, la procédure de cassation (19) en raison de l'intérêt juridique de l'affaire.
30 Éprouvant des doutes quant à la compatibilité du décret avec le droit communautaire, le Bundesverwaltungsgericht a décidé, par arrêt du 24 juin 1999, de surseoir à statuer et de soumettre à la Cour les questions préjudicielles suivantes:
«1) Lorsqu'il existe une mesure générale d'interdiction d'exporter des déchets destinés à l'élimination nécessitant une surveillance particulière, justifiée par les principes de proximité, priorité à la valorisation et autosuffisance, l'expression `conformément au traité' utilisée à l'article 4, paragraphe 3, sous a), i), du règlement (CEE) n_ 259/93 signifie-t-elle qu'il faut en plus vérifier si l'interdiction d'exporter est conforme au droit primaire de l'Union européenne et en particulier à la
prohibition des restrictions quantitatives aux échanges entre les États membres résultant des articles 28 et suivants du traité?
2) Dans l'affirmative, si l'interdiction d'exporter ne concerne que des quantités limitées et est prévue par la loi, l'examen de la conformité au droit communautaire peut-il ne porter que sur la législation elle-même, ou faut-il vérifier la conformité au droit communautaire dans chaque cas concret où une exportation envisagée se voit interdite par application de la législation? Dans ce contexte, pouvait-on légitimement, par l'imposition d'une obligation de proposer les déchets destinés à
l'élimination nécessitant une surveillance particulière à un centre de traitement établi sur le territoire national, `édicter' pour une durée de quinze ans une interdiction d'exporter ces déchets, si, à l'époque où cette obligation était créée, la sécurité recherchée dans le traitement des déchets ne pouvait être obtenue que par la conclusion d'un contrat de même durée avec l'exploitant de ce centre?
3) L'article 4, paragraphe 3, du règlement (CEE) n_ 259/93 autorise-t-il les États membres à adopter une réglementation qui, par le biais d'obligations de proposer à un centre agréé les déchets destinés à l'élimination nécessitant une surveillance particulière, en subordonne le transfert vers d'autres États membres à la condition que l'élimination projetée corresponde aux critères de l'État d'expédition en matière de protection de l'environnement?
4) Les articles 3 et suivants du règlement (CEE) n_ 259/93 autorisent-ils un État membre à appliquer avant la procédure de notification une procédure qui lui est propre, relative à l'offre et à l'affectation des déchets, applicable aux transports envisagés de déchets destinés à l'élimination nécessitant une surveillance particulière?»
III - Sur la première question préjudicielle
Observations liminaires
31 Avant de répondre à la première question, nous estimons utile de mettre en exergue, pour ne plus y revenir, les données factuelles et juridiques fournies par le juge de renvoi qui lient votre Cour et sur lesquelles notre raisonnement s'appuiera. Puis, nous préciserons la nature des préoccupations du juge national et des problèmes juridiques sur lesquels il souhaite être éclairé.
Les données factuelles et juridiques fournies par le juge de renvoi
32 En premier lieu, il convient de constater que la décision de renvoi n'indique pas le type exact de déchets produits par DaimlerChrysler et qui sont concernés par la présente affaire. Il est seulement précisé que ce sont des «déchets destinés à l'élimination nécessitant une surveillance particulière». Aux termes de l'article 41, paragraphe 1, de la loi fédérale du 27 septembre 1994, sont définis comme tels «les déchets qui, par leur nature ou en raison de leur état ou quantité, présentent un
danger particulier pour la santé, l'air ou les eaux, sont particulièrement explosifs ou inflammables, ou peuvent contenir des agents de contamination ou en générer». Ces déchets doivent donc être considérés comme des déchets dangereux destinés à l'élimination, au sens de la directive 78/319/CEE, relative aux déchets toxiques et dangereux (20), ce qui n'est, au demeurant, pas contesté.
33 En deuxième lieu, selon le juge de renvoi, le principe de l'interdiction d'exporter ces déchets vers des États membres ou des pays tiers en vue de leur élimination est en cause. L'article 9 du LAbfG impose en effet aux producteurs et aux détenteurs de déchets établis dans le Land de Bade-Wurtemberg d'éliminer ces déchets dangereux sur le territoire allemand. À cet égard, la décision de renvoi précise que, en application de cette disposition du LAbfG, le gouvernement du Land de Bade-Wurtemberg a
adopté le décret. Les termes mêmes du décret ainsi que son objectif confirmé par le contexte historique sont dénués d'ambiguïté. Selon la juridiction de renvoi, l'obligation d'éliminer les déchets dangereux produits dans le Land dans des centres de traitement situés en Allemagne vise à «empêcher ou du moins limiter le recours à l'incinération dans des installations étrangères» (21).
34 En troisième lieu, la juridiction de renvoi considère que l'objectif poursuivi par l'interdiction énoncée tant dans le décret que dans la convention (22) est essentiellement d'ordre environnemental.
Dans sa décision de renvoi, le juge a quo constate, en effet, que ledit décret vise à mettre en oeuvre les principes énoncés à l'article 4, paragraphe 3, sous a), i), du règlement (23). De plus, contrairement à ce que soutient la demanderesse, la juridiction de renvoi précise que les mesures ainsi adoptées par le décret non seulement sont justifiées par des considérations d'ordre écologique, mais sont en outre proportionnées (24).
De même, le juge de renvoi précise que la conclusion de la convention vise, d'une part, à «faciliter [...] la résolution du problème de plus en plus pressant d'une élimination correcte des déchets produits dans le Land» (25) et, d'autre part, à pallier le contexte économique de l'époque qui ne permettait pas de créer, dans tous les Länder, des nouveaux centres de traitement et d'incinération dans des conditions écologiquement saines et économiquement viables (26).
35 L'appréciation et la qualification des faits (27), d'une part, et l'application de la règle de droit communautaire aux faits de l'espèce (28), d'autre part, relèvent de la compétence exclusive de la juridiction de renvoi. Nous tiendrons donc ces éléments pour acquis.
Le sens et la portée de la question préjudicielle
36 Le Bundesverwaltungsgericht estime que l'interdiction d'exporter des déchets dangereux destinés à être éliminés, introduite par le décret litigieux, doit être considérée comme une «exigence impérative tenant à la protection de l'environnement», au sens de votre jurisprudence (29). Il en conclut qu'elle n'est pas contraire aux articles 28 CE et suivants.
37 Toutefois, il considère ne pas être en mesure de l'affirmer d'une manière catégorique (30). Il estime, en effet, qu'un doute subsiste dès lors que les mesures que les États membres sont tenus d'adopter, en application de l'article 4, paragraphe 3, sous a), i), du règlement, doivent l'être «conformément au traité». Le juge de renvoi s'interroge donc précisément sur le sens et la portée de l'expression «conformément au traité» contenue à l'article précité du règlement. Il se demande si cette
expression signifie qu'une mesure justifiée par les principes de proximité, de priorité à la valorisation et d'autosuffisance doit en outre être compatible avec l'interdiction des restrictions quantitatives entre les États membres telle que prévue par les articles 28 CE et suivants (31). En d'autres termes, le juge de renvoi se demande si, après avoir contrôlé l'adéquation du décret litigieux avec les principes du droit communautaire de l'environnement, conformément à l'article 4, paragraphe 3, sous
a), i), du règlement, et le caractère proportionné de cette mesure, il doit en outre vérifier que les dispositions des articles 28 CE et suivants ont bien été respectées.
Réponse
38 La réponse à cette première question dépend du point de savoir si le règlement instaure un système harmonisé de transfert de déchets au niveau communautaire. En effet, la finalité de l'action normative communautaire qui consiste à rapprocher les législations nationales entre elles est précisément d'assurer l'établissement et le fonctionnement du marché commun. Dès lors, conformément à votre jurisprudence constante, si une harmonisation a été opérée par un texte de droit dérivé, la question de la
conformité d'une disposition nationale prise en application de ce texte de droit dérivé avec l'article 28 CE ne se pose plus.
39 Ainsi, dans l'arrêt du 12 octobre 1993, Vanacker et Lesage (32), il s'agissait d'examiner si la conformité au droit communautaire d'une mesure française, prise en application de la directive 75/439/CEE concernant l'élimination des huiles usagées (33), devait être appréciée au regard des seules dispositions de ladite directive ou s'il fallait, en outre, l'apprécier au regard des dispositions du traité relatives au principe de la libre circulation des marchandises.
40 Vous avez clairement jugé que «la question du ramassage des huiles usagées étant réglementée de manière harmonisée au niveau communautaire par la directive, toute mesure nationale y relative doit être appréciée au regard des dispositions de cette directive et non pas des articles 30 à 36 du traité» (34).
41 La question de savoir si le règlement instaure un système harmonisé des transferts de déchets au niveau communautaire a été tranchée par l'arrêt du 28 juin 1994, Parlement/Conseil (35).
42 Dans cette affaire, la Cour était invitée à se prononcer sur le choix de la base juridique retenue par le Conseil. Le Parlement soutenait que l'objet et le but du règlement concernaient la circulation des déchets à l'intérieur de la Communauté et le commerce extérieur des déchets entre la Communauté et les pays tiers. Dès lors, le règlement aurait dû être adopté sur le fondement des articles 100 A et 113 du traité CE (devenus, après modification, articles 95 CE et 133 CE) et non sur celui de
l'article 130 S du traité.
43 À l'issue d'une analyse complète du contenu du règlement et de ses objectifs, vous avez jugé que celui-ci prescrit de façon exhaustive les conditions auxquelles les transferts de déchets entre États membres sont soumis et les procédures qui doivent être suivies pour les autoriser dans le souci de garantir la protection de l'environnement et en tenant compte d'objectifs relevant de la politique de l'environnement (36). Le choix de l'article 130 S du traité (37) était donc fondé.
Selon votre Cour, le règlement vise en effet à fournir «un système harmonisé de procédures par lesquelles la circulation des déchets peut être limitée afin d'assurer la protection de l'environnement» (38).
44 Il résulte de ce qui précède que le décret litigieux doit être apprécié au regard des seules dispositions du règlement et non des articles 28 CE et suivants.
45 L'article 4, paragraphe 3, sous a), i), du règlement autorise les États membres à prendre des mesures d'interdiction des transferts de déchets afin de mettre en oeuvre les principes de proximité et d'autosuffisance.
46 L'expression «conformément au traité» qui figure à l'article 4, paragraphe 3, sous a), i), du règlement doit être comprise, selon nous, comme signifiant «sans que l'on puisse reprocher aux États membres, qui feraient usage de la faculté de restreindre la libre circulation des marchandises qui leur est accordée, de violer le traité».
47 Les déchets destinés à être éliminés sont en effet des marchandises (39). Dès lors, ils doivent en principe circuler librement. Toutefois, parce que motivées par la mise en oeuvre des principes énoncés à l'article 174, paragraphe 2, CE, des mesures limitant ou interdisant leur circulation peuvent être justifiées (40).
48 Les principes d'autosuffisance et de proximité sont par définition des principes difficilement conciliables avec celui de la libre circulation des marchandises. Le contenu de ces principes a été défini par votre Cour dans l'arrêt Commission/Belgique, précité, comme suit: «le principe de la correction, par priorité à la source, des atteintes à l'environnement, principe établi pour l'action de la Communauté en matière d'environnement à l'article 130 R, paragraphe 2, du traité, implique qu'il
appartient à chaque région, commune ou autre entité locale de prendre les mesures appropriées afin d'assurer la réception, le traitement et l'élimination de ses propres déchets [principe d'autosuffisance]; ceux-ci doivent donc être éliminés aussi près que possible du lieu de leur production, en vue de limiter leur transport autant que faire se peut [principe de proximité]» (41).
49 Imposer aux États membres de respecter le principe de la libre circulation des marchandises lorsqu'ils adoptent des mesures en application de textes de droit dérivé fondés sur ces principes n'a de ce fait aucun sens, dès lors que ces mesures respectent le principe de proportionnalité.
50 Par le libellé de l'article 4, paragraphe 3, sous a), i), du règlement et le choix de l'expression «conformément au traité», le législateur communautaire manifeste sa volonté de privilégier la protection de l'environnement, qualifiée par votre Cour «d'exigence impérative tenant à la protection de l'environnement» (42), par exception au principe de la libre circulation des marchandises (43).
51 L'interprétation que nous suggérons de l'expression «conformément au traité», figurant à l'article 4, paragraphe 3, sous a), i), du règlement, est confirmée par la jurisprudence de la Cour (44).
52 Dans l'exercice de ses compétences, le juge de renvoi a apprécié le contenu de la mesure nationale, le contexte dans lequel elle a été adoptée, les objectifs qu'elle poursuit, les moyens mis en oeuvre pour atteindre ces objectifs. Il a conclu que le décret litigieux, en posant le principe de l'élimination des déchets dangereux sur le territoire national a intégré, dans son ordre juridique interne, les prescriptions du règlement. Il a également estimé que le décret litigieux respecte le principe
de proportionnalité (45). L'examen de la compatibilité de la mesure nationale avec le règlement ayant déjà été opéré, celui de sa compatibilité avec les articles 28 CE et suivants n'a, dès lors, pas lieu d'être.
53 Il résulte des développements qui précèdent qu'un État membre qui adopte une mesure nationale, aux termes de laquelle l'exportation de déchets dangereux destinés à l'élimination serait interdite, dans le but de mettre en oeuvre, conformément aux dispositions de l'article 4, paragraphe 3, sous a), i), du règlement, les principes d'autosuffisance et de proximité, reste dans les limites des pouvoirs qui lui sont reconnus par le règlement.
54 Certaines parties se sont interrogées sur la compatibilité du décret litigieux avec l'article 176 CE.
55 L'article 176 CE autorise, en effet, les États membres à adopter des mesures plus protectrices de l'environnement que celles prévues par le droit communautaire. Dans l'arrêt du 25 juin 1998, Dusseldorp e.a. (46), la Cour a toutefois précisé que, en usant de cette faculté accordée par l'article 176 CE, les États membres doivent veiller à respecter les dispositions des articles 28 CE et suivants.
56 En l'espèce, les autorités compétentes allemandes n'ayant fait qu'exercer un droit qui leur est reconnu par l'article 4, paragraphe 3, sous a), i), du règlement, le décret litigieux ne peut donc pas être considéré comme une mesure de protection renforcée prévue par l'article 176 CE. L'examen de la compatibilité du décret litigieux avec l'article 176 CE est, dès lors, sans objet.
57 En conclusion, nous vous proposons de répondre à la première question posée par le juge de renvoi en ce sens que la légalité d'une mesure nationale adoptée sur le fondement de l'article 4, paragraphe 3, sous a), i), du règlement doit être appréciée au regard des seules dispositions du règlement et non des articles 28 CE et suivants. L'expression «conformément au traité» figurant audit article 4 doit être interprétée comme autorisant expressément, et d'une manière compatible avec les dispositions
du traité relatives aux restrictions à la libre circulation des marchandises, les mesures nationales fondées sur les principes de proximité et d'autosuffisance, principes attachés à la protection de l'environnement.
IV - Sur la deuxième question préjudicielle
58 La deuxième question est posée à titre subsidiaire, dans l'hypothèse d'une réponse positive à la première question. Eu égard à la réponse donnée à la première question, la deuxième question devient sans objet.
V - Sur la troisième question préjudicielle
Observations liminaires
59 Par sa troisième question, le juge de renvoi vous demande si l'article 4, paragraphe 3, du règlement doit être interprété en ce sens qu'il autorise les États membres à adopter des mesures nationales qui subordonnent le transfert de déchets dangereux destinés à l'élimination vers d'autres États membres à la condition que l'élimination projetée dans l'État membre de destination respecte les critères de l'État membre d'expédition en matière de protection de l'environnement.
60 Le juge de renvoi précise que la législation nationale en cause autorise l'agence à interdire le transfert de déchets vers un centre de traitement situé dans un autre État membre même lorsque:
- ce centre satisfait aux critères fixés par le droit national de l'environnement de l'État membre de destination et à ceux édictés par le droit communautaire de l'environnement, lorsqu'ils existent, et que
- l'agence n'est pas en mesure d'adresser ces déchets à un des centres situés en Allemagne,
dans le cas où les critères respectés par l'État membre de destination en ce qui concerne le traitement de ces déchets ne sont pas ceux de l'État allemand.
61 Afin de fournir une réponse utile à la juridiction de renvoi, nous examinerons la question posée dans le contexte susmentionné.
Réponse
62 Nous l'avons vu, les conditions et les procédures permettant aux États membres de limiter ou d'interdire le transfert de déchets dans la Communauté sont harmonisées. En conséquence, les transferts de déchets dans la Communauté ne peuvent être interdits ou limités que pour les raisons expressément édictées par le règlement.
63 Conformément à l'article 4, paragraphe 2, sous b) et c), du règlement, les objections au transfert envisagé sont fondées sur le paragraphe 3 dudit article.
64 Aux termes de l'article 4, paragraphe 3, du règlement, les autorités compétentes de l'État membre d'expédition peuvent s'opposer au transfert envisagé:
- afin de mettre en oeuvre les principes de proximité, de priorité à la valorisation et d'autosuffisance (47);
- dans les cas où l'installation doit éliminer des déchets provenant d'une source plus proche et où l'autorité compétente a donné la priorité à ces déchets (48);
- afin de garantir la conformité des transports aux plans de gestion des déchets (49);
- si le transfert envisagé n'est pas conforme aux obligations législatives et réglementaires nationales en matière de protection de l'environnement, d'ordre public, de sécurité publique ou de protection de la santé (50) ou s'il est contraire aux obligations résultant de conventions internationales conclues par l'État membre ou les États membres concernés (51);
- si le notifiant ou le destinataire s'est, dans le passé, rendu coupable de transferts illicites; dans ce cas, l'autorité compétente d'expédition peut refuser tout transfert impliquant la personne en question, conformément à sa législation nationale (52).
65 Il ressort tant du libellé des dispositions pertinentes du règlement que de son économie et de sa finalité que les objections au transfert de déchets dans la Communauté visent essentiellement à permettre aux États membres d'assurer le transport et l'élimination des déchets d'une manière saine et sûre pour l'homme et pour l'environnement (53).
66 Il résulte des motifs d'interdiction des transferts envisagés, tels que ceux édictés par le décret litigieux, que ces conditions ne sont pas respectées. Cette mesure nationale interdit le transfert envisagé même si le transport ou les conditions d'élimination des déchets sont conformes aux dispositions communautaires en la matière. Le texte national litigieux autorise pareillement l'agence à s'opposer au transfert alors qu'elle est dans l'impossibilité de diriger les déchets en cause dans un des
centres de traitement situés sur le territoire allemand et qu'il n'est pas fait grief à l'installation de l'État membre de destination de procéder à l'élimination des déchets dangereux d'une manière qui présente un danger pour la santé de l'homme ou qui porte préjudice à l'environnement.
67 Il nous semble, en outre, impossible de voir dans cette disposition nationale une clause de protection renforcée prévue par l'article 176 CE (54). Le gouvernement du Land de Bade-Wurtemberg ne pourrait user de la faculté qui lui est reconnue par cet article qu'à condition de respecter les prescriptions édictées par ce texte. Cela suppose, on l'a vu (55), que les dispositions des articles 28 CE et suivants et le principe de proportionnalité soient respectés. En l'espèce, cela n'est manifestement
pas le cas puisque le décret litigieux prohibe en principe l'exportation des déchets, en vue de leur élimination, vers les États membres.
68 En conclusion, compte tenu des développements qui précèdent, nous vous proposons de répondre à la troisième question de la manière suivante: l'article 4, paragraphe 3, du règlement doit être interprété en ce sens qu'il s'oppose à une mesure nationale qui subordonne le transfert de déchets vers d'autres États membres à la condition que leur élimination soit effectuée conformément aux critères de l'État d'expédition en matière de protection de l'environnement lorsque les critères prévus par la
législation des États membres de destination en la matière n'ont pas pour effet de créer un danger pour la santé de l'homme ou pour l'environnement.
VI - Sur la quatrième question préjudicielle
Observations liminaires
69 Par cette question, le juge de renvoi vous interroge sur l'interprétation des articles 3 et suivants du règlement. Il vous demande très précisément de dire si ces articles autorisent un État membre à appliquer avant la procédure de notification prévue pour les transferts transfrontaliers de déchets destinés à l'élimination une procédure propre portant sur la proposition et l'affectation des déchets.
70 Selon le juge de renvoi, la procédure mise en place par le décret ne s'insère pas dans le déroulement de la procédure communautaire de notification. Selon lui, le décret instaure une procédure obligeant l'opérateur économique, désireux de transférer les déchets en vue de leur élimination dans un autre État membre, à suivre la procédure nationale prescrite par le décret. Ce n'est qu'à défaut d'affectation à l'une des installations nationales prévues à cet effet qu'il est autorisé à suivre la
procédure communautaire de notification édictée par les articles 3 et suivants du règlement.
Réponse
71 Comme nous l'avons déjà mentionné, le contexte de l'espèce est celui d'une demande de transfert de déchets dangereux destinés à l'élimination dans un autre État membre.
72 En outre, nous rappellerons que le règlement régit de manière exhaustive la procédure applicable aux transferts intracommunautaires de déchets.
73 Les articles 3 à 5 du règlement précisent les diverses formalités qui doivent être accomplies par le demandeur et par les autorités compétentes, en vue d'un transfert de déchets destinés à l'élimination vers un État membre.
74 Selon l'article 3 du règlement, le notifiant doit d'abord s'adresser à l'autorité de l'État de destination et en informer l'autorité de l'État d'expédition; il doit fournir une série d'informations sur la nature des déchets, sur le trajet emprunté par les déchets, sur le transport en lui-même, sur le destinataire des déchets, sur les opérations d'élimination et sur le contrat passé entre lui et le destinataire (56).
75 L'article 4 du règlement prévoit la procédure et les conditions permettant aux autorités compétentes de l'État de destination ou de l'État d'expédition de s'opposer au transfert envisagé.
76 Enfin, l'article 5, paragraphe 1, du règlement précise que «[l]e transfert ne peut être effectué qu'après que le notifiant a reçu l'autorisation de l'autorité compétente de destination».
77 Il ressort du libellé de ces dispositions que le législateur communautaire a instauré un régime complet et harmonisé en ce qui concerne tant les conditions à remplir que la procédure à suivre pour le transfert de déchets vers les États membres. Son intention est donc d'éviter que les autorités compétentes des États d'expédition et de destination mettent en place des procédures parallèles ou imposent des conditions supplémentaires.
78 De l'économie et du libellé de ces dispositions, il apparaît en outre que le législateur communautaire a entendu poser le principe du droit au transfert assorti du respect d'un certain nombre de conditions. L'opposition au transfert est conçu comme une exception à cette règle.
79 Or, le décret litigieux instaure un mécanisme inverse. En effet, aux termes de ces dispositions, l'opérateur, désireux de transférer les déchets qu'il produit en vue de leur élimination dans un autre État membre, doit, au préalable, s'adresser à une autorité de l'État d'expédition en vue de l'affectation de ces déchets à une installation nationale. Ce n'est que s'il se voit refuser une telle affectation qu'il pourra exercer son droit au transfert.
80 Un tel mécanisme est de ce fait manifestement incompatible avec la procédure communautaire harmonisée.
81 Nous vous proposons, en conséquence, de répondre à la quatrième question en ce sens que les articles 3 et suivants du règlement doivent être interprétés en ce sens qu'ils s'opposent à une mesure nationale qui subordonne la procédure de notification instaurée par le règlement, relative aux transferts de déchets vers les États membres, à une procédure nationale préalable propre qui concerne l'offre et l'affectation des déchets destinés à l'élimination.
Conclusion
82 Dans ces conditions, nous proposons à votre Cour d'apporter les réponses suivantes aux questions posées par le Bundesverwaltungsgericht:
«1) La légalité d'une mesure nationale adoptée sur le fondement de l'article 4, paragraphe 3, sous a), i), du règlement (CEE) n_ 259/93 du Conseil, du 1er février 1993, concernant la surveillance et le contrôle des transferts de déchets à l'entrée et à la sortie de la Communauté européenne, doit être appréciée au regard des seules dispositions dudit règlement et non des articles 28 CE et suivants. L'expression `conformément au traité' figurant audit article 4 doit être interprétée comme autorisant
expressément, et d'une manière compatible avec les dispositions du traité CE relatives aux restrictions à la libre circulation des marchandises, les mesures nationales fondées sur les principes de proximité et d'autosuffisance.
2) L'article 4, paragraphe 3, du règlement n_ 259/93 doit être interprété en ce sens qu'il s'oppose à une mesure nationale qui subordonne le transfert de déchets vers d'autres États membres à la condition que leur élimination soit effectuée conformément aux critères de l'État d'expédition en matière de protection de l'environnement lorsque les critères prévus par la législation des États membres de destination en la matière n'ont pas pour effet de créer un danger pour la santé de l'homme ou pour
l'environnement.
3) Les articles 3 et suivants du règlement n_ 259/93 doivent être interprétés en ce sens qu'ils s'opposent à une mesure nationale qui subordonne la procédure de notification instaurée par le règlement, relative aux transferts de déchets vers les États membres, à une procédure nationale préalable propre qui concerne l'offre et l'affectation des déchets destinés à l'élimination.»
(1) - Règlement du Conseil, du 1er février 1993, concernant la surveillance et le contrôle des transferts de déchets à l'entrée et à la sortie de la Communauté européenne (JO L 30, p. 1, ci-après le «règlement»).
(2) - Ci-après l'«agence».
(3) - GBl, p. 586, ci-après le «décret» ou encore le «décret litigieux».
(4) - Directive du Conseil, du 15 juillet 1975, relative aux déchets, telle que modifiée par la directive 91/156 (JO L 194, p. 39, ci-après la «directive»).
(5) - JO L 78, p. 32.
(6) - Directive du Conseil, du 6 décembre 1984, relative à la surveillance et au contrôle dans la Communauté des transferts transfrontaliers de déchets dangereux (JO L 326, p. 31).
(7) - Visant à promouvoir les activités de recyclage et à assurer l'élimination des déchets dans le respect de l'environnement (Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, BGBl I, p. 2705, ci-après la «loi fédérale du 27 septembre 1994»).
(8) - La loi du Land sur les déchets (ci-après le «LAbfG»).
(9) - GBl, p. 617.
(10) - GBl, p. 422.
(11) - GBl, p. 73.
(12) - Ci-après la «société SBW».
(13) - Ci-après la «société AVG».
(14) - Voir points 23 et 24 des présentes conclusions.
(15) - Ci-après la «convention».
(16) - Article 2, paragraphe 2, de la convention.
(17) - Article 3, paragraphes 1 et 3, de la convention.
(18) - Ci-après «DaimlerChrysler».
(19) - «Revision».
(20) - Directive du Conseil, du 20 mars 1978 (JO L 84, p. 43).
(21) - Décision de renvoi, p. 9.
(22) - Voir point 23 des présentes conclusions.
(23) - À savoir, les principes de proximité, de priorité à la valorisation et d'autosuffisance [voir, à cet égard, la décision de renvoi (p. 12 à 16)].
(24) - Décision de renvoi, p. 10.
(25) - Ibidem, p. 9.
(26) - Ibidem.
(27) - Voir, notamment, arrêt du 22 juin 2000, Fornasar e.a. (C-318/98, Rec. p. I-4785).
(28) - Voir, notamment, arrêt du 18 décembre 1986, VAG France (10/86, Rec. p. 4071).
(29) - Voir, notamment, arrêts du 9 juillet 1992, Commission/Belgique (C-2/90, Rec. p. I-4431); du 17 mars 1993, Commission/Conseil (C-155/91, Rec. p. I-939), et du 10 mai 1995, Commission/Allemagne (C-422/92, Rec. p. I-1097).
(30) - Selon le juge de renvoi, «l'interprétation des règles communautaires applicables en la matière ne permet pas de conclure sans laisser aucune place au doute» (décision de renvoi, p. 8).
(31) - Décision de renvoi, p. 15.
(32) - C-37/92, Rec. p. I-4947.
(33) - Directive du Conseil, du 16 juin 1975 (JO L 194, p. 23).
(34) - Arrêt Vanacker et Lesage, précité, point 9.
(35) - C-187/93, Rec. p. I-2857, point 26.
(36) - Voir, notamment, arrêt Parlement/Conseil, précité, points 21, 22 et 26.
(37) - Cet article constitue la base juridique spécifique de la compétence de la Communauté en matière d'environnement.
(38) - Voir arrêt Parlement/Conseil, précité, point 26.
(39) - Arrêt Commission/Belgique, point 28.
(40) - L'article 174 CE délimite le champ d'application matériel de la compétence de la Communauté en matière d'environnement. Il prévoit que cette politique poursuit une série d'objectifs (paragraphe 1), de principes (paragraphe 2) et de critères (paragraphe 3). Parmi ces principes figure celui de la «correction, par priorité à la source, des atteintes à l'environnement», autrement qualifié par la Cour de «principes d'autosuffisance et de proximité».
(41) - Point 34.
(42) - Ibidem, point 32.
(43) - Voir, également, arrêt du 13 mars 2001, PreussenElektra (C-379/98, Rec. p. I-2099, points 68 et suiv.), dans lequel la Cour a considéré que l'obligation d'achat d'électricité, produite à partir de sources d'énergie renouvelables, imposée aux entreprises d'approvisionnement en électricité était compatible avec l'article 28 CE puisqu'elle était motivée par des considérations tenant à la protection de l'environnement. L'objectif poursuivi par la législation nationale litigieuse consistait,
conformément à l'article 174, paragraphe 1, CE, à garantir une utilisation prudente et rationnelle des ressources en favorisant la production d'électricité à partir de sources d'énergie renouvelables telles que l'énergie hydraulique, l'énergie éolienne, l'énergie solaire, les gaz issus de décharges et d'installations d'épuration ou de produits ou de résidus et de déchets biologiques de l'agriculture et de la sylviculture.
(44) - Voir, en ce sens, arrêt Commission/Conseil, précité, point 13, aux termes duquel vous avez jugé que «des exigences impératives tenant à la protection de l'environnement justifient des exceptions à la libre circulation des déchets».
(45) - Voir points 34 et 35 des présentes conclusions.
(46) - C-203/96, Rec. p. I-4075, point 39.
(47) - Article 4, paragraphe 3, sous a), i), et b), i), du règlement.
(48) - Article 4, paragraphe 3, sous b), ii), du règlement.
(49) - Article 4, paragraphe 3, sous b), iii).
(50) - Article 4, paragraphe 3, sous c), premier tiret.
(51) - Article 4, paragraphe 3, sous c), troisième tiret.
(52) - Article 4, paragraphe 3, sous c), deuxième tiret.
(53) - En ce sens, voir arrêt Commission/Allemagne, précité (points 40 et 41).
(54) - Voir point 55 des présentes conclusions.
(55) - Ibidem.
(56) - Article 3, paragraphes 1 à 8.
