Avis juridique important
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61999C0417
Conclusions de l'avocat général Léger présentées le 3 mai 2001. - Commission des Communautés européennes contre Royaume d'Espagne. - Manquement d'Etat - Directive 96/62/CE - Evaluation et gestion de la qualité de l'air ambiant - Absence de désignation des autorités compétentes et des organismes chargés de l'application de la directive. - Affaire C-417/99.
Recueil de jurisprudence 2001 page I-06015
Conclusions de l'avocat général
1 Par le présent recours, la Commission des Communautés européennes reproche au royaume d'Espagne de ne pas avoir désigné les autorités compétentes et les organismes visés à l'article 3, premier alinéa, de la directive 96/62/CE du Conseil, du 27 septembre 1996, concernant l'évaluation et la gestion de la qualité de l'air ambiant (1), dans les délais fixés par la directive.
2 Le royaume d'Espagne conteste le manquement qui lui est reproché et soutient que le délai imparti aux États membres pour effectuer cette transposition, tel que prévu par l'article 11 de la directive, n'est pas encore venu à expiration.
3 La solution du litige suppose l'interprétation de l'article 11 de la directive.
I - Cadre juridique
4 La directive a pour objet de définir les principes de base d'une stratégie commune en matière de gestion et d'évaluation de la qualité de l'air.
5 L'article 3 de la directive, intitulé «Mise en oeuvre et responsabilités», dispose:
«Pour la mise en oeuvre de la présente directive, les États membres désignent aux niveaux appropriés les autorités compétentes et les organismes chargés:
- de la mise en oeuvre de la présente directive,
- de l'évaluation de la qualité de l'air ambiant,
- de l'agrément des dispositifs de mesure (méthodes, appareils, réseaux, laboratoires),
- d'assurer la qualité de la mesure effectuée par les dispositifs de mesure en vérifiant le respect de cette qualité par ces dispositifs, notamment par des contrôles de qualités internes, conformément, entre autres, aux exigences des normes européennes en matière d'assurance de la qualité,
- de réaliser l'analyse des méthodes d'évaluation,
- de coordonner sur leur territoire les programmes communautaires d'assurance de la qualité organisés par la Commission.
Lorsque les États membres fournissent à la Commission l'information visée au premier alinéa, ils la rendent accessible au public.»
6 Il résulte de l'article 4, paragraphe 1, premier tiret, de la directive que le Conseil, sur proposition de la Commission, fixe, au plus tard le 31 décembre 1996, les valeurs et les seuils d'alerte applicables à certains polluants atmosphériques (2), tels que l'anhydride sulfureux, le dioxyde d'azote, les particules fines, comme les suies, les particules en suspension et le plomb.
7 En application de cet article, le Conseil a adopté, le 22 avril 1999, la directive 1999/30/CE, relative à la fixation de valeurs limites pour l'anhydride sulfureux, le dioxyde d'azote et les oxydes d'azote, les particules et le plomb dans l'air ambiant (3).
8 L'article 11, paragraphe 1, de la directive précise qu'«[a]près l'adoption par le Conseil de la première proposition visée à l'article 4 paragraphe 1 premier tiret [...] les États membres informent la Commission des autorités compétentes, laboratoires et organismes visés à l'article 3 [...]».
9 Selon l'article 13, paragraphe 1, premier alinéa, de la directive, les États membres mettent en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à ladite directive au plus tard dix-huit mois après son entrée en vigueur pour ce qui est des dispositions relatives à ses articles 1er à 4. Ce délai a expiré le 21 mai 1998.
10 L'article 13, paragraphe 1, second alinéa, de la directive indique que «[l]orsque les États membres adoptent ces dispositions, celles-ci contiennent une référence à la présente directive ou sont accompagnées d'une telle référence lors de leur publication officielle. Les modalités de cette référence sont arrêtées par les États membres.»
II - Le cadre procédural
A - La phase précontentieuse
11 N'ayant reçu du royaume d'Espagne aucune communication relative aux mesures nécessaires qui auraient dû être prises dans le cadre de la directive ni aucun autre élément d'information susceptible de lui permettre de conclure que cet État avait pris les dispositions nécessaires pour se conformer à ses obligations, la Commission, par lettre du 25 août 1998, a mis en demeure cet État, conformément à l'article 169 du traité CE (devenu article 226 CE), de présenter ses observations dans un délai de
deux mois à compter de la réception de ladite lettre.
12 Face au silence du royaume d'Espagne, la Commission lui a adressé, le 11 décembre 1998, un avis motivé l'invitant à prendre les mesures nécessaires pour se conformer aux obligations résultant de la directive dans un délai de deux mois à compter de la notification dudit avis.
13 Par courrier du 2 mars 1999, les autorités espagnoles ont contesté le manquement ainsi reproché. Elles ont souligné qu'il leur était impossible de transposer dans leur ordre juridique interne les dispositions de la directive en rapport avec le contenu de ses articles 1er, 2, 4 et 12 ainsi que de ses annexes tant que la Commission n'aurait pas fixé les valeurs limites et les seuils d'alerte prévus par l'article 4, paragraphe 1, de ladite directive. En outre, s'agissant spécifiquement de
l'obligation de désigner les autorités et les organismes compétents prévus par l'article 3 de la directive, elles ont soutenu que celle-ci était différée jusqu'à l'adoption par le Conseil des normes spécifiques fixant les valeurs limites et les seuils d'alerte des polluants atmosphériques.
14 Considérant que les explications relatives aux raisons pour lesquelles le royaume d'Espagne estimait ne pas avoir à transposer les dispositions de l'article 3 n'étaient pas satisfaisantes, la Commission a décidé d'introduire le présent recours.
B - Les conclusions des parties
15 Le recours de la Commission a été enregistré au greffe de la Cour le 29 octobre 1999.
16 La Commission conclut à ce qu'il plaise à la Cour de:
- constater que, en n'ayant pas désigné les autorités compétentes et les organismes visés à l'article 3, premier alinéa, de la directive 92/62, le royaume d'Espagne a manqué à l'une des obligations lui incombant en vertu des dispositions de ladite directive;
- condamner le royaume d'Espagne aux dépens.
17 Le royaume d'Espagne conclut à ce qu'il plaise à la Cour de:
- rejeter le recours formé par la Commission;
- condamner celle-ci aux dépens.
III - Moyens formulés par la Commission et observations des parties
18 La Commission précise que, compte tenu des observations formulées par le royaume d'Espagne dans sa réponse à l'avis motivé, elle entend limiter l'objet de son recours à la question de la désignation des autorités compétentes et des organismes chargés de mettre en oeuvre la directive, telle que prévue par l'article 3 de ladite directive.
19 Selon la Commission, la position du royaume d'Espagne repose sur une lecture erronée des articles 3 et 11 de la directive qui énoncent respectivement des obligations de nature différente. En effet, l'article 3 de la directive impose aux États membres de désigner aux niveaux appropriés les autorités et les organismes chargés de la mise en oeuvre de ladite directive. Son article 11 prescrit aux États membres de communiquer à la Commission la liste des autorités ou des organismes ainsi désignés.
20 Le délai imparti pour transposer l'obligation prévue à l'article 3 est fixé par l'article 13 de la directive. En vertu de cet article, les États membres sont tenus de mettre en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à l'obligation prévue à l'article 3 au plus tard dix-huit mois après son entrée en vigueur, soit le 21 mai 1998.
21 Le royaume d'Espagne maintient sa position de principe et soutient que le manquement qui lui est reproché ne peut pas prospérer dans la mesure où le délai de transposition des obligations prévues par l'article 3 de la directive n'est pas encore arrivé à expiration. Subsidiairement, il soutient qu'il s'est conformé aux obligations de l'article 3. À cet égard, il précise que, d'un point de vue constitutionnel, en Espagne, l'État et les communautés autonomes détiennent des compétences partagées en
matière d'environnement. En vertu des dispositions nationales en vigueur, il revient à titre exclusif aux communautés autonomes, qui sont habilitées en matière d'organisation, de régime et de fonctionnement de leurs institutions d'auto-administration, de nommer les organismes et les autorités mentionnés à l'article 3 de la directive. L'administration centrale de l'État - à savoir la direction générale de la qualité et de l'évaluation environnementale du ministère de l'Environnement - est, quant à
elle, chargée d'assurer la coordination des mesures adoptées par les communautés autonomes sur le plan national.
22 Le royaume d'Espagne estime qu'il s'est conformé aux obligations prévues par l'article 3 de la directive dans la mesure où les communautés autonomes du royaume ont procédé aux désignations nécessaires. À cet effet, il produit un tableau reprenant les normes édictées en la matière par chacune de ces communautés.
23 La Commission maintient ses griefs contre le royaume d'Espagne. S'agissant des arguments avancés à titre subsidiaire par le royaume d'Espagne, elle précise que les normes adoptées par les communautés autonomes et présentées comme les textes de transposition en droit interne ne satisfont pas aux obligations énoncées par l'article 3 de la directive. À cet égard, elle fait valoir que ces textes n'ont pas le degré de précision suffisant au regard des prescriptions de l'article 3 de la directive. Elle
indique par ailleurs que, contrairement à la lettre de l'article 13 de la directive, ces textes d'ordre interne ne font pas expressément référence à la directive.
IV - Appréciation
Sur les arguments avancés à titre principal par le royaume d'Espagne
24 Le royaume d'Espagne réfute le manquement qui lui est reproché en soutenant, à titre principal, que le délai de transposition des prescriptions de l'article 3 n'a pas encore expiré. Il se fonde sur les dispositions de l'article 11 pour ce faire.
25 Cet argument repose sur une lecture erronée des dispositions de la directive.
26 Comme l'a souligné la Commission, il résulte expressément du libellé des articles 3 et 11 que la directive impose des obligations de nature différente aux États membres. Il s'agit en premier lieu, selon l'article 3 de la directive, de désigner des organismes et des autorités compétentes en matière de mise en oeuvre de la directive. En second lieu, il est question, conformément à l'article 11 de la directive, d'informer la Commission desdits organismes ou autorités compétents.
27 Or, il ressort expressément du libellé des articles 11 et 13 que ces obligations doivent être transposées dans des délais différents. En effet, conformément à l'article 13 de la directive, l'obligation de désigner les autorités habilitées à cet effet doit être transposée au plus tard dix-huit mois après l'entrée en vigueur de la directive. En revanche, l'obligation d'informer la Commission de l'exécution des prescriptions de l'article 3 de la directive est, en vertu de l'article 11 de ladite
directive, subordonnée à l'adoption par le Conseil des valeurs limites et des seuils d'alerte de certains polluants énumérés à l'annexe I. Ces mesures ayant été fixées le 22 avril 1999 par la directive 1999/30, le délai à respecter pour l'accomplissement de l'obligation prévue à l'article 11 n'a pu commencer à courir avant cette date.
28 En outre, aux termes d'une jurisprudence constante, votre Cour a jugé que, lorsqu'une directive contient des obligations différentes qui doivent être mises en oeuvre dans des délais différents, les États membres qui attendraient l'expiration des délais ultimes pour appliquer les obligations qui peuvent l'être immédiatement (4) pourraient se voir reprocher d'avoir manqué à leurs engagements tels que prévus par l'article 169 du traité.
29 Pareille solution s'impose pour permettre d'éviter de différer la mise en oeuvre d'une directive à l'accomplissement de la dernière mesure nécessaire à sa complète application.
30 Il résulte des développements qui précèdent que le royaume d'Espagne aurait dû transposer les dispositions litigieuses au plus tard le 21 mai 1998. L'argument du royaume d'Espagne, selon lequel le non-respect des obligations imposées par l'article 3 de la directive ne peut lui être reproché faute d'adoption par le Conseil des valeurs limites et des seuils d'alerte de certains polluants, n'est donc pas fondé.
Sur les arguments avancés à titre subsidiaire par le royaume d'Espagne
31 L'existence d'un manquement doit être appréciée en fonction de la situation de l'État membre telle qu'elle se présentait au terme du délai fixé dans l'avis motivé. Les changements intervenus par la suite ne sauraient être pris en compte par la Cour (5). En l'espèce, ce délai était de deux mois à compter de la notification de l'avis motivé, intervenu par lettre du 11 décembre 1998.
32 En outre, les mesures nationales de transposition doivent être suffisamment claires et précises pour permettre aux justiciables de connaître leurs droits et leurs obligations (6). Ainsi, une disposition énonçant implicitement une obligation, une recommandation ou une sanction n'assurerait pas la pleine application d'une directive d'une façon suffisamment claire et précise.
33 De même, conformément à votre jurisprudence constante (7), lorsqu'une directive impose l'adoption d'un acte positif de transposition et, notamment, lorsqu'elle prévoit expressément que les dispositions de transposition adoptées par les États membres contiennent une référence à celle-ci ou soient accompagnées d'une telle référence lors de leur publication officielle, l'État membre qui ne se soumettrait pas à cette condition pourrait se voir reprocher de ne pas avoir respecté les obligations qui
lui incombent en vertu de ladite directive.
34 Contrairement aux affirmations du royaume d'Espagne, il est patent qu'à l'expiration du délai fixé par l'avis motivé, les autorités espagnoles n'avaient pas désigné les autorités compétentes prévues par l'article 3 de la directive. Les textes présentés par le royaume d'Espagne comme les textes de transposition des obligations de l'article 3 de la directive ne satisfont pas aux exigences dudit article.
35 En effet, il ressort explicitement du libellé de l'article 3 de la directive que les autorités compétentes devant être désignées par les États membres se voient confier des tâches spécifiques nécessitant des compétences variées d'ordre administratif et technique. Ainsi, il est expressément prévu que ces autorités dont la désignation est requise seront chargées:
- de la mise en oeuvre de la directive; - de l'évaluation de la qualité de l'air;
- de l'agrément des dispositifs de mesures (méthodes, réseaux, appareils, laboratoires);
- des contrôles de qualité internes; - de l'analyse des méthodes d'évaluation [...]
36 Or, compte tenu des explications fournies et des documents produits par le royaume d'Espagne, les textes adoptés par les communautés autonomes ne répondent pas à ces exigences en raison notamment de leur manque de précision par rapport à la lettre de la directive. Ainsi, il n'est fait aucune mention des tâches spécifiques dévolues aux différents organismes habilités ou agréés. En outre, quelles que soient les règles d'organisation ou de compétence en vigueur sur le territoire espagnol, le royaume
d'Espagne est tenu, conformément aux dispositions de l'article 189 du traité CE (devenu article 249 CE), de veiller à l'exacte et complète application de la directive. Dès lors, les explications de cet État, selon lesquelles il revient aux communautés autonomes à titre exclusif de veiller à la transposition de l'article 3 de la directive, ne sauraient l'exonérer de ses obligations au regard des dispositions de l'article 169 du traité (8).
37 En outre, il résulte explicitement de l'article 13, paragraphe 1, de la directive que celle-ci prévoit que les dispositions de transposition relatives, notamment, à l'article 3 doivent contenir «une référence à la présente directive ou [être] accompagnées d'une telle référence lors de leur publication officielle». Or, les règles invoquées par le royaume d'Espagne - à savoir les textes adoptés par les communautés autonomes - ne satisfont pas à cette condition.
38 Il résulte des développements qui précèdent que le royaume d'Espagne, en n'adoptant pas dans le délai prescrit, les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à l'article 3 de la directive, a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de la directive.
39 Aux termes de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s'il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation du royaume d'Espagne et celui-ci ayant succombé, il y a lieu de le condamner aux dépens.
Conclusion
40 Pour les raisons précédemment exposées, nous proposons à votre Cour de:
- constater que, en n'adoptant pas dans le délai prescrit, les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à l'article 3, premier alinéa, de la directive 92/62/CE du Conseil, du 27 septembre 1996, concernant l'évaluation et la gestion de la qualité de l'air ambiant, et notamment en ne désignant pas les autorités compétentes et les organismes visés audit article, le royaume d'Espagne a manqué à l'une des obligations lui incombant en vertu des
dispositions de ladite directive;
- condamner le royaume d'Espagne aux dépens.
(1) - JO L 296, p. 55, ci-après la «directive».
(2) - Ces polluants sont énumérés à l'annexe I de la directive.
(3) - JO L 163, p. 41.
(4) - Voir arrêt du 27 novembre 1997, Commission/Allemagne (C-137/96, Rec. p. I-6749, point 10).
(5) - Voir, par exemple, arrêt du 19 mai 1998, Commission/Pays-Bas (C-3/96, Rec. p. I-3031, point 36).
(6) - Voir, par exemple, arrêt du 7 novembre 1996, Commission/Luxembourg (C-221/94, Rec. p. I-5669, point 22).
(7) - Voir, notamment, arrêt du 18 décembre 1997, Commission/Espagne (C-361/95, Rec. p. I-7351, point 15).
(8) - Voir, notamment, arrêt du 7 décembre 2000, Commission/Italie (C-423/99, non encore publié au Recueil, point 10).
