Avis juridique important
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61999J0038
Arrêt de la Cour (sixième chambre) du 7 décembre 2000. - Commission des Communautés européennes contre République française. - Manquement d'Etat - Directive 79/409/CEE - Conservation des oiseaux sauvages - Périodes de chasse. - Affaire C-38/99.
Recueil de jurisprudence 2000 page I-10941
Sommaire
Parties
Motifs de l'arrêt
Décisions sur les dépenses
Dispositif
Mots clés
1 Environnement - Conservation des oiseaux sauvages - Directive 79/409 - Obligation des États membres d'interdire la chasse durant certaines périodes de vulnérabilité particulière des oiseaux - Délimitation des périodes d'interdiction - Délimitation n'assurant la protection que de la majorité des oiseaux d'une espèce - Inadmissibilité
(Directive du Conseil 79/409, art. 7, § 4)
2 Environnement - Conservation des oiseaux sauvages - Directive 79/409 - Fixation des dates de clôture de la chasse aux oiseaux migrateurs et au gibier d'eau - Dates de clôture échelonnées en fonction des espèces d'oiseaux - Conditions d'admissibilité
(Directive du Conseil 79/409)
3 Environnement - Conservation des oiseaux sauvages - Directive 79/409 - Transposition sans action législative - Limites - Gestion d'un patrimoine commun - Nécessité d'une transposition exacte par les États membres
(Directive du Conseil 79/409)
Sommaire
1 L'article 7, paragraphe 4, de la directive 79/409, concernant la conservation des oiseaux sauvages, a pour objet notamment d'imposer une interdiction de chasser toute espèce d'oiseau sauvage pendant la période nidicole ou pendant les différents stades de reproduction et de dépendance ou encore, s'agissant d'espèces migratrices, pendant le trajet de retour vers leur lieu de nidification. Aussi, ledit article vise-t-il à assurer un régime complet de protection pendant les périodes au cours
desquelles la survie des oiseaux sauvages est particulièrement menacée. Partant, la protection contre les activités de chasse ne saurait être limitée à la majorité des oiseaux d'une espèce donnée, définie d'après une moyenne des cycles reproductifs et des mouvements migratoires.
(voir point 23)
2 Les autorités nationales ne sont pas habilitées par la directive 79/409, concernant la conservation des oiseaux sauvages, à fixer des dates de clôture de la chasse échelonnées en fonction des espèces d'oiseaux migrateurs ou de gibier d'eau, sauf si l'État membre concerné peut rapporter la preuve, fondée sur des données scientifiques et techniques appropriées à chaque cas particulier, qu'un tel échelonnement n'empêche pas la protection complète des espèces d'oiseaux susceptibles d'être affectées
par cet échelonnement.
(voir point 43)
3 La transposition en droit interne d'une directive n'exige pas nécessairement une reprise formelle et textuelle des dispositions de celle-ci dans une disposition légale ou réglementaire expresse et spécifique et peut se satisfaire d'un contexte juridique général, dès lors que celui-ci assure effectivement la pleine application de la directive d'une façon suffisamment claire et précise. Toutefois, l'exactitude de la transposition revêt une importance particulière s'agissant de la directive 79/409,
concernant la conservation des oiseaux sauvages, dans la mesure où la gestion du patrimoine commun est confiée, pour leur territoire, aux États membres respectifs.
(voir point 53)
Parties
Dans l'affaire C-38/99,
Commission des Communautés européennes, représentée par MM. P. Stancanelli, membre du service juridique, et O. Couvert-Castéra, fonctionnaire national mis à la disposition dudit service, en qualité d'agents, ayant élu domicile à Luxembourg auprès de M. C. Gómez de la Cruz, membre du même service, Centre Wagner, Kirchberg,
partie requérante,
contre
République française, représentée par Mme K. Rispal-Bellanger, sous-directeur à la direction des affaires juridiques du ministère des Affaires étrangères, et M. D. Colas, secrétaire des affaires étrangères à la même direction, en qualité d'agents, ayant élu domicile à Luxembourg au siège de l'ambassade de France, 8 B, boulevard Joseph II,
partie défenderesse,
ayant pour objet de faire constater que, en ne transposant pas correctement l'article 7 de la directive 79/409/CEE du Conseil, du 2 avril 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages (JO L 103, p. 1), en ne communiquant pas toutes les mesures de transposition pour l'ensemble de son territoire et en ne mettant pas correctement en oeuvre ladite disposition, la République française a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette directive,
LA COUR
(sixième chambre),
composée de MM. C. Gulmann (rapporteur), président de chambre, V. Skouris, J.-P. Puissochet, R. Schintgen et Mme F. Macken, juges,
avocat général: M. D. Ruiz-Jarabo Colomer,
greffier: Mme D. Louterman-Hubeau, chef de division,
vu le rapport d'audience,
ayant entendu les parties en leur plaidoirie à l'audience du 29 juin 2000, au cours de laquelle la Commission a été représentée par R. Tricot, membre du service juridique, en qualité d'agent, et la République française par Mme K. Rispal-Bellanger et M. D. Colas,
ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 14 septembre 2000,
rend le présent
Arrêt
Motifs de l'arrêt
1 Par requête déposée au greffe de la Cour le 10 février 1999, la Commission des Communautés européennes a introduit, en vertu de l'article 169 du traité CE (devenu article 226 CE), un recours visant à faire constater que, en ne transposant pas correctement l'article 7 de la directive 79/409/CEE du Conseil, du 2 avril 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages (JO L 103, p. 1, ci-après la «directive oiseaux»), en ne communiquant pas toutes les mesures de transposition pour l'ensemble de
son territoire et en ne mettant pas correctement en oeuvre ladite disposition, la République française a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette directive.
Le cadre réglementaire
2 Aux termes de l'article 2 de la directive oiseaux:
«Les États membres prennent toutes les mesures nécessaires pour maintenir ou adapter la population de toutes les espèces d'oiseaux visées à l'article 1er à un niveau qui corresponde notamment aux exigences écologiques, scientifiques et culturelles, compte tenu des exigences économiques et récréationnelles.»
3 L'article 7 de la directive oiseaux dispose:
«1. En raison de leur niveau de population, de leur distribution géographique et de leur taux de reproductivité dans l'ensemble de la Communauté, les espèces énumérées à l'annexe II peuvent être l'objet d'actes de chasse dans le cadre de la législation nationale. Les États membres veillent à ce que la chasse de ces espèces ne compromette pas les efforts de conservation entrepris dans leur aire de distribution.
2. Les espèces énumérées à l'annexe II partie 1 peuvent être chassées dans la zone géographique maritime et terrestre d'application de la présente directive.
3. Les espèces énumérées à l'annexe II partie 2 peuvent être chassées seulement dans les États membres pour lesquels elles sont mentionnées.
4. Les États membres s'assurent que la pratique de la chasse, y compris le cas échéant la fauconnerie, telle qu'elle découle de l'application des mesures nationales en vigueur, respecte les principes d'une utilisation raisonnée et d'une régulation équilibrée du point de vue écologique des espèces d'oiseaux concernées, et que cette pratique soit compatible, en ce qui concerne la population de ces espèces, notamment des espèces migratrices, avec les dispositions découlant de l'article 2. Ils veillent
en particulier à ce que les espèces auxquelles s'applique la législation de la chasse ne soient pas chassées pendant la période nidicole ni pendant les différents stades de reproduction et de dépendance. Lorsqu'il s'agit d'espèces migratrices, ils veillent en particulier à ce que les espèces auxquelles s'applique la législation de la chasse ne soient pas chassées pendant leur période de reproduction et pendant leur trajet de retour vers leur lieu de nidification. Les États membres transmettent à la
Commission toutes les informations utiles concernant l'application pratique de leur législation de la chasse.»
La procédure précontentieuse
4 Le 13 novembre 1997, la Commission a adressé au gouvernement français une lettre de mise en demeure pour inobservation de la directive oiseaux, et notamment de son article 7.
5 Dans cette lettre, la Commission considérait, en premier lieu, que le principe dit de «protection complète» des espèces, visé à l'article 7, paragraphe 4, deuxième et troisième phrases, de la directive oiseaux, n'avait fait l'objet d'aucune mesure de transposition par les autorités françaises et que, à supposer même qu'une telle mesure existât, elle n'avait pas été communiquée par ces dernières à la Commission.
6 En deuxième lieu, elle relevait que, compte tenu de l'absence de transposition dudit principe, la réglementation française permettait au ministre compétent de fixer de manière discrétionnaire une date d'ouverture anticipée de la chasse au gibier d'eau, éventuellement incompatible avec l'interdiction de la chasse en période nidicole et de reproduction édictée par l'article 7, paragraphe 4, de la directive oiseaux. Ainsi, les arrêtés du 29 mai 1997 du ministre de l'Environnement (JORF du 30 mai
1997, p. 8303, ci-après les «arrêtés ministériels»), adoptés en vertu de l'article R. 224-6 du nouveau code rural, auraient fixé, pour 69 départements français de métropole, la date d'ouverture de la chasse au gibier d'eau avant celle de l'ouverture générale de la chasse, sans qu'il soit possible de déterminer les éléments scientifiques permettant aux autorités françaises d'arrêter ces dates dans le respect du principe de protection complète des espèces.
7 En troisième lieu, la Commission indiquait, d'une part, que les dates de clôture explicitement mentionnées dans la loi n_ 94-591, du 15 juillet 1994, fixant les dates de clôture de la chasse des oiseaux migrateurs (JORF du 16 juillet 1994, p. 10246), présentaient un caractère manifestement trop tardif pour un nombre important d'espèces d'oiseaux pouvant être l'objet d'actes de chasse, selon les informations disponibles dans la banque de données ORNIS, et, d'autre part, que la possibilité, ouverte
à l'autorité administrative de déroger, au niveau départemental, aux dates de clôture explicitement mentionnées dans cette loi ne permettait pas d'assurer le respect des exigences de la directive oiseaux.
8 En quatrième lieu, les autorités françaises n'auraient jamais communiqué à la Commission les dates de la saison de chasse aux oiseaux migrateurs dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle.
9 En réponse à ladite lettre motivée, le gouvernement français s'est borné à envoyer à la Commission, le 17 juin 1998, une copie du «Rapport du Gouvernement au Parlement sur l'application de la loi n_ 94-591 du 15 juillet 1994», déposé au Parlement français le 16 juin 1998, en application de l'article 2 de cette même loi.
10 Par lettre du 5 août 1998, la Commission a émis un avis motivé par lequel elle constatait que, en ne transposant pas correctement l'article 7 de la directive oiseaux, en ne communiquant pas toutes les mesures de transposition pour l'ensemble de son territoire et en ne mettant pas correctement en oeuvre ladite disposition, la République française avait manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette directive. La Commission faisait valoir l'absence de transposition du principe de
protection complète aussi bien dans la loi n_ 94-591 que dans la loi n_ 98-549, du 3 juillet 1998, relative aux dates d'ouverture anticipée et de clôture de la chasse aux oiseaux migrateurs (JORF du 4 juillet 1998, p. 10208), remplaçant en partie la loi antérieure. Elle indiquait également que les dates d'ouverture anticipée de la chasse au gibier d'eau étaient trop précoces tant sous l'empire de la loi n_ 94-591 que sous celui de la loi n_ 98-549. La Commission soutenait, en outre, que les dates de
clôture de la chasse mentionnées dans ces deux lois étaient trop tardives. Au surplus, était relevée l'absence de communication des dispositions de transposition de la directive oiseaux pour les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle. La Commission invitait la République française à prendre les mesures requises pour se conformer à cet avis dans un délai de deux mois à compter de sa notification.
11 Par lettre du 6 octobre 1998, le gouvernement français a rappelé que, dans le rapport du gouvernement au Parlement sur l'application de la loi n_ 94-591, il soulignait, s'agissant des différentes propositions de loi relatives aux dates d'ouverture anticipée et de fermeture de la chasse aux oiseaux migrateurs, qu'elles contenaient des dispositions qui apparaissaient en contradiction avec les obligations fixées par la directive oiseaux et qu'il ne pouvait les accepter. Il a également indiqué que la
réflexion sur le dossier de la chasse, entreprise tant au sein de l'Assemblée nationale qu'au niveau du gouvernement, devrait permettre d'aboutir, à terme, à une révision du texte de la loi n_ 98-549 dans le sens d'une meilleure transposition en droit interne des principes énoncés par la directive oiseaux.
12 Toutefois, constatant que la République française n'avait pas pris toutes les mesures nécessaires pour se conformer pleinement à ses obligations découlant de la directive oiseaux, et notamment de son article 7, la Commission a décidé d'introduire le présent recours.
Sur le fond
13 La Commission fait grief à la République française:
- en premier lieu, de ne pas avoir transposé le principe de protection complète;
- en deuxième lieu, d'avoir fixé des dates d'ouverture de la chasse trop précoces;
- en troisième lieu, d'avoir fixé des dates de clôture de la chasse trop tardives, et
- en quatrième lieu, de ne pas lui avoir communiqué les dispositions de transposition de la directive oiseaux relatives aux départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle.
14 Il convient d'examiner, d'abord, le deuxième grief, ensuite, le troisième, puis, le quatrième et, enfin, le premier.
Sur les dates d'ouverture de la chasse
15 L'article R. 224-6 du nouveau code rural dispose:
«Le ministre chargé de la chasse peut, par arrêté publié au moins vingt jours avant la date de sa prise d'effet, autoriser la chasse au gibier d'eau avant la date d'ouverture générale et jusqu'à celle-ci:
1_ En zone de chasse maritime;
2_ Sur les fleuves, rivières, canaux, réservoirs, lacs, étangs et dans les marais non asséchés, le tir au-dessus de la nappe d'eau étant seul autorisé».
16 Les arrêtés ministériels fixaient, pour 69 départements français de métropole, les dates d'ouverture de la chasse au gibier d'eau avant la date d'ouverture générale, lesquelles se situaient dans la période allant du 19 juillet au 31 août 1997.
17 L'article L. 224-2, deuxième alinéa, du nouveau code rural, dans sa version issue de la loi n_ 98-549, en vigueur jusqu'à l'adoption de la loi n_ 2000-698, du 26 juillet 2000, relative à la chasse (JORF du 27 juillet 2000, p. 11542), déterminait directement, pour 68 des 69 départements du territoire métropolitain précédemment concernés par lesdits arrêtés ministériels, les dates d'ouverture anticipée de la chasse des espèces de gibier d'eau sur le domaine public maritime et d'autres territoires.
Le département de la Moselle, qui faisait l'objet de l'un des arrêtés ministériels, était expressément exclu du champ d'application de cette disposition.
18 La Commission fait valoir que les dates d'ouverture anticipée de la chasse au gibier d'eau fixées par les arrêtés ministériels étaient dépourvues de fondement scientifique et, dans un certain nombre de cas, incompatibles avec l'interdiction de la chasse en période nidicole et pendant les différents stades de reproduction et de dépendance des espèces d'oiseaux concernées, telle qu'édictée par l'article 7, paragraphe 4, de la directive oiseaux. Elle soutient, en outre, que les dates d'ouverture
anticipée de la chasse des espèces de gibier d'eau, définies à l'article L. 224-2, deuxième alinéa, du nouveau code rural, tel que modifié par la loi n_ 98-549, sont pour l'essentiel analogues à celles prévues par le régime antérieur à cette loi. Dès lors, elles seraient également trop précoces.
19 Le gouvernement français rétorque que les dates d'ouverture anticipée de la chasse au gibier d'eau retenues dans les arrêtés ministériels avaient un fondement scientifique. En effet, elles auraient été fixées grâce à une méthode reposant sur des observations annuelles recueillies et exploitées selon un protocole élaboré par le Muséum national d'histoire naturelle et l'Office national de la chasse, protocole qui a été présenté dans un rapport de 1989 s'intitulant «Répartition et chronologie de la
migration prénuptiale et de la reproduction en France des oiseaux d'eau gibier». Cette méthode permettrait de préserver les espèces en cours de nidification, seule une minorité d'individus étant susceptibles de ne pas bénéficier d'une telle protection. Ainsi serait évité un prélèvement significatif d'oiseaux. Le gouvernement français fait valoir que les dates d'ouverture anticipée de la chasse des espèces de gibier d'eau figurant à l'article L. 224-2, deuxième alinéa, du nouveau code rural, tel que
modifié par la loi n_ 98-549, ont été déterminées au regard des résultats obtenus par l'application durant cinq années de ladite méthode. Ce gouvernement reconnaît cependant, à la lumière des dernières connaissances scientifiques synthétisées dans le rapport du comité scientifique du Muséum national d'histoire naturelle du 30 septembre 1999, que cette méthode aboutit, pour certaines espèces concernées et sur certains territoires, à ce que l'ouverture de la chasse soit trop précoce.
20 À cet égard, il convient de rappeler qu'il est de jurisprudence constante que l'existence d'un manquement doit être appréciée en fonction de la situation de l'État membre telle qu'elle se présentait au terme du délai fixé dans l'avis motivé (voir, notamment, arrêt du 18 mars 1999, Commission/France, C-166/97, Rec. p. I-1719, point 18).
21 Or, à l'expiration dudit délai, le système des dates d'ouverture anticipée de la chasse au gibier d'eau, tel que résultant des arrêtés ministériels pris en application de l'article R. 224-6 du nouveau code rural, était remplacé par le système mis en place par l'article L. 224-2 de ce même code, tel que modifié par la loi n_ 98-549. Toutefois, s'agissant du choix des dates d'ouverture anticipée de la chasse au gibier d'eau, ce dernier système ne comportait, par rapport au précédent, que des
différences minimes.
22 Il y a donc lieu d'examiner ce grief au regard du système des dates d'ouverture anticipée de la chasse au gibier d'eau, tel que mis en place par la loi n_ 98-549 modifiant l'article L. 224-2 du nouveau code rural.
23 À cet égard, il convient de préciser que l'article 7, paragraphe 4, de la directive oiseaux a pour objet notamment d'imposer une interdiction de chasser toute espèce d'oiseau sauvage pendant la période nidicole ou pendant les différents stades de reproduction et de dépendance ou encore, s'agissant d'espèces migratrices, pendant le trajet de retour vers leur lieu de nidification. Aussi la Cour a jugé que ledit article vise à assurer un régime complet de protection pendant les périodes au cours
desquelles la survie des oiseaux sauvages est particulièrement menacée (voir arrêts du 17 janvier 1991, Commission/Italie, C-157/89, Rec. p. I-57, point 14, et du 19 janvier 1994, Association pour la protection des animaux sauvages e.a., C-435/92, Rec. p. I-67, point 9). Partant, elle a également jugé que la protection contre les activités de chasse ne saurait être limitée à la majorité des oiseaux d'une espèce donnée, définie d'après une moyenne des cycles reproductifs et des mouvements migratoires
(voir arrêts précités Commission/Italie, point 14, et Association pour la protection des animaux sauvages e.a., point 10).
24 En l'espèce, le gouvernement français reconnaît lui-même que les dates d'ouverture anticipée de la chasse au gibier d'eau indiquées à l'article L. 224-2, deuxième alinéa, du nouveau code rural, tel que modifié par la loi n_ 98-549, ne permettent pas de préserver l'ensemble des individus des espèces en cours de nidification. Il va même jusqu'à admettre que, pour certaines espèces concernées et sur certains territoires, l'ouverture de la chasse est trop précoce.
25 Par ailleurs, les données issues d'une étude de l'Office national de la chasse de février 1998 relatives à deux espèces d'oiseaux pouvant être l'objet d'actes de chasse montrent que les dates d'ouverture anticipée de la chasse résultant des arrêtés ministériels empiétaient assez fréquemment sur des périodes où un pourcentage non négligeable de jeunes oiseaux sont dépendants du fait qu'ils ne volent pas encore. Ainsi, pour le canard colvert, dans 8 départements, seuls 80 % au maximum des jeunes
oiseaux étaient aptes à voler à la date d'ouverture anticipée de la chasse; à la même date, dans 26 autres départements, cette aptitude à voler ne concernait que 90 % au maximum des jeunes oiseaux. S'agissant de la foulque macroule, dans 8 départements, 80 % au mieux des jeunes oiseaux possédaient une telle aptitude à l'ouverture anticipée de la chasse; dans 15 autres départements, 90 % au maximum des jeunes oiseaux étaient aptes à voler à cette date.
26 Étant donné que, ainsi qu'il a été précisé au point 21 du présent arrêt, le système des dates d'ouverture anticipée de la chasse au gibier d'eau résultant de la loi n_ 98-549 ne présente, s'agissant du choix des dates, que des différences minimes par rapport au système mis en place par les arrêtés ministériels, les données figurant dans l'étude citée au point précédent du présent arrêt restent en substance pertinentes également aux fins de l'appréciation de la compatibilité du nouveau système
avec les exigences de la directive oiseaux.
27 Il ressort de ce qui précède que le système des dates d'ouverture anticipée de la chasse au gibier d'eau, tel que mis en place par la loi n_ 98-549 modifiant l'article L. 224-2 du nouveau code rural, n'est pas de nature à assurer, ainsi que l'exige l'article 7, paragraphe 4, de la directive oiseaux tel qu'interprété par la Cour, un régime complet de protection des oiseaux sauvages pendant une période au cours de laquelle la survie de ceux-ci est particulièrement menacée.
28 Dès lors, il y a lieu de constater que, en ce qui concerne le choix des dates d'ouverture anticipée de la chasse à certaines espèces de gibier d'eau, la République française n'a pas mis en oeuvre correctement, dans le délai prescrit, l'article 7, paragraphe 4, de la directive oiseaux. Par conséquent, le recours de la Commission doit être accueilli sur ce point.
Sur les dates de clôture de la chasse
29 L'article L. 224-2 du nouveau code rural, dans sa version résultant de la loi n_ 94-591, disposait:
«Nul ne peut chasser en dehors des périodes d'ouverture de la chasse fixées par l'autorité administrative.
Toutefois, pour les espèces de gibier d'eau et d'oiseaux de passage, les dates de clôture de la chasse sont les suivantes, sur l'ensemble du territoire métropolitain, à l'exception des départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle:
- canard colvert: 31 janvier; - fuligule milouin, vanneau huppé: 10 février;
- oie cendrée, canard chipeau, sarcelle d'hiver, sarcelle d'été, foulque, garrot à oeil d'or, huîtrier pie, pluvier doré, chevalier gambette, chevalier combattant, barge à queue noire, alouette des champs, grive draine: 20 février;
- autres espèces de gibier d'eau et d'oiseaux de passage: dernier jour du mois de février.
L'autorité administrative peut, par arrêté pris après avis du conseil départemental de la chasse et de la faune sauvage, avancer les dates de clôture mentionnées aux alinéas précédents, sous réserve qu'elles soient antérieures au 31 janvier».
30 L'article L. 224-2, troisième alinéa, du nouveau code rural, dans sa version résultant de la loi n_ 98-549, en vigueur jusqu'à l'adoption de la loi n_ 2000-698, disposait:
«Pour les espèces de gibier d'eau et d'oiseaux de passage, sur l'ensemble du territoire métropolitain, à l'exception des départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, les dates de clôture sont les suivantes:
- canard colvert: 31 janvier; - fuligule milouin, fuligule morillon, vanneau huppé: 10 février;
- oie cendrée, canard chipeau, sarcelle d'hiver, sarcelle d'été, foulque, garrot à oeil d'or, nette rousse, pluvier doré, chevalier gambette, chevalier combattant, barge à queue noire, alouette des champs: 20 février;
- autres espèces de gibier d'eau et d'oiseaux de passage: dernier jour du mois de février.»
31 La Commission fait valoir que les dates de clôture de la chasse, pour les espèces de gibier d'eau et d'oiseaux de passage, explicitement mentionnées dans la loi n_ 94-591, rendaient possible le chevauchement de la période de chasse et de celle de la migration de retour scientifiquement connue pour 31 espèces. Pour 12 de celles-ci, le chevauchement aurait été supérieur à deux décades. La loi n_ 98-549 n'aurait pas introduit de modifications majeures à cet égard. Ledit chevauchement porterait sur
29 espèces et serait supérieur ou égal à deux décades pour les 12 espèces susmentionnées.
32 En réalité, un tel régime ne garantirait pas une protection complète des espèces d'oiseaux pendant la migration prénuptiale, contrairement à ce qu'exige l'article 7, paragraphe 4, de la directive oiseaux, tel qu'interprété par la Cour.
33 Par ailleurs, la Commission relève que, dès lors que les dates de fermeture de la chasse sont échelonnées et que des espèces présentant des ressemblances peuvent être chassées ou non selon la date de clôture retenue pour chacune d'elles, il existe un risque de confusion. Ces dates devraient donc être fixées selon des modalités qui assurent effectivement une protection complète des espèces, ce qui impliquerait une prise en compte du risque de confusion de celles-ci. Or, au vu des informations
disponibles, tel ne serait pas le cas en France actuellement.
34 La Commission fait valoir, en outre, que la méthode ORNIS, à laquelle se réfère le gouvernement français, est fondée sur l'acceptation expresse d'un chevauchement, qualifié de non significatif, des périodes de chasse et des périodes de migration pour un certain nombre de spécimens, sauf en ce qui concerne les espèces migratrices tardives et en mauvais état de conservation, pour lesquelles la chasse doit s'arrêter dans la décade qui précède celle au cours de laquelle débute le passage. Or,
l'article 7, paragraphe 4, de la directive oiseaux ne pourrait être correctement respecté par l'application d'une telle méthode, ainsi que la Cour l'a jugé dans l'arrêt Association pour la protection des animaux sauvages e.a., précité. En fait, la directive, telle qu'interprétée par la Cour, imposerait un arrêt strict de la chasse dès le début du phénomène migratoire, à la seule exclusion des phénomènes exceptionnels (spécimens isolés commençant la migration). Ainsi, tout chevauchement devrait être
interdit et aucun autre critère, tel que l'état de conservation des espèces, ne pourrait constituer un motif pour permettre de chasser des oiseaux ayant commencé leur migration.
35 Le gouvernement français reconnaît que certaines des dates fixées par les lois nos 94-591 et 98-549 peuvent être contestables au regard de l'article 7, paragraphe 4, de la directive oiseaux, tel qu'interprété par la Cour. Toutefois, ce gouvernement précise que la loi n_ 94-591 prévoyait un échelonnement par décade des dates de clôture de la chasse, en s'appuyant sur la méthode ORNIS, telle que décrite dans la «note sur certaines notions biologiques abordées dans la directive oiseaux», qui a été
adoptée le 28 avril 1993 par le comité pour l'adaptation au progrès technique et scientifique, connu également sous le nom de «comité ORNIS», lequel a été institué conformément à l'article 16 de la directive oiseaux. Ladite note a été publiée par la Commission, le 24 novembre 1993, dans le «Deuxième rapport sur l'application de la directive oiseaux». Les dates de clôture de la chasse arrêtées par la loi n_ 98-549 seraient également, en substance, le résultat de l'application de cette méthode.
36 Selon le gouvernement français, la méthode ORNIS admet la capture, durant la période de chevauchement de la saison de chasse et du début de la migration, de quelques oiseaux ne constituant pas un prélèvement significatif, dès lors que le statut de conservation de l'espèce le permet, de sorte que la protection complète de l'espèce et non de chaque individu est assurée. Les quelques cas dans lesquels l'application de ladite méthode par les autorités françaises n'aboutit pas à un résultat conforme
aux exigences de la directive oiseaux seraient dus à une application inadéquate de cette méthode et non à un défaut de conception de celle-ci.
37 En ce qui concerne l'argument selon lequel la pratique de l'échelonnement des dates de clôture de la chasse serait susceptible de porter atteinte à l'objectif de la protection complète des espèces, en raison du risque de confusion de certaines d'entre elles, ce gouvernement fait valoir qu'il ne suffit pas, dans le cadre d'un recours en manquement, que la Commission invoque l'existence d'un risque, mais il est nécessaire que cette dernière démontre la réalisation concrète de ce risque, en
établissant que la pratique prétendument non conforme va, dans les faits, à l'encontre de la protection souhaitée. Compte tenu du fait que l'échelonnement des dates de clôture de la chasse n'est pas une pratique nouvelle, la Commission devrait être en mesure de démontrer que ces pratiques ont eu un impact sur le niveau de population des espèces concernées.
38 À cet égard, il convient de préciser tout d'abord que, compte tenu de ce qui a été rappelé au point 20 du présent arrêt, il n'y a lieu d'examiner ce grief qu'au regard du régime des dates de clôture de la chasse au gibier d'eau et aux oiseaux de passage instauré par l'article L. 224-2, troisième alinéa, du nouveau code rural, dans sa version résultant de la loi n_ 98-549. En effet, à l'expiration du délai fixé dans l'avis motivé, ce régime s'était substitué à celui qui avait été instauré par
l'article L. 224-2, deuxième alinéa, du nouveau code rural, dans sa version résultant de la loi n_ 94-591.
39 Il importe ensuite de rappeler que le gouvernement français admet lui-même que le régime en cause n'est, dans un certain nombre de cas, pas conforme aux exigences de la directive oiseaux.
40 Enfin, il ressort de l'examen d'un tableau dressé selon les données disponibles dans la banque de données ORNIS et versé au dossier que, pour 29 espèces migratrices pouvant être chassées en France, les dates de clôture de la chasse sont fixées, selon les espèces, avec une, deux, voire trois décades de retard par rapport à celle du début de la migration de retour (dite également «migration prénuptiale») de l'espèce. Les espèces ainsi concernées sont le canard colvert, le vanneau huppé, l'oie
cendrée, le canard chipeau, la sarcelle d'hiver, la foulque macroule, le canard pilet, le canard souchet, le canard siffleur, l'oie rieuse, l'oie des moissons, le fuligule milounin, le pigeon colombin, le pigeon ramier, la poule d'eau, la bécassine sourde, la macreuse brune, le courlis cendré, le pluvier argenté, l'eider à duvet, le chevalier arlequin, la grive mauvis, le merle noir, la grive musicienne, la grive litorne, la barge à queue noire, l'alouette des champs, la grive draine et la bécassine
des marais.
41 Il s'ensuit qu'un pourcentage d'oiseaux plus ou moins important selon les espèces ne sont pas protégés contre les activités de chasse pendant la période de migration prénuptiale, au cours de laquelle la survie des oiseaux est particulièrement menacée.
42 Or, ainsi que la Cour l'a déjà jugé, une méthode qui vise ou qui aboutit à ce qu'un pourcentage donné des oiseaux d'une espèce échappent à une protection complète pendant la période de migration prénuptiale n'est pas conforme à l'article 7, paragraphe 4, de la directive oiseaux (voir arrêt Association pour la protection des animaux sauvages e.a., précité, point 13).
43 Quant à l'échelonnement des dates de clôture de la chasse, il importe de rappeler que les autorités nationales ne sont pas habilitées par la directive oiseaux à fixer de telles dates échelonnées en fonction des espèces d'oiseaux, sauf si l'État membre concerné peut rapporter la preuve, fondée sur des données scientifiques et techniques appropriées à chaque cas particulier, qu'un échelonnement des dates de clôture de la chasse n'empêche pas la protection complète des espèces d'oiseaux susceptibles
d'être affectées par cet échelonnement (voir arrêt Association pour la protection des animaux sauvages e.a., précité, point 22).
44 À cet égard, force est de relever que le gouvernement français n'a rapporté aucune preuve de cette nature.
45 Au vu des considérations qui précèdent, il y a lieu de constater que, en ce qui concerne le choix des dates de clôture de la chasse à certaines espèces de gibier d'eau et d'oiseaux migrateurs, la République française n'a pas mis en oeuvre correctement, dans le délai prescrit, l'article 7, paragraphe 4, de la directive oiseaux. Par conséquent, le recours de la Commission doit être également accueilli sur ce point.
Sur la communication des dispositions de transposition de la directive oiseaux relatives aux départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle
46 La Commission soutient que les autorités françaises ne lui ont pas communiqué les dates de la saison de chasse aux oiseaux migrateurs dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle.
47 Le gouvernement français reconnaît que, à l'expiration du délai fixé dans l'avis motivé, il n'avait transmis aucune information à cet égard.
48 Dès lors, il y a lieu de constater que, en ne communiquant pas, dans le délai prescrit, les dates de la saison de chasse aux oiseaux migrateurs dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, la République française a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 7, paragraphe 4, de la directive oiseaux. Le recours de la Commission est donc également fondé sur ce point.
Sur la transposition des dispositions de l'article 7, paragraphe 4, deuxième et troisième phrases, de la directive oiseaux
49 La Commission soutient que la transcription du principe de protection complète relatif aux périodes de chasse, tel que découlant de l'article 7, paragraphe 4, deuxième et troisième phrases, de la directive oiseaux, qui n'a pas été réalisée dans l'ordre juridique français, est nécessaire afin que les autorités en charge de la détermination des dates de la chasse soient en mesure de procéder à cette opération conformément aux dispositions claires de ladite directive et que tout intéressé bénéficie
du plein effet des dispositions de celle-ci.
50 S'agissant plus particulièrement du régime en vigueur à l'expiration du délai fixé dans l'avis motivé, la Commission fait valoir que, bien que les dates d'ouverture anticipée et de clôture de la chasse aient été désormais fixées par le législateur, celui-ci a toutefois laissé une certaine marge aux autorités administratives en matière de définition des dates et d'organisation des activités de chasse à l'intérieur des périodes fixées par la loi. Ainsi, les dates d'ouverture et de clôture de la
chasse établies par le législateur à l'article L. 224-2, deuxième et troisième alinéas, du nouveau code rural, dans sa version résultant de la loi n_ 98-549, ne s'appliqueraient pas aux départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle. Il incomberait aux préfets de ces départements d'arrêter les dates d'ouverture et de clôture de la chasse en conformité avec les dispositions de l'article R. 229-2 dudit code, qui définit, pour ces trois départements, la période d'ouverture générale de la
chasse. Quant aux mesures d'organisation de la chasse, la Commission rappelle que, aux termes des trois derniers alinéas de l'article L. 224-2 du même code, dans sa version résultant de la loi n_ 98-549, les autorités administratives adoptent, le cas échéant, des plans de gestion. Or, ces derniers auraient un lien très strict notamment avec la fixation des dates de clôture de la chasse.
51 Selon le gouvernement français, le grief tiré de l'absence de transcription du principe de protection complète dans l'ordre juridique français est purement formel, car les travaux préparatoires tant de la loi n_ 94-591 que de la loi n_ 98-549 prouvent que le législateur a souhaité s'inscrire dans le cadre de l'article 7, paragraphe 4, de la directive oiseaux, tel qu'interprété par la Cour, et ce en dépit du fait que certaines des dates retenues ne paraissent guère compatibles avec cette
disposition. En réalité, la transcription en droit national d'un tel principe serait superflue dès lors que le droit en vigueur assure son application effective. Le gouvernement français fait valoir que, en tout état de cause, la directive oiseaux est un texte connu, autant que le serait une disposition de principe rajoutée dans le code rural, et les citoyens savent qu'ils peuvent s'en prévaloir, comme le démontre la multiplication des recours administratifs fondés sur ce texte. Par ailleurs, les
juridictions françaises n'auraient jamais refusé de vérifier la conformité des actes administratifs avec la directive oiseaux et, notamment, avec le principe de protection complète.
52 À cet égard, il convient, en premier lieu, de relever qu'il n'est pas contesté que, au terme du délai fixé dans l'avis motivé, les dispositions de l'article 7, paragraphe 4, deuxième et troisième phrases, de la directive oiseaux ne faisaient pas l'objet d'une reprise formelle en droit français.
53 Il importe, en deuxième lieu, de rappeler que la Cour a certes jugé que la transposition en droit interne d'une directive n'exige pas nécessairement une reprise formelle et textuelle des dispositions de celle-ci dans une disposition légale ou réglementaire expresse et spécifique et qu'elle peut se satisfaire d'un contexte juridique général, dès lors que celui-ci assure effectivement la pleine application de la directive d'une façon suffisamment claire et précise. Toutefois, la Cour a également
jugé que l'exactitude de la transposition revêt une importance particulière s'agissant de la directive oiseaux, dans la mesure où la gestion du patrimoine commun est confiée, pour leur territoire, aux États membres respectifs (voir, notamment, arrêt du 8 juillet 1987, Commission/Italie, 262/85, Rec. p. 3073, point 9).
54 En troisième lieu, il échet d'indiquer que, en ce qui concerne les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, l'article R. 229-2 du nouveau code rural dispose:
«La période d'ouverture générale de la chasse doit être comprise entre les dates suivantes:
- date d'ouverture générale au plus tôt le 23 août;
- date de clôture générale au plus tard le 1er février.»
Selon ce même code, il appartient au préfet d'adopter l'arrêté annuel d'ouverture de la chasse.
55 Or, dans la mesure où le droit interne ne contient aucune disposition obligeant les préfets desdits départements à tenir compte, lors de l'adoption de l'arrêté annuel d'ouverture de la chasse, de l'interdiction de chasser toute espèce d'oiseau pendant les périodes sensibles rappelées au point 23 du présent arrêt, il comporte un élément d'insécurité juridique quant aux obligations que doivent respecter les préfets dans leurs actes. Partant, il n'est pas garanti que la chasse aux oiseaux sauvages
est fermée pendant la période nidicole ou pendant les différents stades de reproduction et de dépendance ou encore, s'agissant d'espèces migratrices, pendant le trajet de retour vers leur lieu de nidification (voir, en ce sens, arrêt du 8 juillet 1987, Commission/Italie, précité, point 39).
56 Il en résulte que des dispositions essentielles de la directive oiseaux, telles que celles figurant à l'article 7, paragraphe 4, deuxième et troisième phrases, n'ont, en tout état de cause, pas fait l'objet d'une transposition complète, claire et non équivoque dans la réglementation française (voir, en ce sens, arrêt du 8 juillet 1987, Commission/Italie, précité, point 39).
57 Il y a donc lieu de constater que, s'agissant des départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, la République française n'a pas transposé correctement, dans le délai prescrit, l'article 7, paragraphe 4, deuxième et troisième phrases, de la directive oiseaux. Par conséquent, il y a lieu d'accueillir le recours sur ce point également.
Décisions sur les dépenses
Sur les dépens
Aux termes de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s'il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la République française et celle-ci ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.
Dispositif
Par ces motifs,
LA COUR
(sixième chambre)
déclare et arrête:
1) En ne transposant pas correctement l'article 7, paragraphe 4, de la directive 79/409/CEE du Conseil, du 2 avril 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages, en ne communiquant pas toutes les mesures de transposition pour l'ensemble de son territoire et en ne mettant pas correctement en oeuvre ladite disposition, la République française a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette directive.
2) La République française est condamnée aux dépens.
