Avis juridique important
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61997C0376
Conclusions de l'avocat général Léger présentées le 4 février 1999. - Bezirksregierung Lüneburg contre Karl-Heinz Wettwer. - Demande de décision préjudicielle: Bundesverwaltungsgericht - Allemagne. - Prime spéciale en faveur des producteurs de viande bovine - Obligation de maintenir les bovins sur l'exploitation du demandeur pendant une période minimale - Transfert de l'exploitation pendant cette période par la voie d'une succession anticipée entre vifs - Effets sur le droit à la prime. - Affaire
C-376/97.
Recueil de jurisprudence 1999 page I-03449
Conclusions de l'avocat général
1. Le droit à une prime spéciale aux producteurs de viande bovine, prévue au titre de la réglementation communautaire, est-il transmissible, dans le cadre de la donation entre vifs d'une exploitation agricole, au cessionnaire de l'exploitation remplissant par ailleurs les conditions d'octroi de ladite prime?
2. Tel est en substance l'objet du renvoi opéré par le Bundesverwaltungsgericht.
La réglementation pertinente
3. Jusqu'en 1987, le soutien du marché de la viande bovine , prévu pour éviter ou maîtriser une baisse importante des prix, était principalement assuré au moyen du mécanisme de l'achat public. Constatant cependant que «l'intervention publique a progressivement perdu sa fonction originale de filet de sécurité et est devenue un débouché en soi» , le Conseil a décidé à cette date, par l'adoption du règlement n° 467/87, de limiter les achats publics, tout en compensant l'effet de l'adaptation ainsi
décidée par des moyens de soutien du revenu des producteurs et le maintien temporaire des primes existantes .
4. C'est dans ce contexte qu'est prévu l'octroi aux producteurs des États membres ne bénéficiant pas encore de primes au titre d'une réglementation existante «d'une prime spéciale accordée une seule fois pour chaque animal détenu» .
5. Initialement conçue comme un mécanisme temporaire destiné à réduire le recours à l'intervention et à rendre progressivement à celle-ci sa fonction originaire de filet de sécurité , la prime spéciale est aujourd'hui instituée sans limitation de durée .
6. Les modalités d'octroi de cette prime sont prévues à l'article 4 bis du règlement n° 805/68, tel que modifié par le règlement n° 571/89, dont le paragraphe 1 dispose ainsi que:
«1. Les producteurs de viande bovine peuvent bénéficier d'une prime spéciale. Elle est octroyée, à leur demande, pour les bovins mâles d'au moins neuf mois qui sont engraissés sur leur exploitation.
La prime est limitée à quatre-vingt-dix animaux par année civile et par exploitation; le montant de la prime est fixé à quarante écus par animal.
La prime n'est octroyée qu'une fois pour chaque animal. Elle est versée ou reversée au producteur.
...»
7. Comme le prévoyait cette réglementation de base , le législateur communautaire a ultérieurement établi les règles générales de ce régime de prime spéciale en faveur des producteurs de viande bovine et a, notamment, précisé les notions de «producteur» et d'«exploitation», dans le cadre du règlement (CEE) n° 572/89 du Conseil, du 2 mars 1989 , modifiant le règlement (CEE) n° 468/87 du Conseil, du 10 février 1987, établissant les règles générales du régime de prime spéciale en faveur des producteurs
de viande bovine .
8. Le «producteur» est ainsi défini, aux termes de l'article 1er de ce règlement, comme «l'exploitant agricole individuel, personne physique ou morale, dont l'exploitation se trouve sur le territoire de la Communauté et qui se livre à l'élevage d'animaux de l'espèce bovine».
9. Selon les termes du paragraphe 2 de ce même article, on entend par «exploitation», «l'ensemble des unités de production gérées par le producteur et situées sur le territoire d'un même État membre».
10. Enfin, les modalités d'application du régime de la prime spéciale ont été arrêtées par la Commission , dans le règlement (CEE) n° 714/89, du 20 mars 1989 , qui fixe les conditions d'octroi de la prime spéciale prévue par l'article 4 bis, précité.
11. Ces conditions sont conçues de telle sorte que «... les demandes soient assorties de déclarations et d'engagements de la part des bénéficiaires et que ces déclarations et ces engagements soient soumis au contrôle administratif ainsi qu'à un contrôle sur place portant sur un nombre minimal d'exploitations de la part des États membres, et donnent lieu au recouvrement total des sommes versées au cas où ils devraient se révéler inexacts» .
12. Il est ainsi notamment prévu, à l'article 2, second tiret, du règlement n° 714/89, que les demandes de prime comportent «l'engagement du producteur de maintenir les bovins mâles, pour lesquels il demande l'octroi de la prime, sur son exploitation pendant la période déterminée en application de l'article 8 paragraphe 2 ... au minimum jusqu'à l'âge de neuf mois».
Cet article 8, paragraphe 2, laisse aux États membres la faculté de fixer cette période minimale, qui ne doit toutefois être ni inférieure à deux mois ni supérieure à cinq mois. En Allemagne, elle est de trois mois.
13. Les autorités compétentes de chaque État membre sont invitées à veiller au bon respect de ces conditions, en procédant au contrôle administratif et au contrôle sur place. Aux termes de l'article 8, paragraphe 1, du règlement n° 714/89: «Le contrôle porte notamment:
a) sur le nombre de bovins mâles présents sur l'exploitation gérée par le producteur et faisant l'objet de la demande...
b) sur l'exactitude des déclarations prévues et le respect des engagements pris par le producteur;
c) sur le respect des dispositions concernant l'identification ou le marquage...»
14. Le non-respect des conditions d'octroi de la prime entraîne l'application d'un régime de sanctions prévu à l'article 9 du règlement n° 714/89.
Le cadre factuel et procédural
15. M. Wettwer (ci-après le «demandeur au principal») a sollicité l'octroi de la prime en mai 1991 pour dix bêtes élevées sur son exploitation. Il a ensuite transmis la totalité de son exploitation agricole à son fils, par ailleurs également gérant d'une exploitation affermée, en juillet 1991 .
16. La Bezirksregierung, défenderesse au principal, s'est fondée sur cette cession pour refuser l'octroi de la prime sollicitée. Elle a estimé que faisait en particulier défaut la condition tenant à ce que le demandeur de la prime maintienne les bêtes concernées sur son exploitation pendant au moins trois mois, le destinataire de la prime ne pouvant être que le demandeur de celle-ci, sans transmission possible des droits au profit du successeur légal de l'exploitation.
17. Au soutien de son recours introduit contre cette décision de rejet, le demandeur au principal excipe du fait que les conditions d'octroi de la prime sont toujours réunies, son fils remplissant après la reprise de l'exploitation les obligations prescrites. La défenderesse au principal fait à l'inverse valoir que l'octroi de la prime spéciale litigieuse est lié à la personne et non à l'exploitation.
18. Le Verwaltungsgericht a rejeté ce recours, en jugeant fondée l'interprétation préconisée par la Bezirksregierung de l'article 4 bis, paragraphe 1, du règlement n° 805/68, dans la version du règlement n° 571/89, selon laquelle la prime est octroyée à la personne et non à l'exploitation, ainsi qu'il ressort de la définition de la notion de «producteur». Le demandeur au principal n'étant plus producteur après la cession de son exploitation, il ne pouvait réclamer utilement l'octroi de la prime.
La juridiction saisie a estimé que son fils ne pouvait, pour la même raison, pas davantage se prévaloir d'une cession du bénéfice de la prime en même temps que de l'exploitation, les conditions relatives à son octroi devant être remplies en la personne de son demandeur, et particulièrement celle relative au maintien du cheptel pendant la période de contrôle.
19. Sur appel du demandeur au principal, cette décision a été réformée par le Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht. Contrairement aux premiers juges, cette juridiction a estimé que la prime spéciale doit être octroyée en raison de l'exploitation et non en raison de la personne. Dès lors que les conditions d'octroi sont remplies, la prime doit en conséquence être accordée, après notification de la cession, au cessionnaire.
20. C'est dans le cadre de la procédure de «Revision» engagée par la Bezirksregierung contre cet arrêt que la juridiction de renvoi, notant que différents arguments peuvent être trouvés en faveur de l'une ou l'autre thèse, vous saisit de la question préjudicielle suivante:
«Le droit à l'octroi d'une prime spéciale aux producteurs de viande bovine pour 1991 est-il transmis à un producteur à qui le demandeur de la prime a cédé son exploitation agricole par voie de donation entre vifs pendant la durée des engagements contractés et qui a rempli les conditions prescrites quant au maintien et à l'engraissement du cheptel?»
Prise de position
21. Ainsi que l'avaient relevé les premiers juges , à la différence du régime d'octroi d'autres primes communautaires - telles la prime de non-commercialisation du lait et des produits laitiers et de reconversion des troupeaux bovins à orientation laitière prévue au titre du règlement (CEE) n° 1078/77 ou la prime au maintien du troupeau de vaches allaitantes instituée par le règlement (CEE) n° 1244/82 -, le législateur communautaire n'a pas expressément prévu, dans le cas de la prime spéciale aux
producteurs de viande bovine, de reprise des obligations souscrites par le demandeur de la prime par son successeur.
22. Un tel engagement de ce dernier serait pourtant tout à fait indispensable si l'on admettait que celui-ci se voit transmettre, en même temps que l'exploitation, le droit à la prime du demandeur originaire. Qu'il suffise de rappeler l'une des exigences conditionnant l'octroi de la prime: celle-ci ne peut être versée que pour 90 bêtes au maximum par année civile et par exploitation, à raison d'une seule fois par animal. Or, l'engagement du demandeur de la prime ne saurait suffire à garantir le
respect de cette condition par le repreneur. Il est en effet fort possible que le cessionnaire de l'exploitation, lui-même producteur, comme c'est le cas en l'espèce, ait d'ores et déjà épuisé ce contingent. L'exploitation étant définie comme «l'ensemble des unités de production gérées par le producteur et situées sur le territoire d'un même État membre» , ce repreneur ne saurait prétendre à bénéficier des primes demandées initialement s'il a déjà bénéficié, pour des animaux qu'il détenait au
préalable, de la quantité maximale autorisée. Ainsi nous paraît-il difficile d'admettre un transfert automatique du droit à la prime alors qu'aucun engagement particulier du repreneur de l'exploitation n'est prévu au titre de la législation litigieuse.
23. Il nous semble en réalité que cette lacune traduit la volonté délibérée du législateur d'exclure le transfert du droit à la prime en cas de cession, et qu'il ne s'agit à l'inverse nullement d'un oubli susceptible d'être comblé par référence aux principes généraux ou par analogie avec d'autres dispositions de droit communautaire.
24. C'est que, si l'on se reporte à d'autres organisations communes de marché dans le cadre desquelles ont été prévus des systèmes d'aides ou de primes équivalentes, ceux-ci sont de façon générale conçus comme se rattachant à la personne du demandeur et non pas à l'exploitation. En cas de transfert de l'exploitation, à moins de dispositions expresses ou de régimes particuliers mis en place, le droit à la prime est perdu et ne suit pas le fonds.
25. Dans certaines organisations communes de marché, le législateur lui-même a pris soin de préciser expressément que le droit à la prime est rattaché aux producteurs auxquels la prime a été octroyée.
26. Tel est le cas dans le secteur des viandes ovine et caprine .
27. De même en est-il dans le secteur de la viande bovine qui nous occupe, pour l'octroi d'autres primes que celle de la prime litigieuse. Ainsi le droit à la prime à la vache allaitante est-il depuis 1992 expressément rattaché aux producteurs auxquels la prime a été octroyée au titre de l'année de référence et qui ont également demandé la prime pour les années allant jusqu'en 1992 inclus . La même réglementation prévoit que, lorsqu'un producteur vend ou transfère d'une autre façon son exploitation,
il peut transférer tous ses droits à la prime à la vache allaitante à celui qui reprend son exploitation. Il peut aussi transférer intégralement ou partiellement ses droits à d'autres producteurs sans transférer son exploitation .
28. Plus souvent, ce rattachement de la prime à celui qui a demandé à en bénéficier est implicite; il ne fait pourtant guère de doute à la lecture de votre jurisprudence.
29. Ainsi en est-il des primes à la non-commercialisation du lait et des produits laitiers, pour lesquelles vous considérez que: «l'engagement souscrit par le bénéficiaire de la prime de ne pas céder du lait et des produits laitiers ... lie le bénéficiaire à titre personnel, et ne suit pas le fonds. Dans le cas d'une cession de la propriété ou de la jouissance de l'exploitation, le bénéficiaire perd le droit à la prime...» . C'est pourquoi vous considérez que: «En cas de cession des vaches laitières
détenues dans l'exploitation lors du dépôt de la demande et qui ont donné droit à la prime, l'engagement du bénéficiaire de ne pas commercialiser du lait ou des produits laitiers n'est pas transmis, du fait de cette cession, à l'acheteur de ces vaches» .
30. Vous avez tenu le même raisonnement quelques années après, lorsqu'étaient alors en cause, dans le même secteur du lait et des produits laitiers, les quantités de référence instituées par la nouvelle réglementation. A un requérant qui déduisait de ce nouveau système que le droit de propriété impose à l'État membre l'obligation d'instaurer un régime d'indemnisation du preneur du bail sortant par le propriétaire, vous avez opposé la considération générale suivant laquelle: «le droit de propriété
garanti dans l'ordre juridique communautaire ne comporte pas le droit à la commercialisation d'un avantage, tel que les quantités de référence allouées dans le cadre d'une organisation commune de marché, qui ne provient ni des biens propres ni de l'activité professionnelle de l'intéressé» .
31. Récemment, vous vous montrez plus clairs encore, élargissant manifestement le champ de cette jurisprudence au-delà des seules primes consenties dans le cadre de l'organisation commune du marché du lait et des produits laitiers. Dans un arrêt du 9 novembre 1995, Country Landowners Association , vous avez estimé que ni les dispositions pertinentes dans le domaine de l'organisation commune de marché de la viande ovine et caprine ni aucun principe général de droit communautaire n'imposent aux États
membres d'instituer un mécanisme de compensation du préjudice subi par les propriétaires de terres agricoles du fait de l'instauration d'un système de droits à la prime rattachés aux producteurs de viandes ovine et caprine ou de viande bovine. Vous précisez que l'on ne saurait, en particulier, faire découler pareille obligation du principe de protection du droit de propriété, dès lors que l'instauration d'un système de droits à la prime rattachés aux producteurs, même lorsqu'il produit un effet
préjudiciable sur la valeur en capital des terres du fait du transfert du droit à la prime par des producteurs qui ne sont pas propriétaires des surfaces occupées par leurs exploitations, ne met pas en cause le droit de propriété, dans la mesure où les avantages accordés dans le cadre d'une organisation commune des marchés ne peuvent être conçus comme un droit provenant des biens propres ou de l'activité professionnelle des intéressés, dont l'attribution ou le transfert devrait s'accompagner d'une
obligation de compensation à charge de l'une ou l'autre des parties à un contrat de bail .
32. Si l'on se penche enfin sur votre jurisprudence portant plus particulièrement sur la législation litigieuse, c'est en définitive fort logiquement, eu égard à cette évolution jurisprudentielle, que l'on relève la même interprétation tendant au rattachement de la prime au producteur. Invités à interpréter l'article 9 du règlement n° 714/89 - prévoyant le régime de sanctions applicables en cas de non-respect des conditions d'octroi de la prime -, vous apportiez, dans votre arrêt du 23 novembre
1993, Schumacher , d'intéressantes précisions sur la notion de contrôle opéré par les autorités nationales compétentes sur la base duquel une sanction peut être décidée. En relevant en particulier, s'agissant du contrôle administratif, qu'il comprend «la vérification des documents fournis par le demandeur de la prime aux fins de prouver qu'il remplit les conditions requises» , c'est sans ambiguïté que vous faites dépendre l'octroi de la prime du respect des conditions prévues par le producteur ayant
sollicité cet octroi. Il faut en déduire, pour les circonstances qui nous occupent, qu'il est ainsi sans intérêt de savoir si les bêtes pour lesquelles une prime a été demandée ont été maintenues sur l'exploitation durant la période prescrite de trois mois: la condition tenant au maintien sur l'exploitation ne saurait être considérée comme remplie si elle ne l'est pas par le demandeur de la prime, comme c'est le cas si le transfert est intervenu avant le terme des trois mois durant lesquels ce
demandeur s'est engagé à maintenir les bovins sur son exploitation.
33. La disposition ayant fait l'objet de cette jurisprudence nous semble d'ailleurs essentielle pour la réponse à la question qui vous est soumise.
34. Les hypothèses dans lesquelles, en dépit du non-respect de ses obligations par le producteur ayant présenté une demande d'octroi de la prime, ce droit est conservé existent pourtant en effet et sont détaillées à l'article 9 du règlement n° 714/89.
35. Ainsi en est-il si la diminution du nombre d'animaux que le producteur s'était engagé à maintenir sur son exploitation pendant la période minimale est imputable à «des circonstances naturelles de la vie du troupeau» (article 9, paragraphe 2), ou lorsque l'impossibilité de respecter l'engagement de maintenir les bovins sur l'exploitation pendant cette période se justifie par un «cas de force majeure», tel le décès du bénéficiaire (article 9, paragraphe 3 ).
36. Le transfert litigieux ne peut être rattaché à l'un quelconque de ces tempéraments.
37. Sans s'arrêter aux circonstances visées au paragraphe 2 de cette disposition, qui n'a été invoqué à aucun moment, relevons que c'est en vain que le demandeur au principal tente de faire valoir que la cession entre vifs est assimilable, en droit national, à une succession, pour en déduire que les mêmes conséquences doivent y être attachées.
S'il est vrai que, en cas de décès du bénéficiaire de l'aide - circonstance considérée comme un cas de force majeure, ainsi que nous venons de le voir -, conformément à l'article 9, paragraphe 3, du règlement n° 714/89, le droit à la prime est maintenu - sous réserve que le producteur en informe les autorités compétentes dans un délai de dix jours suivant l'événement en cause -, l'hypothèse qui nous occupe ne saurait cependant produire les mêmes effets. Il ne s'agit nullement du décès du
bénéficiaire duquel découlerait une succession ouverte.
La cession entre vifs, quand bien même produirait-elle en droit national des conséquences équivalentes, ne saurait en aucun cas être considérée comme un cas de force majeure. Cette notion est en effet entendue, selon votre jurisprudence, «dans le sens de circonstances étrangères à celui qui l'invoque, anormales et imprévisibles, dont les conséquences n'auraient pu être évitées malgré toutes les diligences déployées» . La cession est à l'inverse une opération juridique voulue par le cessionnaire et
le cédant, intervenant dans des circonstances courantes, choisie par les parties et donc prévisible pour elles. Elle ne constitue ainsi pas un événement répondant aux critères caractérisant un cas de force majeure, au sens de l'article 9, paragraphe 3, du règlement n° 714/89, tel le décès du demandeur initial de l'aide, justifiant un transfert de la prime au cessionnaire.
38. Enfin peut-on voir confirmée notre analyse à la lecture du dernier tempérament admis au respect par le producteur des conditions prescrites, prévu à l'article 9, paragraphe 4, du règlement n° 714/89. Cette disposition s'applique lorsque la différence entre le nombre d'animaux déclarés et le nombre d'animaux effectivement éligibles est inférieure à 5 %, ou est au maximum d'un animal si le nombre d'animaux est égal ou inférieur à vingt bêtes, et que cette différence est imputable à des raisons
autres que celles prévues aux paragraphes 2 (diminution du nombre d'animaux imputable à des circonstances naturelles de la vie du troupeau) et 3 (impossibilité de respecter l'engagement de maintenir les bovins sur l'exploitation pendant une période minimale en raison de cas de force majeure) de cet article, «pour autant que, selon l'autorité compétente, il ne s'agisse pas d'une fausse déclaration faite délibérément ou par négligence grave». Dans cette hypothèse, le producteur n'est pas privé de tout
droit à la prime ou ne se voit pas imposer, le cas échéant, de reverser le montant indûment versé, comme c'est le cas en principe s'il est constaté qu'il ne remplit pas les conditions prescrites, mais voit le montant qui lui est octroyé réduit proportionnellement .
Ainsi ne peut-il même, en tout état de cause, exciper de sa bonne foi pour prétendre à bénéficier de la prime pour les animaux qui se sont en définitive révélés non éligibles, quand bien même aurait-il veillé à ce que l'ensemble des conditions prescrites soient remplies.
Cette rigueur du texte autorisant pourtant certains tempéraments nous paraît devoir guider votre interprétation de la réglementation litigieuse. Il nous paraîtrait peu cohérent d'admettre que la prime litigieuse soit octroyée au cessionnaire d'une exploitation ayant fait l'objet d'un transfert au cours de la période minimale pendant laquelle le producteur initial s'était pourtant engagé à maintenir les bovins pour lesquels il sollicitait l'octroi de la prime sur son exploitation - ce cessionnaire
n'ayant pris aucun engagement à titre personnel -, alors même que le producteur de bonne foi qui a cru respecter chacun des engagements qu'il avait souscrits ne bénéficiera, en application de l'article 9, paragraphe 4, précité, d'aucune prime pour les animaux finalement déclarés inéligibles et, plus encore, verra la prime octroyée pour le reste du troupeau diminuée de ce fait.
39. Tant le détail que la rigueur de ce texte nous confortent dans notre conviction que les tempéraments qu'il prévoit, en ses paragraphes 2 à 4, sont limitativement énumérés. En d'autres termes, le droit à la prime est entièrement ou partiellement maintenu, en dépit du non-respect de ses obligations par le producteur, uniquement dans l'une des trois hypothèses visées par cette disposition. Si le législateur n'a pas expressément prévu l'hypothèse d'une cession totale entre vifs d'une exploitation,
c'est que, même en cas de reprise des obligations souscrites par le demandeur de la prime par le cessionnaire du fonds, le droit à la prime spéciale est perdu.
Conclusion
40. Nous concluons, en conséquence, à ce que vous disiez pour droit:
«Les dispositions réglementaires relatives à l'octroi d'une prime spéciale aux producteurs de viande bovine, conformément à l'article 4 bis du règlement (CEE) n° 805/68 du Conseil, du 27 juin 1968, portant organisation commune des marchés dans le secteur de la viande bovine, modifié par le règlement (CEE) n° 571/89 du Conseil, du 2 mars 1989, en liaison avec les dispositions d'application des règlements (CEE) n° 572/89 du Conseil, du 2 mars 1989, et (CEE) n° 714/89 de la Commission, du 20 mars 1989,
doivent être interprétées en ce sens que le droit à l'octroi d'une prime spéciale aux producteurs de viande bovine pour l'année 1991 ne peut être transmis à un producteur à qui le demandeur de la prime a cédé son exploitation agricole par voie de donation entre vifs pendant la durée des engagements contractés et qui a rempli les conditions prescrites quant au maintien et à l'engraissement du cheptel.»
