Avis juridique important
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61996C0287
Conclusions de l'avocat général Léger présentées le 19 mars 1998. - Kyritzer Stärke GmbH contre Hauptzollamt Potsdam. - Demande de décision préjudicielle: Bundesfinanzhof - Allemagne. - Agriculture - Organisation commune des marchés - Restitutions à la production - Régime des garanties - Délais - Exigence principale - Exigence subordonnée. - Affaire C-287/96.
Recueil de jurisprudence 1998 page I-04729
Conclusions de l'avocat général
1 L'opérateur économique qui utilise de l'amidon natif pour produire certaines marchandises bénéficie, à ce titre, de restitutions à la production. L'octroi des restitutions est subordonné à la transformation de l'amidon en «produits agréés» (1). Le fabricant doit, en outre, constituer une garantie afin d'assurer la réalisation effective de l'opération de transformation.
2 Dans le cas où l'amidon doit être transformé en amidon estérifié ou éthérifié (2), l'opérateur économique est, de plus, tenu de faire une utilisation précise des produits transformés (ci-après une «utilisation régulière») soit en les exportant vers les pays tiers, soit en les utilisant, à l'intérieur du territoire douanier de la Communauté, pour la fabrication de produits autres que les produits de base ou certains de leurs dérivés, dont ils sont issus.
3 Ce régime propre est justifié par la nature particulière de l'amidon estérifié ou éthérifié, qui peut être transformé à nouveau en un produit de base et permettre ainsi au fabricant de cumuler indûment les restitutions à la production. Le législateur communautaire a donc prévu que, une fois obtenu, l'amidon estérifié ou éthérifié devait quitter le territoire communautaire ou ne pouvait y être transformé qu'à des fins précises, faute de quoi la garantie ne serait pas libérée.
4 Il est demandé à votre Cour de préciser la nature de cette obligation d'utilisation régulière de l'amidon transformé. En particulier, il s'agit de savoir si celle-ci constitue une exigence principale dont le respect doit être prouvé dans un délai précis sous peine d'entraîner l'acquisition de la garantie.
I - La législation communautaire pertinente
Le règlement (CEE) n_ 2220/85
5 Le règlement n_ 2220/85 de la Commission, du 22 juillet 1985, fixant les modalités communes d'application du régime des garanties pour les produits agricoles (3), définit, en fonction de leur importance, les différents types d'exigences que peut édicter la réglementation communautaire en matière agricole.
6 Ainsi son article 20 prévoit-il que:
«1. Une obligation peut comprendre des exigences principales, secondaires ou subordonnées.
2. Une exigence principale est une exigence, fondamentale pour les objectifs du règlement qui l'impose, d'accomplir ou de ne pas accomplir un acte.
3. Une exigence secondaire est une exigence de respect d'un délai imparti pour respecter une exigence principale.
4. Une exigence subordonnée est toute autre exigence prévue par un règlement.
5. Le présent titre ne s'applique pas lorsque la réglementation communautaire spécifique n'a pas déterminé la ou les exigences principales.»
7 Par ailleurs, le règlement de 1985 précise les conséquences, sur la garantie, de la violation d'une exigence principale et, lorsque la réglementation applicable n'en a pas énoncé, les délais dans lesquels doit être rapportée la preuve du respect des exigences prescrites.
8 L'article 22, paragraphes 1 et 2, dispose ainsi que:
«1. Une garantie est acquise en totalité pour la quantité pour laquelle une exigence principale n'a pas été respectée.
2. Une exigence principale est considérée comme n'ayant pas été respectée si la preuve correspondante n'est pas produite dans le délai imparti pour la production de cette preuve, sauf cas de force majeure...»
9 L'article 28 est ainsi rédigé:
«1. Si aucun délai n'est prévu pour la production des preuves nécessaires pour obtenir la libération d'une garantie, ce délai est de:
a) douze mois à partir du délai limite spécifié pour le respect de la ou des exigence(s) principale(s)
ou
b) si un tel délai n'est pas spécifié, douze mois à compter de la date à partir de laquelle la ou les exigence(s) principale(s) ont été respectées.
2. Le délai prévu au paragraphe 1 ne peut pas dépasser trois ans à compter de la date à laquelle la garantie a été affectée à l'obligation en cause, sauf cas de force majeure.»
Le règlement (CEE) n_ 2169/86
10 L'article 4, paragraphe 1, du règlement n_ 2169/86 de la Commission, du 10 juillet 1986, déterminant les modalités de contrôle et de paiement des restitutions à la production dans les secteurs des céréales et du riz (4), prévoit que: «Si le fabricant souhaite demander une restitution à la production, il doit s'adresser par écrit à l'autorité compétente de l'État membre où l'amidon ou la fécule doit être transformé pour obtenir un certificat de restitution».
11 La constitution préalable d'une garantie est exigée, dans les conditions prévues par l'article 7, paragraphe 1, du règlement n_ 2169/86, tel que complété par le règlement (CEE) n_ 3642/87 (5), qui dispose ce qui suit:
«La délivrance d'un certificat est subordonnée à la constitution, par le fabricant, auprès de l'autorité compétente, d'une garantie égale à 25 écus par tonne d'amidon ou de fécule de base, multiplié le cas échéant par le coefficient correspondant au type d'amidon ou de fécule à utiliser, qui figure à l'annexe.
Toutefois, lorsque le produit indiqué dans le certificat relève de la sous-position 39.06 B I du tarif douanier commun (NC 3505 10 50), la garantie est égale à 105 % de la restitution à la production payable pour la fabrication du produit en question.»
12 L'article 7, paragraphe 2, prévoit que:
«L'exigence principale, au sens de l'article 20 du règlement (CEE) n_ 2220/85, est constituée par la transformation de la quantité de fécule ou d'amidon indiquée dans la demande en produits agréés ainsi définis dans les limites de la période de validité du certificat. Toutefois, si un fabricant a transformé au minimum 95 % de la quantité de fécule ou d'amidon indiquée dans la demande, il est considéré comme ayant satisfait à l'exigence principale susmentionnée.»
13 L'article 7, paragraphe 4, soumet la libération de la garantie à des conditions particulières lorsque le produit concerné relève du code NC 3505 10 50. Dans sa version issue du règlement (CEE) n_ 165/89 (6), ce texte précise:
«Sans préjudice du paragraphe 2, la garantie visée au paragraphe 1, deuxième alinéa, n'est libérée que si l'autorité compétente a reçu la preuve attestant que le produit relevant du code NC 3505 10 50 a été
a) utilisé pour fabriquer des produits autres que ceux énumérés à l'annexe I, ou a été
b) exporté vers les pays tiers...»
Le règlement (CEE) n_ 1722/93
14 Comme l'indique son treizième considérant, le règlement n_ 1722/93 de la Commission, du 30 juin 1993 (7), «... reprend, en les adaptant à la situation actuelle du marché, les dispositions du règlement (CEE) n_ 2169/86...» et, en conséquence, abroge ce dernier.
15 Il impose, cette fois, la constitution de deux garanties distinctes.
16 La première de ces garanties est prévue par l'article 8, qui dispose:
«1. La délivrance d'un certificat est subordonnée à la constitution, par le fabricant, auprès de l'autorité compétente, d'une garantie égale à 15 écus par tonne d'amidon ou de fécule de base, multipliée, le cas échéant, par le coefficient correspondant au type d'amidon ou de fécule à utiliser, qui figure à l'annexe II.
2. La libération de la garantie se fait conformément aux dispositions du règlement (CEE) n_ 2220/85. L'exigence principale, au sens de l'article 20 dudit règlement, est constituée par la transformation de la quantité de fécule ou d'amidon indiquée dans la demande en produits agréés ainsi définis dans les limites de la période de validité du certificat. Toutefois, si un fabricant a transformé au minimum 90 % de la quantité de fécule ou d'amidon indiquée dans la demande, il est considéré comme ayant
satisfait à l'exigence principale susmentionnée».
17 La constitution de la seconde garantie est prescrite par l'article 9, paragraphe 2, lorsque les produits en cause relèvent du code NC 3505 10 50.
18 Selon ce texte, «Lorsque le produit indiqué dans le certificat relève du code NC 3505 10 50, la notification visée au paragraphe 1 est accompagnée par la constitution d'une garantie, égale à la restitution payable pour la fabrication du produit en question».
19 Les conditions de libération de la caution de l'article 9 sont énoncées à l'article 10, paragraphe 1, qui dispose:
«1. La garantie visée au paragraphe 2 de l'article 9 n'est libérée que si l'autorité compétente a reçu la preuve attestant que le produit relevant du code NC 3505 10 50 est:
a) utilisé pour fabriquer à l'intérieur du territoire douanier de la Communauté des produits autres que ceux énumérés à l'annexe II
ou
b) exporté vers les pays tiers. En cas d'exportation directe vers un pays tiers, la garantie n'est libérée que lorsque l'autorité compétente a reçu la preuve que le produit en question a quitté le territoire douanier de la Communauté.»
20 Des dispositions transitoires sont prévues à l'article 14, deuxième alinéa, ainsi rédigé:
«En vue de la libération de la garantie au titre des dispositions de l'article 7 du règlement (CEE) n_ 2169/86, les dispositions de l'article 10 s'appliquent également aux dossiers encore ouverts au moment de l'entrée en vigueur du présent règlement.»
II - Les faits et la procédure nationale
21 La demanderesse à la procédure au principal, Kyritzer Stärke GmbH (ci-après «Kyritzer» ou la «demanderesse au principal»), transforme de l'amidon natif en produits agréés et, notamment, en amidon estérifié. A ce titre, elle perçoit des restitutions à la production.
22 En décembre 1991 et en janvier 1992, 1 000 et 700 tonnes de fécules de pommes de terre ont été placées sous surveillance officielle. Les restitutions à la production pour la fabrication des produits relevant du code NC 3505 10 50 ont été établies par certificats de restitution du 9 décembre 1991, modifié par certificat de restitution du 16 mars 1992, et du 22 janvier 1992, modifié par certificat du 24 mars 1992.
23 En vertu de l'article 7, paragraphe 1, du règlement n_ 2169/86, le Hauptzollamt Potsdam a réclamé à Kyritzer des garanties s'élevant à 288 555,62 DM et à 216 877,42 DM.
24 Par avis d'achèvement des 10 janvier et 21 février 1992, celle-ci a déclaré la fabrication d'amidon éthérifié ou estérifié (ci-après les «produits transformés»), pour des quantités s'élevant respectivement à 950,94 t et à 631,58 t.
25 Les preuves de l'utilisation régulière de cet amidon modifié n'ont été apportées, le 24 février 1995, que pour des quantités s'élevant respectivement à 706,870 t et à 587,061 t. En conséquence, le Hauptzollamt, par décision du 9 mai 1995, a déclaré acquises les garanties, à concurrence de 74 060,58 DM, à compter du 17 mars 1995, et de 33 869,95 DM, à compter du 25 mars 1995, dates d'expiration du délai prévu à l'article 28, paragraphe 2, du règlement de 1985.
26 Les réclamations introduites à l'encontre de la décision du Hauptzollamt ont été rejetées, de même que le recours au fond formé devant le Finanzgericht.
27 Dans son pourvoi formé devant le Bundesfinanzhof, la demanderesse au principal soutient, notamment, que la preuve de l'utilisation régulière des produits transformés ne constitue pas une exigence principale au sens de l'article 20, paragraphe 2, du règlement de 1985, de sorte que ni l'article 22, paragraphe 1, ni les dispositions combinées de l'article 22, paragraphe 2, et de l'article 28, paragraphe 2, de ce texte ne justifieraient le jugement attaqué. Il ne s'agirait pas, non plus, d'une
exigence secondaire, mais d'une exigence subordonnée. Celle-ci ne pourrait toutefois pas donner lieu à l'acquisition d'une partie de la garantie dans les conditions de l'article 24 du règlement de 1985, celui-ci ayant pour objectif de sanctionner la violation d'une obligation et non les retards pris dans son exécution.
III - Les questions préjudicielles
28 Estimant que certains éléments accréditent la thèse selon laquelle l'utilisation régulière des produits transformés constitue une exigence principale, tandis que d'autres plaident en sens contraire, le Bundesfinanzhof a posé à votre Cour les questions suivantes:
«1) L'utilisation que les dispositions combinées de l'article 10, paragraphe 1, et de l'article 14, paragraphe 2, du règlement (CEE) n_ 1722/93 prescrivent pour les produits de transformation relevant du code NC 3505 10 50 constitue-t-elle une exigence principale au sens de l'article 20, paragraphes 1 et 2, du règlement (CEE) n_ 2220/85, dont le respect doit être prouvé dans le délai fixé à l'article 28, paragraphe 2, du règlement (CEE) n_ 2220/85 sous peine d'entraîner, en application de l'article
22, paragraphes 1 et 2, de ce règlement, l'acquisition de la garantie fournie?
2) Dans le cas où il serait répondu par la négative à la première question: peut-on, à défaut, déduire du droit communautaire applicable l'existence d'un délai avant l'expiration duquel il convient d'apporter la preuve que les produits de transformation ont été utilisés conformément aux dispositions de l'article 10, paragraphe 1, du règlement (CEE) n_ 1722/93, avec pour conséquence que la garantie est acquise en tout ou partie (dans quelle mesure?) lorsque cette preuve est produite tardivement?»
IV - Sur la première question
29 Par cette question, la juridiction de renvoi vous interroge sur la nature exacte de l'utilisation régulière des produits transformés, dont dépend le sort des garanties constituées.
30 Il convient, pour lui répondre, de procéder à l'interprétation des règlements de 1986 et de 1993, qui se trouvent à l'origine de l'exigence d'utilisation régulière, et du règlement de 1985, qui en précise le régime juridique.
A - La détermination de la réglementation applicable
31 Indiquons, en premier lieu, que le règlement de 1985 s'applique à la présente espèce. Il résulte en effet de l'article 1er de ce texte que celui-ci «... fixe les dispositions régissant les garanties à fournir, soit en vertu des règlements [qu'il énumère], soit en vertu de règlements d'application, sauf disposition contraire prévue dans lesdits règlements...».
32 A ce titre, l'article 1er, précité, mentionne, à la fois, le règlement (CEE) n_ 1418/76 (8), dont le règlement de 1993 a précisément pour objet de déterminer les modalités d'application, et le règlement (CEE) n_ 2727/75 (9), auquel a succédé le règlement n_ 1766/92, précité, qui constitue l'autre règlement de base du règlement de 1993. Il n'est donc pas douteux que le régime des garanties applicable est celui édicté par le règlement de 1985.
33 Par ailleurs, bien que le litige au principal soit né à la suite d'une demande de restitutions à la production formée en 1991 et devrait, en conséquence, échapper à l'application du règlement de 1993, dont l'entrée en vigueur est fixée au 1er juillet 1993 (10), il est soumis aux dispositions de l'article 10 du règlement de 1993, conformément à son article 14.
34 Rappelons que, aux termes de ce texte, en vue de la libération de la garantie constituée au titre de l'article 7 du règlement de 1986, l'article 10 s'applique aux dossiers encore ouverts au moment de l'entrée en vigueur du règlement de 1993.
35 Outre les conditions auxquelles est subordonnée la libération de la garantie constituée pour assurer l'utilisation régulière des produits transformés, l'article 10 énonce les modalités d'établissement, de production et de contrôle de la preuve de cette utilisation.
36 Il apparaît néanmoins que les similitudes existant entre les règlements de 1986 et de 1993 justifient leur interprétation conjointe en vue de la réponse aux questions du juge national.
37 Les termes du treizième considérant du règlement de 1993 révèlent, en effet, que les objectifs de l'un et de l'autre textes sont identiques et que leurs contenus sont proches puisqu'ils ne se distinguent qu'en raison de certaines adaptations justifiées par la situation actuelle du marché.
B - La nature de l'utilisation régulière
38 Il convient, pour déterminer si l'utilisation régulière doit être qualifiée d'obligation principale, de se référer au libellé des règlements applicables, à la finalité poursuivie par le législateur communautaire et à l'économie générale du système institué par ces textes, conformément à votre jurisprudence constante (11).
Le contenu des règlements
39 Il importe, tout d'abord, de relever que la seule exigence principale expressément mentionnée par les deux règlements est la transformation de la fécule ou de l'amidon en produits agréés (12).
40 L'accent est donc mis sur l'importance d'une transformation de ces produits bruts en des produits déterminés, à laquelle est subordonné le paiement des restitutions à la production (13).
41 L'exigence d'une utilisation régulière des produits transformés ne fait pas l'objet d'une pareille qualification.
42 L'institution d'un régime réservé aux produits relevant de la position tarifaire NC 3505 10 50 est née des modifications apportées en 1987 et en 1989 au règlement de 1986, par lesquelles le deuxième alinéa, précité, de l'article 7, paragraphe 1, et le paragraphe 4, précité, de l'article 7 ont été ajoutés.
43 Le dispositif légal initial a donc été complété par la fixation d'un montant de la garantie propre à la fabrication de ces produits et par l'obligation de leur utilisation régulière, dont la preuve permet la libération de cette garantie.
44 Ces changements n'ont toutefois pas étendu la qualification d'exigence principale à l'utilisation régulière.
45 Les modifications intervenues à la suite de l'adoption du règlement de 1993, qui consistent principalement en une obligation de constituer une seconde garantie, propre à assurer une utilisation régulière des produits, ne la désignent pas davantage comme une exigence principale.
46 Force est donc de se demander si cette qualification limitée est délibérée et doit, en conséquence, être interprétée littéralement, ou résulte d'une omission, ce qui justifierait une interprétation moins stricte.
47 La question n'est pas sans importance, car, selon le cas, la garantie constituée par un opérateur économique qui aurait manqué à son obligation d'utilisation régulière sera entièrement ou ne sera que partiellement acquise, puisque le règlement de 1985 réserve au non-respect d'une exigence principale l'acquisition totale d'une garantie.
48 Par ailleurs, un texte qui soumet deux obligations différentes à un même régime - l'acquisition totale d'une garantie en cas de défaillance du débiteur - alors que la qualification dont dépend l'application de ce régime est réservée à l'une seulement de ces obligations pose le problème de sa compréhension par les opérateurs économiques auxquels il a vocation à s'appliquer.
49 Pour éclairer le sens des textes litigieux, il y a lieu d'examiner les objectifs poursuivis par les deux règlements en cause.
Les objectifs poursuivis
50 Comme l'indique le premier considérant du règlement de 1993, la situation particulière du marché de l'amidon et notamment la nécessité de maintenir des prix concurrentiels par rapport à l'amidon produit dans les pays tiers et importé sous forme de marchandises pour lesquelles le régime d'importation n'assure pas une protection suffisante aux produits communautaires justifient l'existence de restitutions à la production permettant aux industries utilisatrices de disposer de l'amidon et de certains
produits dérivés à un prix inférieur à celui qui résulterait de l'application des règles de l'organisation commune des marchés des produits en cause.
51 Les règlements applicables visent, notamment, à arrêter les modalités de contrôle et de paiement des restitutions à la production dans les secteurs des céréales et du riz de telle manière que les règles applicables soient les mêmes dans tous les États membres (14).
52 Il est prévu que les restitutions à la production doivent être payées pour l'utilisation d'amidon ou de fécule et de certains produits dérivés utilisés dans la production de certaines marchandises (15) et que leur paiement ne devrait pas être effectué avant que la transformation ait eu lieu (16).
53 Le législateur communautaire indique, enfin, qu'il convient de définir les conditions principales des obligations qui incombent aux producteurs et qui sont couvertes par la constitution d'une garantie (17).
54 La finalité de la réglementation communautaire est donc de protéger des produits communautaires fabriqués à partir d'amidon ou de fécule grâce à un mécanisme de restitutions à la production destiné à compenser la différence entre les prix communautaires de ces matières premières et ceux pratiqués dans les pays tiers.
55 Il en résulte que leur transformation en des produits agréés constitue l'opération essentielle recherchée par le législateur, qui est seule de nature à justifier l'octroi de restitutions à la production dès son achèvement.
56 Toutefois, les modifications apportées en 1987 et en 1989 au règlement de 1986, et reprises, en substance, dans le règlement de 1993, visent à tirer les conséquences de la nature particulière de l'amidon estérifié ou éthérifié, qui peut conduire à certaines transformations spéculatives afin de bénéficier plusieurs fois de la restitution à la production (18).
57 Le législateur communautaire a considéré qu'il était indiqué, afin d'éviter ces spéculations, de prévoir des mesures devant assurer que l'amidon estérifié ou éthérifié ne soit plus retransformé en matière première dont l'utilisation peut donner lieu à une demande de restitution (19).
58 Rappelons que l'article 20, paragraphe 2, du règlement de 1985 définit une exigence principale comme étant une exigence fondamentale pour les objectifs du règlement qui l'impose.
59 Il n'est pas douteux que la lutte contre la fraude dans le domaine des opérations de transformation d'amidon ou de fécule en amidon estérifié ou éthérifié est, depuis 1987, l'un des objectifs poursuivis par le législateur communautaire dans les règlements applicables. En outre, l'utilisation régulière des produits transformés est le moyen retenu pour atteindre cet objectif.
60 Il nous apparaît, en conséquence, que la réglementation applicable poursuit une finalité de nature à justifier que l'utilisation régulière soit qualifiée d'exigence principale.
L'économie générale des règlements
61 Il importe de situer l'exigence d'utilisation régulière dans la réglementation applicable.
62 Nous l'avons vu, les règlements de 1986 et de 1993 instituent un système de subvention communautaire au profit de certains produits fabriqués au moyen d'amidon ou de fécule, afin de compenser les différences de prix existant entre la production des États membres et celle des pays tiers.
63 Les restitutions à la production sont donc au coeur du dispositif mis en place et constituent l'objet même de la réglementation applicable, ainsi que l'instrument principal de sa mise en oeuvre. Ce sont, en effet, ces restitutions qui permettent la réalisation des opérations économiques qu'il s'agit de préserver.
64 Dans ces conditions, on pourrait s'étonner de constater que l'octroi de restitutions n'est pas également subordonné à l'utilisation régulière des produits transformés.
65 Il existe pourtant une logique à cette différence de régime. La transformation des produits agricoles constitue l'opération de base justifiant les restitutions à la production, dont la fonction est de compenser les différences de prix, alors que l'obligation d'utilisation régulière des produits, propre à certains d'entre eux, est destinée à prévenir tout détournement du système de paiement des restitutions. La différence de nature entre les deux types d'opération justifie donc que le recours à un
système de garantie ait seul été retenu pour assurer la destination normale des produits, sans que ce choix diminue l'importance de la place occupée par cette phase dans le dispositif légal.
66 Relevons également que la garantie, unique à l'origine, a ensuite été dédoublée pour assurer de manière spécifique cette utilisation, témoignant ainsi d'une préoccupation du législateur au moins aussi attentive en matière de fraude qu'à l'égard de la réalisation de la politique agricole commune elle-même.
67 Par ailleurs, si l'utilisation régulière des produits transformés n'était pas une exigence principale, elle ne pourrait être, selon nous, qu'une exigence subordonnée. En effet, par exigence secondaire, l'article 20, paragraphe 3, du règlement de 1985 désigne le respect d'un délai pour acquitter une exigence principale, ce qui ne peut être le cas de l'utilisation régulière prévue aux articles 7, paragraphe 4, du règlement de 1986 et 10, paragraphe 1, du règlement de 1993, lesquels édictent une
obligation d'accomplir un acte sans mentionner aucun délai.
68 Or, la sanction de la violation d'une exigence subordonnée, qui, selon l'article 24 du règlement de 1985, «... entraîne l'acquisition de 15 % de la partie concernée du montant garanti», n'apparaît compatible ni avec la création, par le règlement de 1993, d'une garantie réservée à l'utilisation régulière ni avec la vocation des garanties en matière agricole telles qu'elles sont employées par le droit communautaire.
69 En effet, on ne saurait imaginer que le législateur communautaire ait prévu la constitution d'une garantie supplémentaire et fixé son montant en envisageant que la violation de l'acte ainsi garanti serait seulement passible de la perte d'une partie à ce point limitée de ce montant.
70 L'existence d'un risque maximal équivalant à 15 % de la garantie ôterait à l'évidence tout effet dissuasif à la réglementation applicable et la priverait de tout effet utile puisque, en recourant à la fraude, un opérateur économique pourrait envisager la perception d'une nouvelle restitution à la production dont le montant égalerait celui de l'ensemble de la garantie (20).
71 Il résulte, en outre, de l'article 3 du règlement de 1985 qu'une garantie est un montant qui a vocation à être payé ou à rester acquis si une obligation déterminée n'est pas remplie, de sorte que l'hypothèse d'une perte totale de la garantie ne peut jamais être exclue.
72 Force est donc de constater que la lutte contre la fraude, s'agissant des produits relevant du code NC 3505 10 50, occupe une place essentielle au sein du système mis en place par la réglementation communautaire. Le risque financier que fait courir au système la perception illicite de plusieurs restitutions pour un même produit justifie que l'utilisation régulière soit placée au niveau des exigences principales, même si l'on doit déplorer qu'une qualification expresse en ce sens n'ait pas été
donnée par le législateur, au risque de susciter des divergences d'interprétation.
73 Rappelons cependant que l'appréciation que vous portez sur une réglementation communautaire, au regard du principe de sécurité juridique, tient compte de la qualité de professionnel de la personne intéressée, plus à même qu'un simple particulier d'appréhender la portée exacte d'un texte ambigu en fonction d'autres éléments que sa seule expression littérale (21).
74 Au demeurant, le débat sur la qualification de l'exigence litigieuse ne présente d'intérêt que pour la détermination de la sanction applicable, en cas d'inexécution. Nous pensons, en effet, que le respect du délai applicable en vertu de l'article 28 du règlement de 1985 s'imposait à Kyritzer, quel que soit le niveau d'exigence reconnu à l'utilisation régulière, le texte ne limitant pas ce délai à la preuve des exigences principales et aucun enjeu particulier ne justifiant une telle interprétation
(22). Dès lors, l'obligation, à la charge de la demanderesse au principal, de prouver l'utilisation régulière dans un certain délai ne présentait pas la moindre ambiguïté et ne se trouvait pas affectée par l'incertitude qui pouvait émaner de la seule lecture du texte instituant cette utilisation.
75 Nous concluons donc que l'utilisation régulière prescrite, pour les produits transformés relevant du code NC 3505 10 50, par l'article 10, paragraphe 1, du règlement de 1993 constitue une exigence principale.
C - Le délai de production des preuves et l'acquisition de la garantie
76 Il résulte de l'article 21 du règlement de 1985 qu'une garantie est libérée dès que la preuve est fournie que toutes les exigences principales, secondaires et subordonnées ont été accomplies.
77 L'article 7, paragraphe 4, du règlement de 1986 et l'article 10, paragraphe 1, du règlement de 1993 confirment que le respect de l'exigence d'utilisation régulière est une condition préalable à la libération de la garantie.
78 L'article 28 du règlement de 1985 règle l'hypothèse, telle que celle en l'espèce, dans laquelle aucun délai n'est prévu pour la production des preuves nécessaires pour obtenir la libération d'une garantie. Le délai est alors de douze mois, avec un point de départ différent selon qu'un délai limite est spécifié, ou non, pour le respect de l'exigence principale.
79 Comme la Commission, nous pensons qu'il y a lieu de se référer au règlement de 1986 pour vérifier l'existence d'un tel délai limite puisque c'est sous l'empire de ce texte que l'engagement de transformation et d'utilisation régulière des produits transformés a été souscrit. Surtout, l'article 10 du règlement de 1993 n'est applicable aux dossiers en cours qu'en vue de la libération de la garantie. Ce sont donc les conditions caractérisant l'utilisation régulière et les modalités de contrôle de
leur réalisation effective, telles qu'elles sont énoncées par le règlement de 1993, qui doivent recevoir une application rétroactive, et non la question du délai de réalisation de l'une des exigences légales.
80 Cependant, contrairement à la Commission, nous n'estimons pas que l'exigence d'utilisation régulière doive être soumise au même régime de délai que l'exigence de transformation, bien que l'une et l'autre doivent répondre à la même qualification d'exigence principale.
81 En effet, l'article 7, paragraphe 4, du règlement de 1986 ne soumet l'utilisation régulière à aucune condition de délai, alors que l'article 7, paragraphe 2, prescrit que la transformation doit avoir lieu dans les limites de la période de validité du certificat de restitution.
82 L'extension à l'utilisation régulière du délai applicable à la transformation de la fécule ou de l'amidon procède d'une lecture extensive du texte, laquelle ne peut être admise, eu égard aux différences affectant ces deux étapes de fabrication de produits à base de fécule ou d'amidon. La transformation est, en effet, l'étape du processus industriel que le législateur communautaire s'est fixé pour objectif de soutenir, alors que l'utilisation régulière est érigée en exigence principale à seule fin
de lutter contre la fraude. Sans une telle exigence, son existence ne serait que la conséquence de choix industriels ou commerciaux et ne posséderait aucun caractère naturel ou systématique.
83 On ne peut donc soutenir, comme le font la Commission et la juridiction de renvoi, que l'utilisation régulière constitue le prolongement nécessaire de la transformation, de sorte qu'elle doit être soumise au régime de l'article 7, paragraphe 2.
84 Il en résulte que les fabricants ne sont soumis à aucun délai pour procéder à l'utilisation régulière des produits transformés. L'article 28, paragraphe 1, sous b), du règlement de 1985 est donc applicable.
85 La preuve de l'utilisation régulière doit donc être produite, comme le suggère le Bundesfinanzhof, dans un délai maximal de douze mois à compter de la date à laquelle celle-ci a eu lieu.
86 Toutefois, en vertu de l'article 28, paragraphe 2, du règlement de 1985, ce délai «... ne peut pas dépasser trois ans à compter de la date à laquelle la garantie a été affectée à l'obligation en cause, sauf cas de force majeure».
87 Si l'on retient, comme le laissent entendre Kyritzer et la Commission, que l'une des garanties a été constituée en décembre 1991 et l'autre en janvier 1992, l'utilisation régulière devait être prouvée, au plus tard, en décembre 1994 et en janvier 1995. Il n'est pas contesté que celle-ci a eu lieu entre avril et septembre 1995, de sorte que le délai de l'article 28, paragraphe 2, du règlement de 1985 était dépassé.
88 En conséquence, la garantie doit être déclarée acquise en totalité, conformément aux dispositions de l'article 22, paragraphes 1 et 2, du règlement de 1985.
89 L'argument de Kyritzer selon lequel, si la législation communautaire devait être interprétée comme prévoyant la perte de la garantie en cas de dépassement du délai de présentation de la preuve, le fabricant d'un produit relevant du code NC 3505 10 50 serait victime d'une discrimination injustifiée par rapport aux autres fabricants de produits agréés ne nous paraît pas fondé.
90 Comme la demanderesse au principal l'a elle-même relevé, le principe d'un traitement différencié entre un fabricant d'amidon estérifié ou éthérifié et un fabricant d'un autre produit agréé est justifié par un risque de fraude propre à l'activité du premier. Ces situations étant différentes, il est donc conforme au principe de non-discrimination qu'elles ne soient pas traitées de manière égale et qu'un régime particulier soit réservé au processus de production de ce type d'amidon (23).
91 S'agissant de la violation du principe de proportionnalité, invoquée par Kyritzer, résultant de l'interprétation proposée, il convient de vérifier, conformément à votre jurisprudence constante, si les moyens mis en oeuvre sont aptes à réaliser l'objectif visé et s'ils ne vont pas au-delà de ce qui est nécessaire pour l'atteindre (24).
92 La perte de la totalité de la garantie dans le cas où la preuve de l'utilisation régulière n'est pas rapportée dans un certain délai est, sans conteste, de nature à atteindre l'objectif de lutte contre la fraude poursuivi par le législateur.
93 Sur le caractère nécessaire des moyens utilisés, nous ne sommes pas convaincu qu'il suffirait, ainsi que le soutient Kyritzer, pour que le fabricant soit incité à respecter l'exigence d'utilisation, de prolonger la garantie tant que la preuve de l'utilisation régulière n'est pas produite.
94 Un régime subordonnant la libération de la garantie à la preuve de l'utilisation régulière, sans délai précis, engendrerait de graves inconvénients, car il créerait une situation d'incertitude quant au statut exact de la garantie. En effet, si, pour diverses raisons, l'utilisation régulière n'était pas réalisée, l'impossibilité de la déclarer acquise, consécutive à la faculté, au moins théorique, de rapporter une preuve de son exécution sans condition de délai, immobiliserait définitivement la
garantie au détriment de l'opérateur économique, débiteur de fait, à défaut de l'être en droit, et de l'autorité compétente, qui ne serait pas autorisée à en disposer.
95 Cette situation serait, en outre, contraire à la fonction même de la garantie, définie par l'article 3, sous a), premier alinéa, du règlement de 1985, comme «... l'assurance qu'un montant sera payé ou restera acquis à l'autorité compétente si une obligation déterminée n'est pas remplie» (25). La vocation de la garantie n'est donc pas de rester suspendue à la preuve de l'exécution d'une obligation devenue impossible. Elle doit être libérée ou acquise selon que l'opérateur a, ou n'a pas, rempli son
obligation. Or, le seul moyen de savoir si un opérateur s'est conformé à son obligation, lorsqu'il n'en rapporte pas lui-même la preuve, est de fixer un délai au-delà duquel son silence vaut inexécution. C'est le choix retenu par le législateur communautaire.
96 L'utilisation régulière des produits transformés doit donc être prouvée dans le délai de l'article 28, paragraphe 1, sous b), du règlement de 1985, ou dans celui de l'article 28, paragraphe 2, si le premier de ces délais excède ce dernier. Le non-respect du délai applicable entraîne l'acquisition de la garantie.
97 La première question préjudicielle ayant reçu une réponse positive, il n'y a pas lieu de répondre à la seconde.
Conclusion
98 Au regard de ces considérations, nous vous proposons de répondre de la façon suivante à la première question préjudicielle posée par le Bundesfinanzhof:
«L'article 10, paragraphe 1, du règlement (CEE) n_ 1722/93 de la Commission, du 30 juin 1993, portant modalités d'application des règlements (CEE) n_ 1766/92 et (CEE) n_ 1418/76 du Conseil en ce qui concerne les restitutions à la production dans le secteur des céréales et du riz respectivement, doit être interprété en ce sens que l'utilisation d'un produit relevant du code NC 3505 10 50 ou l'exportation de ce produit vers les pays tiers, prescrite par ce texte, constitue une exigence principale, au
sens de l'article 20, paragraphe 2, du règlement (CEE) n_ 2220/85 de la Commission, du 22 juillet 1985, fixant les modalités communes d'application du régime des garanties pour les produits agricoles, dont le respect doit être prouvé dans les délais fixés à l'article 28 dudit règlement, sous peine d'entraîner l'acquisition en totalité de la garantie, en application de l'article 22, paragraphes 1 et 2, de ce règlement.»
(1) - Les «produits agréés» sont des produits énumérés dans différentes listes dont la plupart sont annexées aux règlements portant sur les restitutions à la production dans le secteur des céréales et du riz. L'appellation «produits agréés» désigne, notamment, différentes sortes de papier (papier journal, papier kraft, papier carbone, etc.) ou de tissu. On y trouve également l'amidon estérifié ou éthérifié, en cause dans la présente espèce.
(2) - Produit désigné sous le code NC 3505 10 50.
(3) - Autrement nommé le «règlement de 1985». JO L 205, p. 5.
(4) - Autrement nommé le «règlement de 1986». JO L 189, p. 12.
(5) - Règlement de la Commission, du 2 décembre 1987, modifiant le règlement n_ 2169/86 (JO L 342, p. 10).
(6) - Règlement de la Commission, du 24 janvier 1989, modifiant le règlement n_ 2169/86 (JO L 20, p. 14).
(7) - Règlement portant modalités d'application des règlements (CEE) n_ 1766/92 et (CEE) n_ 1418/76 du Conseil en ce qui concerne les restitutions à la production dans le secteur des céréales et du riz respectivement (JO L 159, p. 112). Autrement nommé le «règlement de 1993».
(8) - Règlement du Conseil, du 21 juin 1976, portant organisation commune du marché du riz (JO L 166, p. 1).
(9) - Règlement du Conseil, du 29 octobre 1975, portant organisation commune des marchés dans le secteur des céréales (JO L 281, p. 1). Ce règlement a été abrogé par l'article 26, paragraphe 1, du règlement (CEE) n_ 1766/92 du Conseil, du 30 juin 1992, portant organisation commune des marchés dans le secteur des céréales (JO L 181, p. 21), qui précise en outre que: «... Les références au règlement abrogé en vertu du paragraphe 1 doivent s'entendre comme faites au présent règlement...».
(10) - Article 14, premier alinéa, du règlement de 1993.
(11) - Voir, par exemple, les arrêts du 5 mai 1988, Gutshof-Ei (91/87, Rec. p. 2541, points 9 et suiv.); du 7 novembre 1991, France/Commission (C-22/90, Rec. p. I-5285, points 14 et suiv.), et du 29 janvier 1998, Lopex Export (C-315/96, non encore publié au Recueil, point 18).
(12) - Article 7, paragraphe 2, du règlement de 1986 et article 8, paragraphe 2, du règlement de 1993.
(13) - Quatrième considérant du règlement de 1986.
(14) - Premier considérant du règlement de 1986 et deuxième considérant du règlement de 1993.
(15) - Troisième considérant du règlement de 1986 et sixième considérant du règlement de 1993.
(16) - Cinquième considérant du règlement de 1986 et dixième considérant du règlement de 1993.
(17) - Sixième considérant du règlement de 1986 et douzième considérant du règlement de 1993.
(18) - Premier considérant du règlement n_ 3642/87 modifiant le règlement de 1986 et neuvième considérant du règlement de 1993.
(19) - Ibidem.
(20) - Sur les montants respectifs des restitutions à la production et des garanties, voir les points 11 et 18 des présentes conclusions.
(21) - Voir, en ce sens, l'arrêt du 17 juillet 1997, National Farmers' Union e.a. (C-354/95, Rec. p. I-4559, point 58).
(22) - Du respect du délai de l'article 28 dépend la libération de la garantie. Or, selon l'article 21, la garantie est libérée dès que la preuve a été fournie que toutes les exigences ont été respectées.
(23) - Voir, par exemple, l'arrêt National Farmers' Union e.a., précité, point 61.
(24) - Voir, notamment, les arrêts du 13 mai 1997, Allemagne/Parlement et Conseil (C-233/94, Rec. p. I-2405, point 54), et du 29 janvier 1998, Südzucker (C-161/96, non encore publié au Recueil, point 31).
(25) - Souligné par nous.
