Avis juridique important
|
61996C0001
Conclusions de l'avocat général Léger présentées le 15 juillet 1997. - The Queen contre Minister of Agriculture, Fisheries and Food, ex parte Compassion in World Farming Ltd. - Demande de décision préjudicielle: High Court of Justice, Queen's Bench Division - Royaume-Uni. - Articles 34 et 36 du traité CE - Directive 91/629/CEE - Convention européenne sur la protection des animaux dans les élevages - Recommandation concernant les bovins - Exportation de veaux à partir d'un Etat membre assurant le
niveau de protection prévu par la convention et la recommandation - Exportation vers des Etats membres respectant la directive, mais n'observant pas les normes de la convention et de la recommandation et pratiquant des systèmes d'élevage intensif interdits dans l'Etat d'exportation - Restrictions quantitatives à l'exportation - Harmonisation exhaustive - Validité de la directive. - Affaire C-1/96.
Recueil de jurisprudence 1998 page I-01251
Conclusions de l'avocat général
1 Le système d'élevage dit des «cages à veaux», auquel il est reproché de porter atteinte à la santé et à la vie de ces animaux, ainsi qu'à la moralité publique et à l'ordre public, au sens de l'article 36 du traité CE, se trouve à l'origine des questions préjudicielles qui vous sont déférées par la High Court of Justice, Queen's Bench Division.
2 Celle-ci vous invite à déterminer l'étendue du droit ainsi reconnu aux États membres de s'opposer, pour ces motifs, à l'exportation d'animaux vers d'autres États membres et de déroger, par là même, au principe de la libre circulation des marchandises.
3 La High Court of Justice relève, par ailleurs, l'existence d'accords internationaux et d'une directive communautaire qui fixent à des niveaux différents les normes de protection des veaux. Elle vous saisit, en conséquence, dans le même temps, en appréciation de la validité de la directive 91/629/CEE du Conseil, du 19 novembre 1991, établissant les normes minimales relatives à la protection des veaux (1), au regard de la convention européenne sur la protection des animaux dans les élevages et de la
recommandation de 1988 concernant les bovins.
I - Le cadre juridique du litige
A - Les dispositions du droit international
La convention européenne sur la protection des animaux dans les élevages
4 La convention européenne sur la protection des animaux dans les élevages (ci-après la «convention») «a été élaborée au sein du Conseil de l'Europe pour protéger les animaux dans les élevages, en particulier dans les systèmes modernes d'élevage intensif» (2). Adoptée dans ce cadre le 17 mars 1976, la convention a été approuvée au nom de la Communauté économique européenne par la décision 78/923/CEE du Conseil, du 19 juin 1978 (3).
5 Aux termes de son article 1er, la convention s'applique «à l'alimentation, aux soins et au logement des animaux, en particulier dans les systèmes modernes d'élevage intensif».
6 Le titre I définit les principes généraux par lesquels la convention assure la protection des animaux dans les élevages. Le titre II institue un comité permanent, dont il fixe les règles d'organisation et de fonctionnement et définit la compétence, tandis que le titre III organise les modalités d'entrée en vigueur du texte.
7 Les dispositions de la convention plus particulièrement consacrées au système d'élevage, à l'espace réservé au logement des animaux, et à leur alimentation sont énoncées aux articles 3, 3 bis, 4 et 6.
8 Conformément à l'article 9, paragraphe 1, des recommandations aux parties contractantes sont élaborées et adoptées par le comité permanent en vue de l'application des principes de la convention.
9 Un protocole d'amendement à la convention a été approuvé par l'article 1er de la décision 92/583/CEE du Conseil, du 14 décembre 1992, concernant la conclusion du protocole d'amendement à la convention européenne sur la protection des animaux dans les élevages (4).
La recommandation concernant les bovins
10 La recommandation concernant les bovins, en date du 21 octobre 1988 (ci-après la «recommandation»), définit les conditions générales relatives à l'élevage des bovins (5).
11 Aux termes de son article 20, la recommandation ne sera pas directement applicable dans le droit interne des parties et sa mise en oeuvre s'effectuera selon les modalités que chaque partie estimera appropriées, à savoir le cadre de sa législation ou de sa pratique administrative.
L'annexe C: dispositions spéciales pour les veaux
12 L'annexe C de la recommandation (ci-après l'«annexe»), plus particulièrement consacrée aux veaux, a été adoptée le 8 juin 1993.
B - Les dispositions du droit communautaire
Le règlement (CEE) n_ 805/68
13 Le règlement n_ 805/68 du Conseil, du 27 juin 1968, portant organisation commune des marchés dans le secteur de la viande bovine (6), comporte un régime des prix et des échanges et régit, aux termes de son article 1er, notamment, «les animaux vivants de l'espèce bovine des espèces domestiques».
14 L'article 22, paragraphe 1, deuxième tiret, prohibe les restrictions quantitatives ou mesures d'effet équivalent dans le commerce intérieur de la Communauté.
La directive 91/629
15 La directive 91/629 vise à établir des normes minimales relatives à la protection des veaux pour, à la fois, éliminer les différences qui peuvent fausser les conditions de concurrence au sein de l'organisation du marché commun de ces animaux (7), et assurer leur bien-être (8).
16 Son premier considérant rappelle que tous les États membres ont ratifié la convention et que celle-ci a également été approuvée par la décision 78/923.
17 Le septième considérant de la directive indique que la Commission devrait, sur la base d'un rapport du comité scientifique vétérinaire, poursuivre activement les recherches scientifiques sur le meilleur ou les meilleurs systèmes d'élevage permettant d'assurer le bien-être des veaux, et qu'il convient, dès lors, de prévoir une période intérimaire afin de permettre à la Commission de mener à bien cette tâche.
18 L'article 3, paragraphe 1, fixe une période transitoire de quatre ans au cours de laquelle toutes les exploitations nouvelles devront répondre à des exigences minimales en matière de logement des veaux en boxes individuels ou attachés dans des stalles.
19 L'article 4, paragraphe 1, prescrit aux États membres de veiller à ce que les conditions relatives à l'élevage des veaux soient conformes aux dispositions générales fixées à l'annexe de la directive. Celle-ci prévoit des règles portant, notamment, sur les conditions de logement et sur l'alimentation des veaux.
20 L'article 11, paragraphe 2, permet aux États membres, dans le respect des règles générales du traité, de maintenir ou d'appliquer sur leur territoire des dispositions plus strictes que celles prévues par la directive.
II - Les faits et la procédure nationale
21 Les faits, tels qu'ils résultent de la décision de renvoi, sont les suivants.
22 Au cours des dernières années, entre 500 000 et 600 000 veaux de boucherie ont été exportés annuellement du Royaume-Uni vers d'autres États membres de la Communauté, dont certains autorisent l'élevage d'une proportion importante de ces animaux au moyen du système d'élevage dit des «cages à veaux».
23 L'expression «cage à veaux» désigne une structure analogue à un box, utilisée pour loger un seul veau de boucherie. Selon le juge de renvoi, le système des «cages à veaux» se rapporte «à un mode de production de (viande de) veau dans lequel les conditions d'élevage ne sont pas conformes aux prescriptions relatives à la largeur minimale des cages à veaux et à la composition de l'alimentation des veaux de boucherie énoncées dans la convention et la recommandation...» (9).
24 Ce mode d'élevage des veaux de boucherie est interdit au Royaume-Uni depuis le 1er janvier 1990, date de l'entrée en vigueur du Welfare of Calves Regulations 1987 (règlements de 1987 relatifs au bien-être des veaux).
25 La Royal Society for the Prevention of Cruelty to Animals (ci-après la «RSPCA») et Compassion in World Farming Ltd (ci-après «CIWF»), demanderesses au principal, dont l'objet social est la protection des animaux, «jugent [la] méthode [des cages à veaux] incompatible avec la santé et le bien-être des veaux et y voient la cause de souffrances inutiles» (10).
26 En conséquence, la RSPCA et CIWF ont émis le souhait que le ministre de l'Agriculture, de la Pêche et de l'Alimentation (ci-après le «ministre») recoure aux dispositions de l'article 36 du traité en adoptant des mesures de restriction à l'exportation des veaux de boucherie à destination des États membres susceptibles d'utiliser le système des «cages à veaux», «en violation des normes en vigueur au Royaume-Uni ainsi que des normes internationales prévues dans la convention, auxquelles tous les
États membres et la Communauté européenne ont accepté d'adhérer» (11).
27 En réponse, le ministre a indiqué que le Royaume-Uni ne disposait pas du pouvoir de limiter l'exportation des veaux de boucherie et que, à supposer qu'il bénéficie d'une telle compétence, il n'imposerait pas d'interdiction, pour des raisons politiques.
28 La RSPCA et CIWF ont alors introduit un recours devant la High Court of Justice (12), laquelle a posé à votre Cour les questions suivantes.
III - Les questions préjudicielles
29 «Lorsque les circonstances ci-après sont réunies:
a) Tous les États membres sont parties à la convention européenne sur la protection des animaux dans les élevages, élaborée en 1976 ... et approuvée par la décision 78/923/CEE du Conseil, du 19 juin 1978 (JO L 323, p. 12);
b) la recommandation de 1988 concernant le bétail ... a été adoptée par le comité permanent institué en application de la convention et est entrée en vigueur dans les conditions prévues par cette dernière;
c) les normes établies par - et prises en application de - la convention comportent des stipulations relatives à la largeur minimale des cages à veaux et à la composition de l'alimentation des veaux de boucherie;
d) la directive 91/629/CEE du Conseil fixe des normes minimales obligatoires pour la protection des veaux inférieures à certains égards, y compris la largeur des cages à veaux et la composition de l'alimentation des veaux, à celles établies par - et prises en application de - la convention;
e) la directive autorise les États membres à maintenir ou à appliquer sur leur territoire des dispositions pour la protection des veaux plus strictes que celles prévues dans cette directive;
f) les veaux de boucherie sont exportés d'un État membre A vers certains autres États membres (les États B) qui ont mis en oeuvre la directive et/ou la respectent, mais qui n'ont pas mis en oeuvre les normes mentionnées au paragraphe c), ci-dessus, et/ou ne les respectent pas, bien que l'État membre A les ait mises en oeuvre et les respecte;
g) l'exportation de veaux en vue de leur élevage dans des conditions contraires à la convention est considérée, dans l'État membre d'exportation, comme cruelle et immorale par des organisations dont l'objet est le bien-être des animaux et par la majeure partie de l'opinion publique, soutenues par des experts en matière vétérinaire dont l'avis fait autorité:
1) L'État membre A peut-il se fonder sur l'article 36 du traité CE et, en particulier, sur les raisons de moralité publique, d'ordre public et/ou de protection de la santé et de la vie des animaux que cet article comporte, pour justifier toute restriction à l'exportation de veaux vivants en provenance dudit État en vue de les soustraire aux méthodes d'élevage en cages à veaux utilisées dans les États membres B?
2) Si des dispositions de la directive, à supposer qu'elles soient valides, avaient pour effet d'imposer une réponse négative à la première question, ces dispositions sont-elles alors valides?»
30 Avant d'aborder les questions posées, il convient d'examiner les éléments qui, comme cela a été évoqué au cours de la procédure, pourraient conduire votre Cour à dénier sa compétence.
IV - Sur la recevabilité des questions préjudicielles
31 A l'audience, le gouvernement français, sans soulever d'exception d'irrecevabilité, a cependant indiqué que la première question présentait «un caractère théorique, voire hypothétique» en l'absence de «mesure restreignant le commerce intracommunautaire». Il estime, en effet, que le juge national n'est pas en mesure de porter une appréciation sur la nécessité ou sur la proportionnalité d'une décision qui n'est pas prise.
32 Rappelons que, selon votre jurisprudence constante, «il appartient aux seules juridictions nationales, qui sont saisies du litige et doivent assumer la responsabilité de la décision judiciaire à intervenir, d'apprécier, au regard des particularités de chaque affaire, tant la nécessité d'une décision préjudicielle pour être en mesure de rendre leur jugement que la pertinence des questions qu'elles posent à la Cour» (13). Vous en déduisez que «dès lors que les questions posées portent sur
l'interprétation du droit communautaire, la Cour est, en principe, tenue de statuer» (14).
33 Il est clair que les questions posées intéressent directement le droit communautaire puisqu'elles visent à l'interprétation de l'article 36 du traité et à l'appréciation de la validité de la directive 91/629.
34 Cependant, vous avez jugé qu'il vous appartenait, en vue de vérifier votre propre compétence, d'examiner les conditions dans lesquelles votre Cour était saisie par le juge national. A cet égard, vous estimez ne pas pouvoir statuer sur une question préjudicielle posée par une juridiction nationale, «lorsqu'il apparaît de manière manifeste que l'interprétation ou l'appréciation de la validité d'une règle communautaire, demandées par la juridiction nationale, n'ont aucun rapport avec la réalité ou
l'objet du litige au principal ... ou encore lorsque le problème est de nature hypothétique et que la Cour ne dispose pas des éléments de fait ou de droit nécessaires pour répondre de façon utile aux questions qui lui sont posées...» (15).
35 Relevons tout d'abord que le lien entre les questions posées et le litige ne peut être sérieusement contesté. Le litige au principal, centré sur l'adoption de mesures de restrictions à l'exportation fondées sur des exigences de protection des animaux, est indissociable du moyen tiré de l'article 36 du traité, objet de la première question. De même, le droit d'un État membre de faire usage de l'article 36 dépend, au moins pour partie, comme nous le verrons (16), de l'existence d'une directive
harmonisant le domaine concerné, de sorte que la question de la validité de la directive 91/629, qui établit les normes minimales relatives à la protection des veaux, est déterminante.
36 Le problème n'est pas, non plus, hypothétique. De l'exposé du cadre factuel et légal du litige opéré par le juge de renvoi dans sa décision, il ressort clairement que l'action au principal porte sur le pouvoir d'appréciation dont disposerait le ministre pour refuser d'adopter des mesures fondées sur l'article 36 (17). L'examen des pièces du dossier national révèle que cette action, qui a d'ailleurs été engagée par des organismes dont la vocation est la protection des animaux, tend précisément à
obtenir que la décision du ministre soit rapportée (18).
37 Il est vrai que le litige porté devant le juge national présente la particularité d'être issu non d'un acte positif du gouvernement du Royaume-Uni, mais d'une décision de refus de prendre un tel acte. C'est donc l'absence de décision ministérielle d'interdire ou de restreindre l'exportation des veaux vers les autres États membres qui est contestée devant la High Court of Justice, et se trouve à l'origine des questions préjudicielles.
38 Dès lors, l'interprétation que vous donnerez de l'article 36 du traité ne permettra pas nécessairement au juge national de porter une appréciation sur la régularité de la décision gouvernementale.
39 Si cette interprétation consacre le droit de mettre en oeuvre des restrictions quantitatives à l'exportation ou des mesures d'effet équivalent pour les motifs indiqués par le juge de renvoi, la décision de votre Cour pourrait ne pas être utile à la solution du litige puisque l'article 36 ne fait qu'énoncer une simple faculté d'adopter de semblables mesures et que, dans cette hypothèse, le ministre a déclaré ne pas juger opportun d'y recourir (19).
40 Ces objections ne suffisent pourtant pas à remettre en cause votre compétence. En effet, si vous interprétez, au contraire, l'article 36 comme ne permettant pas de prendre des mesures restrictives, dans le contexte de la présente affaire, cet élément serait de nature à justifier la régularité de la décision contestée.
41 En outre, par les questions qu'elle pose, la High Court of Justice n'attend pas de votre Cour qu'elle lui permette de porter une appréciation sur la proportionnalité d'une mesure précise adoptée par l'autorité britannique. Il s'agit seulement de dire dans quelle mesure l'article 36 peut trouver à s'appliquer dans les circonstances de la cause.
42 Dans ces conditions, et en tout état de cause, les questions déférées doivent être déclarées recevables.
V - Sur l'application de l'article 36 du traité
43 Par sa première question, la juridiction nationale tend à savoir, en substance, si l'article 36 du traité autorise un État membre à limiter ou à s'opposer à l'exportation d'animaux vivants à destination d'un autre État membre, au motif que la moralité publique, l'ordre public ou la santé ou la vie de ces animaux seraient menacés par les méthodes d'élevage utilisées dans l'État membre d'exportation.
44 Il convient, au préalable, de relever que, comme l'admet la requérante au principal, «une mesure d'interdiction ou une restriction frappant les exportations de veaux sur pied en provenance du Royaume-Uni constituerait une restriction quantitative ou une mesure d'effet équivalent au sens de l'article 34 du traité CE» (20).
45 Vous avez toutefois rappelé, dans l'arrêt Hedley Lomas, que «le recours à l'article 36 du traité permet de maintenir des restrictions à la libre circulation des marchandises justifiées par des raisons de protection de la santé et de la vie des animaux...» (21). Rien ne s'oppose à la transposition de ce raisonnement au cas où les raisons invoquées justifient non le maintien, mais l'institution de restrictions.
46 Si la libre circulation des marchandises est incontestablement l'un des piliers de la construction communautaire, il est significatif que vous ayez, récemment, qualifié la protection de la santé et de la vie des animaux d'«exigence fondamentale reconnue par le droit communautaire» (22).
47 Également énoncés par l'article 36, les motifs de moralité publique ou d'ordre public auxquels le juge de renvoi fait référence constituent d'autres raisons aptes à justifier l'atteinte au principe de la libre circulation des marchandises tolérée par le traité.
48 Le recours à l'article 36 cesse, pourtant, d'être justifié si une réglementation communautaire prévoit des mesures nécessaires pour garantir la protection des intérêts énumérés dans cet article (23). En particulier, les États membres sont tenus, en présence d'un règlement portant établissement d'une organisation commune des marchés dans un domaine déterminé, de s'abstenir de toute mesure qui serait de nature à y déroger ou à y porter atteinte (24).
49 En l'espèce, le secteur de la viande bovine fait l'objet d'une organisation commune des marchés mais, comme vous l'avez jugé, «... l'établissement d'une telle organisation en vertu de l'article 40 du traité n'a pas pour effet de soustraire les producteurs agricoles à toute réglementation nationale qui poursuit des objectifs autres que ceux couverts par l'organisation commune, mais qui, en affectant les conditions de production, peut avoir une incidence sur le volume ou les coûts de la production
nationale et, partant, sur le fonctionnement du marché commun dans le secteur concerné...» (25).
50 Or, le règlement n_ 805/68, précité, ne poursuit aucun objectif de protection des animaux.
51 En revanche, cette préoccupation est au centre de la directive 91/629, adoptée, à des fins d'harmonisation, dans le cadre de la politique agricole commune. A ce sujet, votre Cour a rappelé que le recours à l'article 36 n'était plus possible «lorsque des directives communautaires prévoient l'harmonisation des mesures nécessaires à la réalisation de l'objectif spécifique que poursuivrait le recours à l'article 36» (26).
52 Il convient donc d'examiner le contenu de la directive 91/629 pour déterminer la latitude dont disposerait un État membre désireux d'assurer le respect des objectifs visés par l'article 36.
A - Le degré d'harmonisation de la directive 91/629
53 L'harmonisation réalisée par une directive fait obstacle à l'application de l'article 36 par un État membre, lorsque les mesures de protection qu'elle édicte concernent précisément le domaine que les autorités qui y recourent souhaitent protéger.
54 En l'espèce, nous l'avons dit, la directive est entièrement consacrée à la protection des veaux, ce qu'indique son titre. Surtout, parmi les règles qu'elle énonce, certaines relèvent du domaine propre au système des «cages à veaux». L'article 3 prévoit une norme minimale en matière de logement des veaux, caractérisée par la définition d'un espace strictement mesuré. De même, les points 11 à 14 de l'annexe de la directive édictent les règles minimales applicables en matière d'alimentation (27).
55 Quelle que soit l'appréciation que l'on porte, notamment au regard des valeurs définies par la convention et par la recommandation, sur le degré de protection ainsi retenu, lequel relève de la problématique posée par la seconde question, il apparaît que les domaines dans lesquels les parties requérantes au principal souhaitent qu'il soit fait usage de l'article 36 sont effectivement traités par la directive.
56 L'insuffisance du niveau de protection dénoncée par la requérante au principal ne doit pas être prise comme le signe d'une harmonisation incomplète. Le critère tiré de l'harmonisation d'un domaine, destiné à permettre de cerner les compétences laissées aux États membres, s'apprécie au regard de l'importance du champ couvert par les règles communautaires, l'objectif principal de l'harmonisation étant avant tout de rapprocher les législations nationales dans un secteur donné, même si cela se
traduit par un niveau jugé faible.
57 De ce point de vue, la directive aurait harmonisé de manière complète les pouvoirs reconnus aux États membres dans le domaine considéré.
58 Les États membres sont certes autorisés à édicter des mesures plus protectrices de la vie et de la santé des animaux. Cette latitude pourrait laisser deviner l'existence d'un espace laissé par la directive à l'article 36, puisque, en vertu de l'article 11, paragraphe 2, première phrase, «... à compter de la date fixée au paragraphe 1 en ce qui concerne la protection des veaux (28), les États membres peuvent, dans le respect des règles générales du traité, maintenir ou appliquer sur leur
territoire des dispositions plus strictes que celles prévues par la présente directive.»
59 Toutefois, si la directive reconnaît aux États membres une marge de manoeuvre dans le domaine qu'elle traite, où leur compétence en matière de protection des animaux peut encore s'exercer dans le sens d'une plus grande exigence, les termes employés font apparaître que l'adoption par un État membre de mesures comparables à celles de la directive n'est admise que dans les limites de son propre territoire, et en se conformant aux principes du traité.
60 Les mesures autorisées au titre de l'article 11 sont donc limitées par le principe de la libre circulation des marchandises à un strict cadre territorial, sans incidence possible sur le commerce intracommunautaire. Le gouvernement du Royaume-Uni a d'ailleurs fait usage de cette faculté lorsqu'il a interdit l'élevage des veaux selon le système en cause.
61 Il serait donc possible de conclure, comme le gouvernement du Royaume-Uni (29), à l'impossibilité de recourir à l'article 36 en raison de l'exhaustivité de la directive 91/629.
62 Il convient cependant de relever, comme l'a fait la Commission (30), que, en vertu de l'article 3, paragraphe 1, de la directive, certaines des exigences fixées par ce texte pour le logement des veaux (31) s'appliquent «... à compter du 1er janvier 1994 et pour une période transitoire de quatre ans, [à] toutes les exploitations nouvellement construites ou reconstruites et/ou mises en service pour la première fois après cette date...».
63 En outre, le paragraphe 4 de cet article précise que:
« La durée d'utilisation des installations construites:
- avant le 1er janvier 1994 et qui ne satisfont pas aux exigences du paragraphe 1 ... n'excède en aucun cas le 31 décembre 2003;
- pendant la période transitoire, conformément au paragraphe 1, n'excède en aucun cas le 31 décembre 2007, sauf si elles sont mises en conformité à cette date aux exigences de la présente directive.»
64 Pour des raisons tenant à l'adaptation progressive des exploitations agricoles aux normes nouvelles, le législateur communautaire a donc admis que celles-ci ne s'appliqueraient pas immédiatement à toutes les installations. Il a permis que, jusqu'à la fin de l'année 2003, les exploitations construites avant le 1er janvier 1994 puissent échapper aux normes applicables à celles construites après cette date et au cours d'une période transitoire de quatre ans. De même, la complète mise en conformité
des exploitations construites au cours de la période transitoire devra avoir lieu avant le 31 décembre 2007 (32).
65 Plusieurs catégories d'exploitations agricoles, présentant des niveaux différents de protection des veaux, peuvent donc coexister, de sorte que l'harmonisation des conditions de logement des animaux ne sera véritablement réalisée qu'à cette dernière date. C'est seulement alors, en effet, que toutes les exploitations agricoles comprises dans le champ d'application de la directive devront respecter les mêmes règles.
66 Par suite, les États membres peuvent être amenés, pendant encore quelques années, à autoriser l'élevage, l'exportation ou l'importation des veaux dont le mode d'élevage échappe aux règles protectrices de la directive, même modifiée.
67 Dans ces conditions, il nous paraît logique d'étendre à la présente espèce la jurisprudence de votre Cour par laquelle vous considérez qu'une directive n'a pas pour effet d'éliminer la compétence que l'article 36 reconnaît aux États membres, lorsque le délai qu'elle leur laisse pour adopter les dispositions nécessaires pour s'y conformer n'est pas écoulé (33).
68 En l'occurrence, l'article 3 de la directive ne fixe pas de délai de transposition de la norme communautaire dans le droit national. Il détermine l'applicabilité immédiate ou différée aux opérateurs concernés des obligations de la directive, en fonction de la date de construction ou de mise en service de l'exploitation agricole.
69 Les deux hypothèses sont cependant comparables en ce sens que la mise en oeuvre effective des règles de protection fixées par la directive peut être différée dans le temps.
70 Jusqu'à l'expiration des délais d'application des conditions de logement des animaux prévus par la directive, comme au terme d'un délai de transposition, l'article 36 reste de la compétence des États membres et peut servir de fondement à une action justifiée par des motifs de protection de la vie et de la santé des animaux.
71 Ajoutons que la directive, dont ce n'est pas l'objet, n'a pas vocation à prendre en compte les considérations de moralité publique et d'ordre public évoquées par la première question préjudicielle, à titre de justification possible d'un recours à l'article 36.
72 Bien plus, une directive pourrait harmoniser de manière exhaustive un domaine relevant de la protection des animaux sans être susceptible d'apaiser des mouvements sociaux qui, jugeant insuffisant le niveau de protection retenu, seraient, au contraire, de nature à troubler l'ordre public.
73 Pour ces différentes raisons, la directive 91/629 ne suffit pas à interdire l'usage de l'article 36 dans l'affaire qui vous est soumise, de sorte qu'il apparaît nécessaire que vous vous prononciez sur le champ d'application de ce dernier texte.
B - Le champ d'application de l'article 36
1. L'arrêt Hedley Lomas
74 A bien des égards, la présente affaire peut être rapprochée de celle qui est à l'origine de l'arrêt Hedley Lomas.
75 Les deux affaires intéressent spécifiquement le domaine de l'article 34 et de l'article 36, en tant que ce dernier est invoqué à l'appui de restrictions quantitatives fondées sur des motifs de protection de la vie et de la santé des animaux.
76 Surtout, le point commun le plus caractéristique vient de ce que la mesure restrictive adoptée, ou sollicitée, trouve son origine à l'extérieur du territoire de l'État membre qui l'a prise, ou à qui on demande de la prendre, et à l'intérieur du territoire de la Communauté.
77 Cette circonstance place l'État membre concerné dans la situation, délicate au regard des principes communautaires, et en particulier de la libre circulation des marchandises, le conduisant à porter une appréciation sur la nécessité ou l'opportunité de restreindre l'exportation de ses biens à destination d'un autre État membre pour des motifs fondés sur une pratique dont la connaissance lui échappe dans une large mesure.
78 Cependant, dans l'arrêt Hedley Lomas, la question était de savoir si l'article 36 pouvait être invoqué par un État membre pour justifier une limitation des exportations d'animaux vers un autre État membre, au motif que ce dernier ne respectait pas les prescriptions d'une directive communautaire prévoyant l'harmonisation des mesures nécessaire à la réalisation de l'objectif poursuivi. Au contraire, en l'espèce, certains États membres pratiquent l'élevage des veaux selon le mode dit des «cages à
veaux» sans pour autant méconnaître les dispositions de la directive harmonisant les normes de protection.
79 En dépit de ces différences, les données du problème posé dans chacune des deux affaires auraient pu donner lieu à une approche identique.
80 La directive en cause dans l'arrêt Hedley Lomas réalisait l'harmonisation complète des mesures nécessaires à la réalisation de l'objectif que poursuivait le recours à l'article 36, mais le ministre faisait valoir qu'elle n'était pas toujours respectée par l'État membre de destination.
81 Dans l'affaire qui vous est soumise, la directive est appliquée mais elle ne procède pas à une harmonisation complète.
82 Dans les deux cas, le défaut de mise en oeuvre de mesures permettant d'atteindre l'objectif énoncé par l'article 36 est de nature à légitimer le recours à ce texte.
83 Toutefois, le contexte factuel de l'arrêt Hedley Lomas, caractérisé par l'absence de certitude sur la réalité de la violation de la législation communautaire par l'État membre d'importation, ne vous a pas permis de vous prononcer sur ce point ni sur la circonstance que les faits étaient situés à l'extérieur du territoire de l'État d'exportation (34).
84 Vous avez pris soin de préciser, à plusieurs reprises, que la décision était rendue dans ce contexte (35). De ce fait, l'arrêt revêt un effet relatif (36). La réponse donnée par votre Cour se limite au cas où l'inobservation des prescriptions d'une directive d'harmonisation serait hypothétique (37). Il est facile de comprendre que, dans une telle hypothèse, un État membre ne puisse bénéficier du droit de prendre unilatéralement des mesures de restriction à l'exportation.
85 Compte tenu de ces particularités, nous pensons que la présente affaire se prête mieux à l'interprétation de l'article 36 invoqué à l'encontre de pratiques extraterritoriales.
2. Le recours à l'article 36 en vue de la protection de certains de ses objectifs contre des pratiques extraterritoriales
86 La juridiction de renvoi s'interroge sur le droit d'un État membre à justifier, par des considérations de moralité publique, d'ordre public ou de protection de la santé ou de la vie des animaux, des restrictions à l'exportation de veaux à destination d'États membres qui utilisent le système d'élevage dit des «cages à veaux».
87 Nous considérons, comme nous l'avons exprimé dans nos conclusions sous l'arrêt Hedley Lomas (38), qu'un État membre ne peut se prévaloir de l'article 36 du traité que pour assurer la sauvegarde d'un intérêt protégé par cet article sur son territoire national.
88 Dans ces mêmes conclusions, nous citions l'avocat général M. Trabucchi qui concluait sous l'arrêt Dassonville: «... les États ne peuvent apporter ces dérogations [contenues dans l'article 36] qu'en vue de la protection de leurs propres intérêts et non pas pour protéger des intérêts d'autres États ... L'article 36 permet à chaque État de protéger exclusivement ses propres intérêts nationaux. Ainsi donc, pour la protection de la propriété industrielle et commerciale, chaque État peut apporter des
limitations à la liberté de circulation des marchandises uniquement en vue de protéger les droits subjectifs et les intérêts économiques compris dans sa sphère de compétence» (39).
89 Nous nous référerons purement et simplement à la partie de nos conclusions qui exposent les raisons justifiant, selon nous, une stricte limitation du champ d'application de l'article 36 (40).
90 Il en résulte que les restrictions à l'exportation ne se justifient que si les faits en cause portent atteinte à la moralité publique ou à l'ordre public de l'État d'exportation.
91 Il ne serait pas acceptable, à ce stade du développement de la construction européenne, qu'un État membre soit admis à invoquer ce texte pour s'opposer à l'exportation de biens, au motif qu'il pourrait être porté atteinte, selon ses propres critères, à l'ordre public ou à la moralité publique de l'État membre d'importation.
92 En l'espèce, il est constant que l'élevage des animaux selon le système dénoncé par CIWF, bien que pratiqué à l'extérieur du Royaume-Uni, produit des effets sur le territoire britannique, où l'opinion publique, comme les milieux vétérinaires spécialisés, conteste son maintien dans certains États membres.
93 La situation n'est pas comparable en ce qui concerne l'objectif de protection des animaux. Dans ce cas, en effet, l'atteinte à la santé et à la vie des veaux du fait du système d'élevage se produit en dehors des frontières britanniques et échappe à la sphère de compétence du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord.
94 Examinons tour à tour chacun des objectifs de l'article 36 du traité, auxquels se réfère la question préjudicielle.
La moralité publique
95 Alors que votre Cour se reconnaît un pouvoir d'appréciation sur des notions telles que l'ordre public (41) ou la sécurité publique (42), dont le caractère strictement national est comparable à celui de la moralité publique, elle estime pourtant qu'«Il appartient en principe à chaque État membre de déterminer les exigences de la moralité publique sur son territoire, selon sa propre échelle des valeurs, et dans la forme qu'il a choisie» (43).
96 Toutefois, les rares occasions qui vous ont conduits à vous prononcer sur la protection de la moralité publique, au sens de l'article 36 du traité, mettaient en cause des réglementations nationales liées à des domaines dont on peut dire qu'ils se trouvent traditionnellement et généralement au coeur des débats tenus sur ce thème dans la plupart des sociétés européennes (44).
97 Même dans ces hypothèses, vous n'avez pourtant pas manqué de rappeler que la compétence des États membres était reconnue «en principe», ce qui vous réserve une faculté de déroger à la règle, si les données de l'affaire le justifiaient.
98 Les formulations employées, qui comportent des appréciations de fond par votre Cour sur les réglementations en cause, semblent d'ailleurs manifester votre intention de veiller à ce que le contenu de la notion ne connaisse pas de dérive. Dans l'arrêt Henn et Darby, vous avez indiqué qu'il ne pouvait être contesté que les dispositions législatives en cause relevaient de la faculté réservée aux États membres par l'article 36 (45). Dans l'arrêt Conegate, pour considérer qu'une réglementation
nationale frappant d'interdiction l'importation de certaines marchandises indécentes ou obscènes ne pouvait se prévaloir de motifs de moralité publique, vous avez constaté que la nature choquante de ces marchandises ne saurait être considérée comme ayant un degré suffisant de gravité lorsque la législation de l'État membre concerné ne comportait aucune interdiction de fabriquer ou de commercialiser ces mêmes marchandises sur son territoire (46).
99 Comme l'énonce votre jurisprudence constante, «... l'article 36 n'a pas pour objet de réserver certaines matières à la compétence exclusive des États membres, mais admet que les législations nationales fassent exception au principe de la libre circulation, dans la mesure où cela est et demeure justifié pour atteindre les objectifs visés à cet article» (47). En tant que dérogation à ce principe, l'article 36 doit en effet être strictement entendu (48).
100 La moralité publique, en dépit de son caractère spécifique, ne saurait totalement échapper à la règle. Des raisons fondées sur cette notion ne peuvent être invoquées en toute hypothèse, au risque de multiplier les entraves au commerce intracommunautaire.
101 A ce titre, il nous paraît nécessaire, en particulier dans des domaines moins généralement réprouvés que ceux dont vous avez eu à connaître, que vous vous reconnaissiez le droit de procéder à un contrôle minimal du contenu de la notion de moralité publique. L'avantage de cette approche serait d'éviter qu'une acception extensive de la notion ne soit favorisée à seule fin de justifier des mesures restrictives abusives (49).
102 Il reste cependant que le contenu de la moralité publique varie, selon les États membres, dans le temps, et en fonction de leurs particularités socioculturelles. En outre, il n'entre pas dans la mission de la Cour de se prononcer sur des valeurs caractérisant la moralité publique d'un État membre, et qui, de ce fait, lui sont propres. Par suite, il apparaît nécessaire de reconnaître aux autorités nationales un pouvoir d'appréciation suffisant pour déterminer les exigences que comporte la
moralité publique, dans les limites imposées par le traité (50).
103 De manière complémentaire, il revient, selon nous, à votre Cour d'interpréter l'article 36 en écartant de son champ d'application les pratiques ou les réglementations nationales poursuivant des objectifs qui, manifestement, ne sauraient relever de la moralité publique.
104 En l'espèce, le fait, pour un État membre, de considérer que l'atteinte portée de manière injustifiée à la vie ou à la santé d'animaux domestiques, même à des fins économiques, par le recours à un mode d'élevage particulier, relève de la moralité publique de cet État n'apparaît pas manifestement contraire à l'article 36.
105 Selon le juge de renvoi, «l'exportation de veaux en vue de leur élevage dans des conditions contraires à la convention est considérée, dans l'État membre d'exportation, comme cruelle et immorale par des organisations dont l'objet est le bien-être des animaux et par la majeure partie de l'opinion publique, soutenues par des experts en matière vétérinaire dont l'avis fait autorité» (51).
106 Il convient cependant d'ajouter que le caractère abusivement attentatoire du système d'élevage à la santé ou à la vie des animaux doit être établi par des constatations scientifiques objectives, et que les mesures adoptées doivent être proportionnées à l'objectif recherché (52), ce qu'il appartiendra au juge national d'apprécier.
107 La juridiction de renvoi se réfère, en second lieu, au motif d'ordre public.
L'ordre public
108 Dans l'arrêt Bouchereau, par un raisonnement qui peut être transposé en matière de libre circulation des marchandises, vous avez indiqué que, «en tant qu'il peut justifier certaines restrictions à la libre circulation des personnes relevant du droit communautaire, le recours par une autorité nationale à la notion d'ordre public suppose, en tout cas, l'existence ... d'une menace réelle et suffisamment grave, affectant un intérêt fondamental de la société» (53).
109 Dans la présente affaire, aucune atteinte à l'ordre public n'est invoquée par la requérante au principal. Tout au plus résulte-t-il des observations de la partie requérante, et, dans une moindre mesure, de la décision de renvoi, que «Le caractère inhumain du système des cages à veaux a provoqué une vigoureuse réaction de l'opinion publique au Royaume-Uni» (54).
110 La description ainsi faite du mouvement protestataire né au Royaume-Uni de l'usage du système d'élevage en cause ne révèle pas de faits susceptibles de caractériser une menace réelle à l'ordre public. Dans un tel contexte, cette condition de l'article 36 ne saurait être invoquée à l'appui d'une restriction à l'exportation.
111 De surcroît, il nous paraîtrait dangereux qu'un principe communautaire - en l'espèce le principe de la libre circulation des marchandises - puisse être remis en cause pour la raison que sa mise en oeuvre suscite une réaction sociale, s'il n'existe pas d'autres motifs d'en limiter l'application (55).
112 Par suite, nous concluons que des mesures de restriction à l'exportation d'animaux fondées sur des risques de réaction de l'opinion publique nationale au maintien d'un mode d'élevage considéré comme cruel à l'égard des animaux ne peut pas répondre à un objectif d'ordre public au sens de l'article 36.
La protection de la santé et de la vie des animaux
113 L'article 36 ne permet pas à un État membre de limiter ses exportations en raison de circonstances extraterritoriales qui, même si elles produisent des effets au sein de sa population, n'affectent pas sur son territoire national l'intérêt protégé par ce texte.
114 Ce principe nous paraît devoir s'appliquer à l'objectif de protection de la santé et de la vie des animaux.
115 Permettre qu'un État membre interdise ou limite l'exportation d'animaux se trouvant sur son sol pour les protéger contre des pratiques portant atteinte, à l'extérieur de ses frontières, à leur santé ou à leur vie reviendrait à reconnaître aux États membres un droit de regard, voire un moyen de pression, sur les pratiques ou sur les réglementations appliquées par les autres États membres.
116 Le législateur communautaire n'a certainement pas voulu que l'article 36 soit l'objet d'une interprétation aussi large. La fonction dévolue à ce texte, qui est d'être un instrument au service des États membres contre les effets abusifs de la libre circulation des marchandises sur leurs intérêts nationaux fondamentaux, s'oppose à pareille interprétation.
117 Vous avez réaffirmé ce principe de l'interprétation stricte de l'article 36 au point 20 de l'arrêt Richardt et «Les Accessoires Scientifiques», précité:
«Ainsi que la Cour l'a constaté à diverses reprises (voir arrêt Campus Oil, précité, point 37, relatif aux restrictions à l'importation), l'article 36, en tant qu'exception à un principe fondamental du traité, doit être interprété de façon à ne pas étendre ses effets au-delà de ce qui est nécessaire pour la protection des intérêts qu'il vise à garantir. Des mesures prises sur la base de l'article 36 ne peuvent donc être justifiées que si elles sont de nature à répondre à l'intérêt protégé par cet
article et si elles ne portent pas atteinte plus qu'il n'est indispensable aux échanges intracommunautaires» (56).
118 Notre propos n'est pas d'affirmer que la protection de la vie et de la santé des animaux doit s'effacer devant les exigences économiques de la libre circulation des marchandises mais, plus simplement, de dire que, compte tenu de sa fonction au sein du traité, qui conditionne en grande partie son champ d'application territorial, l'article 36 n'est pas l'instrument approprié pour le règlement d'un litige tel que celui soumis au juge national.
119 Le titre XVI du traité, relatif à l'environnement, fixe des objectifs et organise des procédures permettant à la Communauté d'adopter des mesures dépassant le strict cadre territorial des États membres.
120 La limitation territoriale du champ d'application de l'article 36 ne remet nullement en cause son utilité dans le domaine de la protection de la santé et de la vie des animaux. Il permet, en effet, à un État membre d'assortir les dispositions prises pour la préservation d'une espèce animale, menacée sur son territoire national, de mesures de limitation ou d'interdiction d'exportation des individus de l'espèce concernée.
121 Si, comme nous le proposons, vous jugez que l'impossibilité de recourir à l'article 36 du traité procède d'autres causes que du caractère incomplet de l'harmonisation réalisée par la directive, la seconde question préjudicielle, relative à la validité de la directive 91/629, n'appellera pas de réponse.
122 Si, au contraire, vous considérez que la directive, étant exhaustive, s'oppose à l'application de l'article 36, nous devons, à titre subsidiaire, examiner sa régularité juridique.
VI - Sur la validité de la directive
123 La requérante au principal propose de répondre à la seconde question préjudicielle, également à titre subsidiaire, que la directive méconnaît la convention et la recommandation, dont les dispositions claires et inconditionnelles, selon elle, s'imposent à la Communauté (57).
124 Le gouvernement du Royaume-Uni et le gouvernement français, ainsi que le Conseil et la Commission, estiment au contraire que son examen ne révèle aucun élément de nature à en affecter la validité.
125 L'appréciation de la validité d'une règle de droit communautaire dérivé au regard d'actes internationaux conclus par la Communauté doit suivre les critères que votre Cour a fixés à l'occasion des procédures relatives à l'application de l'accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT). Dans votre arrêt du 5 octobre 1994, Allemagne/Conseil, vous avez jugé que, «Pour décider si la requérante peut invoquer certaines dispositions du GATT afin de contester la légalité du règlement, il
convient de rappeler que la Cour a reconnu que les dispositions de l'Accord général ont pour effet de lier la Communauté. Elle a toutefois également admis qu'en vue d'apprécier la portée du GATT dans l'ordre juridique communautaire, il convient d'envisager à la fois l'esprit, l'économie et les termes de l'Accord général» (58).
A - L'intégration de la convention et de la recommandation dans l'ordre juridique communautaire
126 Nul ne conteste la compétence dont la Communauté est investie pour conclure la convention ni la validité de la décision 78/923 qui en a approuvé les termes (59).
127 La Communauté se trouve donc liée par la convention, laquelle forme partie intégrante, dès son entrée en vigueur, de l'ordre juridique communautaire.
128 Conformément à votre jurisprudence constante, du fait de leur rattachement direct à la convention qu'ils mettent en oeuvre, les actes émanant d'un organe institué par cette convention et chargé de sa mise en oeuvre font également partie de l'ordre juridique communautaire (60). En l'espèce, la recommandation et son annexe C ont été adoptées par le comité permanent constitué en application de l'article 8 de la convention. Celui-ci «est chargé d'élaborer et d'adopter des recommandations aux parties
contractantes contenant des dispositions détaillées en vue de l'application des principes énoncés au titre I de la présente convention» (61).
B - La portée des normes énoncées par la convention et la recommandation
129 Bien que formulées sous une forme impérative, le verbe «devoir» étant systématiquement employé pour énoncer les principes contenus dans le titre I (62), les dispositions de la convention sont, pour la plupart, caractérisées par leur imprécision.
130 Ainsi, le logement de l'animal, son alimentation, les soins qui lui sont appliqués, notamment, doivent être, selon le texte, «appropriés à ses besoins physiologiques et éthologiques, conformément à l'expérience acquise et aux connaissances scientifiques» (63). De même, ce caractère approprié est déterminé «compte tenu de [l']espèce, [du] degré de développement, d'adaptation et de domestication [de l'animal]» (64). La liberté de mouvement laissée à l'animal et l'alimentation qui lui est donnée
sont décrites comme devant lui épargner «des souffrances ou des dommages inutiles» (65). Le même objectif justifie l'obligation de procéder à une inspection «approfondie à des intervalles suffisants» de sa condition et de son état de santé (66). Le sacrifice à la ferme de l'animal «doit être fait avec compétence et ... sans [lui] causer de souffrances ou de détresse inutiles» (67). Enfin, l'élevage naturel ou artificiel, ou les procédures d'élevage qui causent ou sont susceptibles de causer «des
souffrances ou des dommages» sont prohibés (68).
131 Les seules dispositions véritablement précises concernent la fréquence minimale des inspections de «la condition et [de] l'état de santé de l'animal», et des installations techniques, fixée à au moins une fois par jour dans le cas d'animaux gardés dans des systèmes modernes d'élevage intensif (69).
132 Retenons qu'aucune règle précise ne peut être dégagée de la convention, qui soit de nature à remettre en cause le système dit des «cages à veaux» dans ce qui le caractérise, à savoir la largeur minimale des cages et la composition de l'alimentation des veaux. De ce fait, le souci exprimé par la convention de sensibiliser les parties contractantes au maintien de conditions d'élevage respectueuses du bien-être des animaux dans les domaines vitaux ne se traduit pas par la définition de normes dont
l'inobservation par la directive pourrait affecter sa validité.
133 En vertu de l'article 20 de la recommandation, celle-ci «ne sera pas directement applicable dans le droit interne des parties et sa mise en oeuvre s'effectuera selon les modalités que chaque partie estimera appropriées, à savoir le cadre de sa législation ou de sa pratique administrative».
134 L'annexe C qui, aux termes de l'article 1er, paragraphe 3, de la recommandation, fait partie intégrante de celle-ci est soumise au même régime d'entrée en vigueur.
135 Les dispositions de la recommandation ne peuvent donc entrer en vigueur sans que des mesures d'exécution soient prises par les signataires, chacun pour ce qui le concerne. La force contraignante éventuelle de la recommandation est suspendue à l'adoption de tels actes, de sorte que la directive ne saurait lui être subordonnée. La procédure applicable à l'éventualité du défaut de mise en oeuvre d'une recommandation est réglée par l'article 9, paragraphes 3 et 4, de la convention. Il est
significatif, au demeurant, de relever que cette disposition permet à la Communauté de mettre un terme aux effets de la recommandation par une simple notification.
136 Indépendamment des conditions de sa mise en oeuvre, le contenu même de la recommandation s'oppose à la mise en cause de la validité de la directive, laquelle n'était pas, là encore, tenue d'en observer les dispositions. Plus précises que celles fixées par la convention, les règles énoncées par la recommandation sont cependant caractérisées par l'emploi du conditionnel, du moins pour les domaines intéressant le système d'élevage incriminé.
137 Ainsi, s'agissant de l'espace laissé aux animaux et de leur alimentation, éléments caractéristiques du système d'élevage contesté, l'article 6, paragraphe 3, premier et troisième alinéas, de la recommandation prévoit que «les logements pour bovins ..., que ces derniers soient à l'attache ou dans des boxes, devraient être conçus de manière à toujours laisser aux animaux une liberté de mouvement suffisante pour faire leur toilette sans difficulté et leur ménager suffisamment d'espace pour se
coucher, se reposer, adopter des postures pour dormir ou s'étirer à leur aise, et se relever.
...
Les animaux ... devraient pouvoir voir et toucher d'autres animaux» (70).
138 Aux termes de l'article 8, «L'espace disponible pour les bovins logés en groupe devrait être calculé en fonction de leur environnement global, leur âge, leur sexe, leur poids vif, des besoins comportementaux du cheptel, et en tenant compte de la présence ou de l'absence de cornes et de la taille du groupe. Il faut éviter les espaces trop restreints ou le surpeuplement qui conduisent au piétinement, à des troubles du comportement ou autres» (71).
139 Il est notable que le caractère conditionnel de ces règles s'oppose à ce qu'il leur soit reconnu la moindre force contraignante, et que, lorsque, au contraire, la norme est fixée de manière impérative, son imprécision permet de s'en affranchir.
140 L'article 10, consacré à l'alimentation, entre en partie dans cette dernière catégorie. Il dispose: «Tous les animaux doivent avoir un accès approprié à une alimentation adéquate, nutritive, hygiénique et équilibrée chaque jour, et à de l'eau en quantité et de qualité adéquates, de façon à conserver toute leur santé et leur vigueur et à satisfaire leurs besoins comportementaux et physiologiques. Une quantité suffisante de fourrage grossier devrait leur être fournie chaque jour, selon l'âge et
les besoins physiologiques de chaque animal» (72).
141 Enfin la lecture de l'annexe C conduit à la même conclusion.
142 S'agissant de l'espace laissé aux veaux, le point 4, par exemple, évoque des «dimensions du box ou de la stalle individuel(le) [qui] doivent être appropriées à la taille de l'animal» et indique que «la largeur du box ne devrait pas être inférieure à la hauteur du veau au garrot...» (73).
143 De même, selon le point 5, «Quand cela est possible, il conviendrait de s'orienter vers l'élevage des veaux en groupe...».
144 Le point 8, paragraphe 2, indique que «Les veaux âgés de plus de deux semaines doivent avoir accès à un régime alimentaire appétant, digeste, nutritif et contenant suffisamment de fer et de fourrage, approprié à leur âge, leur poids et à leurs besoins biologiques...» (74).
145 En vertu du point 14, «Étant donné que certains systèmes actuellement utilisés ne sont pas conçus, construits ou employés de façon à répondre aux besoins biologiques des veaux, des efforts doivent être faits pour développer et mettre en oeuvre des systèmes d'élevage qui réduisent le plus possible les risques de blessures et de maladie et qui permettent de satisfaire tous leurs besoins biologiques, notamment en fournissant des régimes alimentaires appropriés et en évitant des environnements
monotones, des superficies trop restreintes et le manque de contacts sociaux.»
146 Il s'ensuit que la convention ou la recommandation ne créent pas d'obligations s'imposant à la directive.
147 Toutefois, votre Cour ne s'en tient pas à l'esprit, à l'économie et aux termes de l'accord international dont la violation par l'acte communautaire est invoquée. Dans sa jurisprudence relative au GATT, elle a considéré qu'il lui appartenait aussi de contrôler la légalité de l'acte en cause «dans l'hypothèse où la Communauté a entendu donner exécution à une obligation particulière assumée dans le cadre du GATT ou dans celle où l'acte communautaire renvoie expressément à des dispositions précises
de l'Accord général...» (75).
148 Le premier considérant de la directive expose que tous les États membres ont ratifié la convention et que la Communauté l'a également approuvée.
149 Si cette référence à la convention dénote l'intention de la Communauté de favoriser l'amélioration de la condition d'élevage des veaux, ce que révèlent déjà l'intitulé et le contenu de la directive, la formulation du considérant, qui se borne à faire état du stade auquel sont parvenus les États membres et la Communauté dans la procédure d'adoption de la convention, et le caractère général de la référence ne permettent pas de conclure que la Communauté ait voulu donner force obligatoire à une
disposition particulière de la convention ou de la recommandation, ou qu'il ait été dans son intention de confier à la directive la charge d'en assurer l'exécution.
150 En conséquence, il ne nous apparaît pas que la validité de la directive soit affectée par les dispositions de la convention ou de la recommandation.
VII - Conclusion
151 Pour ces raisons, nous vous proposons de répondre aux questions posées de la façon suivante:
«1) L'article 36 du traité CE doit être interprété en ce sens qu'il ne permet pas à un État membre, même en l'absence d'une directive prévoyant une harmonisation complète des mesures nécessaires à la réalisation de l'objectif spécifique que le recours à l'article 36 tendrait à protéger, d'invoquer des raisons de protection de l'ordre public et/ou de la santé et de la vie des animaux pour justifier des mesures limitant l'exportation de veaux vivants en vue de les soustraire au système d'élevage en
cages à veaux utilisé dans un autre État membre.
L'article 36 du traité doit être interprété en ce sens qu'il permet à un État membre, dans le même contexte, d'invoquer des raisons de protection de la moralité publique pour justifier de telles mesures, dès lors que la protection de la santé et de la vie des animaux est considérée, dans cet État membre, comme relevant de ce domaine, que l'atteinte à la santé ou à la vie des animaux consécutive au système d'élevage en cause est établie par des constatations scientifiques objectives et que les
mesures adoptées sont proportionnées à l'objectif recherché.
2) L'examen de la directive 91/629/CEE du Conseil, du 19 novembre 1991, établissant les normes minimales relatives à la protection des veaux, n'a pas révélé d'éléments de nature à mettre en cause sa validité.»
(1) - JO L 340, p. 28 (ci-après la «directive» ou la «directive 91/629»).
(2) - Premier considérant de la décision 78/923/CEE du Conseil.
(3) - JO L 323, p. 12.
(4) - JO L 395, p. 21.
(5) - Recommandation adoptée par le comité permanent du Conseil de l'Europe, lors de sa 17e réunion, conformément aux règles de la convention.
(6) - JO L 148, p. 24.
(7) - Cinquième et sixième considérants.
(8) - Septième considérant.
(9) - Point 3, sous b), de la décision de renvoi.
(10) - Ibidem.
(11) - Ibidem, point 3, sous l).
(12) - Il convient d'indiquer que la RSPCA a cessé d'être partie à la procédure devant la High Court of Justice en vertu d'une ordonnance rendue par cette juridiction le 8 mai 1997, postérieurement à la saisine de votre Cour.
(13) - Voir, par exemple, l'arrêt du 12 décembre 1996, Kontogeorgas (C-104/95, Rec. p. I-6643, point 11).
(14) - Arrêt du 15 décembre 1995, Bosman (C-415/93, Rec. p. I-4921, point 59).
(15) - Ibidem, points 60 et 61, et, plus récemment, arrêt du 16 janvier 1997, USSL n_ 47 di Biella (C-134/95, Rec. p. I-195, point 12).
(16) - Points 51 et suiv. des présentes conclusions.
(17) - Point 3, sous n), de la décision de renvoi.
(18) - La déclaration écrite sous serment du représentant de la RSPCA et de CIWF, en date du 5 juillet 1995, porte, en en-tête, la mention «in the matter of an application for leave to apply for judicial review against the Minister of Agriculture, Fisheries and Food by the Royal Society for the Prevention of Cruelty to Animals and Compassion in World Farming Limited».
(19) - Point 3, sous m), de la décision de renvoi.
(20) - Point 3 des observations écrites.
(21) - Arrêt du 23 mai 1996 (C-5/94, Rec. p. I-2553, point 18).
(22) - Ibidem. Dans son arrêt du 1er avril 1982, Holdijk e.a. (141/81, 142/81 et 143/81, Rec. p. 1299, point 13), votre Cour relevait déjà «l'intérêt que la Communauté porte à la santé et à la protection des animaux et dont témoignent entre autres l'article 36 du traité et la décision 78/923 du Conseil...».
(23) - Voir, par exemple, l'arrêt du 10 juillet 1984, Campus Oil e.a. (72/83, Rec. p. 2727, point 27).
(24) - Voir l'arrêt du 29 novembre 1978, Pigs Marketing Board (83/78, Rec. p. 2347, points 56 à 58), ou, plus récemment, l'arrêt du 25 novembre 1986, Forest (148/85, Rec. p. 3449, point 14).
(25) - Arrêt Holdijk e.a., précité, point 12.
(26) - Arrêt Hedley Lomas, précité, point 18. Voir également les arrêts du 5 octobre 1977, Tedeschi (5/77, Rec. p. 1555, point 35), et du 23 mai 1990, Van den Burg (C-169/89, Rec. p. I-2143, point 8).
(27) - L'article 4 de la directive renvoie à l'annexe, conférant donc un caractère obligatoire à son contenu, au même titre que la directive elle-même.
(28) - L'article 11, paragraphe 1, dispose: «Les États membres mettent en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives comprenant d'éventuelles sanctions, nécessaires pour se conformer à la présente directive au plus tard le 1er janvier 1994. Il en informent immédiatement la Commission».
(29) - Point 1.7 de ses observations écrites.
(30) - Point 9 de ses observations écrites.
(31) - Ces exigences, qui figurent au paragraphe 1, sont les suivantes:
«lorsque les veaux sont logés en groupe, il doivent disposer d'un espace libre suffisant pour leur permettre de se tourner et de se coucher sans contrainte et d'au moins 1,5 mètre carré par veau d'un poids vif de 150 kilogrammes;
lorsque les veaux sont logés en boxes individuels ou attachés dans des stalles, les boxes ou stalles doivent avoir des parois ajourées et leur largeur ne doit pas être inférieure soit à 90 centimètres plus ou moins 10 %, soit à 0,80 fois la hauteur au garrot.»
(32) - Les modifications apportées par la directive 97/2/CE du Conseil, du 20 janvier 1997, modifiant la directive 91/629 (JO L 25, p. 24), à l'article 3, paragraphes 3 et 4, de celle-ci, notamment, ne changent pas le sens du raisonnement proposé ni les conclusions que nous pensons devoir en tirer. Des normes plus strictes et plus précises que celles fixées par le texte initial de la directive 91/629, en matière de logement et d'espace laissés aux veaux, s'appliquent désormais aux exploitations
neuves ou reconstruites, et à celles mises en service après la fin de la période transitoire. Mais, alors que la date de mise en conformité aux normes de la période transitoire des installations construites avant le 1er janvier 1994 demeure celle du 31 décembre 2003, la date de la mise en conformité aux nouvelles normes des installations de la période transitoire est ramenée au 31 décembre 2006. Seuls le niveau d'harmonisation choisi par le législateur et le calendrier arrêté pour l'atteindre ont
donc été modifiés, à l'exclusion du principe de sa réalisation par étapes. Or, tant que la dernière phase, qui s'achève à la fin de l'année 2006, n'est pas atteinte, l'harmonisation ne peut être considérée comme totalement et effectivement réalisée.
(33) - Arrêts du 15 décembre 1976, Simmenthal (35/76, Rec. p. 1871, point 36), et du 8 novembre 1979, Denkavit Futtermittel (251/78, Rec. p. 3369, points 18 à 20).
(34) - Nous indiquions aux points 24 et 25 de nos conclusions sous l'arrêt Hedley Lomas, précité, que la violation de la directive n'était pas certaine, ou en tout cas pas démontrée, ce qui suffisait à ce que vous vous opposiez, dans de telles circonstances, au recours à l'article 36 par l'État membre d'exportation.
(35) - Ibidem, points 16, 20 et 21.
(36) - Le point 16 de l'arrêt est ainsi formulé: «C'est eu égard à ce contexte factuel qu'il convient de répondre à la première question posée par la juridiction de renvoi».
(37) - Vous ne reconnaissez pas à un État membre le droit de recourir à l'article 36 pour «obvier à une méconnaissance éventuelle, par un autre État membre, des règles du droit communautaire» (arrêt Hedley Lomas, précité, point 20, souligné par nous).
(38) - Point 31.
(39) - Arrêt du 11 juillet 1974 (8/74, Rec. p. 837, 860). Cité dans nos conclusions sous l'arrêt Hedley Lomas, précité, point 32.
(40) - Ibidem, points 33 à 39.
(41) - Voir, notamment, les arrêts du 29 janvier 1985, Cullet (231/83, Rec. p. 305, points 32 et 33), et du 25 septembre 1985, Leclerc (34/84, Rec. p. 2915, point 9).
(42) - Voir, en particulier, l'arrêt Campus Oil e.a., précité, aux termes duquel vous considérez «qu'il y a lieu d'apprécier si la notion de sécurité publique ... couvre des raisons du type de celles qui sont visées par la question posée» (point 33).
(43) - Arrêt du 14 décembre 1979, Henn et Darby (34/79, Rec. p. 3795, point 15). Voir également l'arrêt du 11 mars 1986, Conegate (121/85, Rec. p. 1007, point 14).
(44) - Les arrêts Henn et Darby, et Conegate, précités, ont trait à la pornographie, et l'arrêt du 24 mars 1994, Schindler (C-275/92, Rec. p. I-1039), qui concerne cependant une législation portant sur une activité de «services», aux jeux de hasard.
(45) - Point 15.
(46) - Point 15.
(47) - Arrêt du 13 juillet 1995, Espagne/Conseil (C-350/92, Rec. p. I-1985, point 21). Voir également les arrêts Simmenthal, précité, point 24; Tedeschi, précité, point 34; du 12 juillet 1979, Commission/Allemagne (153/78, Rec. p. 2555, point 5); Denkavit Futtermittel, précité, point 14, et Campus Oil e.a., précité, point 32.
(48) - Arrêt du 4 octobre 1991, Richardt et «Les Accessoires Scientifiques» (C-367/89, Rec. p. I-4621, point 20).
(49) - Voir, en ce sens, le point 29 des conclusions de l'avocat général M. Van Gerven dans ses conclusions sous l'arrêt du 23 novembre 1989, Torfaen Borough Council (C-145/88, Rec. p. 3851). Une interprétation large est, au demeurant, facilitée par le sens même de l'expression. La moralité étant ainsi définie: «Attitude, conduite morale, principes», il convient de se référer à la notion de morale, qui signifie: «Ensemble des règles d'action et des valeurs qui fonctionnent comme normes dans une
société», le Petit Larousse.
(50) - Voir le raisonnement comparable suivi par votre Cour dans le domaine des activités de «services» dans l'arrêt Schindler, précité, points 60 à 63.
(51) - Point 4, sous g), de la décision de renvoi.
(52) - Voir, par exemple, les arrêts Campus Oil e.a., précité, point 37, et du 4 juin 1992, Debus (C-13/91 et C-113/91, Rec. p. I-3617, point 16).
(53) - Arrêt du 27 octobre 1977 (30/77, Rec. p. 1999, point 35).
(54) - Point 11 des observations écrites de la partie requérante. Voir également le point 13 desdites observations, ainsi que les points 3, sous b), et j), i, et 4, sous g), de la décision de renvoi.
(55) - Voir, sur ce point, le point 5.3 des conclusions de l'avocat général M. VerLoren van Themaat, sous l'arrêt Cullet, précité.
(56) - Souligné par nous.
(57) - Points 65 à 68 de ses observations écrites.
(58) - C-280/93, Rec. p. I-4973, point 105.
(59) - Indiquons, pour être précis, que cette compétence résulte du pouvoir dont la Communauté dispose, sur le plan interne, en matière de politique agricole commune et d'harmonisation des législations. Dans votre arrêt du 14 juillet 1976, Kramer e.a. (3/76, 4/76 et 6/76, Rec. p. 1279, points 15 à 20), vous avez jugé que, en l'absence de dispositions spécifiques du traité habilitant la Communauté à prendre des engagements internationaux dans certains domaines, il y avait lieu «de se référer au
système général du droit communautaire relatif aux rapports externes de la Communauté». Vous avez indiqué que l'article 210 du traité, en vertu duquel la Communauté a la personnalité juridique, «signifie que, dans les relations extérieures, la Communauté jouit de la capacité de prendre des engagements internationaux dans toute l'étendue du champ des objectifs définis dans la première partie du traité...». Dans ces conditions, vous avez conclu qu'«une telle compétence résulte non seulement d'une
attribution explicite par le traité, mais peut découler également de manière implicite d'autres dispositions du traité...». Or, si le traité ne comporte pas de dispositions spécifiques habilitant la Communauté à prendre des engagements internationaux dans le domaine de la protection des animaux dans les élevages, la décision 78/923 est fondée sur les articles 43 et 100 du traité, relatifs aux domaines précités de la politique agricole commune et de l'harmonisation des législations. En outre, ses
quatrième et cinquième considérants se réfèrent, respectivement, aux «disparités pouvant créer des conditions de concurrence inégales [pouvant] avoir ... une incidence directe sur le fonctionnement du marché commun», et à la politique agricole commune. De sorte qu'il apparaît que la Communauté a conclu la convention en vertu des attributions qui lui sont dévolues par ces textes, dans les domaines correspondants et pour la réalisation des objectifs de la Communauté visés à l'article 3, sous d), f) et
h), du traité, dans sa version en vigueur à la date de la décision 78/923. Voir également l'arrêt du 31 mars 1971, Commission/Conseil (22/70, Rec. p. 263, points 12 à 19), et l'avis du 26 avril 1977 (1/76, Rec. p. 741, points 3 et 4).
(60) - Arrêts du 14 novembre 1989, Grèce/Commission (30/88, Rec. p. 3711, point 13); du 20 septembre 1990, Sevince (C-192/89, Rec. p. I-3461, point 9), et du 21 janvier 1993, Deutsche Shell (C-188/91, Rec. p. I-363, point 17).
(61) - Article 9, paragraphe 1, placé sous le titre II «Dispositions détaillées pour la mise en oeuvre» de la convention.
(62) - Seul le titre I édicte les règles de fond applicables au domaine traité par la convention.
(63) - Articles 3 bis, 4, paragraphe 2, et 5.
(64) - Articles 3 bis, 4, paragraphe 1, et 5.
(65) - Articles 4, paragraphe 1, et 6, premier alinéa.
(66) - Articles 4, paragraphe 1, 6, paragraphe 1, et 7, paragraphe 1.
(67) - Article 7, paragraphe 2, nouveau.
(68) - Article 3, nouveau, de la convention modifiée par le protocole d'amendement, précité.
(69) - Article 7, paragraphes 1 et 3, nouveau.
(70) - Souligné par nous.
(71) - Souligné par nous.
(72) - Souligné par nous.
(73) - Souligné par nous.
(74) - Souligné par nous.
(75) - Arrêt Allemagne/Conseil, précité, point 111.
