Avis juridique important
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61995C0345
Conclusions de l'avocat général Lenz présentées le 4 février 1997. - République française contre Parlement européen. - Siège des institutions - Parlement européen - Périodes de session. - Affaire C-345/95.
Recueil de jurisprudence 1997 page I-05215
Conclusions de l'avocat général
A - Introduction
1 La présente affaire dont la Cour est saisie sur recours formé par la République française (ci-après la «requérante») s'inscrit, de par le thème abordé, dans la droite ligne d'une série de litiges concernant le siège du Parlement européen (1) (ci-après le «défendeur»). Le recours est directement dirigé contre la délibération du défendeur portant fixation de son calendrier des périodes de sessions pour l'année 1996 (2). A la différence de ce qui avait été le cas durant quelques années et du fait
d'un amendement apporté à la proposition initiale de la conférence des présidents (3), seule une période de session plénière de cinq jours a été fixée pour le mois d'octobre. Puisque selon une pratique constante le Parlement ne siège pas au mois d'août, le nombre des périodes de sessions plénières de cinq jours qui se tiennent normalement à Strasbourg s'est donc réduit à onze pour l'année 1996.
2 De l'avis de la requérante, cette fixation quantitative constitue une violation de la décision des représentants des gouvernements des États membres relative à la fixation des sièges des institutions et de certains organismes et services des Communautés européennes (4), qui a été prise le 12 décembre 1992 à Édimbourg (ci-après la «décision d'Édimbourg»). L'article 1er de la décision d'Édimbourg prévoit en effet:
«Le Parlement européen a son siège à Strasbourg où se tiennent les douze périodes de sessions plénières mensuelles y compris la session budgétaire» (5).
3 La requérante estime en outre critiquable l'augmentation relative du nombre des «périodes de sessions plénières» à Bruxelles à huit séances de deux demi-journées chacune. Bien que la décision d'Édimbourg prévoie par ailleurs que «les périodes de sessions plénières additionnelles se tiennent à Bruxelles», la requérante considère néanmoins que la fixation formelle du siège du Parlement à Strasbourg (6) est remise en cause compte tenu de la diminution des périodes de sessions plénières de cinq jours
à Strasbourg et de l'augmentation concomitante des périodes de sessions plénières additionnelles à Bruxelles. La requérante fait valoir l'illégalité ainsi comprise de la délibération attaquée du Parlement dans le cadre du moyen de recours général tiré de l'incompétence. La délibération en cause serait en outre illégale pour violation des formes substantielles. Le président du Parlement aurait dû constater l'illégalité de l'amendement n_ 9 dont l'adoption a eu pour effet de réduire de douze à onze le
nombre des périodes de sessions plénières de cinq jours proposées par la conférence des présidents et, partant, écarter cet amendement en application de l'article 125 du règlement intérieur du Parlement européen. La requérante soutient enfin que la délibération attaquée est entachée d'un défaut de motivation qui, à lui seul, emporterait déjà l'illégalité de l'acte en question.
4 Le défendeur est au contraire d'avis que la délibération attaquée est pleinement valide. Il soutient par ailleurs que, prise textuellement, la décision d'Édimbourg est quant à elle invalide. Toutefois le libellé de cette décision lui semble se prêter à une interprétation conforme au traité. La délibération contestée du Parlement ne saurait cependant en aucun cas être invalide en raison d'une éventuelle incompatibilité avec la décision d'Édimbourg.
5 Le grand-duché de Luxembourg est intervenu en l'espèce à l'appui des conclusions de la partie requérante.
6 La partie requérante conclut à ce qu'il plaise à la Cour:
- déclarer nulle et non avenue la délibération du Parlement européen en date du 20 septembre 1995 fixant le calendrier de travail pour 1996;
- condamner la partie défenderesse aux dépens.
7 La partie défenderesse conclut à ce qu'il plaise à la Cour:
- déclarer le recours comme non fondé;
- condamner la partie requérante aux dépens.
8 Il conviendra de revenir, dans le cadre de l'analyse juridique, sur les moyens et arguments avancés par les parties.
B - Analyse
I - Sur la recevabilité
9 Le défendeur n'a pas expressément soulevé une exception d'irrecevabilité. Il appartient cependant à la Cour de vérifier d'office la recevabilité du recours (7).
10 Aux termes de l'article 173 du traité CE, la Cour de justice contrôle les «actes du Parlement européen destinés à produire des effets juridiques vis-à-vis des tiers». Un obstacle à la recevabilité du recours pourrait par conséquent exister si la délibération attaquée ne produisait pas «des effets juridiques vis-à-vis des tiers». Le motif d'irrecevabilité ainsi formulé a été jusqu'à présent appliqué de manière constante dans la jurisprudence (8) relative au caractère attaquable d'actes du
Parlement européen. Toutefois, ce critère n'a été repris de manière explicite dans l'article 173 du traité qu'à la suite de l'adaptation et de la modification du traité par le traité de Maastricht.
11 La question pourrait dès lors se poser de savoir si le contenu du critère de recevabilité appelle une définition différente de celle qui était appliquée avant que le traité ne soit modifié. Le fait que l'on ait voulu renforcer l'autonomie interne de l'institution pourrait éventuellement militer en faveur d'une conception plus stricte du critère de recevabilité. D'un autre côté, il se peut que la modification apportée au traité ait eu pour seul objet de codifier simplement la jurisprudence
antérieure (9) relative à la détermination et à l'application du critère de recevabilité.
12 La similitude des formulations plaide selon nous en faveur de cette dernière interprétation. Il nous paraît en effet être dans l'intérêt d'une large protection juridique que les barrières dressées en matière de recevabilité ne soient pas placées trop haut. L'autonomie interne de l'institution n'aura pas à en pâtir, puisque selon une jurisprudence constante (10) c'est en tout cas uniquement au stade de l'examen quant au fond que sont tracées les limites dans lesquelles un acte de l'institution
doit être qualifié de mesure d'organisation interne et échappe, de ce fait, à une annulation par la Cour de justice par la voie d'un recours en annulation. Une application souple des conditions de recevabilité ne préjuge donc en aucune façon du bien-fondé de la délibération attaquée.
13 Cette appréciation peut s'appuyer sur la jurisprudence de la Cour relative à la recevabilité de recours en annulation dirigés contre des actes du Parlement européen. Dans l'arrêt du 23 mars 1993 rendu dans l'affaire Weber/Parlement (11), la Cour, tout en renvoyant à la jurisprudence antérieure, a déclaré:
«En ce qui concerne la recevabilité de la demande d'annulation, il convient de rappeler que la Communauté économique européenne est une communauté de droit en ce que ni ses États membres ni ses institutions n'échappent au contrôle de la conformité de leurs actes à la charte constitutionnelle qu'est le traité et que ce dernier a établi un système complet de voies de recours et de procédures destiné à confier à la Cour de justice le contrôle de la légalité des actes des institutions...» (12).
14 Quant aux limites du contrôle de la légalité ainsi défini, la Cour ajoute que ne peuvent pas faire l'objet d'un recours en annulation des actes «ne touchant que l'organisation interne des travaux du Parlement» (13).
Ces actes sont définis par la Cour comme suit:
«Relèvent de cette catégorie des actes du Parlement qui soit ne produisent pas d'effets juridiques, soit ne produisent des effets juridiques qu' l'intérieur du Parlement en ce qui concerne l'organisation de ses travaux et sont soumis à des procédures de vérification fixées par son règlement» (14).
15 Lors de la procédure orale, l'agent de la requérante, invité expressément à préciser les effets juridiques concrets de la délibération litigieuse, s'est référé, d'une part, à l'effet juridique contraignant concernant la tenue d'une période de session plénière donnée en un lieu déterminé et, d'autre part, aux conséquences matérielles considérables qu'implique la présence des membres de l'institution à un même endroit.
16 A première vue, il y a lieu de qualifier le calendrier des travaux d'une institution comme une mesure relevant de son organisation interne. A notre avis, l'obligation juridique de tenir des sessions plénières à un moment déterminé en un lieu donné ou, contre toute attente, de s'en abstenir est néanmoins susceptible de produire des effets externes. Abstraction faite du droit et de l'obligation des membres de l'institution de se réunir à l'endroit fixé, en même temps que l'indispensable
infrastructure administrative, afin de pouvoir accomplir leurs tâches parlementaires, et des droits qui en découlent directement pour les membres vis-à-vis de l'institution, la mise à disposition indispensable de l'infrastructure crée elle aussi indirectement des obligations juridiques vis-à-vis des tiers.
17 Or, si l'on s'écarte de cette vision concrète des choses pour passer à un plan abstrait, il apparaît que la requérante assimile la délibération attaquée à une remise en cause de la décision sur le siège, c'est-à-dire à une atteinte à une compétence qui, en vertu du traité, est réservée «aux gouvernements des États membres» (15).
18 La délibération attaquée peut donc, selon nous, produire des effets juridiques également vis-à-vis des tiers. Tout autre est cependant le point de savoir si le défendeur a agi dans les limites de sa compétence, question dont la réponse doit nécessairement être réservée à l'examen quant au fond.
19 Avant de passer à l'analyse du bien-fondé du recours, nous souhaiterions toutefois effleurer un autre aspect de la recevabilité. Nous pensons à une problématique que l'on peut définir comme étant celle de l'«intérêt général à agir».
20 La demande de la requérante est dirigée, du point de vue de son effet pratique, contre le fait que le Parlement s'est abstenu de tenir à Strasbourg une période de session plénière de cinq jours du 7 au 11 octobre 1996, contrairement à ce qui avait été initialement proposé. Au cas où la délibération attaquée s'avérerait illégale, ladite période de session ne pourrait donc plus avoir lieu. Mais cette circonstance ne saurait faire obstacle à la recevabilité du recours. D'un point de vue formel, les
États membres jouissent du privilège de pouvoir agir sans devoir justifier d'un intérêt ou d'une qualité pour ce faire (16). D'autre part, force est de reconnaître que la portée juridique de la demande va bien au-delà de la simple appréciation concernant la tenue de la période de session en question. La solution du litige implique que soient clarifiées en principe les limites de l'autonomie dont le défendeur dispose pour l'organisation de ses travaux. Cette large portée du litige, qui dépasse le
calendrier de travail de 1996, devient évidente si l'on considère que la Cour se trouve actuellement saisie par la requérante d'un autre recours dirigé contre le défendeur et tendant à l'annulation de la délibération du Parlement fixant le calendrier de travail pour 1997 (17).
21 Il y a donc lieu de considérer que le recours est pleinement recevable.
II - Sur le bien-fondé
1. Quant à l'incompétence
22 Aux fins de démontrer l'illégalité de la délibération attaquée, la requérante fait valoir plusieurs moyens. Le premier et principal grief est celui tiré de l'incompétence alléguée du défendeur. De l'avis de la requérante, la délibération du Parlement constitue une violation de la décision d'Édimbourg en tant qu'elle fixe désormais à onze le nombre de périodes de sessions plénières de cinq jours à Strasbourg, alors que la décision d'Édimbourg mentionne expressément douze périodes de sessions
plénières. En s'écartant ainsi des éléments contraignants de la décision d'Édimbourg, le défendeur aurait excédé ses compétences. Les États membres, en prenant la décision d'Édimbourg, auraient satisfait à l'obligation qui leur incombait en vertu des traités de fixer le siège des institutions (18). Cette décision ne pourrait pas être remise en cause. Une telle éventualité serait en effet exclue, ne serait-ce que pour des motifs tenant aux règles de procédure. Les décisions prises en application de
l'article 216 du traité par les représentants des gouvernements des États membres constitueraient des actes sui generis qui ne sont susceptibles d'être attaqués ni par la voie d'un recours en annulation au titre de l'article 173 du traité ni par le biais d'une exception d'inapplicabilité au sens de l'article 184 du traité. Cette appréciation serait conforme à la jurisprudence de la Cour. La requérante reconnaît toutefois que la décision d'Édimbourg peut faire l'objet d'une interprétation par la
Cour.
23 Le défendeur soutient que la délibération attaquée a été adoptée dans le cadre de ses compétences. En l'espèce, il s'agit en définitive non pas de la fixation du siège, mais du droit d'auto-organisation du Parlement. La délibération attaquée ne saurait par conséquent être assimilée à une violation de la décision d'Édimbourg. Dans la mesure où la décision d'Édimbourg, interprétée littéralement, serait censée servir de critère d'appréciation de la délibération en cause, le défendeur soutient que
ladite décision est quant à elle invalide. Par une résolution du 16 décembre 1992 (19), le défendeur aurait d'ailleurs exprimé ce point de vue aussitôt après avoir pris connaissance de la décision prise à Édimbourg.
24 Quant aux conséquences de l'illégalité alléguée, le défendeur soutient que la décision d'Édimbourg devrait faire l'objet d'un contrôle incident dans le cadre de la présente procédure. Ce contrôle pourrait amener à conclure que la décision en question est en tout cas partiellement invalide dans la mesure où elle empiète de façon illégale sur le droit du défendeur de régler son organisation interne, tel qu'il lui est reconnu par le traité (20). Le défendeur estime néanmoins possible de donner de la
décision d'Édimbourg une interprétation conforme au traité.
25 Aux fins d'apprécier la légalité de la délibération attaquée, c'est la décision d'Édimbourg qui est déterminante, quel que soit le sens dans lequel il y a lieu en définitive de la comprendre. Or, puisque les points de vue des parties vont du caractère inattaquable de la décision jusqu'à l'invalidité partielle de celle-ci, il faut en premier lieu clarifier la nature juridique et le contenu de la décision.
26 Les parties sont unanimes pour dire qu'une décision des représentants des gouvernements des États membres prise en application de l'article 216 du traité CE ne relève pas en principe de la catégorie d'actes susceptibles de faire l'objet d'un recours au titre de l'article 173 du traité. C'est en ce sens que la Cour a statué dans l'arrêt du 30 juin 1993, Parlement/Conseil et Commission (21), selon lequel:
«Du libellé de cette disposition [article 173], il ressort clairement que les actes adoptés par les représentants des États membres agissant non pas en qualité de membres du Conseil, mais en qualité de représentants de leur gouvernement, et exerçant ainsi collectivement les compétences des États membres ne sont pas soumis au contrôle de légalité exercé par la Cour» (22).
27 Le libellé de l'article 184 du traité, qui permet un contrôle incident d'un règlement, avec le cas échéant pour conséquence l'inapplicabilité de ce règlement, est tout aussi clair.
28 A notre avis, cela ne signifie cependant pas que des actes des représentants des gouvernements des États membres, qui sont arrêtés sur la base du traité, échappent à tout contrôle de légalité. La Communauté européenne est une communauté de droit (23), pour laquelle la Cour est appelée, en vertu de l'article 164 du traité, à assurer le respect du droit dans l'interprétation et l'application du traité. L'article 216 du traité - qui recouvre le «pouvoir constituant de la Communauté», c'est-à-dire
les États membres - donne aux gouvernements des États membres un mandat clairement défini. Or, il nous paraît procéder d'un principe élémentaire de l'État de droit que le respect des limites de ce mandat n'est pas en principe soustrait à un contrôle juridictionnel.
29 A cet égard, nous ne partageons pas le point de vue défendu par les parties selon lequel les décisions portant nomination des commissaires ou des membres de la Cour de justice (24) ne pourraient en aucun cas être soumises à un contrôle juridictionnel. Imaginons un seul instant que, dans le cadre de la nomination des commissaires, la personnalité désignée soit un ressortissant non pas de l'un ou l'autre État membre, mais d'un État tiers, ou que le mandat soit fixé pour une durée inférieure à cinq
ans. Des cas de figure analogues sont aussi concevables en ce qui concerne la désignation des membres de la Cour de justice. Ce serait donner libre cours à la manipulation si de telles décisions en contradiction avec la lettre du traité étaient irréversibles (25).
30 Il n'est pas douteux qu'une décision des représentants des gouvernements des États membres prise en application de l'article 216 du traité ne relève pas des formes d'actes des institutions de la Communauté, telles que définies par exemple à l'article 189 du traité. Nous concédons également que de telles décisions sont de rang supérieur à ces actes. Il en est tenu dûment compte dans la mesure où elles sont soustraites à un contrôle exercé au titre des articles 173 et 184 du traité et que, partant,
elles sont revêtues d'une force nettement supérieure à celle du droit communautaire dérivé. Toutefois, elles doivent respecter les limites tracées par le traité, afin de ne pas encourir la sentence d'illégalité. A notre avis, la seule question qui peut se poser est celle de savoir quels sont les effets qu'emporte, sur le plan de la procédure, l'illégalité potentielle d'une telle décision.
31 A toute autre solution, il faut cependant préférer une interprétation conforme au traité. Cette approche nous semble ne poser aucun problème et l'ensemble des parties la considèrent d'ailleurs comme possible en l'espèce. Il convient dès lors d'examiner si la décision d'Édimbourg se prête à une interprétation conforme au traité. Apparemment, il s'agit en l'occurrence principalement de la fixation à douze du nombre des périodes de sessions plénières qui doivent se tenir à Strasbourg. Mais cette
manière purement arithmétique d'envisager les choses ne reflète que de manière tronquée la véritable problématique. Il faut partir de la décision de principe prise en faveur de Strasbourg comme lieu du siège du Parlement européen. La question se pose ensuite de savoir dans quelle mesure la décision sur le siège implique la tenue d'un nombre déterminé de périodes de sessions plénières à cet endroit. Enfin, il conviendra d'apprécier l'importance que revêt, dans ce contexte, la session budgétaire à
laquelle la décision fait expressément référence. A la suite de l'analyse du lien entre le siège, les périodes de sessions plénières et la session budgétaire, il faudra approfondir le caractère distinctif des «périodes de sessions plénières additionnelles».
32 La base juridique pour la décision d'Édimbourg figure dans les articles 216 du traité CE, 77 du traité CECA et 189 du traité Euratom (26). La compétence qui est ainsi consacrée n'est cependant pas illimitée. Elle trouve ses limites tant dans les articles 142 du traité CE, 25 du traité CECA et 112 du traité Euratom (27), qui codifient le pouvoir d'organisation interne du Parlement, que dans l'article 5 du traité CE, qui impose aux États membres un devoir de coopération loyale.
33 La situation de tension naturelle qui existe entre ces dispositions a déjà fait l'objet des précédents litiges concernant le siège du Parlement (28) et a été sondée de manière exhaustive, par voie de comparaison, dans les arrêts y afférents. Bien que les précédents arrêts n'aient à chaque fois été rendus qu'en ce qui concerne la fixation provisoire du siège des institutions, les appréciations de principe qu'ils comportent peuvent servir également de fondement à la solution du présent cas
d'espèce, puisque la fixation provisoire du siège s'inscrivait également dans le cadre de l'exercice de la compétence prévue à l'article 216 du traité. La Cour n'a du reste discerné dans le caractère provisoire des décisions aucun élément qui soit de nature à affecter leur effet contraignant (29). Conformément à cette jurisprudence, il y a lieu de partir du principe que, lorsqu'ils prennent des décisions, les gouvernements des États membres doivent respecter la compétence du Parlement de régler son
organisation interne. «Ils doivent veiller à ce que de telles décisions n'entravent pas le bon fonctionnement du Parlement» (30).
34 D'un point de vue purement formel, la fixation du futur calendrier de travail d'une institution relève assurément de l'organisation interne de cette institution. Or il en va autrement dans le contexte de la décision d'Édimbourg, dans laquelle le lieu et le nombre de certaines périodes de sessions font l'objet de l'accord. La décision de principe fixant à Strasbourg le siège du Parlement ne nous paraît encourir aucune critique en droit. Ce n'est qu'en raison du maintien de plusieurs lieux de
travail que la décision sur le siège appelle une qualification plus précise. S'inspirant de la pratique antérieure développée par le Parlement, sur la base de la décision des représentants des États membres en date du 8 avril 1965 (31), en ce qui concerne l'organisation de ses travaux, les gouvernements des États membres ont défini le siège du Parlement européen comme le lieu où «se tiennent les douze périodes de sessions plénières mensuelles, y compris la session budgétaire».
35 La question se pose dès lors de savoir si cette formulation a été en fait retenue dans le but de fixer le nombre des périodes de sessions et l'objet de l'une d'entre elles ou si ces termes ne doivent pas au fond être appréhendés en ce sens que le siège du Parlement se distingue par la tenue régulière à cet endroit des périodes de sessions plénières.
36 Afin de pouvoir apprécier correctement cette question, il convient de rappeler qu'au fil des ans un mode de fonctionnement cyclique du Parlement est devenu la règle en vue de l'accomplissement des tâches qui lui incombent. Le défendeur a exposé de manière très claire et circonstanciée l'évolution de son mode de fonctionnement jusqu'au statu quo. Il en résulte que les périodes de sessions du Parlement se tiennent selon une séquence alternant les semaines réservées aux réunions des groupes
politiques, les semaines de périodes de sessions plénières d'une durée de cinq jours en principe (32), les semaines de réunion des commissions parlementaires et une semaine à caractère mixte.
37 Traditionnellement, le Parlement ne se réunit pas durant le mois d'août. En outre, les années d'élections, aucune séance plénière n'a lieu au mois de juin. Si par le passé le Parlement a néanmoins souvent atteint le total de douze semaines de plénière par an, cela tient au fait que, durant ces années, deux semaines de plénière ont été fixées au mois d'octobre.
38 Si l'on tient compte uniquement du nombre des semaines de plénière qui ont eu lieu par an, la pratique durant la dernière décennie se présente comme suit:
Les années d'élections 1984 et 1989, onze semaines de plénière ont eu lieu; au cours de l'année d'élections 1994, leur nombre s'est même limité à dix. Au cours des années 1985 à 1988, 1990 et 1991 douze semaines de plénière ont à chaque fois eu lieu, dont deux au mois d'octobre. Durant les années 1992 et 1993 le Parlement n'a tenu que onze semaines de plénière, puisqu'au cours des mois d'octobre respectifs seule une semaine de plénière a eu lieu, ce qui, du reste, a été également le cas au cours de
l'année d'élections 1994. Dans le calendrier de travail pour l'année 1995, le nombre des semaines de plénière a finalement été fixé de nouveau à douze.
39 Pour interpréter la décision d'Édimbourg qui est le fruit d'un compromis politique, il convient en premier lieu de partir du libellé de l'accord. Celui-ci contient l'expression «où se tiennent les douze périodes de sessions plénières» (33) et non pas, par exemple, «le nombre des périodes de sessions plénières à tenir à cet endroit est fixé à douze». La première formulation que nous venons de citer indique que les représentants des gouvernements des États membres se sont référés à une pratique
suivie par le Parlement en ce qui concerne son fonctionnement. Cette analyse est confirmée par la suite de l'accord. Tant la tenue de périodes de sessions plénières additionnelles que la réunion des commissions à Bruxelles correspondent à la pratique antérieure, qui, du reste, a été déjà approuvée par la Cour dans les précédents arrêts relatifs au siège du Parlement (34).
40 Eu égard à la pratique que nous avons déjà esquissée plus haut, le nombre de douze concernant les périodes de sessions plénières qui se tiennent au cours d'une année n'est nullement à comprendre comme un chiffre absolu. Quand bien même la formulation en question serait prise à la lettre, cette conception se heurterait au prochain obstacle résultant de l'utilisation du terme «mensuelles». Reste alors à savoir si les représentants des gouvernements des États membres ont entendu effectivement
obliger le Parlement à siéger également en août et, les années d'élections, en juin. Cela nous paraît en tout cas très improbable.
41 A supposer même que l'on se rallie au point de vue que la requérante a défendu lors de la procédure orale, selon lequel le nombre de douze pourrait être également atteint grâce à une deuxième période de session plénière en octobre, cette conception ne trouve aucun appui dans le libellé de la décision, qui fait expressément référence aux périodes de sessions plénières «mensuelles». La situation extraordinaire et périodique des années d'élections ne se trouve pas non plus reflétée dans le texte.
Pour ces motifs, nous estimons que la formulation de la décision en cause ne doit pas être prise littéralement, mais appelle une interprétation souple, qui tienne compte de la pratique antérieure suivie en ce qui concerne l'organisation des travaux du Parlement et les besoins qui en résultent. Le nombre douze ne saurait par conséquent être compris ni comme un seuil minimal ni comme un plafond.
42 Dans cette optique, la mention expresse de la session budgétaire apparaît également sous un jour particulier. Ainsi que l'agent du défendeur l'a exposé de manière crédible à l'audience, la fixation d'une date de session budgétaire revêt tout au plus une importance secondaire. Même si autrefois le budget était traditionnellement débattu dans le cadre de l'une des périodes de sessions du mois d'octobre, la durée et l'envergure du débat ne justifieraient en aucune façon de qualifier une période de
session plénière de «session budgétaire». Avec la fixation des perspectives financières valables jusqu'en 1999, ainsi qu'en a décidé le Conseil européen d'Édimbourg, la discussion budgétaire aurait plutôt encore perdu en intensité. Depuis lors, au cours d'une période de session plénière de cinq jours, seule une demi-journée de séance lui aurait été encore consacrée.
43 Si l'on considère la pratique, statistiquement ventilée par matière (35), des travaux parlementaires au cours de ces dernières années, il est clair que - déjà avant 1992 - il ne saurait être question d'une nette prépondérance des décisions d'ordre budgétaire au cours de l'une des périodes de sessions du mois d'octobre.
44 Il se peut que la mention expresse de la session budgétaire dans la décision d'Édimbourg trouve une certaine justification de par le caractère naturellement répétitif et la date de la session au cours d'une année civile (36), mais elle ne correspond cependant en aucune façon au poids réel de ladite session. Correctement interprétée, la décision d'Édimbourg laisse donc de la marge pour un régime flexible de fixation du programme des travaux parlementaires. En conséquence, la décision concrétise la
définition du siège en ce sens que c'est en ce lieu que doivent se tenir les périodes de sessions plénières normales, sans pour autant fixer de manière contraignante le nombre, le calendrier ou l'objet de ces périodes de sessions.
45 Cette latitude relative doit trouver une limite là où serait mise en cause la décision formelle sur le siège, y compris la définition du siège comme le lieu où se tiennent les semaines de plénière normales. Il y a lieu de partir de l'idée que l'essentiel des travaux en plénière est lié à Strasbourg. Le fonctionnement de l'institution doit être organisé en sorte que Strasbourg soit le centre des travaux en séance plénière.
46 Il convient par conséquent de se rallier au point de vue de la requérante selon lequel la décision d'Édimbourg a imposé au défendeur certaines contraintes en ce qui concerne l'organisation de ses travaux. Ce cadre peut également être interprété comme une exigence minimale, qui se justifie précisément par le fait que le lieu du siège de l'institution nécessite une qualification particulière compte tenu du maintien de plusieurs lieux de travail.
47 La requérante estime en outre que la décision formelle sur le siège est également remise en cause par la fixation du calendrier de travail du défendeur pour 1996 du fait que, outre la réduction de douze à onze des semaines de plénière, le nombre des périodes de sessions plénières additionnelles à Bruxelles a été parallèlement augmenté.
48 Un examen de la pratique antérieure suivie en ce qui concerne la fixation des périodes de sessions plénières additionnelles à Bruxelles montre que, du fait de la fixation de huit fois deux demi-journées de séance, le nombre des périodes de sessions plénières additionnelles jusqu'alors arrêté au cours d'une année a été dépassé. D'un autre côté, il faut tenir compte de ce que la durée de réunion absolue, exprimée en demi-journées, correspond à celle des périodes de sessions plénières additionnelles
au cours de l'année 1995 (37) et est relativement insignifiante en comparaison des semaines de plénière qui se tiennent à Strasbourg (38).
49 Pour pouvoir se prononcer sur la validité de la fixation de périodes de sessions plénières additionnelles, il convient dans ce contexte également de se référer en premier lieu au libellé de la décision d'Édimbourg. Celle-ci dispose simplement: «Les périodes de sessions plénières additionnelles se tiennent à Bruxelles.» Cette formulation ne permet pas de conclure à une hypothétique limitation du nombre des éventuelles périodes de sessions plénières additionnelles.
50 Il convient de relever que, d'un point de vue purement terminologique, il n'est pas question, à la différence de l'article 139, deuxième alinéa, du traité, de «sessions extraordinaires». Le Parlement européen peut se réunir en une «session extraordinaire» telle que visée dans ledit article, à la demande de la majorité de ses membres, du Conseil ou de la Commission. Ainsi que l'agent de la partie défenderesse l'a confirmé à l'audience, cette forme de session n'est, pour ainsi dire, jamais
utilisée.
51 Le libellé de la décision d'Édimbourg ne fournit aucune indication non plus quant au point de savoir si, ainsi que la Cour l'a par ailleurs exigé dans l'arrêt France/Parlement, les périodes de sessions plénières additionnelles devraient avoir un caractère exceptionnel (39) ou être considérées comme des sessions plénières spéciales (40).
52 L'expression «périodes de sessions plénières additionnelles» nous paraît par conséquent impliquer qu'il doit s'agir de périodes de sessions plénières en dehors des semaines de plénière qui se tiennent normalement. Cette appréciation est confirmée par la pratique qui était déjà suivie sous l'empire de la décision du 8 avril 1965 relative à l'installation provisoire de certaines institutions (41). Or, ainsi que nous l'avons exposé, les représentants des gouvernements des États membres se sont
inspirés, lors de la rédaction de la décision d'Édimbourg, de la pratique antérieure.
53 Des raisons objectives afférentes au bon fonctionnement du Parlement conduisent également à considérer les périodes de sessions plénières additionnelles comme des périodes de sessions plénières organisées en dehors des semaines de plénière qui se tiennent normalement. Le maintien de trois lieux de travail du Parlement, tel qu'il résulte de la décision d'Édimbourg, et la désignation expresse de Bruxelles comme lieu de réunion des commissions, font apparaître la tenue de périodes de sessions
plénières de courte durée à Bruxelles en tant que lieu où siègent les commissions et où sont implantés les groupes politiques (42) comme une solution raisonnable, voire la seule praticable.
54 Un simple regard sur le calendrier litigieux des périodes de sessions pour 1996 permet de constater que l'ensemble des huit périodes de sessions plénières de courte durée à Bruxelles sont fixées dans le cadre de semaines où ont été prévues d'abord des réunions de commissions et de groupes politiques.
55 L'ensemble des considérations qui précèdent permettent, selon nous, de conclure qu'aucune limitation du nombre des «périodes de sessions plénières additionnelles» à Bruxelles ne saurait être déduite du libellé et de la signification de la décision d'Édimbourg. Seul importe le respect du principe selon lequel les semaines de plénière normales doivent se tenir à Strasbourg. Sur la base de cette interprétation, il y a donc lieu de considérer que, d'une part, la décision d'Édimbourg est conforme au
traité et que, d'autre part, la délibération attaquée est compatible avec la décision d'Édimbourg.
2. Quant à la violation des formes substantielles
a) Les obligations qui incombent au président du Parlement en vertu de l'article 125 du règlement intérieur du Parlement européen.
56 La requérante fait valoir que le président du Parlement européen aurait dû déclarer irrecevable l'amendement n_ 9 à la délibération en cause et l'écarter comme tel en application de l'article 125, paragraphe 3, du règlement intérieur du Parlement européen (43). Les motifs d'irrecevabilité énoncés à l'article 125, paragraphe 1, en ce qui concerne les amendements ne seraient pas exhaustifs. La violation d'une disposition du traité constituerait en tout cas un motif objectif d'irrecevabilité.
57 Le défendeur soutient en revanche que seuls les amendements manifestement irrecevables peuvent être écartés par le président du Parlement européen en application de l'article 125, paragraphe 3, du règlement intérieur. Or, comme le défendeur tient de toute façon la délibération attaquée pour valide et que, partant, l'amendement n_ 9 n'était en aucun cas manifestement irrecevable, le président du Parlement n'aurait eu, dès lors, aucune raison de l'écarter.
58 Dans la mesure où, à la lumière des développements qui précèdent, il y a lieu de partir du principe que la délibération attaquée est valide du point de vue du fond, les considérations qui suivent sont de nature purement hypothétique.
59 L'amendement n_ 9 litigieux est ainsi libellé: «octobre, 41e semaine. Supprimer la période de session du 7 au 11». L'adoption de cet amendement est en substance à l'origine du contenu contesté par la requérante. A supposer que la fixation de seulement onze périodes de sessions plénières dans le calendrier des sessions pour l'année 1996 ait été illégale, il reste à savoir si le président du Parlement européen était tenu d'écarter l'amendement comme irrecevable.
60 L'article 125, paragraphe 3, du règlement intérieur dispose: «Le Président est juge de la recevabilité des amendements.» Les motifs qui entraînent l'irrecevabilité d'un amendement sont énoncés au paragraphe 1 de ce même article, aux termes duquel:
«Un amendement est irrecevable:
a) si son contenu n'a aucun rapport direct avec le texte qu'il vise à modifier;
b) s'il vise à supprimer ou remplacer un texte dans son ensemble;
c) si, dans le cas où il vise à supprimer une partie d'un texte, son objectif peut être atteint par le recours au vote par division conformément à l'article 116...;
d) s'il vise à modifier plus d'un des articles ou paragraphes du texte auquel il s'applique. Cette disposition ne s'applique pas aux amendements de compromis;
e) s'il se révèle que, dans au moins une des langues officielles, la rédaction du texte visé par l'amendement n'exige pas de modifications...».
61 En vertu du paragraphe 2 de ladite disposition, tout amendement devient caduc «s'il est incompatible avec des décisions précédentes prises à propos du même texte au cours du même vote».
62 Les interprétations données de l'article 125 en application de l'article 162 du règlement intérieur précisent ce qui suit: «La décision du Président, prise sur la base du paragraphe 3, concernant la recevabilité d'amendements n'est pas prise sur la base des seules dispositions des paragraphes 1 et 2 du présent article mais sur la base des dispositions du règlement en général» (44).
63 A la lecture des motifs d'irrecevabilité, il ressort qu'il s'agit pour l'essentiel de critères d'appréciation purement formels. Même un recours aux interprétations données de l'article 125, qui renvoient à l'ensemble des dispositions du règlement, ne fournit aucun élément qui permette de conclure qu'il appartient au président du Parlement européen d'exercer un contrôle général de légalité. Amené à nous interroger sur l'objet et le but des pouvoirs de contrôle du président en application de
l'article 125, paragraphe 3, du règlement intérieur, nous estimons que ceux-ci ne sont pas non plus ceux d'un contrôle juridique définitif.
64 Un examen des fonctions du président, telles que définies à l'article 19 du règlement intérieur, montre qu'on lui a attribué principalement des fonctions d'ordre et d'organisation. L'article 19, paragraphes 1 et 2, par exemple, est ainsi libellé:
«1. Le Président dirige, dans les conditions prévues au présent règlement, l'ensemble des activités du Parlement et de ses organes. Il dispose de tous les pouvoirs pour présider aux délibérations du Parlement et pour en assurer le bon déroulement.
2. Le Président ouvre, suspend et lève les séances. Il assure l'observation du règlement, maintient l'ordre, donne la parole, déclare les discussions closes, met les questions aux voix et proclame les résultats des votes. Il adresse aux commissions les communications qui sont de leur ressort.»
65 A notre avis, le paragraphe 3 de cet article milite même plutôt contre un pouvoir de contrôle sur le fond du président. Il dispose:
«3. Le Président ne peut prendre la parole dans un débat que pour présenter l'état de la question et y ramener; s'il veut participer au débat, il quitte le fauteuil et ne peut le reprendre qu'après que la discussion sur la question est terminée.»
66 Conformément à l'article 19, paragraphe 4, le président assume des fonctions de représentation qui ne revêtent pas d'importance dans le présent contexte.
67 L'article 125, paragraphe 1, du règlement intérieur définit clairement les critères sur la base desquels un amendement peut être contrôlé en ce qui concerne sa recevabilité. Même le renvoi en termes généraux aux dispositions du règlement intérieur ne permet pas d'inférer que le président du Parlement soit habilité à exercer un contrôle juridique général. Le règlement intérieur est un ensemble de règles d'organisation de l'institution du Parlement qui ne sont pas destinées ou de nature à servir de
critère en vue d'un contrôle juridique portant sur le fond des actes de cette institution. A notre avis, un tel pouvoir de contrôle ne serait que difficilement conciliable avec la souveraineté du Parlement.
68 Une autre appréciation ne s'imposerait le cas échéant que si l'on partait de l'hypothèse d'un acte manifestement illégal. En pareil cas, il reste à savoir si le président de l'institution doit être obligé de fermer les yeux devant l'illégalité matérielle de l'acte pour se borner à un contrôle formel. Or, puisque l'on ne peut pas considérer que l'amendement en cause est entaché d'un tel vice manifeste, ce point n'a pas besoin d'être approfondi aux fins de la présente procédure. Force est donc de
constater que le président du Parlement est habilité à exercer un contrôle formel destiné à assurer le respect du règlement intérieur. Étant donné qu'une infraction aux dispositions du règlement intérieur n'est pas établie ni à présumer, il y a lieu de considérer que le président n'avait, dès lors, en application de l'article 125, paragraphe 3, du règlement intérieur, aucune raison d'écarter l'amendement n_ 9 litigieux pour irrecevabilité.
b) Absence de motivation
69 Le troisième et dernier moyen invoqué par la requérante est pris de la violation des formes substantielles découlant de l'absence de motivation. Il est constant que la délibération fixant le calendrier des périodes de sessions 1996 ne comporte aucune motivation.
70 Le défendeur estime néanmoins que la délibération n'a pas à être motivée. D'une part, il s'agirait d'un acte d'organisation interne de l'institution qui n'est susceptible d'affecter les droits des tiers que dans des circonstances exceptionnelles. D'autre part, le calendrier de travail d'une institution serait clair en tant que tel. La motivation d'une mesure telle que la décision fixant le calendrier des périodes de sessions serait à tel point évidente qu'elle rend superfétatoire une motivation
écrite.
71 L'article 190 du traité prévoit expressément une obligation de motivation en ce qui concerne les règlements, les directives et les décisions. Ce sont là les types d'actes auxquels le législateur communautaire a couramment recours dans l'exercice de son activité législative. Ils se caractérisent par le fait qu'ils sont destinés à produire des effets contraignants. Or, la délibération en cause du Parlement non seulement ne saurait, d'un point de vue formel, relever d'une des catégories d'actes
visés à l'article 190 du traité, mais elle n'est pas non plus destinée per se à produire des effets juridiques vis-à-vis des tiers. A notre avis, il convient d'approuver le point de vue du défendeur en ce sens que la fixation du calendrier des sessions pour, à chaque fois, l'année à venir est en tant que telle rationnelle et que la délibération attaquée n'avait, dès lors, pas à être motivée.
72 En conséquence, l'ensemble des moyens que la requérante a fait valoir doivent en définitive être rejetés et le recours ne saurait dès lors être accueilli.
Sur les dépens.
73 Aux termes de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens. Le requérant ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de lui faire supporter les dépens. En vertu de l'article 69, paragraphe 4, un État membre qui est intervenu au litige supporte ses propres dépens.
C - Conclusions
74 Eu égard aux considérations qui précèdent, nous proposons à la Cour de statuer comme suit:
«1) Le recours est rejeté.
2) La partie requérante est condamnée aux dépens.
3) La partie intervenante supportera ses propres dépens.»
(1) - Arrêts du 10 février 1983, Luxembourg/Parlement (230/81, Rec. p. 255); du 10 avril 1984, Luxembourg/Parlement (108/83, Rec. p. 1945); du 22 septembre 1988, France/Parlement (358/85 et 51/86, Rec. p. 4821) et du 28 novembre 1991, Luxembourg/Parlement (C-213/88 et C-39/89, Rec. p. I-5643).
(2) - Délibération du 20 septembre 1995 (JO C 269, p. 55).
(3) - Proposition de la conférence des présidents du 14 septembre 1995 (JO C 269, p. 19).
(4) - JO C 341, p. 1.
(5) - C'est nous qui soulignons.
(6) - Voir article 1er, sous a), première phrase, de la décision d'Édimbourg, aux termes duquel «le Parlement européen a son siège à Strasbourg».
(7) - Voir arrêt du 23 avril 1986, Les Verts/Parlement (294/83, Rec. p. 1339, point 19).
(8) - Voir arrêts Les Verts/Parlement (précité à la note 7, point 25); France/Parlement (précité à la note 1, point 13), et du 28 novembre 1991, Luxembourg/Parlement (précité à la note 1, point 16).
(9) - Voir note 8.
(10) - Voir arrêts du 10 février 1983, Luxembourg/Parlement (précité à la note 1, point 30); France/Parlement (précité à la note 1, point 15), et du 28 novembre 1991, Luxembourg/Parlement (précité à la note 1, points 16 et 24).
(11) - C-314/91, Rec. p. I-1093.
(12) - Ibidem (point 8).
(13) - Ibidem (point 9).
(14) - Ibidem (point 10); c'est nous qui soulignons.
(15) - Voir article 216 du traité CE, article 77 du traité CECA et article 189 du traité Euratom.
(16) - Voir en ce sens également l'arrêt du 10 février 1983, Luxembourg/Parlement (précité à la note 1, point 24).
(17) - Voir affaire C-267/96 (JO 1996, C 269, p. 21).
(18) - Voir article 216 du traité CE, article 77 du traité CECA et article 189 du traité Euratom. Pour plus de commodité, nous nous référerons, dans les développements qui suivent, principalement aux dispositions du traité CE.
(19) - Voir JO C 21, p. 105; voir également le procès-verbal de la séance du 20 avril 1993 (JO C 150, p. 26 et suiv.).
(20) - Voir article 142 du traité CE, article 25 du traité CECA et article 112 du traité Euratom. Pour plus de commodité, nous nous référerons, ci-après, principalement aux dispositions du traité CE.
(21) - C-181/91 et C-248/91, Rec. p. I-3685.
(22) - Ibidem, point 12 de l'arrêt; c'est nous qui soulignons.
(23) - Voir arrêt Les Verts/Parlement (précité à la note 8, point 23).
(24) - Voir articles 157, 158 et 167 du traité.
(25) - Certes, pour ce qui concerne la nomination des commissaires, un certain correctif réside dans la participation du Parlement conformément à l'article 58 du traité. Ce correctif n'a cependant été introduit qu'à la suite du traité de Maastricht et n'enlève pas toute son acuité au problème.
(26) - Pour plus de commodité, nous nous référerons ci-après uniquement à l'article 216 du traité CE.
(27) - Toujours pour plus de commodité, nous nous référerons ci-après uniquement à l'article 142 du traité CE.
(28) - Voir note 1.
(29) - Dans l'arrêt du 10 février 1983, Luxembourg/Parlement (précité à la note 1), on peut lire par exemple au point 38: «Toutefois, en vertu des devoirs réciproques de coopération loyale ci-dessus évoqués, les décisions du Parlement, de son côté, doivent respecter la compétence des gouvernements des États membres de fixer le siège des institutions et les décisions prises provisoirement entre-temps» (c'est nous qui soulignons). Voir en ce sens également l'arrêt du 28 novembre 1991,
Luxembourg/Parlement (précité à la note 1, point 52).
(30) - Voir arrêt du 10 février 1983, Luxembourg/Parlement (précité à la note 1, point 37); voir également arrêt France/Parlement (précité à la note 1, point 35).
(31) - Décision des représentants des gouvernements des États membres relative à l'installation provisoire de certaines institutions et de certains services des Communautés (JO 1967, 152, p. 18).
(32) - Ci-après dénommées «semaines de plénière» pour plus de commodité.
(33) - C'est nous qui soulignons.
(34) - Arrêts du 10 février 1983, Luxembourg/Parlement (précité à la note 1), et France/Parlement (précité à la note 1).
(35) - Voir XXVe Rapport général sur l'activité des Communautés européennes 1991, p. 425; XXVIe Rapport général sur l'activité des Communautés européennes 1992, p. 406; XXVIIe Rapport général sur l'activité des Communautés européennes 1993, p. 395; Rapport général sur l'activité de l'Union européenne 1994 p. 453; Rapport général sur l'activité de l'Union européenne 1995, p. 461.
(36) - Les première et seconde lectures du budget ont normalement lieu le dernier trimestre d'une année civile.
(37) - Quatre fois quatre demi-journées, soit seize demi-journées par an.
(38) - Dix demi-journées par semaine; pour l'année 1995, cela signifie douze fois dix demi-journées, soit cent vingt demi-journées par an, et pour le calendrier en cause des périodes de sessions 1996 onze fois dix demi-journées, soit cent dix demi-journées par an.
(39) - Arrêt précité à la note 1, points 36 et 40.
(40) - Ibidem, points 40 et 41.
(41) - Décision précitée à la note 31.
(42) - Voir l'argumentation de l'agent de la partie défenderesse qui a affirmé, lors de la procédure orale, que les groupes politiques ont leur siège à Bruxelles.
(43) - JO 1995, L 293, p. 1 (ci-après le «règlement intérieur»).
(44) - C'est nous qui soulignons.
