Avis juridique important
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61995C0278
Conclusions de l'avocat général Elmer présentées le 12 décembre 1996. - Siemens SA contre Commission des Communautés européennes. - Pourvoi - Aides d'Etat - Aides générales - Qualification des aides. - Affaire C-278/95 P.
Recueil de jurisprudence 1997 page I-02507
Conclusions de l'avocat général
1 Dans le présent pourvoi, Siemens SA a conclu à l'annulation de l'arrêt du Tribunal, du 8 juin 1995, dans l'affaire T-459/93, Siemens SA/Commission (1), par lequel le Tribunal a confirmé la décision 92/483/CEE de la Commission, du 24 juin 1992, relative à des aides accordées par la région de Bruxelles (Belgique) en faveur des activités de Siemens SA dans le domaine de l'informatique et des télécommunications (2) (ci-après la «décision 92/483»), ordonnant à la région de Bruxelles de s'abstenir de
procéder au paiement de 28 694 000 BFR et de recouvrer auprès de Siemens 227 751 000 BFR, majorés des intérêts.
Les règles de droit pertinentes et les décisions de la Commission
2 Par son article 1er, sous a), la loi instaurant et coordonnant des mesures en vue de favoriser l'expansion économique et la création d'industries nouvelles du 17 juillet 1959 (ci-après la «loi de 1959») a établi un régime d'aides générales en faveur des opérations «contribuant directement à la création, l'extension, la conversion, la modernisation d'entreprises industrielles ou artisanales, que lesdites opérations soient effectuées par ces entreprises elles-mêmes, ou par d'autres personnes
physiques ou morales de droit privé ou public, mais pour autant qu'elles répondent à l'intérêt économique général».
A l'article 3, sous a), il est précisé que des subventions peuvent être accordées aux organismes de crédit agréés à cette fin pour leur permettre de consentir en faveur des opérations visées à l'article 1er des prêts à taux d'intérêt réduit, à la condition que ces prêts servent à l'une des fins qui y sont énoncées, parmi lesquelles figurent notamment le «financement direct des investissements en immeubles bâtis ou non bâtis et en outillages ou matériels, nécessaires à la réalisation desdites
opérations», ainsi que «le financement direct d'investissements immatériels tels que les études d'organisation et la recherche ou la mise au point de prototypes, de produits nouveaux et de procédés nouveaux de fabrication».
3 Par décision 75/397/CEE, du 17 juin 1975, concernant les aides accordées par le gouvernement belge en application de la loi belge, du 17 juillet 1959, instaurant et coordonnant des mesures en vue de favoriser l'expansion économique et la création d'industries nouvelles (3) (ci-après la «décision 75/397»), la Commission a pris position sur la compatibilité du régime d'aides avec le marché commun.
Le considérant I, premier et deuxième alinéas, de la décision 75/397 comporte le texte suivant:
«Considérant que la loi belge du 17 juillet 1959 instaure des mesures en vue de favoriser l'expansion économique et la création d'industries nouvelles et prévoit à cet effet différentes aides susceptibles de bénéficier aux opérations qui contribuent `à la création, l'extension, la conversion et la modernisation des entreprises industrielles ou artisanales nationales' et qui répondent à l'intérêt économique général; que, aux termes de l'arrêté royal d'exécution du 17 août 1959, sont `notamment'
considérés comme conformes à cet intérêt général: `la mise au travail dans le cadre de la politique de l'emploi; la création d'industries nouvelles et la fabrication de produits nouveaux; le développement d'entreprises existantes qui s'adaptent aux conditions nouvelles du marché; l'amélioration de la situation des secteurs économiques déprimés; l'utilisation plus rationnelle des ressources économiques du pays; l'amélioration des conditions de travail, des conditions d'exploitation des entreprises
par un accroissement de la productivité ou de la rentabilité, de la qualité des produits; la création ou le développement de l'équipement de recherche des entreprises';
considérant que, en vertu de ladite loi, le gouvernement belge peut accorder en faveur des investissements que les entreprises réalisent à ces divers titres un certain nombre d'avantages qui consistent pour l'essentiel:
- en des bonifications d'intérêt sur les crédits qu'elles contractent pour réaliser lesdits investissements...»
Il ressort du considérant II que la Commission est d'avis que le régime général d'aides est incompatible avec le marché commun. La Commission mentionne à cet égard le caractère extrêmement général du régime, qui permet de faire entrer dans son champ d'application toutes les entreprises industrielles, quelle qu'en soit la localisation géographique ou la branche industrielle d'appartenance.
La Commission a toutefois estimé (voir, notamment, les articles 1er, deuxième tiret, et 2, de la décision) que des aides octroyées en application de la loi de 1959 à une entreprise ou à un nombre restreint d'entre elles, pour autant qu'elles ne soient pas significatives au sens de la décision, étaient compatibles avec le marché commun, et ne devaient donc pas être communiquées à la Commission en application de l'article 93, paragraphe 3, du traité CE (4). Les seuils à partir desquels les aides sont
considérées comme significatives résultent, d'une part, de l'article 2 de la décision 75/397 et de la lettre de la Commission aux États membres du 14 septembre 1979, relative à la notification des cas d'application des régimes d'aides généraux à l'investissement (5) (ci-après la «lettre aux États membres»).
4 Dans la communication concernant les investissements immatériels du 2 février 1977, émanant du ministère des Affaires économiques, le gouvernement belge s'est exprimé sur la teneur précise de la notion d'«investissements immatériels». Le point 2 de la communication se lit comme suit:
«au niveau commercial: les études de marchés; les études visant l'amélioration de la promotion commerciale; les études préalables aux opérations de lancement, à l'ouverture de points de vente; etc. ... les études de sondage et de prospection».
Cette communication n'a pas été notifiée à la Commission.
5 L'article 176 de la loi belge du 22 décembre 1977 relative aux propositions budgétaires 1977-1978 (ci-après la «loi de 1977»), en combinaison avec l'arrêté royal du 24 janvier 1978 (ci-après l'«arrêté royal de 1978»), permet l'octroi de primes en capital non récupérables d'un montant équivalant aux bonifications d'intérêts lorsque les opérations visées à l'article 1er de la loi de 1959 sont financées par des fonds propres de l'entreprise.
6 Par lettre du 25 mai 1978, adressée aux autorités belges (ci-après la «lettre de 1978»), la Commission a autorisé les mesures d'aides correspondant à la loi de 1977. Dans sa lettre, la Commission a déclaré notamment ce qui suit: «il ne s'agit donc pas de créer un faux régime d'aides, au-delà de ce qui existe actuellement, mais bien de procéder à l'adéquation d'un régime existant aux circonstances économiques prédécrites».
7 Par sa communication de 1979 sur les régimes d'aides à finalité régionale (6) (ci-après la «communication de 1979»), la Commission a publié les principes qu'elle entendait appliquer, en vertu des pouvoirs qui lui sont conférés par les articles 92 et suivants du traité (7), aux régimes d'aides à finalité régionale institués ou à instituer dans les régions de la Communauté.
Il ressort du point 4 de la communication de 1979 qu'on utilise dans la Communauté certaines formes d'aides régionales qui ne sont pas subordonnées à un investissement initial ou à la création d'emplois et qui ont le caractère d'aides au fonctionnement, et que la Commission formule des réserves de principe quant à la compatibilité des aides au fonctionnement avec le marché commun.
Au point 18, sous ii), de l'annexe à cette communication, la notion d'investissement initial est définie comme un «investissement en capital fixe se rapportant à la création d'un nouvel établissement, à l'extension d'un établissement existant ou au démarrage d'une activité impliquant un changement fondamental dans le produit ou le procédé de production d'un établissement existant (par voie de rationalisation, de restructuration ou de modernisation)...»
8 Par sa décision 92/483, la Commission a estimé qu'une partie des aides accordées par la région de Bruxelles en faveur des activités de Siemens dans le domaine de l'informatique et des télécommunications était incompatible avec le marché commun. Dans cette décision, la Commission distingue entre sept catégories d'opérations bénéficiant de ces aides, à savoir la location du matériel aux clients, l'achat de matériel pour usage interne, les coûts de développement de logiciels, les coûts de formation,
l'acquisition d'un bâtiment, les campagnes de publicité et les études de marché.
9 La Commission a estimé que les dépenses pour le matériel loué aux clients ne remplissaient pas les conditions prévues par les articles 1er et 3, sous a), de la loi de 1959 et approuvées par la Commission, du fait qu'elles ne contribuaient pas à la création, l'extension, la conversion ou la modernisation de la structure de Siemens. Selon elle, les aides au financement de ces opérations n'étaient pas non plus des aides en faveur des entreprises clientes, puisque celles-ci payaient l'intégralité des
loyers fixés de manière discrétionnaire par Siemens. Ces aides avaient donc la nature d'aides permanentes au fonctionnement de Siemens. La Commission a ajouté que, même si la loi de 1959 avait été applicable à ces dernières subventions, celles-ci auraient dû être notifiées, en application de l'article 93, paragraphe 3, du traité, à cause du dépassement des seuils établis par la lettre aux États membres. La Commission a signalé à cet égard que les programmes d'investissements en cause avaient été
fractionnés en plusieurs demandes d'aides qui, en raison de l'homogénéité de la dépense et de la simultanéité de sa réalisation, auraient dû être traitées globalement comme un programme unique de dépenses. De surcroît, sans aucune explication logique, l'exécutif régional n'avait retenu que 75 % d'un chiffre de dépenses globales et homogènes.
10 La Commission a de même estimé que les aides aux études de marchés et aux campagnes de publicité n'étaient pas couvertes par la loi de 1959, puisqu'il ne s'agissait pas d'aides aux investissements, mais au contraire d'aides au fonctionnement. Selon la Commission, de telles dépenses correspondaient aux frais de fonctionnement tout à fait courants que doit supporter une entreprise dans le cadre de ses activités normales.
11 Enfin, la Commission a estimé que ces formes d'aides ne relevaient d'aucune des dérogations prévues à l'article 92 du traité.
12 Dans ces circonstances, la Commission a estimé (article 1er, sous c), de la décision) que l'aide de 256 445 000 BFR, pour des dépenses consacrées à l'achat de matériel destiné à être loué à des clients, à des campagnes de publicité et à des études de marché, avait été accordée illégalement, en violation de l'article 93, paragraphe 3, du traité, et ne relevait pas des dérogations prévues à l'article 92 du traité. La Commission a donc, à l'article 2 de la décision, interdit à l'exécutif régional de
procéder au paiement du montant non encore payé de 28 694 000 BFR et lui a imposé de recouvrer la somme déjà payée de 227 751 000 BFR.
13 Dans son arrêt du 8 juin 1995, le Tribunal a rejeté le recours en annulation de la décision 92/483 de la Commission et a condamné Siemens à supporter les dépens.
Conclusions et moyens des parties
14 Siemens a conclu à ce qu'il plaise à la Cour d'annuler l'arrêt du 8 juin 1995 et, en conséquence, les articles 1er, sous c), et 2 de la décision 92/483. Siemens a également conclu à ce qu'il plaise à la Cour de condamner la Commission aux dépens, aussi bien de la procédure devant la Cour que de celle devant le Tribunal. A l'appui de ces conclusions, Siemens a invoqué les moyens suivants:
1) le Tribunal a commis une erreur de droit en jugeant que la décision attaquée était motivée de façon suffisante et pertinente;
2) le Tribunal a commis une erreur de droit en estimant que, si les aides attribuées par les autorités belges dans le cadre du régime général prévu par la loi de 1959 ne sont pas destinées à des investissements au sens du droit communautaire, elles ne peuvent être considérées comme ayant été autorisées par la décision attaquée et doivent, de ce fait, être notifiées en application de l'article 93, paragraphe 3, du traité;
3) les conclusions du Tribunal sur la nature des opérations en cause ne sont pas pertinentes en droit dans la mesure où le Tribunal n'aurait pas dû examiner si celles-ci constituaient des opérations d'investissement au sens du droit communautaire, mais si elles entraient effectivement dans le champ d'application matériel de la loi de 1959;
4) le Tribunal a commis une erreur de droit en estimant que les objections de la requérante, quant au dépassement des seuils de notification, étaient dépourvues de pertinence «dès lors qu'il a été jugé que les actes en cause ne pouvaient bénéficier de l'autorisation du régime général approuvé par la décision 75/397 et par la lettre du 25 mai 1978, en raison de leur nature d'aide au fonctionnement de l'entreprise».
15 La Commission a conclu au rejet du pourvoi et à la condamnation de la requérante aux dépens.
Le premier moyen - la question de l'insuffisance de motivation
16 Le Tribunal a déclaré à cet égard, aux points 31 à 34 de son arrêt:
«... il ressort de la jurisprudence que l'obligation de motivation des actes énumérés à l'article 189 du traité, inscrite à l'article 190 du traité, ne répond pas seulement à un souci formel, mais vise à donner aux parties la possibilité de défendre leurs droits, au juge communautaire d'exercer son contrôle et aux États membres, comme à tout ressortissant intéressé, de connaître les conditions dans lesquelles la Commission a fait application du traité (voir notamment l'arrêt de la Cour du 4 juillet
1963, Allemagne/Commission, 24/62, Rec. p. 129) (8). Toutefois, il résulte également de la jurisprudence du Tribunal que, dans la motivation des décisions qu'elle est amenée à prendre pour assurer l'application des règles de concurrence, la Commission n'est pas obligée de prendre position sur tous les arguments invoqués devant elle par les intéressés et qu'il lui suffit d'exposer les faits et les considérations juridiques revêtant une importance essentielle dans l'économie de la décision (arrêt La
Cinq/Commission (9)... point 41).
En l'espèce, le Tribunal constate que, pour ce qui est de la nature des campagnes de publicité et des études de marché, la Commission affirme, à la partie IV de la motivation de la décision (p. 29), qu'elles `ne figurent pas ... parmi les postes admissibles au bénéfice des aides prévues par la loi'. Elle explique, par la suite (p. 31 de la décision), qu'elles `sont des aides au fonctionnement, puisque ces dépenses correspondent au type même des frais généraux d'exploitation qu'une entreprise doit
supporter dans le cadre de ses activités normales'.
De même, en ce qui concerne le prétendu fractionnement des demandes d'aides destinées à l'achat de matériel à louer, la Commission constate, à la partie IV de la motivation de la décision (p. 30), que `certains programmes d'investissements étaient fractionnés en plusieurs demandes, qui, en raison de l'homogénéité de la dépense et de la simultanéité de sa réalisation, auraient dû être traitées globalement par l'exécutif, comme un programme unique de dépenses'. Elle en apporte, par la suite, des
exemples. A cet égard, il convient d'observer que les aides pour l'achat de matériel à louer sont considérées par la Commission comme des aides permanentes au fonctionnement, échappant, par leur nature même, au régime général d'aides, institué par la loi de 1959 (voir la partie IV de la motivation, p. 29 de la décision).
Il résulte de ce qui précède que, sur les deux points mentionnés par la requérante, la Commission a exposé les faits et les considérations juridiques revêtant une importance essentielle dans l'économie de la décision.»
Procédure devant la Cour
17 Siemens a fait valoir que la décision 92/483 ne répondait pas aux exigences du droit communautaire selon lesquelles la motivation doit être claire et pertinente, de façon à permettre à l'opérateur économique concerné de connaître avec certitude les bases de l'acte juridique en cause. Ainsi, la Commission n'a pas expliqué pourquoi les dépenses relatives aux campagnes de publicité et aux études de marché n'étaient pas admissibles au bénéfice des aides prévues par la loi de 1959. La simple
constatation qu'il s'agit d'aides au fonctionnement ne suffit pas, car la Commission n'indique pas les raisons pour lesquelles les aides au fonctionnement au sens du droit communautaire ne sont pas couvertes par la loi de 1959. En outre, la Commission n'a pas démontré que les demandes d'aides ont été fractionnées sans raison et que les seuils fixés par la Commission ont effectivement été dépassés.
18 La Commission a fait valoir que la décision du Tribunal est conforme au droit communautaire. L'obligation de motivation correspond à une exigence formelle. Le bien-fondé, du point de vue matériel, de la motivation n'est donc pas pertinent. En outre, la question de savoir dans quelle mesure une décision satisfait à l'exigence de motivation inscrite à l'article 190 du traité doit être appréciée à la lumière de la décision dans son ensemble. Il ressort clairement de la décision 92/483 que l'aide aux
études de marchés et aux campagnes de publicité a été considérée comme une aide au fonctionnement et que les dépenses de Siemens relatives à de telles actions ne sont pas considérées comme admissibles au bénéfice des aides prévues par la loi. Il en ressort en outre que, selon la Commission, d'une part, les programmes de dépenses ont été artificiellement fractionnés en demandes séparées et, d'autre part, l'exécutif régional a tenu compte, sans raison, de 75 % seulement du budget de dépenses et qu'à
la lumière de ces éléments la Commission a estimé que les seuils qu'elle avait fixés avaient été dépassés.
Prise de position
19 Dans son arrêt du 11 juillet 1985, Remia e.a./Commission (10), la Cour a déclaré que «si, en vertu de l'article 190 du traité, la Commission est tenue de mentionner les éléments de fait dont dépend la justification de la décision et les conditions juridiques qui l'ont amenée à prendre celle-ci, cette disposition n'exige pas que la Commission discute tous les points de fait et de droit qui auraient été traités au cours de la procédure administrative. La motivation d'une décision faisant grief doit
permettre à la Cour d'exercer son contrôle sur la légalité et fournir à l'intéressé les indications nécessaires pour savoir si la décision est bien fondée». Il ressort du point 40 de l'arrêt que la motivation doit être replacée dans l'ensemble du contexte de la décision attaquée. La Cour a en outre déclaré, entre autres dans son arrêt du 29 février 1996, Commission/Conseil (11), que la question de savoir dans quelle mesure la motivation d'une décision satisfait aux exigences qui résultent de
l'article 190 du traité doit également être appréciée au regard du contexte de la décision, ainsi que de l'ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée.
20 Ces principes correspondent à ceux exposés par le Tribunal au point 31 de l'arrêt qui fait l'objet du pourvoi et il n'y a pas lieu, à notre avis, de constater que le Tribunal aurait concrètement appliqué ces principes de manière juridiquement incorrecte.
21 Comme exposé au point 32 de l'arrêt du Tribunal, il ressort de la décision 92/483 que, d'une part, la Commission estime que les aides aux études de marché et aux campagnes de publicité sont des aides au fonctionnement et que, d'autre part, elle affirme que les dépenses liées à de telles opérations ne peuvent pas être considérées comme couvertes par la loi de 1959. A notre avis, cela suffisait pour permettre à Siemens d'apprécier s'il y avait des raisons de faire contrôler la validité de la
décision 92/483 par les instances juridictionnelles de la Communauté. Il convient de remarquer que la Commission avait déjà expressément énoncé dans sa communication de 1979 qu'en principe les aides au fonctionnement n'étaient pas compatibles avec le marché commun et que la Cour, dans son arrêt du 6 novembre 1990, Italie/Commission (12), s'était exprimée dans le même sens.
22 Nous ne voyons pas non plus de raison de constater que le Tribunal a enfreint les règles communautaires en concluant que la Commission avait suffisamment motivé son opinion selon laquelle l'aide à l'achat d'équipements destinés à être loués dépassait les seuils fixés par la Commission. Comme l'a fait valoir la Commission, l'exigence de motivation vise à garantir que l'opérateur économique affecté est à même de connaître les bases de la décision. Il est clairement indiqué dans la décision que la
Commission estime, d'une part, que les programmes de dépenses ont été illégalement fractionnés en demandes séparées et, d'autre part, que le budget des dépenses a fait l'objet d'une réduction injustifiée. En conséquence, ces motifs remplissent bien, à notre avis, la fonction qui leur est assignée. D'ailleurs, l'argument de Siemens semble également concerner plus précisément la question de savoir si la Commission a apporté des preuves suffisantes pour les faits couverts par la décision. Il s'agit
toutefois là d'une question tout à fait différente, sur laquelle la Cour ne peut pas se prononcer, car, conformément à l'article 168 A du traité, la compétence de la Cour en matière de pourvoi ne concerne que les questions de droit.
23 Ainsi, pour résumer, nous estimons qu'il convient de rejeter le moyen relatif à l'insuffisance de motivation.
Le deuxième moyen - quelles formes d'aides sont couvertes par le régime d'aides autorisé?
24 Dans les points 45 à 48 de l'arrêt, le Tribunal a déclaré ce qui suit:
«Il convient d'examiner si les dispositions en cause permettaient l'octroi d'aides destinées à des finalités autres que l'investissement. A cette fin, il faut interpréter les dispositions nationales concernant le régime général autorisé à la lumière des règles communautaires en la matière. Plus précisément, la loi de 1959 et l'article 176 de la loi de 1977, mis en oeuvre par l'arrêté royal de 1978, doivent être interprétés conformément au contenu de la décision 75/397 et de la lettre du 25 mai 1978
ainsi qu'aux termes des dispositions pertinentes du traité.
A cet égard, le Tribunal rappelle que, en son article 1er, sous a), la loi de 1959 prévoit `une aide générale en faveur des opérations contribuant directement à la création, l'extension, la conversion, la modernisation d'entreprises industrielles ou artisanales ... pour autant qu'elles répondent à l'intérêt économique général' et, en son article 3, sous a), précise que ces aides sont octroyées sous la forme de bonifications d'intérêts sur les emprunts contractés auprès d'organismes de crédit agréés
et qu'elles sont réservées au financement d'opérations d'investissement. La Commission a considéré, dans la décision 75/397, que le régime institué par la loi de 1959 était un système d'attribution `d'aides en faveur des investissements que les entreprises réalisent à ... divers titres' (p. 13 de la décision 75/397). Par cette décision, la Commission a autorisé ces aides à l'investissement à condition soit qu'elles s'inscrivent dans des programmes sectoriels ou régionaux soit que, en raison de leur
montant, elles ne soient pas susceptibles d'avoir des conséquences significatives au regard de la concurrence et des échanges au sein de la Communauté (article 1er de la décision 75/397). Ensuite, par l'article 176 de la loi de 1977 mis en oeuvre par l'arrêté royal de 1978, le royaume de Belgique a prévu l'attribution d'une aide générale, sous la forme de primes en capital à fonds perdu, pour les opérations visées à l'article 1er de la loi de 1959. Par sa lettre du 25 mai 1978, concernant l'arrêté
royal de 1978, la Commission a autorisé ces aides attribuées pour des `opérations d'investissement' dans le respect de la `procédure de contrôle' prévue par la décision 75/397 (p. 2 de la lettre).
Il découle de ce qui précède que, si les aides, attribuées par les autorités belges dans le cadre du régime général en cause, ne sont pas destinées aux investissements, elles ne peuvent bénéficier des décisions d'autorisation de la Commission et doivent, de ce fait, être notifiées en application de l'article 93, paragraphe 3, du traité.
Au surplus, il convient d'ajouter que, comme le soutient à juste titre la Commission, les aides au fonctionnement, à savoir les aides qui visent à libérer une entreprise des coûts qu'elle-même aurait dû normalement supporter dans le cadre de sa gestion courante ou de ses activités normales, ne relèvent en principe pas du champ d'application de l'article 92, paragraphe 3, précité, et ne peuvent donc pas être considérées comme ayant été autorisées par la décision 75/397 et par la lettre du 25 mai
1978. En effet, selon la jurisprudence, ces aides, en principe, faussent les conditions de concurrence dans les secteurs où elles sont octroyées sans pour autant être capables, par leur nature même, d'atteindre un des buts fixés par les dispositions dérogatoires susmentionnées (voir, à ce propos, les arrêts de la Cour du 6 novembre 1990, Italie/Commission, C-86/89, Rec. p. I-3891, et du 14 février 1990, France/Commission, C-301/87, Rec. p. I-307).»
La procédure devant la Cour
25 En invoquant l'arrêt de la Cour du 5 octobre 1994, Italie/Commission (arrêt Italgrani) (13), Siemens a fait valoir qu'une fois que la Commission avait approuvé un régime général d'aides les cas d'application individuels de ce régime devaient être appréciés par rapport au régime approuvé et non pas à la lumière de l'article 92 du traité. Selon elle, l'approbation de la loi de 1959 par la Commission ne se limite pas aux investissements au sens du droit communautaire. L'approbation couvre toute aide
qui ne dépasse pas les seuils, dans la mesure où elle entre dans le champ d'application de la loi de 1959, telle qu'elle est interprétée en droit belge (voir à cet égard la communication du gouvernement du 2 février 1977). En toute hypothèse, la Commission ne peut avancer a posteriori une interprétation différente de celle qui a été exprimée dans la décision 75/397. C'est pourquoi, d'après Siemens, le Tribunal a enfreint le droit communautaire en estimant que la loi de 1959 devait être interprétée à
la lumière du droit communautaire, dont le traité, alors qu'il aurait dû délimiter le champ d'application de la loi de 1959 sur la base d'une interprétation fondée sur le droit belge, ainsi que sur la décision de la Commission approuvant cette loi.
26 La Commission a fait valoir à cet égard que, conformément au droit communautaire, le Tribunal avait interprété la loi de 1959 à la lumière de l'autorisation de la Commission. Ainsi se trouve garantie l'uniformité du droit requise. Une délimitation fondée sur le droit national donnerait en revanche lieu à une application non uniforme du droit communautaire. La Commission a ajouté que, dans ce contexte, le Tribunal pouvait légitimement faire entrer en ligne de compte d'autres règles pertinentes du
droit communautaire, dont l'article 92 du traité, pour interpréter la portée précise de l'approbation. C'est sur cette base que le Tribunal a constaté que le régime d'aides approuvé concernait les aides aux investissements, et non pas en revanche les aides au fonctionnement.
Prise de position
27 Comme l'a exposé Siemens, la Cour a déjà pris position sur l'importance à accorder à un régime général d'aides approuvé pour apprécier si une aide concrète est compatible avec le droit communautaire. Ainsi, dans ledit arrêt Italgrani, la Cour a constaté, aux points 24 et 25:
«... lorsqu'elle est confrontée à une aide individuelle dont il est soutenu qu'elle a été octroyée en application d'un régime préalablement autorisé, la Commission ne peut d'emblée l'examiner directement par rapport au traité. Elle doit se borner d'abord, avant l'ouverture de toute procédure, à contrôler si l'aide est couverte par le régime général et satisfait aux conditions fixées dans la décision d'approbation de celui-ci. Si elle ne procédait pas de la sorte, la Commission pourrait, lors de
l'examen de chaque aide individuelle, revenir sur sa décision d'approbation du régime d'aides, laquelle présupposait déjà un examen au regard de l'article 92 du traité (14). Les principes de confiance légitime et de sécurité juridique seraient alors mis en péril tant pour les États membres que pour les opérateurs économiques, puisque des aides individuelles rigoureusement conformes à la décision d'approbation du régime d'aides pourraient à tout moment être remises en cause par la Commission.
Si, à la suite d'un examen ainsi limité, la Commission constate que l'aide individuelle est conforme à sa décision d'approbation du régime, celle-ci devra être traitée comme une aide autorisée, donc comme une aide existante...»
28 Dans les cas où il est prétendu qu'une aide relève d'un régime général d'aides autorisé, la compatibilité de cette aide avec le marché commun doit donc être appréciée par rapport à la décision de la Commission approuvant le régime d'aides en cause. Il n'en résulte toutefois pas que le droit national est déterminant pour délimiter le champ d'application du régime d'aides autorisé.
29 L'approbation de la Commission constitue la base d'habilitation du régime général d'aides contenu dans la loi de 1959. Les critères d'attribution des aides fixés dans la loi font donc partie intégrante des conditions et critères sur lesquels la Commission a fondé son approbation. Le champ d'application précis de cet acte de droit communautaire global doit être déterminé sur la base du droit communautaire et non pas sur la base du droit national. On peut à cet égard renvoyer, d'une part, à la
jurisprudence constante de la Cour, selon laquelle le droit communautaire dérivé doit être interprété à la lumière des dispositions du traité (15) et, d'autre part, à son arrêt du 17 septembre 1980, Philip Morris Holland/Commission (16): la Cour y a déclaré que le pouvoir d'appréciation conféré à la Commission par les règles relatives aux aides d'État doit s'exercer dans un contexte communautaire, de même que la compatibilité de l'aide avec le traité doit être appréciée dans le cadre communautaire
et non pas dans celui d'un seul État membre. La portée précise de la décision d'approbation de la Commission ne peut donc pas, à notre avis, être établie sans faire appel à d'autres parties du droit communautaire, dont surtout les dispositions du traité. La décision d'approbation doit en effet être considérée à la lumière des compétences accordées à la Commission selon le traité qui, comme nous l'avons dit, exige une appréciation dans un contexte communautaire.
30 De surcroît, le souci d'efficacité des règles relatives aux aides d'État plaide de manière décisive, à notre avis, contre la prise en compte du droit national à des fins d'interprétation. Une interprétation fondée sur le droit national pourrait aboutir à ce que le droit communautaire ne soit pas appliqué de manière uniforme dans les États membres. La légalité d'une mesure dépendrait éventuellement, par exemple, de la portée de la notion d'«investissements» en droit national. Une telle situation
juridique pourrait à elle seule engendrer des distorsions de la concurrence.
31 Dans ces circonstances, nous estimons que le Tribunal n'a pas enfreint le droit communautaire lorsqu'il a exposé au point 45 qu'il faut interpréter le régime général conformément à la décision d'autorisation, à la lettre de 1978 et aux règles pertinentes du traité, ni lorsqu'il a conclu, aux points 46 à 48, que la décision d'autorisation ne porte que sur les aides destinées à des investissements et non pas sur des aides au fonctionnement. Comme l'indique le Tribunal, la Commission qualifie
expressément, dans sa décision 75/397, l'objectif des aides couvertes par ce texte comme un objectif d'investissement. Il en va de même de la lettre de 1978. En outre, dans sa communication de 1979, la Commission a expressément indiqué qu'elle avait des réserves de principes en ce qui concerne la compatibilité des aides au fonctionnement avec le marché commun. C'est là un point de vue également exprimé par la Cour au point 18 de l'arrêt du 6 novembre 1990, Italie/Commission (17), où elle déclare que
«l'aide en cause ... devrait être considérée comme une aide de fonctionnement pour les entreprises concernées et que, en tant que telle, elle altérerait les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun». Compte tenu de ces éléments, il est très peu probable que la décision 75/397 couvrait autre chose que les aides aux investissements au sens du droit communautaire.
32 Pour toutes ces raisons, nous estimons qu'il n'y a pas lieu d'accueillir ce moyen.
Le troisième moyen - qualification des aides aux campagnes de publicité, aux études de marché et à l'achat de matériel à louer
33 En ce qui concerne la qualification des aides aux campagnes de publicité et aux études de marché, le Tribunal déclare, aux points 53 et 55 de l'arrêt:
«Comme la lettre du 25 mai 1978 n'autorise l'octroi d'aides sous la forme de primes en capital que pour le financement d'investissements, il y a lieu d'examiner si les aides qui font l'objet de la présente procédure sont destinées au financement d'investissements. A cet égard, il importe de rappeler qu'un tel examen implique des appréciations qui doivent être effectuées dans un contexte communautaire (arrêt du 17 septembre 1980, Philip Morris Holland/Commission, 730/79, Rec. p. 2671, point 24) et
que, partant, les arguments de type comptable et fiscal que la requérante tire du droit national ne sont pas pertinents en l'espèce.
...
Il résulte de ce qui précède que ces aides étaient destinées à la commercialisation des produits de Siemens, qui constitue une activité courante de celle-ci. Partant, elles ne peuvent être considérées comme des aides à l'investissement et bénéficier de la décision de la Commission du 25 mai 1978 autorisant l'octroi de primes en capital aux aides à l'investissement.»
34 En ce qui concerne l'aide à l'achat de matériel devant être loué, le Tribunal expose ce qui suit aux points 57 et 58:
«Le Tribunal constate que cette opération n'implique aucune modification technique ou structurelle et ne favorise aucun développement de Siemens autre qu'exclusivement commercial. Comme l'a affirmé la défenderesse, ces aides lui ont, en effet, permis, pendant une certaine période, d'offrir à ses clients des conditions artificiellement favorables et d'augmenter sa marge bénéficiaire sans aucune justification.
Enfin, la requérante ne saurait prétendre que les aides en cause contribuent à la création, l'extension, la conversion ou la modernisation des entreprises tierces auxquelles le matériel est loué et relèvent donc du régime général des aides autorisées. En effet, ces entreprises paient un loyer qui est fixé tout à fait librement par Siemens, laquelle reste donc la seule bénéficiaire desdites aides, qui lui permettent de réduire le loyer appliqué et de fausser ainsi la concurrence avec les entreprises
concurrentes.»
La procédure devant la Cour
35 Siemens a fait valoir que les aides aux campagnes de publicité et aux études de marché entraient dans le champ d'application de la loi de 1959, car il s'agit d'investissements en actifs immatériels, tels que visés à l'article 3, sous a), de la loi. Cela résulte également d'une communication du ministère des Affaires économiques, du 2 février 1977, où il est énoncé que les dispositions citées permettent de faire bénéficier des aides «les études de marché, les études visant l'amélioration de la
promotion commerciale, les études préalables aux opérations de lancement, à l'ouverture de points de vente, etc. ... les études de sondage et de prospection».
En ce qui concerne les aides à l'achat de matériel destiné à être loué, Siemens a fait valoir qu'elles étaient également couvertes par l'article 3, sous a), de la loi qui vise «le financement direct des investissements ... en outillage ou matériel, nécessaires à la réalisation desdites opérations». Il s'agirait en outre d'une aide aux entreprises à qui le matériel est loué, ce qui relève également de la loi de 1959.
Siemens a enfin précisé qu'elle fait grief au Tribunal d'avoir utilisé la notion d'aide aux investissements au sens du droit communautaire pour délimiter le champ d'application de la loi de 1959 et d'avoir estimé que seule la requérante au pourvoi bénéficiait de l'aide au motif que c'était elle qui fixait le taux du loyer.
36 La Commission a fait valoir que les moyens en cause ne pouvaient pas être examinés au fond car il s'agissait d'une appréciation de circonstances matérielles qui ne peuvent faire l'objet d'un pourvoi. La Commission a ajouté que la communication du gouvernement belge, du 2 février 1977, ne lui avait pas été notifiée et que l'interprétation, par cette communication, de la notion d'«investissements immatériels» va plus loin que ce qui résulte de l'article 3, sous a), de la loi de 1959.
Prise de position
37 Comme nous l'avons exposé ci-dessus, nous estimons que c'est à juste titre que la loi de 1959 est interprétée à la lumière des règles communautaires pertinentes et qu'il en résulte que les aides au fonctionnement au sens du droit communautaire ne sont pas couvertes par le régime d'aides autorisé. La communication du gouvernement belge, du 2 février 1977, constitue un bon exemple des conséquences défavorables qui résulteraient d'une interprétation de l'autorisation d'un régime d'aides par la
Commission par référence au droit national. L'interprétation donnée dans cette communication de la notion d'«investissements immatériels» nous paraît aller beaucoup plus loin que celle qui résulte à première vue des termes de l'article 3, sous a), de la loi de 1959. La communication aurait donc dû être notifiée à la Commission, pour permettre à cette dernière de dire si elle entrait dans le cadre du régime d'aides autorisé.
38 Aux points 54 et 56 de l'arrêt, le Tribunal a décrit le contenu précis des mesures ayant bénéficié d'une aide, dans les termes suivants:
«Pour ce qui est des aides pour les campagnes de publicité et les études de marché, il ressort de la demande introduite par la requérante auprès des autorités belges, le 30 septembre 1985, intitulée `Programme d'investissement d'une valeur de 113 600 000 BFR pour Siemens à Bruxelles' que des `investissements immatériels' pour un montant de 37 600 000 BFR sont prévus pour la commercialisation et la promotion de nouveaux produits. L'ordinateur individuel et le système de communication de bureau
`HICOM' en sont deux exemples. De même, il ressort du commentaire relatif au programme d'investissement annexé à la demande d'aides du 29 septembre 1986 que `le marché belge de la bureautique, de l'informatique et de l'automatisation des procédés de fabrication connaît une croissance spectaculaire', et que `afin de conserver, voire d'accroître (sa) part de marché dans ces secteurs, (elle intensifierait), au cours des années à venir, (ses) activités de commercialisation'.
...
Quant aux aides destinées à une opération d'achat de matériel devant être loué, qui consiste pour Siemens à acheter du matériel au sein de son groupe et à le placer sur le marché par le biais d'une location, il ressort des documents justificatifs annexés aux demandes d'aides du 19 juillet 1985, du 30 juin 1986, du 15 juillet 1986 et du 12 août 1987 que Siemens elle-même assimile l'opération en cause à la `vente classique' et affirme que, `grâce à cette méthode de vente', elle a `pu élargir fortement
(sa) part de marché dans le secteur de l'informatique et de la bureautique' (voir, notamment, le document justificatif annexé à la lettre du 12 août 1987).»
39 Comme l'a déclaré la Cour dans son arrêt du 2 mars 1994, Hilti/Commission (18), un pourvoi ne peut s'appuyer que sur des moyens portant sur la violation des règles de droit, à l'exclusion de toute appréciation des faits. Il en résulte, à notre avis, que la description par le Tribunal des mesures ayant bénéficié d'une aide doit être considérée comme établie. Cela ne signifie toutefois pas qu'il serait interdit à la Cour de procéder à une appréciation juridique de ces faits, c'est-à-dire que la
Cour ne pourrait pas se prononcer sur le point de savoir si ces circonstances matérielles doivent être rattachées à l'une ou à l'autre des notions de droit communautaire d'«aides aux investissements» ou d'«aides au fonctionnement», et constater éventuellement que le Tribunal n'a pas appliqué correctement les règles.
40 Il ressort des points 54 et 56 précités que l'aide accordée à Siemens a été utilisée, d'une part, pour l'achat de matériel à la société mère en vue de le louer, d'autre part, pour la commercialisation de nouveaux produits. L'aide à de telles mesures, qui sont étroitement liées à la commercialisation des produits de l'entreprise, peut difficilement, à notre avis, être qualifiée d'aide à l'investissement. Ainsi, il ne s'agit pas d'aide au développement de nouveaux produits ou à l'élaboration
d'études de marché pouvant fonder la mise en oeuvre ou la poursuite de projets de développement (voir sur ce point le considérant I, premier et deuxième alinéas, de la décision 75/397). Il s'agit en revanche d'une aide à la commercialisation de produits déjà existants. Dans ces circonstances, nous estimons qu'il n'y a aucune raison de revenir sur la qualification faite par le Tribunal de cette aide en tant qu'aide au fonctionnement.
41 La question de savoir dans quelle mesure une aide à l'achat de produits destinés à être loués constitue une aide à celui à qui est loué le matériel acheté est en revanche, selon nous, une question qui porte sur les faits et non pas sur le droit, et cette question échappe en conséquence à la compétence de la Cour. Ainsi, au point 50, le Tribunal cherche à établir concrètement qui est le bénéficiaire réel de l'aide.
42 En toute hypothèse il nous paraît difficile de supposer qu'une telle aide indirecte est couverte par le régime d'aides autorisé qui parle «des opérations contribuant directement à ... la modernisation d'entreprises industrielles» (voir l'article 1er, paragraphe 1, sous a), de la loi de 1959), sous la forme de «financement direct des investissements ... en outillage ou matériel...» (voir l'article 3, sous a), de la loi de 1959). Siemens ne procède pas à un investissement direct au profit de
l'entreprise qui loue le matériel qu'elle a acheté. Il s'agit uniquement d'une location de matériel à une série d'entreprises choisies au hasard, à des conditions qui sont les conditions normales du marché pour ces entreprises.
43 En outre, si l'exécutif régional avait voulu contribuer au renouvellement de l'équipement informatique de certaines entreprises concrètes, il pouvait attribuer à ces entreprises, dans le cadre de la décision 75/397 et de la lettre de 1978, une aide directe à l'achat d'un tel équipement auprès d'un fournisseur de leur choix. Lorsque l'aide est accordée à un fournisseur déterminé, en l'espèce Siemens, il en résulte, comme l'a dit le Tribunal au point 58 de l'arrêt, une distorsion de la concurrence
entre les fournisseurs. Ainsi, l'aide produit des effets clairement négatifs à un niveau de la commercialisation autre que celui où se trouvent les entreprises prétendument bénéficiaires, c'est-à-dire celles à qui est loué le matériel. L'existence de cette distorsion de concurrence qui ne répond à aucune nécessité renforce la présomption que l'aide n'entre pas dans le champ d'application du régime autorisé. D'une part, il convient d'interpréter ce régime conformément au principe de proportionnalité
du droit communautaire, aux termes duquel la distorsion de concurrence doit être limitée à ce qui est nécessaire pour atteindre l'objectif recherché (19). D'autre part, les règles en matière d'aides d'État ne peuvent pas justifier un traitement plus favorable, contraire à l'article 30 du traité, des produits de certaines entreprises nationales (20).
44 Dans ces circonstances, nous estimons que le Tribunal n'a pas enfreint le droit communautaire lorsqu'il a estimé que ni l'aide aux campagnes de publicité et aux études de marché, ni l'aide à l'achat de matériel destiné à être loué n'étaient couvertes par la décision 75/397 ou la lettre de 1978.
Le quatrième moyen - le Tribunal aurait-il dû examiner l'allégation de dépassement des seuils?
45 Au point 62 de son arrêt, le Tribunal a constaté que: «dès lors qu'il a été jugé que les aides en cause ne pouvaient bénéficier de l'autorisation du régime général approuvé par la décision 75/397 et par la lettre du 25 mai 1978, en raison de leur nature d'aides au fonctionnement de l'entreprise, il n'y a pas lieu d'examiner si les conditions imposées par ces décisions, comme celle relative aux seuils de notification, ont été respectées».
46 Comme cela résulte de ce qui a été dit ci-dessus, il n'y a pas lieu, à notre avis, de réformer l'opinion du Tribunal selon laquelle les aides aux campagnes de publicité, aux études de marché et à l'achat de matériel devant être loué, n'entraient pas, par leur nature, dans le champ d'application du régime d'aides autorisé par la décision 75/397 et par la lettre de 1978. En conséquence, comme l'a estimé le Tribunal, il n'est pas nécessaire de se prononcer sur le dépassement éventuel des seuils de
notification.
47 Il convient donc de rejeter également ce moyen.
Les dépens
48 La Commission a conclu à ce que Siemens soit condamnée à payer les dépens. Conformément à l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, la partie qui succombe est condamnée aux dépens, dès lors qu'il est conclu en ce sens.
Conclusions
49 Dans ces circonstances, nous proposons à la Cour de rendre son arrêt dans le sens suivant:
1) Le pourvoi est rejeté.
2) La requérante au pourvoi est condamnée aux dépens.
(1) - Rec. p. II-1675.
(2) - JO L 288, p. 25.
(3) - JO L 177, p. 13.
(4) - Conformément à l'article 93, paragraphe 3, du traité, la Commission doit être informée, en temps utile pour présenter ses observations, des projets tendant à instituer ou à modifier des aides.
(5) - Voir la lettre aux États membres SG(79) D/10478, publiée dans «Droit de la concurrence dans les Communautés européennes» - Volume II, p. 150, Office des publications officielles des Communautés européennes, 1990. Ces seuils sont indiqués dans la décision 92/483, p. 27 du Journal officiel.
(6) - JO 1979, C 31, p. 9.
(7) - L'article 92 du traité comporte, en particulier, les dispositions suivantes:
«1. Sauf dérogations prévues par le présent traité, sont incompatibles avec le marché commun, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions....
3. Peuvent être considérées comme compatibles avec le marché commun:
a) les aides destinées à favoriser le développement économique de régions dans lesquelles le niveau de vie est anormalement bas ou dans lesquelles sévit un grave sous-emploi, ...
c) les aides destinées à faciliter le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques, quand elles n'altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun...»
(8) - Ne concerne que l'original danois.
(9) - Arrêt du 24 janvier 1992 (T-44/90, Rec. p. II-1).
(10) - 42/84, Rec. p. 2545, point 26.
(11) - C-122/94, Rec. p. I-881, point 29.
(12) - C-86/89, Rec. p. I-3891, point 18.
(13) - C-47/91, Rec. p. I-4635.
(14) - Il résulte de l'article 93, paragraphe 2, qu'un régime d'aides existant qui, de l'avis de la Commission, est incompatible avec le marché commun ne peut être supprimé ou modifié que pour l'avenir.
(15) - Voir par exemple l'arrêt du 11 juillet 1996, Bristol-Myers Squibb e.a. (C-427/93, C-429/93 et C-436/93, point 27, Rec. p. I-3457, et l'arrêt du 17 octobre 1991, Commission/Danemark (C-100/90, Rec. p. I-5089, point 11).
(16) - 730/79, Rec. p. 2671, points 24 et 26.
(17) - C-86/89, Rec. p. I-3891.
(18) - C-53/92 P, Rec. p. I-667, point 10.
(19) - Voir sur ce point l'arrêt Phillip Morris Holland/Commission, précité, point 17, et le douzième rapport de la Commission sur la politique de concurrence, point 160.
(20) - Voir l'arrêt du 20 mars 1990, Du Pont de Nemours Italiana, C-21/88, Rec. p. I-889, et l'arrêt du 7 mai 1985, Commission/France, 18/84, Rec. p. 1339.
