Avis juridique important
|
61995C0090
Conclusions de l'avocat général Tesauro présentées le 18 juin 1996. - Henri de Compte contre Parlement européen. - Fonctionnaires - Décision reconnaissant une maladie professionnelle - Retrait d'un acte administratif - Confiance légitime - Délai raisonnable - Pourvoi. - Affaire C-90/95 P.
Recueil de jurisprudence 1997 page I-01999
Conclusions de l'avocat général
1 Par le présent pourvoi, M. de Compte (ci-après le «requérant») demande à la Cour d'annuler l'arrêt du 26 janvier 1995 (1) (ci-après l'«arrêt») par lequel le Tribunal de première instance a rejeté deux recours en annulation qu'il avait formés contre deux décisions adoptées à son égard par le Parlement européen.
Ces recours visaient respectivement, en particulier, à l'annulation de la décision du Parlement européen du 18 avril 1991 ayant rétroactivement retiré (2) une décision du 24 janvier 1991, par laquelle celui-ci avait reconnu l'origine professionnelle d'une maladie contractée par le requérant, et à l'annulation d'une décision du 20 janvier 1992 par laquelle le Parlement avait définitivement refusé d'admettre l'origine professionnelle de la même maladie.
Les faits
2 Les faits qui sont à l'origine de cette longue série judiciaire à rebondissements ont débuté en 1982, lorsque le président du Parlement européen, en sa qualité d'autorité investie du pouvoir de nomination (ci-après l'«AIPN»), a ouvert une procédure disciplinaire contre le requérant, qui était alors fonctionnaire de grade A 3, chargé de la fonction de comptable de cette institution. Cette procédure disciplinaire a abouti à l'adoption d'une première décision (24 mai 1984) par laquelle l'AIPN a
infligé au requérant, qui s'était rendu responsable de diverses irrégularités dans l'exercice de ses fonctions, une sanction disciplinaire de rétrogradation au grade A 7, échelon 6.
Cette décision a été annulée par la Cour, en raison d'un vice de forme, par arrêt du 20 juin 1985 (3); à la suite de cet arrêt, la procédure disciplinaire a été rouverte et a abouti à une décision du 18 janvier 1988. Cette seconde décision, dans laquelle l'AIPN confirmait la sanction de la rétrogradation, a également été attaquée par le requérant devant le Tribunal, lequel a rejeté le recours par arrêt du 17 octobre 1991 (4). Le requérant s'est pourvu contre cet arrêt devant la Cour, qui a rejeté
son pourvoi par arrêt du 2 juin 1994 (5).
3 Dans l'intervalle, le 14 juin 1988, le requérant a présenté au Parlement une déclaration, dans laquelle il indiquait avoir contracté une maladie professionnelle au cours de la procédure disciplinaire et demandait les prestations visées à l'article 73 du statut des fonctionnaires des Communautés européennes (ci-après le «statut»), conformément à l'article 17, paragraphe 1, de la réglementation relative à la couverture des risques d'accident et de maladie professionnelle des fonctionnaires (ci-après
la «réglementation») (6).
Dans un premier rapport, établi en application de l'article 19 de la réglementation, le médecin désigné par l'institution avait refusé de reconnaître l'origine professionnelle de la maladie du requérant. L'AIPN avait donc notifié à ce dernier un projet de décision de rejet de sa demande. Le requérant s'étant opposé audit projet, la commission médicale visée à l'article 23 de la réglementation a été constituée selon les règles applicables. Le 22 janvier 1991, elle a présenté les conclusions
suivantes:
«1. Henri de Compte est atteint d'une décompensation anxiodépressive sévère, mélancoliforme et paranoïde, ayant une origine professionnelle et s'étant produite dans des circonstances de stress dues à des accusations vécues comme malveillantes et ayant entraîné une rétrogradation professionnelle et une atteinte du psychisme.
2. La victime a contracté cette maladie du fait des causes morbides exceptionnelles rencontrées dans l'exercice de ses fonctions.
3. ...
4. Les facteurs ayant causé la maladie sont le vécu subjectif et le vécu objectif consécutifs aux accusations portées à l'égard de la victime. Ces deux vécus ont agi, de façon équivalente et déterminante, sur une prédisposition paranoïde.
...
6. Le taux de l'invalidité permanente est de 40 % (quarante pour cent).
...»
Sur la base de ce rapport, l'AIPN a adopté la décision du 24 janvier 1991, dans laquelle elle qualifiait de professionnelle l'origine de la maladie contractée par le requérant et décidait de liquider, en sa faveur, la somme de 9 147 091 BFR à titre d'indemnité pour l'invalidité partielle permanente résultant de cette maladie.
4 Par décision du 18 avril 1991, l'AIPN a retiré avec effet rétroactif la décision du 24 janvier 1991, l'estimant fondée sur une interprétation erronée de la notion de maladie professionnelle. Elle a motivé ce retrait par l'application, au cas d'espèce, du principe expressément affirmé par la Cour dans l'arrêt Rienzi/Commission (7), selon lequel la maladie d'un fonctionnaire ne peut être qualifiée de professionnelle que si elle trouve son origine dans l'exercice régulier de ses fonctions par
l'intéressé. En l'espèce, comme l'affirmait le rapport même de la commission médicale, il était constant que la maladie trouvait son origine dans l'état dépressif ayant atteint le requérant à la suite des accusations portées à son encontre et de la sanction disciplinaire, plutôt que dans l'exercice des fonctions qui lui avaient été confiées (et encore moins dans leur exercice régulier).
Dans le dispositif de cette même décision du 18 avril 1991, l'AIPN prévoyait, en outre, qu'une nouvelle décision serait prise après le prononcé de l'arrêt du Tribunal dans l'affaire T-26/89 dont l'objet portait, comme nous l'avons mentionné, sur la légalité de la sanction de la rétrogradation.
5 Le 4 juin 1991, le requérant a introduit, contre la décision du 18 avril 1991, une réclamation qui a été rejetée par l'AIPN le 23 septembre 1991. Il a formé un recours devant le Tribunal contre ladite décision, de même que contre le rejet de sa réclamation (affaire T-90/91).
Le 20 janvier 1992, c'est-à-dire après que le Tribunal a confirmé, par l'arrêt précité du 17 octobre 1991, la légalité de la sanction disciplinaire infligée au requérant, l'AIPN a adopté la décision prévue dans le dispositif de la décision du 18 avril 1991 et destinée à remplacer celle du 24 janvier 1991. La décision du 20 janvier 1992, qui confirmait l'application de la jurisprudence Rienzi/Commission au cas d'espèce, constatait que la maladie du requérant n'était pas d'origine professionnelle au
sens de la réglementation.
Le 10 avril 1992, le requérant a introduit, contre la décision du 20 janvier 1992, une réclamation qui a été rejetée par l'AIPN le 4 juin 1992. Il a aussi formé un recours devant le Tribunal contre cette décision, de même que contre le rejet de sa réclamation (affaire T-62/92).
6 Par son arrêt du 26 janvier 1995, qui fait l'objet du présent pourvoi, le Tribunal a rejeté les deux recours, en condamnant cependant le Parlement à verser au requérant la somme de 200 000 BFR, à titre de réparation du préjudice moral causé à celui-ci par l'inobservation de l'obligation de diligence, de la part des services compétents, dans le traitement de l'affaire.
Le pourvoi
7 Le requérant demande à la Cour:
- d'annuler l'arrêt, sauf en ce qu'il condamne le Parlement à lui verser la somme de 200 000 BFR, à titre de réparation de son préjudice moral;
- de déclarer fondés ses recours initiaux devant le Tribunal et y faire droit.
Le pourvoi est fondé sur la violation prétendue du droit communautaire, en particulier: a) la violation de l'article 33 du statut de la Cour, relatif à l'obligation de motivation, b) la violation de l'article 73 du statut et de l'article 3 de la réglementation, relatifs aux indemnités dues aux fonctionnaires en cas de maladie professionnelle et à la notion de maladie professionnelle, c) la violation de certains principes généraux de droit, notamment les principes de sécurité juridique, de bonne foi,
de protection de la confiance légitime, du devoir de sollicitude, du délai raisonnable d'annulation des actes administratifs, de même que le principe selon lequel ceux-ci doivent reposer sur des motifs «légalement admissibles» (sic!).
Il est formellement articulé en cinq moyens différents qui reprennent, pour l'essentiel, les griefs déjà avancés devant le Tribunal et rejetés par celui-ci.
Sur le premier moyen
8 Par son premier moyen, le requérant invoque la violation de l'article 33 du statut de la Cour qui prescrit l'obligation de motiver les arrêts. En réalité, loin d'invoquer un défaut de motivation, il conteste sur le fond l'arrêt du Tribunal, en particulier le point ayant confirmé l'illégalité de la décision du 24 janvier 1991 et, partant, la validité de la décision de retrait ultérieure.
Aux points 42 à 47 de l'arrêt, le Tribunal a réaffirmé, avec un rappel de la jurisprudence antérieure en la matière, les limites de la compétence attribuée à la commission médicale visée à l'article 23 de la réglementation, dont les appréciations ne doivent pas sortir du domaine des questions d'ordre médical. Les appréciations d'ordre juridique concernant les conséquences à tirer des conclusions d'ordre médical relèvent, en effet, de l'autorité administrative, sous le contrôle éventuel de l'autorité
judiciaire (8).
9 S'agissant du cas d'espèce, le Tribunal a constaté que, dans son rapport du 22 janvier 1991, la commission médicale avait bien situé l'origine de la maladie du requérant dans la procédure disciplinaire et dans la nature des accusations portées contre lui, mais qu'elle avait ensuite qualifié cette maladie de professionnelle, procédant ainsi à une appréciation juridique qui dépassait ses compétences, telles que précédemment déterminées.
Le rapport établi par la commission médicale est donc fondé, selon le Tribunal, sur une conception erronée de la notion de maladie professionnelle. Par conséquent, la décision de l'AIPN, fondée à son tour sur les conclusions de ce rapport, est entachée d'illégalité pour cette raison et, par là même, susceptible de retrait.
10 Le requérant estime au contraire que, en premier lieu, loin d'avoir procédé à des appréciations d'ordre juridique en qualifiant de professionnelle l'origine de sa maladie, la commission médicale s'en est tenue aux limites de la mission qui lui avait été confiée par le Parlement lui-même, à savoir déterminer «l'origine professionnelle de la maladie» et que, en second lieu, le rapport de la commission médicale n'était pas entaché d'irrégularité.
Le requérant soutient, en outre, que, d'une part, en confirmant l'illégalité de la décision retirée, le Tribunal a, en réalité, indûment substitué son appréciation de l'origine professionnelle de la maladie à celle de la commission médicale, seule compétente pour se prononcer sur ce point et que, d'autre part, la notion de maladie professionnelle retenue dans l'arrêt est erronée, en ce qu'une maladie qui ne trouve pas son origine dans des circonstances tenant à la vie privée d'un individu (sport,
vacances, vie familiale, etc.) doit, par définition, être qualifiée de professionnelle.
11 L'approche du Tribunal nous semble, en vérité, être juste, dans la mesure où l'appréciation dont il s'agit ici n'est pas d'ordre exclusivement médical. En effet, pour qu'une maladie soit qualifiée de professionnelle, il peut être nécessaire de faire intervenir, outre les appréciations médicales, d'autres considérations, sortant du cadre de la médecine. Normalement, la commission médicale ne procède donc qu'aux appréciations technico-médicales et laisse à l'administration le soin d'en tirer les
conséquences qui s'imposent sur le plan administratif et juridique. Toutefois, même si la commission médicale tirait déjà certaines conséquences ou procédait à des appréciations de caractère autre que purement médical, il s'agirait, tout au plus, de conclusions sans importance, n'affectant en rien la faculté d'appréciation de l'AIPN, d'abord, et du juge, ensuite.
En d'autres termes, le pouvoir de l'administration de contrôler, du point de vue juridique, les résultats de l'analyse effectuée par la commission médicale demeure totalement intact. Envisageons précisément, par exemple, la condition relative à l'exercice régulier de ses fonctions par l'intéressé, objet de la jurisprudence Rienzi/Commission; il est évident que l'administration, qui dispose des informations et des éléments de droit et de fait relatifs au cas considéré, ne peut pas se dispenser de se
prononcer sur la présence de cette condition. Il est tout aussi évident que, s'agissant de la notion de maladie professionnelle, le juge exerce légitimement son contrôle tant sur l'appréciation de la commission médicale que sur celle de l'AIPN.
12 Dans cette perspective, l'argument consistant à faire valoir que le Tribunal a «empiété» sur la compétence de la commission médicale, en se substituant à cette dernière pour l'appréciation de l'origine professionnelle de la maladie, ne mériterait même pas d'être commenté. En effet, le Tribunal s'est contenté de censurer la qualification de «professionnelle» attribuée par la commission médicale à la maladie du requérant, sans remettre ainsi en cause les conclusions de caractère médical auxquelles
celle-ci était parvenue.
13 S'agissant ensuite de l'exactitude de la notion de maladie professionnelle retenue dans l'arrêt, l'affirmation du requérant selon laquelle toute maladie qui ne naît pas dans le contexte de la vie privée constitue, par définition, une maladie professionnelle est, de toute évidence, démentie par le bon sens et, de toute façon, par la jurisprudence Rienzi/Commission. Il suffit d'imaginer à quel point il serait paradoxal de prétendre - comme on le prétend ici - «bénéficier» d'une maladie
professionnelle à cause de fonctions exercées en violation des obligations statutaires.
En d'autres termes, et pour conclure sur ce point, la qualification donnée par la commission médicale quant à l'origine professionnelle de la maladie ne peut pas être définitive, au sens où elle lierait l'autorité administrative. Si elle l'était, il ne resterait plus aucun espace pour le contrôle de l'administration (et, le cas échéant, du juge) sur ces éléments ou d'autres éléments de fait et de droit, lesquels pourraient, au contraire, être précisément décisifs aux fins de cette qualification.
14 Toujours dans le cadre du premier moyen, le requérant conteste le point 45 de l'arrêt, dans lequel le Tribunal affirme que la maladie qu'il a contractée ne pourrait pas être qualifiée de professionnelle, même dans l'hypothèse où l'on constaterait qu'elle a son origine dans des actes ou des comportements «fautifs» du Parlement à l'égard du requérant. Selon le Tribunal, dans la mesure où de tels actes ou comportements ne sont pas liés à l'exercice normal des fonctions de l'intéressé, c'est, en
effet, tout au plus une responsabilité extracontractuelle de l'institution qui pourrait être envisagée.
Sur ce point, il suffit d'observer que, en tout état de cause, une telle affirmation, d'ailleurs incidente puisqu'elle n'est pas décisive pour accueillir ou rejeter le recours en annulation formé par le requérant, n'est pas de nature à modifier les données du problème. Nous estimons, dès lors, que ce grief est totalement inopérant.
Sur le deuxième moyen
15 Par son deuxième moyen, le requérant conteste le point 48 de l'arrêt, dans lequel le Tribunal a affirmé que le pouvoir de l'institution concernée d'invoquer l'illégalité d'une décision aux fins de son retrait est inhérent à l'existence même de cette illégalité, dans la mesure où elle constitue la condition du retrait d'une décision ayant créé des droits individuels au profit de son destinataire. Dans cette logique, le Tribunal a ensuite affirmé que, en prétendant que «l'illégalité de la décision
doit pouvoir être légitimement invoquée», le requérant avançait une affirmation dénuée de toute portée autonome, cette condition étant déjà remplie dès lors que le retrait intervient dans un délai raisonnable et qu'il est tenu compte de la confiance légitime du destinataire de la décision.
Le requérant soutient, en revanche, que les deux conditions précitées ne sont pas suffisantes et reproche, dès lors, au Tribunal de confondre la possibilité d'invoquer légitimement l'illégalité d'un acte aux fins de son retrait avec les deux conditions que constituent le délai raisonnable et le respect de la confiance légitime; selon lui, il s'agirait au contraire de griefs distincts. Il précise, en particulier, que le Parlement ne pouvait pas légitimement invoquer l'illégalité de la décision dans
la mesure où la référence à la jurisprudence Rienzi/Commission, qu'il devait cependant connaître, a été évoquée à un stade trop avancé de la procédure.
16 A cet égard, nous nous bornerons à prendre acte d'une jurisprudence claire et ferme de la Cour, dont le Tribunal a fait une exacte utilisation, selon laquelle le retrait d'une décision illégale qui a créé des droits au profit de son destinataire est subordonné à la condition du délai raisonnable et à celle du respect de la confiance légitime (9). C'est donc à ces seules conditions, et à aucune autre, qu'est subordonnée la possibilité de procéder au retrait rétroactif d'un acte. Par conséquent, il
y a lieu de se rallier pleinement à l'affirmation du Tribunal selon laquelle le grief du requérant sur ce point se confond, en fait, avec la prétendue violation de l'obligation de respecter un délai raisonnable et du principe de protection de la confiance légitime, faisant l'objet des moyens suivants (troisième et quatrième). Il s'ensuit que le deuxième moyen est également dépourvu de fondement.
Sur le troisième moyen
17 Par son troisième moyen, le requérant reproche au Tribunal d'avoir, à tort, considéré comme raisonnable, au sens de la jurisprudence de la Cour, le délai, inférieur à trois mois, dans lequel est intervenu le retrait de la décision du 24 janvier 1991.
Le requérant soutient en effet, d'une part, que ledit délai aurait dû commencer à courir, non pas à partir de la date de l'adoption de la décision litigieuse, mais dès la date de l'établissement du rapport de la commission médicale (selon lui, le 24 août 1990) et, d'autre part, qu'en tout état de cause, un délai de trois mois est trop long et n'est pas raisonnable.
18 Le premier argument est manifestement infondé. Il est évident que, ne serait-ce que pour des raisons tenant à la protection de la sécurité juridique, le délai dont il s'agit ici ne peut commencer à courir qu'à partir du moment où la décision entachée d'irrégularité commence à produire des effets juridiques pour son destinataire, c'est-à-dire à partir de la date de l'adoption de cette décision même.
Mais le second est tout aussi dénué de fondement. Dans le cadre d'une affaire analogue, la Cour a, en effet, déjà considéré comme raisonnable un délai de six mois (10); en outre, comme le fait observer le Parlement, il s'agit d'un délai ne dépassant pas celui imparti par le statut au destinataire d'une décision individuelle pour l'introduction d'une réclamation contre cette décision.
Sur le quatrième moyen
19 Le requérant conteste également, à titre plus général, les points (59 à 62) dans lesquels l'arrêt a rejeté l'argument tiré de la violation de l'obligation, incombant à l'institution, de tenir compte de la confiance légitime du destinataire en la légalité de la décision retirée. Selon le requérant, la circonstance que le Parlement n'avait pas invoqué la jurisprudence Rienzi/Commission dès le début de la procédure a fait naître en lui, plus qu'une confiance légitime, la «certitude absolue» de
pouvoir obtenir la reconnaissance de l'origine professionnelle de sa maladie.
Cet argument est indiscutablement à rejeter, lui aussi. Avant tout, il convient de préciser, encore une fois, que le moment à partir duquel il s'agit de mesurer la protection de la confiance légitime du destinataire en la légalité de la décision retirée est celui de la date de cette décision, et non celui du début de la procédure. En effet, c'est seulement à partir de la date de son adoption que l'acte produit des effets juridiques certains, de nature à pouvoir faire naître une confiance en sa
légalité. En tout cas, la décision a précisément été retirée parce qu'elle avait indûment omis de faire application de la jurisprudence Rienzi/Commission, de sorte que le problème est toujours le même.
20 A cela s'ajoute d'ailleurs une circonstance de fait importante, qui a été constatée par le Tribunal et qui n'a pas été contestée par les parties: il ressort du dossier que, entre le 1er et le 13 mars 1991, le requérant avait déjà été averti par les services compétents du Parlement de l'existence de difficultés auxquelles donnait lieu la liquidation de la somme qui lui avait été reconnue, en raison de l'apparition de doutes pesant précisément sur la légalité de la décision litigieuse (11). Comme
on le voit, donc, la prétendue confiance du requérant en la légalité de la décision n'a pu durer, en fait, qu'un peu plus d'un mois.
Enfin, il y a lieu d'observer que, en considération précisément du préjudice subi par le requérant à cause du manque de diligence dont avaient fait preuve les services compétents du Parlement dans le traitement du dossier, l'institution a été condamnée à lui verser une indemnité (de 200 000 BFR) à titre de réparation du préjudice moral. Il nous semble donc que l'arrêt offre une protection plus que suffisante au requérant.
Sur le cinquième moyen
21 Le cinquième moyen concerne la partie de l'arrêt du Tribunal portant sur la seule affaire T-62/92. Le requérant conteste le caractère raisonnable, affirmé dans l'arrêt, du laps de temps intervenu entre la décision (retirée) du 24 janvier 1991 et la décision du 20 janvier 1992, par laquelle l'AIPN a définitivement refusé de reconnaître le caractère professionnel de sa maladie. A cet effet, il réitère les «mêmes motifs» que ceux déjà invoqués dans le cadre du troisième moyen.
La motivation de l'arrêt sur ce point est, à notre avis, encore une fois exempte de défauts. En effet, comme l'a expressément relevé le Tribunal, l'AIPN a attendu, à juste titre, l'issue de l'affaire T-26/89 (relative à la légalité de la sanction disciplinaire) avant d'adopter une décision définitive sur l'affaire, dans la mesure où l'arrêt correspondant était susceptible de se révéler déterminant pour le contenu à donner à ladite décision.
Le dernier grief est donc également infondé.
22 Compte tenu des observations qui précèdent, nous proposons donc à la Cour de:
- rejeter le pourvoi comme non fondé;
- condamner le requérant aux dépens.
(1) - Arrêt De Compte/ Parlement (T-90/91 et T-62/92, RecFP p. II-1).
(2) - Cette note concerne la version italienne.
(3) - Arrêt De Compte/Parlement (141/84, Rec. p. 1951).
(4) - Arrêt De Compte/Parlement (T-26/89, Rec. p. II-781).
(5) - Arrêt De Compte/Parlement (C-326/91 P, Rec. p. I-2091).
(6) - L'article 73 du statut établit les critères de calcul du montant des indemnités auxquelles ont droit les fonctionnaires dans les divers cas prévus de maladie professionnelle ou d'accident, tandis que l'article 17 de la réglementation prescrit certaines modalités concernant l'introduction de la déclaration correspondante.
(7) - Arrêt du 21 janvier 1987 (76/84, Rec. p. 315, points 10 et 11).
(8) - Arrêt du 4 octobre 1991, Commission/Gill (C-185/90 P, Rec. p. I-4779, point 24), et arrêt Rienzi/Commission, précité, point 9.
(9) - Voir, pour l'ensemble de cette jurisprudence, arrêts du 3 mars 1982, Alpha Steel/Commission (14/81, Rec. p. 749, point 10), et du 26 février 1987, Consorzio Cooperative d'Abruzzo/Commission (15/85, Rec. p. 1005, point 12).
(10) - Arrêt du 12 juillet 1957, Algera e.a./Assemblée commune (7/56 et 3/57 à 7/57, Rec. p. 81).
(11) - Voir points 53 et 61 de l'arrêt.
