CJUE, Conclusions de l'avocat général La Pergola présentées le 22 novembre 1995., Parlement européen contre Conseil de l'Union européenne., 22/11/1995, C-271/94

CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. ANTONIO LA PERGOLA
présentées le 22 novembre 1995 (1)

Affaire C-271/94

Parlement
contre
Conseil

«Décision 94/445/CE du Conseil (Edicom) – Fondement juridique»

Les antécédents

1. Par le présent recours, le Parlement européen demande l'annulation de la décision 94/445/CE du Conseil, du 11 juillet 1994, relative aux réseaux télématiques entre administrations pour les statistiques des échanges de biens entre États membres (Edicom) (2) . Le moyen de recours porte sur le fondement juridique de cette décision, adoptée sur la base de l'article 235 du traité. Selon la partie requérante, la mesure attaquée aurait en revanche dû être fondée sur l'article 129 D, troisième alinéa
ou, à titre subsidiaire, sur l'article 100 A. La Commission, intervenue dans le litige à l'appui du Parlement, conclut elle aussi à l'annulation de la décision en cause, en intervertissant toutefois l'ordre des dispositions jugées pertinentes pour son adoption. Elle invoque en effet l'article 100 A à titre principal et l'article 129 D, troisième alinéa, à titre subsidiaire. L'intérêt particulier du cas qui nous concerne réside dans le fait que c'est la première fois que l'article 129 D, introduit
par le traité de Maastricht à propos des réseaux transeuropéens, est invoqué devant la Cour.

2. Avant d'analyser les arguments présentés par les parties, il est opportun d'évoquer la genèse procédurale de l'adoption de l'acte. La proposition initiale de la Commission, du 12 mars 1993, était fondée sur l'article 100 A (3) . Le Parlement, consulté par le Conseil conformément à la procédure prévue par cette disposition, n'avait pas soulevé d'objection sur la base juridique choisie. Par la suite, le Conseil a de nouveau consulté le Parlement, en soutenant que la décision en cause devait être
fondée sur l'article 235 au lieu de l'article 100 A. S'agissant d'un ensemble d'actions et en l'absence de réelles mesures d'harmonisation dans cette décision ─ expliquait en effet le Conseil ─, il n'existait pas d'autres pouvoirs que ceux visés à l'article 235. De son côté, le Parlement a fait valoir que la décision proposée aurait trouvé sa justification dans l'article 129 D, troisième alinéa. A ce moment ─ il est utile de le rappeler ─, le traité de Maastricht, qui contient en matière de réseaux
télématiques la disposition visée à la phrase précédente, était déjà entré en vigueur. Le Conseil a toutefois maintenu son opinion, soutenant que la décision Edicom devait être adoptée sur la base de l'article 235.

Nature du présent litige, recevabilité et pertinence des moyens avancés

3. Signalons à titre préliminaire que la détermination correcte du fondement de la décision attaquée sert évidemment à établir en conséquence la procédure qui devait être suivie en l'espèce, du point de vue soit des attributions incombant aux organes qui interviennent dans le processus législatif, soit des diverses majorités exigées pour l'adoption de l'acte. Comme chacun sait, l'article 235 prévoit une simple procédure de consultation; en revanche, les articles 129 D, troisième alinéa, et 100 A
prévoient respectivement les procédures de coopération et de codécision. Il s'ensuit, d'après une jurisprudence constante (4) , que la constatation éventuelle du caractère erroné de la base juridique choisie n'aurait pas seulement pour conséquence d'établir un vice de pure forme mais porterait sur la violation de formes substantielles ayant pour effet d'affecter la légalité de l'acte.

4. Il ne fait pas de doute non plus que le recours est présenté par le Parlement afin de protéger ses prérogatives institutionnelles, à savoir son droit de participer de façon plus décisive au processus législatif, et il est donc recevable au sens de l'article 173, troisième 3 (5) .

Sur l'applicabilité de l'article 235

5. Cela étant dit, passons au fond du recours. Comme nous l'avons indiqué ci-dessus, la décision Edicom a été fondée sur l'article 235. D'après une orientation jurisprudentielle constante, il résulte des termes mêmes de l'article 235 que le recours à cet article comme base juridique d'un acte n'est justifié que si aucune autre disposition du traité ne confère aux institutions communautaires la compétence nécessaire pour arrêter cet acte (6) . Il s'agit donc d'une disposition résiduelle qui peut
uniquement être invoquée en l'absence d'autres dispositions attributives de compétence qui soient plus spécifiques. Or, en défendant le choix de l'article 235, le Conseil part précisément de la considération que, dans le cas d'espèce, il n'existait pas de titre justifiant la compétence communautaire autre que celui, général et subsidiaire, offert par l'article 235. L'institution défenderesse ajoute que les précédents programmes Caddia (7) , TEDIS (8) , INSIS (9) , d'un contenu analogue à celui
qui fait l'objet de la décision attaquée, étaient eux aussi basés sur l'article 235. Cela constituerait ─ toujours d'après le Conseil ─ une preuve supplémentaire du bien-fondé du recours à l'article 235, même pour l'adoption de la décision Edicom.

6. Nous commencerons par faire observer que le Conseil se trompe en attribuant une importance décisive à la circonstance que les programmes communautaires d'intervention précités avaient été adoptés sur la base de l'article 235 et non sur celle d'autres dispositions du traité. Avant tout, la détermination du fondement juridique correct d'un acte doit se baser sur des éléments objectifs, tels que la finalité et le contenu de la mesure à adopter. Tel est l'enseignement constant de la jurisprudence de
la Cour (10) . La pratique antérieure des institutions dans des cas analogues est, en revanche, entièrement dénuée de pertinence et ne peut donc pas lier l'auteur de l'acte quant à la détermination de la base juridique adéquate (11) . Quoi qu'il en soit, il est un fait que les programmes Caddia et INSIS remontent à une époque où ni l'Acte unique européen ni le traité de Maastricht, qui ont respectivement introduit dans l'ordre communautaire l'article 100 A et l'article 129 D, n'étaient entrés en
vigueur. Ces dispositions ne pouvaient donc pas être invoquées lors de l'adoption de ces programmes pour la simple raison qu'elles n'existaient pas encore (12) .Il faut donc examiner la problématique soumise à la Cour conformément à l'ordre juridique en vigueur aujourd'hui, sans se laisser conduire par la pratique qui ne revêtirait d'ailleurs pas l'importance que lui attribue le Conseil. Le critère qu'il importe d'appliquer pour apprécier et résoudre correctement le cas de l'espèce ne peut être
différent, selon nous, de celui fixé par la jurisprudence: il faut tenir compte de la finalité et du contenu de la décision Edicom pour vérifier si le Conseil pouvait ou non fonder l'adoption de cette mesure sur l'article 235.

La décision Edicom: finalité et contenu

7. Examinons donc la décision Edicom d'après le critère que nous venons de rappeler. Une première considération doit retenir l'attention. Pour ce qui nous importe en l'espèce, la réalisation du marché intérieur a obéi à deux exigences fondamentales, d'égale importance, qui devaient toutefois être conciliées de façon opportune: assurer, dans le cadre du fonctionnement du marché intérieur et de la gestion des politiques communes, un échange adéquat d'informations entre les entreprises, les
administrations nationales et les institutions communautaires compétentes; éliminer, d'autre part, une fois abolies les frontières intérieures, les obstacles à la libre circulation, qui pouvaient découler des formalités ou charges pesant sur les opérateurs économiques du fait de leur obligation de recueillir, à des fins statistiques, les informations relatives à l'ensemble des opérations sur marchandises entre les États membres.De nombreuses mesures communautaires ont été consacrées à la poursuite
de ces finalités (13) . En particulier, l'élimination de toute formalité, de tout contrôle ou de toute charge documentaire en relation avec les mouvements intracommunautaires de biens a été confiée à un système de collecte d'informations qui est qualifié de direct parce qu'il est mis en oeuvre auprès des entreprises et non aux frontières (14) . De plus, s'agissant des modalités techniques de cette collecte, le législateur communautaire a été guidé par l'intention d'assurer une information rapide,
exhaustive et en même temps accessible à tous les utilisateurs intéressés. C'est de là que provient précisément l'exigence de systèmes compatibles entre eux, qui doivent pour ce faire être fondés sur des méthodologies de traitement automatique et de transmission électronique de l'information (15) .

8. La décision Edicom s'insère dans le contexte décrit ci-dessus (16) . La volonté est d'améliorer la circulation de l'information statistique en vue de la création du marché européen de l'information (quatrième considérant). Le cinquième considérant, en se référant à la future décision du Conseil instaurant une action pluriannuelle communautaire soutenant la mise en oeuvre de réseaux télématiques transeuropéens (IDA) précise qu'il convient de la compléter par des actions de caractère opérationnel,
notamment dans le domaine statistique. L'ensemble de l'économie de la décision attaquée montre qu'elle est destinée à assurer l'interopérabilité des réseaux télématiques nationaux et de favoriser ainsi leur convergence vers un réseau télématique transeuropéen visant la récolte et la transmission des informations entre les administrations.

9. Cela étant dit, nous sommes mieux à même d'apprécier de plus près le contenu de la décision attaquée. L'article 1 ^er , premier alinéa, met en place un ensemble d'actions facilitant la migration des systèmes régionaux, nationaux et communautaires vers des systèmes interopérables au niveau européen, dans une première phase, pour la collecte des déclarations des données d'échange de biens entre États membres auprès des entreprises, leur contrôle, leur prétraitement et la diffusion des statistiques
résultantes, ci-après dénommé Edicom (Electronic Data Interchange On Commerce). Le deuxième alinéa prévoit en outre que ces systèmes s'articulent autour de systèmes d'information répartis aux niveaux régional, national et communautaire, dont l'interopérabilité est garantie par le développement et l'utilisation de normes, de standards et de procédures de communication harmonisés. L'action Edicom, qui est conduite sous la responsabilité de la Commission et est décrite à titre d'exemple à l'article 3,
comprend notamment:

─
la conception, le développement et la promotion de logiciels de collecte, de contrôle et de transmission de l'information statistique, ainsi que l'assistance aux États membres pour la mise à la disposition des entreprises de tels logiciels,

─
la conception, le développement et la promotion de logiciels de réception, de validation, de traitement et de diffusion des données, l'assistance aux organismes régionaux, nationaux et communautaires collecteurs de l'information statistique, la mise à la disposition de ces organismes de tels logiciels, ainsi que, le cas échéant, la mise à niveau de l'équipement,

─
la conception, le développement, la promotion et la mise à disposition de formats d'échanges d'informations s'appuyant sur les normes européennes et internationales,

─
la conception, la documentation et la promotion des méthodes, des procédures et des accords qui seront utilisés dans les échanges d'informations,

─
la sensibilisation des fournisseurs de logiciels et de services aux besoins de la statistique nationale et communautaire

. En substance, la finalité et le contenu de la décision nous permettent d'affirmer que la Communauté a voulu fixer les conditions d'ordre technique relatives au développement de réseaux télématiques compatibles entre eux et donc interopérables. Tel était le point qu'il y avait lieu d'éclaircir. Il importe maintenant de vérifier si la mesure attaquée pouvait trouver un fondement juridique adéquat dans l'article 129 D, troisième alinéa, ou dans l'article 100 A.

Sur l'applicabilité de l'article 129 D

10. La requérante soutient que la décision attaquée aurait dû être fondée sur l'article 129 D, troisième alinéa. Eu égard aux points de vue téléologiques et substantiels rappelés ci-dessus, la décision Edicom relèverait plus précisément des attributions communautaires régies par l'article 129 C, paragraphe 1, deuxième tiret, en vertu duquel la Communauté met en oeuvre toute action qui peut s'avérer nécessaire pour assurer l'interopérabilité des réseaux (...). Au contraire, le Conseil fait valoir que
les dispositions contenues dans le titre XII en matière de réseaux transeuropéens ne sont pas applicables dans le cas d'espèce.Il est à peine nécessaire de faire observer, à titre préliminaire, que le Conseil se place dans une évidente position équivoque lorsque, pour exclure l'applicabilité de l'article 129 D, il se réfère en la citant textuellement à l'observation de la Commission selon laquelle les dispositions du titre XII seraient destinées à la création de réseaux, ce qui, d'après
l'institution défenderesse, n'est pas vérifié en l'espèce. Cette question ne se comprend pas aisément. La Commission ne conteste en effet pas qu'il s'agit, dans le cas qui nous occupe, de la création d'un réseau transeuropéen; elle veut en revanche relever ─ comme nous l'indiquerons plus loin ─ qu'un tel réseau, plutôt que de constituer l'objectif principal de l'acte attaqué, est au contraire un simple instrument de la réalisation du marché intérieur. L'argumentation est destinée à défendre
l'applicabilité de l'article 100 A et non, comme semble en revanche le proposer le Conseil, à exclure qu'il est question d'un réseau transeuropéen.Les positions des parties divergent surtout sur l'interprétation de l'article 129 C. La défenderesse observe que la compétence communautaire, telle que celle prévue dans cette disposition, doit être mise en oeuvre selon un ordre logique et chronologique précis. L'action destinée à assurer l'interopérabilité des réseaux, qui est prévue à l'article 129 C,
paragraphe 1, deuxième tiret, serait précisément subordonnée à la définition du cadre de programmation prévu au premier tiret de la même disposition. Le Conseil soutient ainsi qu'il n'a pas adopté la décision Edicom sur la base de l'article 129 D dans la mesure où les orientations, qui auraient dû constituer le cadre de référence obligatoire de toute mesure en la matière, n'avaient pas été définies au préalable.Le Parlement rétorque de son côté que les attributions en matière d'interopérabilité des
réseaux seraient autonomes, c'est-à-dire qu'elles ne seraient pas subordonnées à la définition préalable des orientations prévues à l'article 129 C, paragraphe 1, premier tiret.Nous pensons quant à nous devoir nous ranger au point de vue de la partie requérante. Selon nous, la lecture de l'article 129 B, qui expose les objectifs visés par l'action communautaire dans le cas d'espèce, montre que l'action destinée à rendre les réseaux nationaux interopérables est autonome. Outre qu'elle se rapporte à
l'établissement et au développement de réseaux transeuropéens (paragraphe 1), cette disposition prévoit explicitement une intervention communautaire ultérieure et distincte, destinée à favoriser l'interconnexion et l'interopérabilité des réseaux nationaux (paragraphe 2), ce qui démontre que l'intervention de la Communauté est justifiée par une double finalité: elle doit viser tant à l'établissement et au développement de nouveaux réseaux qu'à la création d'un réseau transeuropéen moyennant la
connexion des réseaux nationaux préexistants (17) . Or, étant donné que les réseaux transeuropéens ne sont pas ni ne peuvent être, contrairement à ce qu'estime le Conseil, autre chose que des connexions entre les réseaux nationaux, les deux hypothèses visées à l'article 129 B portent sur un réseau transeuropéen, tel qu'il est conçu par le titre XII du traité. La différence entre ces dispositions autonomes et distinctes de l'article 129 B est donc la suivante: la première disposition se réfère au
cas dans lequel il est nécessaire de pallier la carence d'infrastructures, qui sont mises en place ou développées moyennant des interventions ayant, dirait-on, un caractère structurel dans la mesure où elles sont destinées à créer les réseaux qui font défaut; la deuxième disposition est en revanche destinée à produire ses effets dans un contexte où les réseaux nationaux ─ qui constitueront ensuite le réseau transeuropéen ─ existent déjà et qu'il s'agit uniquement de les interconnecter.Quelle
compétence l'article 129 C attribue-t-il aux organes communautaires pour poursuivre les finalités précitées? Cette disposition reconnaît à la Communauté un double ordre d'attributions en termes soit de programmation, soit d'activités opérationnelles, qui correspondent respectivement aux deux hypothèses distinctes d'intervention visées au premier et au deuxième paragraphe de l'article 129 B (18) . Lorsque la création d'un réseau transeuropéen requiert des interventions de type structurel, la
compétence est répartie entre États membres et Communauté. Cette dernière est appelée à établir un cadre d'orientations qui définissent aussi, outre les objectifs, les priorités et les grandes lignes des actions envisagées, des projets spécifiques d'intérêt commun (article 129 C, paragraphe 1, premier tiret). Il incombera ensuite aux États membres de réaliser les infrastructures nécessaires à l'exécution de ces projets et, de façon plus générale, à la poursuite des objectifs définis au niveau
communautaire. Du reste, étant donné la complexité de la matière, on comprend aisément que le traité a tenu compte de la nécessité que la constitution d'un nouveau réseau et le développement des réseaux existants soient précédés et préparés par un cadre d'orientations, de critères directeurs, de projets d'intérêt commun. L'action exécutive des États membres doit s'insérer dans ce cadre d'ensemble lorsqu'il importe de la coordonner et, le cas échéant, de la cofinancer également. Il est prévu soit que
les États membres coordonnent leurs actions exécutives respectives, soit que la Commission prenne en étroite collaboration avec les États membres, toute initiative utile pour promouvoir cette coordination (article 129 C, paragraphe 2). De plus, parallèlement à la compétence de programmation et de coordination, la Communauté s'est aussi vu attribuer celle de contribuer au financement des projets d'intérêt commun, précisés dans les orientations (article 129 C, paragraphe 1, troisième tiret). C'est
surtout à ce dernier égard que les interventions en matière d'exécution dépendent nécessairement des dispositions de programmation qui doivent les précéder, étant donné que seuls les projets d'intérêt commun, précisés dans les orientations, peuvent bénéficier de la contribution financière de la Communauté, en vertu de la disposition explicite du troisième tiret. On distingue ici clairement le lien de subordination qui existe, dans l'économie de l'article 129 C, paragraphe 1, entre l'exercice concret
de la compétence prévue au troisième tiret et la définition préalable des orientations. L'hypothèse est toutefois différente lorsque les réseaux nationaux existent déjà et qu'il s'agit simplement de les connecter. Dans ce cas, qui est celui envisagé par l'article 129 B, paragraphe 2, c'est expressément et précisément la compétence fondée sur l'article 129 C, paragraphe 1, deuxième tiret, qui est mise en oeuvre, en ce que cette disposition prévoit que la Communauté intervient afin d'assurer
l'interopérabilité des réseaux, en particulier dans le domaine de l'harmonisation des normes techniques. Cette dernière attribution ─ qui nous concerne de plus près ─ n'est donc pas prévue de façon telle que la Communauté est investie d'une compétence exécutive d'ordre général, destinée à mettre en oeuvre les programmes, les objectifs et les projets d'intérêt commun établis conformément au premier tiret. Cette compétence incombe, rappelons-le, aux États membres (19) . En revanche, la compétence
communautaire est seulement destinée à assurer l'interopérabilité des réseaux et demeure donc exclusivement circonscrite à l'hypothèse distincte dans laquelle les réseaux nationaux existent déjà mais doivent être rendus techniquement compatibles pour être intégrés dans un réseau transeuropéen unique. Il s'agit d'un cas dans lequel la Communauté ne doit pas établir d'objectifs dans le cadre de programmes en suivant la procédure législative expresse prévue à cette fin: l'article 129 B, paragraphe 2,
prévoit directement et à l'avance, une fois pour toutes, l'action communautaire à caractère principalement technique qui sert à interconnecter les réseaux nationaux. En d'autres termes, l'article 129 C, paragraphe 1, deuxième tiret, définit un pouvoir d'action autonome: autonome, parce qu'il se réfère à la seule hypothèse particulière, prévue à l'article 129 B, paragraphe 2, dans laquelle l'intervention communautaire est destinée non pas à établir ou développer des infrastructures manquantes ─
auquel cas il est nécessaire d'arrêter des objectifs et d'identifier des projets d'intérêt commun ─, mais, de façon plus limitée, à connecter les réseaux nationaux déjà existants (20) .

11. Ce n'est pas tout. Même si l'on veut accueillir la thèse du Conseil, selon lequel toute action communautaire serait subordonnée à la définition préalable des orientations, au sens de l'article 129 C, paragraphe 1, premier tiret, il faudrait néanmoins reconnaître que le cadre de programmation prévu par cette disposition peut déjà résulter de la législation antérieure et, de façon plus générale, de l'action entreprise et déjà définie par la Communauté dans ce secteur. Il n'est pas nécessaire que
le cadre de programmation soit expressément défini de nouveau lorsqu'il fait déjà partie de l'acquis communautaire et répond aux objectifs jugés essentiels par l'article 129 C, paragraphe 1, premier tiret, et qu'il prévoit avec suffisamment de clarté les objectifs, les priorités ainsi que les grandes lignes des actions envisagées dans le domaine des réseaux transeuropéens. En présence des extrêmes que nous sommes en train de décrire, le cadre de programmation auquel l'action opérationnelle de la
Communauté serait, par hypothèse, subordonnée, ne doit pas être défini ultérieurement: s'il devait l'être, il s'ensuivrait un retard inutile et injustifié dans la poursuite d'objectifs qui sont jugés prioritaires et qu'il faut donc réaliser sans délai. Le pouvoir d'établir le programme, même si l'on veut l'envisager dans l'ensemble de sa légitime mise en oeuvre, ne pourrait toutefois, pensons-nous, paralyser l'intervention opérationnelle de la Communauté, pour autant que celle-ci s'insère dans un
cadre d'orientations et de critères déjà définis clairement au préalable.Or, dans le cas qui nous occupe, les orientations étaient complètement définies. L'intervention communautaire s'imposait uniquement à l'égard du problème de l'interopérabilité des réseaux nationaux. En effet, le cadre normatif dans lequel s'insère la décision Edicom, notamment celui découlant des programmes Caddia, INSIS, TEDIS, ainsi que du règlement n° 3330/91 et des décisions 91/353 et 82/607, avait défini les objectifs, les
priorités ainsi que les grandes lignes des actions envisagées dans le domaine des réseaux transeuropéens (21) , et ce en se référant particulièrement aux systèmes télématiques destinés à la collecte et à la circulation des informations statistiques. Le régime arrêté par la décision attaquée réalise sans aucun doute un objectif nettement défini comme étant prioritaire dans les mesures adoptées antérieurement par la Communauté, comme le révèlent les considérants de ces dernières. La décision 91/353,
qui range les réseaux transeuropéens en matière statistique parmi les secteurs télématiques d'intérêt général et à caractère prioritaire, est particulièrement significative à cet égard. De plus, cette même décision ne manque pas de reconnaître spécifiquement la nécessité absolue d'une interopérabilité entre les réseaux nationaux afin de résoudre les problèmes dus à l'incompatibilité des systèmes télématiques nationaux existants ... ainsi que ceux liés ... aux différentes procédures et méthodes. Cela
justifie entièrement la conclusion à laquelle nous sommes parvenus ci-dessus. Les objectifs, les priorités ainsi que les grandes lignes des actions envisagées étaient déjà fixés. Il ne restait plus qu'à adopter les actions opérationnelles nécessaires à l'interopérabilité des réseaux.En somme, que les attributions prévues à l'article 129 C, paragraphe 1, deuxième tiret, soient autonomes ou subordonnées ─ comme le déclare le Conseil ─ à la définition d'un cadre de programmation, le résultat pratique
est toujours, dans le cas qui nous occupe, celui que nous avons indiqué: la Communauté était compétente pour adopter des actions opérationnelles destinées à assurer l'interopérabilité des réseaux nationaux, sans devoir au préalable définir ni attendre les orientations prévues par le premier tiret de la disposition en question.

12. Il faut se demander, à l'issue des précisions que nous avons apportées jusqu'ici, si la décision Edicom peut effectivement être qualifiée d'action destinée à assurer l'interopérabilité des réseaux, comme l'exige l'article 129 C, paragraphe 1, deuxième tiret. La réponse ne peut qu'être affirmative. C'est en effet la teneur même de la décision qui confirme précisément la conclusion que nous croyons pouvoir indiquer à la Cour. L'action Edicom est textuellement définie à l'article 1 ^er comme étant
destinée à faciliter la migration des systèmes régionaux, nationaux et communautaires vers des systèmes interopérables au niveau européen .... L'article 3, lorsqu'il décrit à titre d'exemple le rayon d'action possible de l'intervention communautaire, envisage une série d'activités variées qui ont ceci en commun qu'elles doivent être destinées à créer les conditions, de nature technique, pour que tous les réseaux nationaux puissent constituer le réseau télématique européen, une fois qu'ils seraient
rendus compatibles et interopérables. L'interopérabilité des réseaux constitue, par conséquent, l'objectif essentiel de la décision attaquée.Les dispositions combinées de l'article 129 D, troisième alinéa, et 129 C, paragraphe 1, deuxième tiret, offraient donc la base juridique sur laquelle le Conseil pouvait et devait s'appuyer pour adopter la décision attaquée.

Sur l'applicabilité de l'article 100 A

13. Les conclusions tirées ci-dessus ne nous dispensent toutefois pas d'expliquer pourquoi nous estimons ne pas pouvoir être d'accord avec la Commission et le Parlement lui-même sur l'autre titre justificatif possible de la décision, invoqué à titre principal par une institution et à titre subsidiaire par l'autre, et qui résiderait dans l'article 100 A du traité. Cette disposition attribue à la Communauté des compétences législatives relatives au rapprochement des dispositions législatives,
réglementaires et administratives des États membres qui ont pour objet l'établissement et le fonctionnement du marché intérieur.La thèse de la Commission est que la décision attaquée, en ce qu'elle concerne la réalisation du marché intérieur, aurait dû être fondée sur la disposition que nous venons de rappeler (22) . En particulier, tout en reconnaissant que l'action Edicom est destinée à assurer l'interopérabilité des réseaux télématiques nationaux, la Commission fait valoir que sa finalité
principale est de garantir le fonctionnement du marché commun: la création d'un réseau télématique serait simplement un instrument par rapport à la poursuite de cet objectif primordial et, d'après la partie intervenante, il aurait donc fallu recourir de façon prioritaire à l'article 100 A (23) .

14. A notre avis, la thèse de la Commission ne saurait être accueillie. Elle aurait pour conséquence, franchement inacceptable, que chaque fois que l'intervention de la Communauté sert, même indirectement, les objectifs du marché commun, elle relèverait du champ d'application de l'article 100 A. La jurisprudence de la Cour va dans le sens contraire. Le seul fait que l'établissement ou le fonctionnement du marché intérieur est concerné ne suffit pas pour que l'article 100 A du traité soit
d'application (24) . Plus précisément, en vertu d'une jurisprudence constante, le recours à l'article 100 A n'est pas justifié lorsque l'acte à adopter n'a qu'accessoirement pour effet d'harmoniser les conditions du marché à l'intérieur de la Communauté (25) . En d'autres termes, pour qu'un acte puisse se fonder sur l'article 100 A, il faut qu'il ait nécessairement et expressément pour objet l'établissement et le fonctionnement du marché intérieur. L'avocat général M. Tesauro a justement souligné
dans l'affaire Commission/Conseil (26) que les mesures à adopter en application de l'article 100 A doivent régir spécifiquement les conditions de la concurrence ou les échanges à l'intérieur de la Communauté. Par contre, cette disposition ne s'applique pas lorsque l'acte en question, en poursuivant certains objectifs entrant dans le cadre d'une action ou d'une politique communautaire spécifique, produit aussi, accessoirement, des répercussions sur les conditions du marché.Cela étant dit, il est
aisé de constater que les conditions fixées à l'application de l'article 100 A par la Cour ne sont pas remplies dans le cas d'espèce. La décision Edicom veut assurer l'interopérabilité des réseaux télématiques en matière de statistiques sur les échanges de biens entre les États membres. La seule influence que cette décision exerce sur le champ couvert par l'article 100 A est indirecte, à savoir qu'elle facilite le fonctionnement du marché intérieur. L'objet immédiat de la mesure consiste ainsi à
créer les conditions, de nature technique, nécessaires pour assurer, comme nous l'avons vu, l'interopérabilité des réseaux nationaux. Il s'agissait de poser les jalons d'un réseau télématique transeuropéen et rien d'autre; de plus, à l'égard de cet objet immédiat de la décision, le traité prévoit une politique et une action communautaire spécifiques régies par un titre prévu à cet effet. Les dispositions qui y sont énoncées prévalent donc, aux fins considérées dans le cas présent, par rapport à
toute autre.En tout état de cause, ce dont la Commission ne s'aperçoit pas dans la présente affaire, c'est que l'article 129 B, rappelé explicitement par l'article 129 C, est lui aussi destiné à la réalisation du marché commun. Du reste, il s'agit là d'un objectif central du traité, poursuivi selon divers points de vue par plusieurs dispositions. Dans l'optique de la réalisation du marché intérieur, l'article 100 A et l'article 129 C se trouvent donc sur un plan que nous qualifierions de convergence
téléologique. Ces dispositions visent toutes deux à poursuivre les objectifs fixés par l'article 7 A. Elles présentent toutefois une différence en termes de contenu. L'article 129 C est une disposition plus spécifique que l'article 100 A, en ce qu'elle régit l'aspect particulier de l'intégration économique qui concerne la création de réseaux télématiques transeuropéens. Or, d'après la jurisprudence de la Cour, lorsqu'il existe une base juridique spécifique, elle constitue le fondement exclusif de
l'acte à adopter (27) . C'est précisément ce qui se passe dans notre cas. Eu égard à son caractère spécifique, c'était donc l'article 129 C qui devait régir de façon exclusive l'adoption de la décision en question.

15. En conclusion, la décision attaquée aurait dû être adoptée en vertu du seul article 129 D, troisième alinéa, seule disposition spécifiquement pertinente dans le cas d'espèce. Le Conseil ne pouvait pas l'adopter sur la base de l'article 235. La mesure attaquée est donc dépourvue de fondement juridique correct et doit être annulée pour cette raison.

Sur le maintien des effets de la décision Edicom

16. Dans ses mémoires, le Conseil demande en outre que la Cour, en cas d'annulation éventuelle de la décision Edicom (28) , en maintienne néanmoins les effets. De son côté, la Commission s'associe à cette demande et soutient à cet égard qu'assortir l'annulation de l'acte attaqué d'un effet rétroactif porterait irrémédiablement préjudice aux actions opérationnelles qui ont déjà été entreprises sur la base de la décision Edicom. Ce préjudice consisterait, plus précisément, dans l'impossibilité pour
les États membres de préparer sur une base télématique les statistiques sur les échanges intracommunautaires de biens. Il serait donc nécessaire d'en revenir à la collecte des informations au moyen de formulaires. Compte tenu des perturbations qu'entraînerait une annulation avec effet rétroactif de la décision attaquée et de la nécessité de garantir la continuité du service public communautaire, le Conseil et la Commission demandent donc à la Cour de dire pour droit que ses effets seront maintenus
jusqu'à l'entrée en vigueur d'une nouvelle décision fondée sur une base juridique appropriée (29) .Nous sommes pour notre part d'avis que la demande des parties doit être accueillie. Nous estimons en effet que l'annulation ex tunc de la décision Edicom porterait un sérieux préjudice aux actions, d'ailleurs d'importance considérable, qui ont déjà été entreprises par la Commission, et donnerait aussi lieu à des dommages graves et injustifiés pour les opérateurs économiques, les États membres et la
Communauté elle-même. Nous proposons en conséquence de dire pour droit, en application de l'article 174, deuxième alinéa (30) , que les effets de la décision en cause seront considérés comme étant définitifs jusqu'à l'adoption d'une nouvelle décision fondée sur la base juridique pertinente.

Conclusions

Eu égard aux éléments exposés ci-dessus, nous proposons à la Cour de:

─
déclarer nulle la décision 94/445/CE du Conseil, du 11 juillet 1994, relative aux réseaux télématiques entre administrations pour les statistiques des échanges de biens entre États membres (Edicom);

─
déclarer que les effets de la décision seront maintenus jusqu'à l'adoption d'une nouvelle décision fondée sur la base juridique correcte;

─
condamner le Conseil aux dépens, à l'exception de ceux exposés par la Commission.

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1 –
Langue originale: l'italien.

2 –
JO L 183, p. 42.

3 –
JO C 87 du 27 mars 1993, p. 10.

4 –
Voir, parmi de nombreux autres, les arrêts du 26 mars 1987, Commission/Conseil (45/86, Rec. p. 1493, point 12), et du 29 mars 1990, Grèce/Conseil (C-62/88, Rec. p. I-1527, point 10).

5 –
Voir arrêt du 28 juin 1994, Parlement/Conseil (C-187/93, Rec. p. I-2857, point 14).

6 –
Voir, à titre d'exemple, l'arrêt Commission/Conseil, cité à la note 3, point 13.

7 –
Décision 85/214/CEE du Conseil, du 26 mars 1985, concernant la coordination des actions des États membres et de la Commission relative[s] à la réalisation d'un programme à long terme portant sur l'utilisation de la télématique dans les systèmes d'information de la Communauté sur les importations et les exportations ainsi que sur la gestion et le contrôle financier des organisations de marché agricole (JO L 96, p. 35).

8 –
Décision 87/499/CEE du Conseil, du 5 octobre 1987, instaurant un programme communautaire relatif au transfert électronique de données à usage commercial, qui utilise les réseaux de communication (TEDIS) (JO L 285, p. 35).

9 –
Décision 82/869/CEE du Conseil, du 13 décembre 1982, relative à la coordination des activités des États membres et des institutions de la Communauté en vue d'évaluer la nécessité d'un système communautaire interinstitutionnel d'information et de préparer des propositions pour l'établissement d'un tel système (JO L 368, p. 40).

10 –
Voir les arrêts cités à la note 3.

11 –
Voir les arrêts du 23 février 1988, Royaume-Uni/Conseil (131/86, Rec. p. 905, point 29), et du 23 février 1988, Royaume-Uni/Conseil (68/86, Rec. p. 855, point 24).

12 –
De plus, l'exception soulevée par le Conseil, selon laquelle c'est toutefois l'article 100 du traité relatif à la réalisation du marché commun qui s'appliquait à l'époque, n'a aucune valeur. Le Conseil voudrait ainsi démontrer que les programmes en cause n'avaient aucun lien téléologique avec l'établissement et le fonctionnement du marché commun, concluant immédiatement que la seule façon de les adopter était de recourir à l'article 235. Il est cependant à peine nécessaire de faire
observer que le Conseil néglige de tenir compte du fait que les programmes précités n'ont pas été adoptés sur la base de l'article 100 pour une raison qui absorbe les autres; cette raison concerne seulement l'instrument normatif à adopter et certainement pas le contenu des programmes ni l'influence possible des finalités qu'ils poursuivent dans le cadre de la réalisation du marché commun. Ces programmes requéraient l'adoption d'une décision, là où l'article 100 se limite à prévoir
l'adoption de directives.

13 –
De telles exigences constituent la raison d'être des programmes INSIS, Caddia et TEDIS, ainsi que de la décision 82/607/CEE du Conseil, du 28 juillet 1982, concernant la coordination des actions des États membres et de la Commission relatives à des activités préliminaires à un programme à long terme portant sur l'utilisation de la télématique dans les systèmes communautaires d'information pour les exportations et les importations ainsi que sur la gestion et le contrôle financier des
organisations du marché agricole (JO L 247, p. 25), du règlement (CEE) n° 3330/91 du Conseil, du 7 novembre 1991 relatif aux statistiques des échanges de biens entre États membres (Intrastat) (JO L 316, p. 1), du règlement (CEE) n° 854/93 du Conseil, du 5 avril 1993, relatif aux statistiques du transit et aux statistiques des entrepôts concernant les échanges de biens entre États membres (JO L 90, p. 1), et, en dernier lieu, de la décision attaquée. Les préambules des actes précités
sont, à cet égard, éloquents.

14 –
Voir le sixième considérant du règlement Intrastat, cité à la note précédente.

15 –
Voir, à cet égard, la législation citée à la note 12 ainsi que la décision 87/95/CEE du Conseil, du 22 décembre 1986, relative à la normalisation dans le domaine des technologies de l'information et des télécommunications (JO 1987, L 36, p. 31), et la décision 91/353/CEE du Conseil, du 7 juin 1991, adoptant un programme spécifique de recherche et de développement technologique dans le domaine des systèmes télématiques d'intérêt général (1990-1994) (JO L 192, p. 18).

16 –
Le troisième considérant rappelle explicitement l'article 34 du règlement n° 3330/91 qui prévoit la création des conditions d'un recours accru au traitement automatique et à la transmission électronique de l'information pour faciliter la tâche des redevables de l'information.

17 –
Il est par trop évident que cette seconde hypothèse ─ qui est de plus celle qui nous concerne plus près ─ se réfère à des réseaux nationaux préexistants qu'il s'agit uniquement de connecter: un problème d'interconnexion de réseaux ne peut en effet se poser que dans la mesure où ceux-ci existent déjà.

18 –
Il est utile de rappeler qu'au sujet de ces phases l'article 129 D prévoit différentes procédures législatives: la codécision pour les orientations et la coopération pour d'autres mesures prévues à l'article 129 C, paragraphe 1.

19 –
Il est intéressant à cet égard d'établir une comparaison avec le régime distinct prévu par l'article 130 S, paragraphe 3, en matière d'environnement. Cette disposition prévoit que, dans un premier temps, des programmes d'action à caractère général fixant les objectifs prioritaires à atteindre sont arrêtés par le Conseil qui, par la suite, arrête les mesures nécessaires à la mise en oeuvre de ces programmes. Ces derniers doivent donc nécessairement être définis à l'avance. Tel n'est en
revanche pas le cas dans l'affaire qui nous occupe: comme le révèle la disposition explicite de l'article 129 C, paragraphe 1, deuxième tiret, la compétence qui est prévue est destinée à régler la problématique distincte et autonome relative à l'interopérabilité des réseaux déjà existants plutôt qu'à exécuter les programmes visés au premier tiret.

20 –
A bien y regarder, la nécessité d' assurer l'interopérabilité des réseaux, à laquelle se réfère l'article 129 C, paragraphe 1, deuxième tiret, est même exclusivement prévue à l'égard de l'interconnexion des réseaux nationaux déjà existants et qu'il s'agit, précisément, de relier: lorsque l'établissement de nouveaux réseaux ou le développement des réseaux existants est prévu, il est légitime de supposer que cette exigence est déjà prise en compte et rencontrée adéquatement, tout d'abord
au niveau de l'élaboration des orientations et, par la suite, dans le cadre de l'action de coordination que l'article 129 C, paragraphe 2, attribue à la Commission.

21 –
Aux sources envisagées ci-dessus, on peut ajouter que, dans la communication de la Commission Vers des réseaux transeuropéens. Pour un programme d'action communautaire, doc. COM (90) 585 fin. du 10 décembre 1990, le programme Edicom figure parmi les projets prioritaires. Bien qu'elle ne soit pas décisive en elle-même, cette circonstance revêt néanmoins une valeur significative aux fins qui nous intéressent ici.

22 –
Il suffit en outre de faire une simple allusion, pour le rejeter, à l'argument supplémentaire avancé par la partie intervenante pour soutenir la thèse de l'applicabilité, dans le cas d'espèce, de l'article 100 A. Cette thèse se réfère à l'article 34 du règlement n° 3330/91 (Intrastat), adopté sur la base de l'article 100 A, qui confère à la Commission la possibilité de créer les conditions d'un recours accru au traitement automatique et à la transmission électronique de l'information.
La Commission soutient que cette disposition l'aurait habilitée à prévoir, par des règlements propres, des actions opérationnelles ponctuelles de même nature que celles prévues ensuite dans la décision Edicom. Cela démontrerait, selon elle, que l'article 100 A, dans la mesure où il a été utilisé en son temps comme fondement de l'adoption de ces dispositions, serait aujourd'hui aussi la disposition sur laquelle baser la décision contestée dans le présent litige. Le raisonnement ne
convainc pas. Admettons même ─ mais cette question est tout sauf claire ─ qu'il existe une correspondance substantielle entre la disposition de la décision Edicom et les dispositions autorisées par l'article 34 du règlement Intrastat. Il n'en reste pas moins que l'action d'exécution, pour laquelle l'article 100 A avait offert une base au moment où ledit règlement a été adopté, en est arrivée à faire l'objet des dispositions expresses du traité de Maastricht qui lui est postérieur: ce
sont donc ces dernières qui régissent l'intervention de la Communauté lorsque les moyens techniques affectés au traitement automatique et à la transmission électronique de l'information, comme il est dit dans le règlement Intrastat, constituent des réseaux télématiques. On en revient ainsi à la disposition et au titre spécifique du traité, que le Conseil n'a pas utilisé comme il aurait dû. Par ailleurs, dans l'arrêt qu'elle a rendu le 29 juin 1989 dans l'affaire Vreugdenhil e.a. (22/88,
Rec. p. 2049, points 16 et 17), la Cour a elle-même posé le principe selon lequel la Commission ne peut pas invoquer les pouvoirs d'intervention dans un domaine particulier qui lui ont été conférés lorsque l'objet de la disposition en cause est étranger à ce domaine et relève, au contraire, d'un secteur qui fait l'objet d'une réglementation exhaustive par d'autres dispositions.

23 –
La Commission soutient toutefois elle-même qu'il y aurait lieu d'appliquer l'article 129 D, troisième alinéa, au lieu de l'article 100 A si l'on reconnaissait une primauté à l'élément relatif aux réseaux télématiques.

24 –
Arrêt du 17 mars 1993 (C-155/91, Rec. p. I-939, point 19).

25 –
Arrêt rendu dans l'affaire Commission/Conseil, cité à la note précédente.

26 –
Arrêt cité à la note précédente, p. I-956.

27 –
Voir les arrêts suivants: Royaume-Uni/Conseil, cité à la note 10, points 14 et suiv., arrêt du 16 novembre 1989, Commission/Conseil (C-131/87, Rec. p. 3743, point 25), Parlement/Conseil, cité à la note 4, points 24 et suiv., ainsi que l'arrêt du 5 octobre 1994, Allemagne/Conseil (C-280/93, Rec. p. I- 4973, point 54).

28 –
On dénombre 128 actions opérationnelles, dont certaines ont déjà touché à leur fin, qui ont ─ d'après les éléments avancés par la Commission ─ amélioré considérablement le système d'échange d'informations par voie télématique entre États membres, ainsi qu'entre États membres et Commission.

29 –
A l'audience, le Parlement ne s'est pas opposé à l'application de l'article 174, deuxième alinéa, au cas d'espèce. Il demande cependant que le maintien éventuel des effets de la décision Edicom soit décidé, le cas échéant, jusqu'à la date de l'arrêt d'annulation de la Cour et non jusqu'au moment, ultérieur, de l'adoption d'une nouvelle décision fondée sur la base juridique appropriée. Toujours à l'audience, la Commission a toutefois rétorqué à cet égard que la solution proposée par la
requérante porterait néanmoins un préjudice grave aux actions déjà réalisées et à celles qui sont en cours, tout en créant un vide juridique dans une matière d'importance capitale, comme celle qui est en cause.

30 –
Nous observons, tout d'abord, que l'article 174, deuxième alinéa, ne peut être appliqué au cas d'espèce que par analogie, cette disposition étant formulée de façon telle qu'elle se réfère explicitement et exclusivement aux règlements. La Cour en a toutefois étendu le champ d'application à des actes de nature diverse [arrêt du 7 juillet 1992, Parlement/Conseil (C-295/90, Rec. p. I-4193, points 26 et 27, voir en particulier les conclusions de l'avocat général M. Jacobs et la jurisprudence
qui y est rappelée)]. Le fait que nous soyons en présence d'une décision et non d'un règlement ne fait donc pas obstacle à l'application de l'article 174, deuxième alinéa, au cas présent. De plus, s'agissant de la possibilité de maintenir l'ensemble des effets de l'acte attaqué jusqu'à l'adoption d'une autre mesure fondée sur la base juridique correcte, voir l'arrêt Commission/Conseil, cité à la note 3, point 23, et en particulier les conclusions de l'avocat général M. Lenz.

| CJUE, Conclusions de l'avocat général La Pergola présentées le 22 novembre 1995., Parlement européen contre Conseil de l'Union européenne., 22/11/1995, C-271/94

Synthèse

Analyses

Parties

Composition du Tribunal

Origine de la décision

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