CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. PHILIPPE LÉGER
présentées le 14 septembre 1995 ( *1 )
1. Dans le cadre d'un renvoi préjudiciel en interprétation, le Bundesverwaltungsgericht vous demande de vous prononcer sur la compatibilité d'un règlement adopté par le ministre fédéral de l'Alimentation, de l'Agriculture et des Forêts, au regard de l'article 3, paragraphe ( 1 ), sous a), de la directive 88/166/CEE du Conseil, du 7 mars 1988, relative à l'exécution de l'arrêt de la Cour de justice dans l'affaire 131/86 (annulation de la directive 86/113/CEE du Conseil, du 25 mars 1986, établissant
les normes minimales relatives à la protection des poules pondeuses en batterie) 1.
2. Cette question préjudicielle a été soulevée à l'occasion d'un litige opposant Hans Hönig à la ville de Stockach ( 2 ) et au Land de Baden-Württemberg ( 3 ).
3. Le 1er janvier 1988 est entré en vigueur en Allemagne un règlement relatif à la protection des poules pondeuses élevées en batterie ( 4 ). S'agissant des poules d'un poids supérieur à 2000 grammes, ce règlement prévoit, notamment, que toute cage devra respecter la superficie minimale de:
— 530 cm ( 2 ) à compter du 1er juillet 1989 ( 5 )
— 550 cm ( 2 ) à compter du 1er janvier 1993 ( 6 ).
4. M. Hönig est aviculteur et élève des poules pondeuses en batterie. Ses volatiles, d'un poids supérieur à 2000 grammes, jouissent par groupe de cinq d'un logement composé d'une cage dont la superficie est égale à 2125 cm ( 2 ) chaque poule dispose donc en moyenne de 425 cm ( 2 ).
5. Nonobstant l'avis adressé par l'administration compétente du Land ( 7 ) l'informant que toute infraction aux dispositions du règlement relatif aux poules pondeuses donnerait lieu à poursuite pénale, M. Hönig fait connaître à cette administration qu'il continuera la gestion de son exploitation comme par le passé et, parallèlement, introduit une action en constatation de droit devant le Verwal tungs gericht contre le Land et Stockach ( 8 ).
6. A l'appui de sa demande, il soutient que les dispositions du règlement relatif aux poules pondeuses ne sont pas conformes au droit communautaire et tout particulièrement à l'article 3 de la directive. Selon lui, l'objectif poursuivi par la directive est d'éliminer les distorsions des conditions de concurrence entre aviculteurs communautaires. Or, en ne respectant pas scrupuleusement les conditions fixées par le texte communautaire, le règlement relatif aux poules pondeuses crée des conditions
plus défavorables pour les aviculteurs allemands et, de ce fait, contrairement à l'objectif de la directive, déséquilibre la concurrence entre États membres dans ce secteur d'activité.
Débouté de sa demande jugée infondée et à la suite du rejet de son appel, il forme un pourvoi contre cette décision devant le Bundesverwaltungsgericht.
Selon cette juridiction, l'article 3 de la directive ne s'opposerait pas à ce qu'un État membre impose des normes nationales plus rigoureuses que celles ainsi édictées par le législateur communautaire; toutefois, estimant que des doutes subsistent sur l'interprétation qu'il convient de donner au texte communautaire en cause, le Bundesverwaltungsgericht a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour de justice la question préjudicielle suivante:
« L'article 3, paragraphe 1, sous a), de la directive 88/166/CEE du Conseil, du 7 mars 1988, est-il à interpréter en ce sens qu'il prescrit impérativement aux États membres de fixer la surface de cage qu'il prévoit comme surface minimale, sans leur laisser la faculté d'édicter des règles nationales plus rigoureuses? »
7. Nous soutenons que la réponse à cette question doit être négative, et ce pour trois raisons essentielles: le libellé du texte communautaire, sa ratio legis, votre jurisprudence.
8. En premier lieu, s'agissant du libellé de l'article 3, paragraphe 1, sous a), de la directive, celui-ci dispose:
« a) les poules pondeuses doivent disposer d'au moins 450 cm2 de surface de la cage, utilisable sans restriction, notamment sans tenir compte de l'installation de rebords déflecteurs antigaspillage susceptibles de restreindre la surface disponible, et mesurée sur le plan horizontal. »
9. Selon nous ( 9 ), le libellé de la disposition communautaire litigieuse est dénué d'ambiguïté: le recours à l'adverbe « au moins » permet d'affirmer qu'un seuil minimal est fixé par le législateur communautaire, ce qui signifie que les États membres ne peuvent édicter des normes moins favorables à la protection de ces animaux, à savoir aller en deçà des prescriptions communautaires. En revanche, un État membre dispose de la faculté d'aller au-delà de ce seuil et de prescrire sur son propre
territoire des normes plus sévères, c'est-à-dire dans le sens d'une plus grande protection animale. Si, comme le soutient M. Hönig, le législateur avait souhaité une application uniforme et strictement déterminée de cette norme quantitative, la terminologie retenue aurait été tout autre, par exemple: « la surface des cages est de 450 cm2» ou bien « ... doit être égale à 450 cm2... »
10. L'analyse de l'ensemble des dispositions et du contexte dans lequel cette directive a été édictée conforte notre position.
La directive 88/166 fait partie d'un programme d'actions communes en matière de protection animale décidé par le Conseil dès 1976 ( 10 ) et explicité dans sa résolution du 22 juillet 1980, en ces termes:
« L'élevage des poules pondeuses en cages doit être soumis au respect de normes et critères minimaux établis en vue d'assurer la protection de ces animaux.
Des règles appropriées à cet effet devront être arrêtées par le Conseil, sur proposition de la Commission, avant le 1er novembre 1981» ( 11 ).
11. Cette directive fixe non seulement les dimensions des cages utilisées pour l'élevage en batterie ( 12 ), mais également les conditions mêmes de cet élevage ( 13 ), telles qu'elles sont précisées à l'annexe de la directive.
Les États membres en sont destinataires et non pas, comme le soutient M. Hönig, les aviculteurs. Des arguments de textes et de cohérence militent en ce sens. En effet, conformément à l'article 189 du traité CE, l'article 12 le prévoit expressément ( 14 ). De plus, il serait illogique et inefficace de confier aux aviculteurs le soin de prévoir individuellement une surface de cage par poule supérieure à celle prévue par l'article 3, paragraphe 1, sous a), de la directive. Ils n'ont aucun intérêt
à le faire.
L'utilisation constante, pour ne pas dire systématique, des adverbes « au moins » ( 15 ) et de l'adjectif « minimale » ( 16 ) souligne que le souci du législateur communautaire est d'assurer la protection des volatiles évoluant dans un système d'élevage intensif, et ce conformément à sa volonté exprimée dès 1976 ( 17 ). En outre, la lecture du titre ainsi que de l'article 1er ( 18 ) de la directive est tout à fait éloquente.
C'est la raison pour laquelle nous pouvons dire que les normes édictées par la directive visent avant tout à éviter toute blessure ou souffrance inutile aux animaux ainsi qu'à préserver leur santé et leur bien-être ( 19 ).
Par conséquent, soutenir comme le fait M. Hönig que la valeur de la surface des cages mise à la disposition des poules pondeuses élevées en batterie telle que prévue par l'article 3, paragraphe 1, sous a), de la directive est fixe et qu'il serait interdit de la dépasser serait inconciliable avec la finalité du texte communautaire.
12. Par cette observation, nous abordons la deuxième raison pour laquelle nous soutenons que la réponse à cette question posée par la juridiction de renvoi doit être négative, à savoir la ratio legis du texte communautaire en cause.
13. La finalité poursuivie par le législateur communautaire est double. Elle consiste, d'une part, à assurer la protection des animaux dans les élevages ( 20 ) et, d'autre part, à réduire les inégalités des conditions de concurrence existant entre États membres dans ce secteur spécifique d'activité (le marché des oeufs et de la volaille), inégalités trouvant leurs origines dans l'existence en cette matière de règles nationales disparates ( 21 ).
Afin de trouver un juste équilibre entre des intérêts contradictoires,
— impératifs économiques rendant nécessaire une réduction des coûts de production,
— impératifs moraux et éthiques nécessitant l'instauration de règles protectrices des animaux,
et ainsi les concilier ( 22 ), le législateur communautaire a entendu définir, dans un premier temps, des normes minimales communes.
14. Cette analyse a été confirmée par votre juridiction dans l'arrêt Royaume-Uni/Conseil, précité, qui a dit pour droit:
« ... il ressort de l'ensemble des actes préparatoires invoqués par les parties que l'harmonisation des standards applicables aux animaux dans les élevages avait été décidée essentiellement en vue d'éliminer des conditions de concurrence inégale en cette matière » ( 23 ).
« ... les travaux préparatoires font apparaître que la directive était également conçue dans le souci d'assurer, dans la perspective de la convention précitée, un meilleur traitement aux poules pondeuses. A cet égard, il convient cependant de souligner, comme il a été expliqué ci-dessus, que les règles nationales divergentes concernant des produits agricoles, qui sont susceptibles d'avoir une incidence sur le bon fonctionnement d'une organisation commune des marchés, comme en l'espèce les
différentes conditions d'élevage des poules pondeuses, peuvent être harmonisées sur la base du seul article 43 du traité sans qu'il soit nécessaire d'avoir recours à l'article 100 du traité » ( 24 ).
15. Contrairement aux affirmations du demandeur au principal, l'objectif de cette directive n'est pas unique — la suppression des conditions de concurrence inégales entre États membres — mais double, puisqu'il comprend en outre la protection des animaux.
De plus, la directive n'a pas réalisé la suppression des disparités législatives ou réglementaires existant entre États membres, mais a seulement permis de les réduire. Faute d'accord entre les États membres, l'harmonisation complète des normes applicables aux poules pondeuses élevées en batterie n'a pas été accomplie ( 25 ). A ce sujet, il convient de noter que l'expression « en un premier temps » figurant au troisième considérant ainsi que le contenu des quatrième et cinquième considérants de
la directive soulignent non seulement que le texte communautaire en question représente une étape mais également évoquent la mise en oeuvre de réformes à venir.
16. Enfin, votre jurisprudence nous offre un dernier argument au soutien de notre thèse.
17. Vous avez été amenés à vous prononcer récemment sur l'interprétation de certaines dispositions de la directive 89/622/CEE du Conseil, du 13 novembre 1989 ( 26 ), prescrivant également le respect de normes minimales. Un rapprochement pertinent peut être établi entre les faits qui sont soumis aujourd'hui à votre appréciation et ceux pour lesquels vous avez été amenés à statuer le 22 juin 1993, à l'occasion des arrêts Philip Morris Belgium e.a. ( 27 ) et Gallaher e.a. ( 28 ).
Vous avez dit pour droit que, en l'absence d'harmonisation complète réalisée par la directive en question ( 29 ) et à condition de respecter la finalité de la disposition communautaire en cause par rapport à l'ensemble des dispositions prescrites ( 30 ), les États membres étaient libres d'aller au-delà des exigences minimales édictées ( 31 )
« L'expression ‘au moins’ contenue dans les articles précités doit être interprétée en ce sens que, s'ils l'estiment nécessaire, les États membres sont libres de décider d'un espace plus grand à réserver à ces mentions et avertissements compte tenu du niveau de sensibilisation du public aux risques de santé liés à la consommation du tabac » ( 32 ).
18. En conclusion, pour les raisons ci-dessus exposées, nous vous proposons de répondre comme suit à la question posée:
« L'article 3, paragraphe 1, sous a), de la directive 88/166/CEE du Conseil, du 7 mars 1988, relative à l'exécution de l'arrêt de la Cour de justice dans l'affaire 131/86 (annulation de la directive 86/113/CEE du Conseil, du 25 mars 1986, établissant les normes minimales relatives à la protection des poules pondeuses en batterie), doit être interprété en ce sens qu'il ne s'oppose pas à ce que les États membres fixent, en matière de superficie de cage destinée aux poules pondeuses en batterie,
des normes nationales plus rigoureuses. »
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( *1 ) Langue originale: le français.
( 1 ) Ci-après la « directive 88/166 » ou encore la « directive » (JO L 74, p. 83).
( 2 ) Ci-après « Stockach ».
( 3 ) Ci-après le « Land ».
( 4 ) Règlement du 10 décembre 1987, BGBl I, p. 2622 (ci-après le « règlement relatif aux poules pondeuses »).
( 5 ) Ibidem, combinaison des paragraphes 1, deuxième alinéa, et 2 de l'article 2.
( 6 ) Ordonnance de renvoi, p. 2 de la traduction française.
( 7 ) Le bureau vétérinaire d'État de Radolfzell.
( 8 ) Ordonnance de renvoi, p. 3 de la traduction française.
( 9 ) En ce sens également, observations de la Commission, du gouvernement du Royaume-Uni, du gouvernement allemand et de la partie défenderesse.
( 10 ) Proposition de décision du Conseil portant conclusion de la convention européenne sur la protection des animaux dans les élevages (JO C 133, p. 6).
( 11 ) Résolution sur la protection des poules pondeuses en cages (JO C 196, p. 1).
( 12 ) Article 3 de la directive.
( 13 ) Article 4.
( 14 ) « Les États membres sont destinataires de la présente directive. »
( 15 ) Article 3, paragraphe 1, sous a), b), c) et d), et, dans l'annexe à la directive, les points 8 et 11.
( 16 ) Dans le titre, le troisième considérant et l'article 1er de la directive.
( 17 ) Voir, notamment, les cinquième et sixième considérants de la proposition de décision du Conseil portant conclusion de la convention européenne sur la protection des animaux dans les élevages, précitée.
( 18 ) « La présente directive établit les normes minimales relatives à la protection des poules pondeuses en batterie. »
( 19 ) En ce sens, point 15 des conclusions de l'avocat général M. Mischo sous l'arrêt de la Cour du 23 février 1988, Royaume-Uni/Conseil (131/86, Rec. p. 905).
( 20 ) Premier considérant de la directive: « considérant que ... la Communauté a ... approuvé (la convention européenne sur la protection des animaux dans les élevages) par la décision 78/923/CEE; que l'élevage des poules pondeuses en batterie constitue le mode de production d'oeufs le plus répandu dans la Communauté...; que ... ce mode d'élevage peut entraîner, dans certains cas, des souffrances inutiles et excessives pour les animaux ».
( 21 ) Deuxième considérant de la directive: « ... les législations nationales, actuellement en vigueur dans le domaine de la protection des animaux dans les élevages, présentent des disparités pouvant fausser les conditions de concurrence et de ce fait portent atteinte au bon fonctionnement de l'organisation du marché commun des oeufs et de la volaille ».
( 22 ) Troisième considérant de la directive, souligné par nos soins: « considérant qu'il est, en conséquence, nécessaire d'établir des paramètres prioritaires et de définir des exigences communes minimales applicables dans tous les systèmes d'élevage intensifs, afin de permettre un fonctionnement satisfaisant du marché au regard notamment des objectifs de l'article 39 du traité, tout en tenant compte de la nécessité de protéger les animaux; que, à cet effet, il est nécessaire, en un premier temps,
d'établir des mesures communautaires pour es poules pondeuses en batterie ».
( 23 ) Point 26.
( 24 ) Point 27.
( 25 ) A ce sujet, voir les observations de la Commission, p. 8 et 9 de la traduction française.
( 26 ) Directive concernant le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres en matière d'étiquetage des produits de tabac (JO L 359, p. 1).
( 27 ) C-222/91, Rec. p. I-3469.
( 28 ) C-11/92, Rec. p. I-3545.
( 29 ) Arrêt Gallaher e.a., précité, point 22 (souligné par nos soins): « Il convient d'admettre que cette interprétation des dispositions peut impliquer, comme l'observent les requérantes au principal, un traitement défavorable de la production nationale par rapport aux produits importés et laisse subsister certaines inégalités de concurrence. Ces conséquences résultent toutefois du degré d'harmonisation recherché par les dispositions en cause qui contiennent des prescriptions minimales. »
( 30 ) Arrêts Philip Morris Belgium e.a., précité, points 8 à 11, et Gallaher e.a., précité, points 11 à 14.
( 31 ) Arrêts Philip Morris Belgium e.a., précité, point 17, et Gallaher e.a., précité, points 20, 22 et 23.
( 32 ) Arrêt Gallaher e.a., précité, point 20.
