Avis juridique important
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61993C0040
Conclusions de l'avocat général Léger présentées le 30 mars 1995. - Commission des Communautés européennes contre République italienne. - Manquement - Directives 78/686/CEE et 78/687/CEE. - Affaire C-40/93.
Recueil de jurisprudence 1995 page I-01319
Conclusions de l'avocat général
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1. Par le présent recours, la Commission vous demande de constater qu' en reportant, par la loi n 471 du 31 octobre 1988 (ci-après la "loi de 1988"), jusqu' à l' année 1984-1985, en ce qui concerne les diplômes en médecine et en chirurgie, la date limite fixée à l' article 19 de la directive 78/686/CEE du Conseil, du 25 juillet 1978, visant à la reconnaissance mutuelle des diplômes, certificats et autres titres du praticien de l' art dentaire et comportant des mesures destinées à faciliter l'
exercice effectif du droit d' établissement et de libre prestation de services (1) (ci-après la "directive reconnaissance"), la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l' article 19, précité, et de l' article 1er de la directive 78/687/CEE du Conseil, du 25 juillet 1978, visant à la coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant les activités du praticien de l' art dentaire (2) (ci-après la "directive coordination").
2. La directive coordination fixe les conditions de formation auxquelles les États membres doivent subordonner l' accès aux activités de praticien de l' art dentaire. Elle constitue un préalable à la reconnaissance des diplômes et impose des normes minimales garantissant un haut niveau de qualité des soins médicaux. Les critères retenus portent sur la qualité de l' enseignement (3) et la durée globale de formation (4).
3. La directive reconnaissance, et notamment son article 2, pose le principe selon lequel tous les États membres s' engagent à donner aux diplômes délivrés par les autres États membres (5), sur leur propre territoire, le même effet qu' aux diplômes délivrés par eux-mêmes.
4. L' article 19 de cette directive, qui est au centre du présent recours, dispose:
"A partir du moment où l' Italie prend les mesures nécessaires pour se conformer à la présente directive, les États membres reconnaissent, aux fins de l' exercice des activités visées à l' article 1er de la présente directive, les diplômes, certificats et autres titres de médecin délivrés en Italie à des personnes ayant entamé leur formation universitaire de médecin au plus tard dix-huit mois après la notification de la présente directive, accompagnés d' une attestation délivrée par les autorités
compétentes italiennes, certifiant que ces personnes se sont consacrées, en Italie, effectivement et licitement et à titre principal aux activités visées à l' article 5 de la directive 78/687/CEE pendant au moins trois années consécutives au cours des cinq années précédant la délivrance de l' attestation et que ces personnes sont autorisées à exercer lesdites activités dans les mêmes conditions que les porteurs du diplôme, certificat ou autre titre visé à l' article 3, sous f), de la présente
directive.
Sont dispensées de l' exigence de la pratique de trois ans visée au premier alinéa les personnes ayant subi avec succès des études d' au moins trois années attestées par les autorités compétentes comme étant équivalentes à la formation visée à l' article 1er de la directive 78/687/CEE."
5. En 1985, la République italienne a transposé ces directives en créant la profession de praticien de l' art dentaire (6) et en limitant l' exercice de celle-ci aux seuls titulaires d' un diplôme de doctorat en odontologie et prothèses dentaires ainsi qu' aux diplômés en médecine et en chirurgie titulaires d' un diplôme de spécialisation dans le domaine de l' odontologie (7).
6. Par la loi de 1988, contenant un article unique, l' accès à la profession de l' art dentaire, par voie d' inscription à l' ordre des praticiens de l' art dentaire, a été accordé aux diplômés en médecine inscrits au cours de médecine lors des années universitaires 1980 à 1985:
"1) Les diplômés en médecine et chirurgie inscrits aux cours de médecine et chirurgie lors des années universitaires 1980/1981, 1981/1982, 1982/1983, 1983/1984, 1984/1985, et habilités à exercer leur profession ont le droit de se faire inscrire à l' ordre des praticiens de l' art dentaire aux fins de l' exercice de l' activité visée à l' article 2 de la loi n 409 du 24 juillet 1985.
2) Ce droit doit avoir été exercé d' ici le 31 décembre 1991" (8).
7. C' est précisément cette disposition que la Commission considère comme incompatible avec les articles 19 de la directive reconnaissance et 1er de la directive coordination.
8. La République italienne n' ayant répondu ni à la mise en demeure (9) ni à l' avis motivé (10) de la Commission, cette dernière, en application de l' article 169 du traité CEE, vous demande, par requête enregistrée au greffe de la Cour le 9 février 1993, de constater que, par la loi de 1988, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 19 de la directive reconnaissance et 1er de la directive coordination.
9. Selon la Commission, l' article 1er de la directive coordination subordonne l' accès à la profession à la possession d' un diplôme répondant à des exigences précises de formation. L' article 19 de la directive reconnaissance institue un régime dérogatoire spécialement pour l' Italie. En reportant, au-delà des limites fixées par le texte communautaire, la possibilité offerte à certains médecins de se prévaloir de ce régime dérogatoire, la loi de 1988 aurait élargi l' accès à la profession de
dentiste à des personnes non titulaires des diplômes conformes aux standards communautaires en dehors des cas prévus par la directive, et la République italienne aurait ainsi manqué aux obligations pesant sur elle en vertu des articles 19 et 1er, précités.
10. La République italienne conteste le manquement qui lui est reproché et soutient que les directives reconnaissance et coordination (ci-après les "directives de 1978" ou le "système de 1978") n' interdisent pas de prolonger unilatéralement les mesures transitoires qui lui sont propres.
11. L' article 2 de la directive reconnaissance pose le principe général selon lequel, depuis l' entrée en vigueur de la nouvelle réglementation, tout ressortissant communautaire, titulaire d' un diplôme ou d' un titre équivalent obtenu dans un des États membres (11), peut librement exercer son activité de praticien de l' art dentaire (12), dans les autres États membres, dans la mesure où ses titres ou diplômes équivalents répondent aux exigences minimales de formation prévues à l' article 1er de la
directive coordination (13).
12. Au moyen des directives de 1978, le législateur communautaire a entendu consacrer la spécificité de l' activité de dentiste par rapport à celle de médecin (14). Une définition précise en est d' ailleurs donnée à l' article 5 de la directive coordination (15).
13. Avant 1978, en Italie, la profession de dentiste n' était pas réglementée et de simples médecins pouvaient exercer cette activité. Les nouvelles règles communautaires ont eu pour conséquence la nécessité de créer, dans cet État membre, une nouvelle formation et une nouvelle profession (16). Le législateur communautaire a tenu spécialement compte de cette situation (17) en instituant au profit de l' Italie un régime dérogatoire.
14. Ainsi, alors que le système de 1978 est entré en vigueur sur l' ensemble de la Communauté le 28 janvier 1980, il est seulement applicable en Italie depuis le 28 juillet 1984 (18), soit six ans après sa notification. De plus, les "anciens dentistes" italiens se sont vu reconnaître des droits plus favorables que ceux reconnus aux anciens dentistes ressortissants des autres États membres.
15. Le maintien du droit à l' exercice de la profession nouvellement réglementée pour les anciens dentistes titulaires de diplômes de dentistes ne répondant pas aux exigences fixées par la directive coordination est prévu par l' article 7 de la directive reconnaissance. Les conditions à réunir pour pouvoir en bénéficier sont les suivantes:
a) seuls les diplômes de praticien de l' art dentaire obtenus avant le 28 janvier 1980 confèrent le droit d' accéder librement à une profession et à l' exercice de cette profession,
b) à condition de rapporter la preuve d' une pratique de l' activité en question par la production d' une attestation certifiant que ces diplômés se sont consacrés effectivement et licitement aux activités en cause pendant au moins trois années consécutives au cours des cinq années précédant la délivrance de l' attestation.
16. La directive reconnaissance impose donc le respect de deux conditions cumulatives: être titulaire de diplômes obtenus avant l' entrée en vigueur du système de 1978 et fournir la preuve d' une pratique particulière de l' activité en question.
17. Pour l' Italie, le législateur communautaire met en oeuvre un régime encore plus favorable. Ce régime dérogatoire, fixé à l' article 19 de la directive reconnaissance, permet aux diplômés en médecine, titulaires de diplômes obtenus après l' entrée en vigueur de ce système en Italie, d' avoir accès à la profession de dentiste dans les mêmes conditions que les titulaires de diplômes de dentiste conformes aux exigences communautaires. Toutefois, le bénéfice du régime ainsi prévu suppose que soient
réunies trois conditions cumulatives:
1) la République italienne doit se conformer à la directive reconnaissance (notamment, création de diplômes spécifiques de dentiste répondant aux conditions énoncées par le système mis en place par les directives; reconnaissance des diplômes de dentiste délivrés dans les autres États membres conformes aux conditions énoncées par les deux directives);
2) le demandeur doit être titulaire d' un diplôme de médecine délivré aux étudiants ayant entamé leur cycle d' études universitaires avant le 28 janvier 1980;
3) il doit également pouvoir se prévaloir d' une attestation délivrée par les autorités nationales compétentes certifiant:
a) qu' il s' est effectivement consacré en Italie, librement et à titre principal, à la profession de dentiste pendant au moins trois années consécutives au cours des cinq ans précédant la délivrance de l' attestation et
b) qu' il est autorisé à exercer cette activité dans les mêmes conditions que les porteurs du diplôme prévu à l' article 3 de la directive reconnaissance (soit, titulaire d' un diplôme figurant sur la liste exhaustive établie par les États membres dans le cadre de la directive reconnaissance).
18. La loi de 1988 étend à des catégories de médecins non prévues par l' article 19 de la directive reconnaissance la faculté de se prévaloir d' un régime d' exception et contrevient donc manifestement à la deuxième condition posée par l' article 19 de la directive reconnaissance. Elle permet ainsi au régime dérogatoire de perdurer au-delà des limites fixées par le texte communautaire lui-même. En outre, cette loi de 1988 n' exige pas l' attestation qu' impose l' article 19, précité. Ce faisant, la
République italienne ouvre droit à l' exercice de la profession de dentiste à des personnes qui sont exclues du champ d' application ratione personae de la directive.
19. Le principe, selon lequel toute dérogation aux règles communautaires fondamentales est d' interprétation et d' application strictes, a été consacré par votre jurisprudence dans des secteurs d' activité très variés (19). Vous l' avez notamment jugé de façon constante en matière de libre circulation des personnes (20). Dans un arrêt du 15 mars 1988, Commission/Grèce (21) , vous avez ainsi jugé que la liberté d' établissement constitue une règle fondamentale et qu' à ce titre toute dérogation à
cette règle doit être d' interprétation et d' application strictes.
20. Cette règle trouve à s' appliquer tout particulièrement en matière d' harmonisation.
21. Dès lors, en ne respectant pas strictement les conditions prévues à l' article 19 de la directive reconnaissance, la République italienne a délibérément et unilatéralement manqué aux obligations mises en oeuvre par les directives de 1978.
22. Contrairement à la position développée lors de l' audience par le représentant du gouvernement italien, les directives de 1978 ont bien pour objectif l' harmonisation des conditions de formation de la profession de dentiste en vue de l' exercice de cette profession sur le territoire de chacun des États membres (22). Cela résulte du préambule des directives de 1978, et notamment du quatrième considérant de la directive reconnaissance (23), ainsi que des troisième (24), quatrième (25), cinquième
(26) et sixième (27) considérants de la directive coordination.
23. L' argument, avancé par la République italienne, tiré de l' article 1er, paragraphe 4, de la directive coordination et de l' arrêt Tawil-Albertini (28), ne nous convainc guère. Dans cette affaire, il était question d' un ressortissant français, titulaire d' un diplôme de dentiste délivré au Liban et reconnu en Belgique. Vous avez jugé que la reconnaissance par un État membre d' un titre délivré par un État tiers n' engage pas les autres États membres (29). La loi de 1988 vise un tout autre cas
de figure et traite des relations entre un État membre et les titulaires d' un diplôme délivré par ce même État membre.
24. Avant de conclure, soulignons que la loi de 1988 va à l' encontre de la ratio legis des directives d' harmonisation de 1978. En remettant en cause l' harmonisation des conditions de formation de la profession de dentiste à l' intérieur de la Communauté, la République italienne ruine le principe de confiance mutuelle instauré par ce système et celui de reconnaissance automatique des diplômes instaurée dès la mise en application des directives de 1978 (30). De plus, les patients ressortissants des
autres États membres, circulant en Italie, ont légitimement le droit de penser que, après l' entrée en vigueur de la réglementation communautaire, les dentistes installés en Italie ayant acquis leur diplôme dans cet État membre offrent les garanties minimales exigées par le droit communautaire pour l' exercice de cette profession. Or, l' application de la loi de 1988 permet à des professionnels, non titulaires de diplômes sanctionnant une formation minimale spécifique, d' accéder à l' exercice de la
profession de dentiste dans les mêmes conditions que les diplômés selon l' article 2 de la loi de 1985 (diplôme conforme aux exigences communautaires). Ce faisant, elle crée une confusion préjudiciable à l' ensemble des patients communautaires.
25. Par conséquent, nous vous proposons de constater le manquement et de statuer comme suit:
° déclarer qu' en reportant, par la loi n 471 du 31 octobre 1988, jusqu' à l' année 1984/1985, en ce qui concerne les diplômes en médecine et en chirurgie, la date limite fixée à l' article 19 de la directive 78/686/CEE du Conseil, du 25 juillet 1978, visant à la reconnaissance mutuelle des diplômes, certificats et autres titres du praticien de l' art dentaire et comportant des mesures destinées à faciliter l' exercice effectif du droit d' établissement et de libre prestation de services, la
République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l' article 19 de la directive 78/686/CEE, de l' article 1er de la directive 78/687/CEE du Conseil, du 25 juillet 1978, visant à la coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant les activités du praticien de l' art dentaire ainsi que de l' article 189 du traité CEE;
° condamner la République italienne aux dépens.
(*) Langue originale: le français.
(1) ° JO L 233, p. 1.
(2) ° Ibidem, p. 10.
(3) ° Article 1er, paragraphe 1, sous a), b), c), d) et e), de la directive précitée.
(4) ° Ibidem, paragraphe 2, à savoir cinq années d' études théoriques et pratiques.
(5) ° Son article 3 dresse la liste exhaustive de ces diplômes nationaux automatiquement reconnus.
(6) ° Loi n 409 du 24 juillet 1985 (ci-après la loi de 1985 ) et ses articles 1er et 2.
(7) ° Ibidem, article 1er.
(8) ° GURI n 262 du 8.11.1988.
(9) ° Lettre du 19 octobre 1990.
(10) ° Du 28 novembre 1991.
(11) ° Article 3 de la même directive.
(12) ° Article 1er de la directive reconnaissance et article 5 de la directive coordination.
(13) ° Prescrivant les critères qualitatifs et quantitatifs.
(14) ° Voir notamment les quatrième et septième considérants de la directive coordination.
(15) ° Tel n' est pas le cas de l' activité de médecin dans les directives 75/362/CEE et 75/363/CEE du Conseil, du 16 juin 1975 (JO L 167, p. 1 et 14).
(16) ° Treizième considérant de la directive reconnaissance et septième considérant de la directive coordination.
(17) ° Septième considérant de la directive coordination, treizième, quatorzième et quinzième considérants de la directive reconnaissance.
(18) ° Article 24 de la directive reconnaissance et article 8 de la directive coordination. Les directives ont été notifiées à tous les États membres le 28 juillet 1978 (point 1 de la requête de la Commission).
(19) ° Voir notamment les arrêts pertinents cités par la Commission dans son mémoire en réplique, point 5, deuxième alinéa.
(20) ° Arrêts du 26 février 1975, Bonsignore (67/74, Rec. p. 297, attendu 6, paragraphe 2); du 23 mars 1983, Peskeloglou (77/82, Rec. p. 1085, points 12 et 13), et du 14 décembre 1989, Agegate (C-3/87, Rec. p. 4459, points 39 à 41).
(21) ° 147/86, Rec. p. 1637, points 7 à 9.
(22) ° Voir, en ce sens, Cassan, M.: L' Europe communautaire de la santé, Coopération et développement, Édition Economica, 1989, p. 91, premier et troisième alinéas, et p. 92, premier alinéa; Pertek, J.: Professions médicales et paramédicales ° Libre circulation ° Reconnaissance des diplômes , Juris-Classeurs Europe, Éditions Techniques, 1994, notamment points 40 à 68.
(23) ° ... que la présente directive vise à la reconnaissance des diplômes, certificats et autres titres de praticien de l' art dentaire ouvrant l' accès à l' exercice de l' art dentaire, ainsi qu' aux diplômes, certificats et autres titres de praticien de l' art dentaire spécialiste .
(24) ° considérant qu' il convient, pour des raisons de santé publique, de tendre, à l' intérieur de la Communauté, à une définition commune du champ d' activité des professionnels en question... .
(25) ° considérant que les États membres assurent que, dès la mise en application de la présente directive, la formation du praticien de l' art dentaire lui confère les compétences nécessaires pour l' ensemble des activités de prévention, de diagnostic et de traitement concernant les anomalies et maladies des dents, de la bouche, des mâchoires et des tissus attenants .
(26) ° considérant que la coordination des conditions d' exercice prévue par la présente directive... .
(27) ° considérant que la coordination prévue par la présente directive porte sur la formation professionnelle des praticiens de l' art dentaire... .
(28) ° Arrêt du 9 février 1994 (C-154/93, Rec. p. I-451, points 11 et 12).
(29) ° Ibidem, point 13.
(30) ° Arrêt Tawil-Albertini, précité, point 11.
