Avis juridique important
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61993C0022
Conclusions de l'avocat général Tesauro présentées le 20 janvier 1994. - Anna-Maria Campogrande contre Commission des Communautés européennes. - Fonctionnaires - Non-transmission de l'adresse à l'administration communautaire - Sanction disciplinaire - Pourvoi. - Affaire C-22/93 P.
Recueil de jurisprudence 1994 page I-01375
Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1. Par le présent pourvoi, Mme Campogrande demande à la Cour de casser l' arrêt du Tribunal de première instance rendu le 19 novembre 1992 dans l' affaire T-80/91 (1) et d' accueillir la demande originaire tendant, en substance, à obtenir l' annulation de la sanction de blâme qui lui a été infligée, en application de l' article 86 du statut des fonctionnaires des Communautés européennes (ci-après "statut"), par décision de la Commission du 13 février 1991.
La sanction en question a été prise à l' issue d' une procédure disciplinaire engagée à l' encontre de la requérante en raison de son refus de communiquer son adresse personnelle, refus que la Commission a considéré comme contraire à l' article 55 du statut et comme d' autant plus grave qu' il ne permettait pas à la Commission de satisfaire à l' obligation de communiquer aux autorités belges les adresses personnelles des fonctionnaires, obligation à laquelle elle s' estime tenue en application de l'
article 16, deuxième alinéa, du protocole sur les privilèges et immunités des Communautés européennes (ci-après "protocole") et de l' article 1er de l' accord, conclu le 3 avril 1987, entre les institutions des Communautés européennes établies en Belgique et le gouvernement belge en matière d' informations concernant les fonctionnaires de ces institutions (ci-après "accord").
2. Un bref résumé du contexte juridique contribuera à une meilleure compréhension des termes du problème.
Rappelons tout d' abord qu' en vertu de l' article 86, paragraphe 1, du statut, les fonctionnaires s' exposent à des sanctions disciplinaires en cas de manquement à des obligations imposées par le statut et que, aux termes de l' article 55, premier alinéa, "les fonctionnaires en activité sont à tout moment à la disposition de leur institution". L' obligation pour le fonctionnaire d' être à la disposition de l' institution en dehors de la durée normale de travail est fixée, conformément à l' article
55, troisième alinéa, au moyen de l' adoption de modalités d' application.
L' article 12, sous b), du protocole prévoit que sur le territoire de chacun des Etats membres et quelle que soit leur nationalité, les fonctionnaires et autres agents des Communautés ne sont pas soumis, non plus que leurs conjoints et les membres de leur famille vivant à leur charge, aux dispositions limitant l' immigration et aux formalités d' enregistrement des étrangers. L' article 16, deuxième alinéa, prescrit toutefois que "les noms, qualités et adresses des fonctionnaires et autres agents
[...] sont communiqués périodiquement aux gouvernements des Etats membres". A cela s' ajoute que, conformément à l' article 19, "pour l' application du présent protocole, les institutions des Communautés agissent de concert avec les autorités responsables des Etats membres intéressés".
Pour ce qui nous concerne, il convient enfin de mentionner l' article 1er de l' accord, en vertu duquel les institutions notifient au ministère des Affaires étrangères, du Commerce extérieur et de la Coopération au développement, deux fois par an, certains renseignements au sujet de leurs fonctionnaires, concernant notamment l' état civil et le lieu de résidence. L' article 4 de l' accord stipule en outre que les communes concernées sont informées de l' établissement sur leur territoire des
fonctionnaires des institutions.
L' accord et les engagements qui en découlent ont fait l' objet d' une publication, distribuée à l' ensemble du personnel, dans les Informations administratives n 1/87 du 9 avril 1987, n 4/88 du 10 février 1988 et n 22bis du 13 juillet 1988. Suite à la conclusion de l' accord, le directeur général du personnel et de l' administration de la Commission a demandé, le 9 décembre 1987, aux fonctionnaires de cette institution établis en Belgique de remplir un questionnaire visant à la mise à jour de leurs
données personnelles, afin que celles-ci puissent être transmises aux autorités belges, conformément à l' article 16, deuxième alinéa, du protocole et à l' article 1er de l' accord. La requérante a refusé de remplir ce questionnaire.
3. Nous en venons ainsi aux faits qui sont à l' origine du présent litige. Mme Campogrande, après avoir constaté - à la suite d' une condamnation par défaut dans un litige civil - que son nom et celui de son époux figuraient dans un registre de la commune d' Ixelles, à une adresse qui n' était plus la leur depuis 1981, cette inscription étant due au fait que la Commission avait précédemment transmis son adresse aux autorités belges qui en avaient informé la commune concernée, en application de l'
article 1er de l' accord, a introduit une réclamation en application de l' article 90 du statut, par laquelle elle contestait le droit de la Commission de transmettre ces renseignements aux autorités belges et demandait que l' accord fût dénoncé.
La Commission, qui précisément lors de l' instruction de la réclamation avait constaté que depuis 1979 Mme Campogrande n' avait jamais signalé un changement d' adresse à l' administration, a, par décision du 11 avril 1990, rejeté explicitement la réclamation, au motif que l' accord ne faisait qu' établir un système de communication, aux autorités belges, de renseignements déjà prévus à l' article 16 du protocole et visant à faciliter la mise en oeuvre de ce dernier. A cette occasion, il était
rappelé à l' intéressée les obligations lui incombant au titre de l' article 55 du statut, notamment celle de transmettre l' adresse personnelle à son administration. La requérante n' a pas formé de recours contre le rejet de la réclamation.
En dépit des demandes successives et répétées du directeur du personnel, Mme Campogrande a persisté dans son refus de fournir son adresse privée, de sorte qu' une procédure disciplinaire a été engagée à son encontre, qui a abouti, ainsi qu' il a déjà été exposé, à l' application de la sanction de blâme.
4. La sanction en question a fait l' objet d' une réclamation en application de l' article 90 du statut, puis d' un recours. Le Tribunal de première instance, devant lequel la requérante a soutenu que la sanction qui lui a été infligée reposait sur une erreur de fait, manquait de base légale et était contraire au protocole, a rejeté le recours par arrêt du 19 novembre 1992; c' est précisément contre cet arrêt qu' est dirigé le pourvoi sur lequel la Cour est appelée à se prononcer.
Le pourvoi concerne deux points de l' arrêt : celui où le Tribunal a estimé que la sanction en question trouve une base légale suffisante dans l' article 55 du statut (points 23 à 26) et celui où il a exclu l' incompatibilité de l' accord avec le protocole (points 39 à 43).
5. En ce qui concerne la base légale de la sanction disciplinaire, la requérante avait soutenu devant le Tribunal que l' article 55 du statut n' impose pas aux fonctionnaires de transmettre leur adresse personnelle à l' administration et que l' application de cet article devait être de toute façon exclue, puisque les modalités d' application y afférentes, prévues au troisième alinéa, n' avaient pas été adoptées.
Face à cet argument, le Tribunal a tout d' abord rappelé que l' article 55, en disposant que les fonctionnaires sont à tout moment à la disposition de leur institution, impose aux fonctionnaires une obligation suffisamment précise, qui n' appelle pas d' indications complémentaires (point 25); il a par conséquent déclaré que "contrairement à ce que soutient la requérante, la communication du 9 décembre 1987, adressée par la défenderesse aux fonctionnaires, agents temporaires et agents auxiliaires en
service en Belgique, trouve une base légale suffisante dans l' article 55, premier alinéa, du statut, dont la mise en oeuvre effective suppose que l' autorité administrative dispose des informations lui permettant, à tout moment, d' entrer en relation avec ses fonctionnaires et agents à leur adresse personnelle" (point 26).
C' est essentiellement contre cette affirmation que sont dirigés, dans le cadre du pourvoi, les griefs formulés par Mme Campogrande, qui reproche au Tribunal d' avoir élargi indûment les conditions auxquelles l' article 86 du statut soumet l' application d' une sanction disciplinaire en estimant que la communication de 1987 trouve une base légale dans l' article 55 du statut.
6. Disons d' emblée qu' une telle thèse nous semble dénuée de tout fondement. En effet, l' affirmation susmentionnée du Tribunal doit, à l' évidence, être comprise en ce sens non pas que la non-transmission de l' adresse constitue une "violation" de la communication du 9 décembre 1987 et, partant, de l' article 55 du statut, mais que les renseignements demandés aux fonctionnaires par ladite communication sont (en tout cas) dus à l' administration en vertu de l' article 55.
Cette interprétation est confortée par le fait que le Tribunal, en déclarant que l' article 55 constitue une base légale suffisante, a considéré que "l' ensemble des principes présidant aux relations entre employeurs et salariés et le simple bon sens exigent que l' adresse du salarié soit connue de l' employeur" de sorte qu' "en refusant de communiquer son adresse personnelle, la requérante s' est, de fait, placée dans l' impossibilité de se tenir à tout moment à la disposition de l' institution et
que ce comportement est constitutif d' un manquement, de sa part, aux obligations statutaires dont il s' agit" (point 26).
En définitive, il résulte des considérations qui précèdent que le Tribunal a pleinement démontré que le refus de communiquer son adresse personnelle constitue un manquement à l' obligation posée à l' article 55 du statut et que ce manquement est une raison suffisante, conformément à l' article 86 du statut, pour l' application d' une sanction disciplinaire. Le moyen en question est donc mal fondé, puisqu' en l' espèce l' interprétation fournie par le Tribunal n' est entachée d' aucune erreur de
droit.
7. Quant au moyen tiré d' une prétendue incompatibilité de l' accord avec le protocole, la requérante a fait valoir devant le Tribunal la contrariété entre les deux "actes" concernant les renseignements que la Commission est tenue de communiquer aux Etats membres et les destinataires finals de ces renseignements, ainsi que la violation du protocole qui résulterait de l' interprétation illégale que les autorités belges donnent de cet accord.
A propos de ces griefs, le Tribunal a relevé que : a) le protocole (article 16, deuxième alinéa) et l' accord (article 1er) prévoient tous les deux la communication de l' adresse personnelle des fonctionnaires (point 41); b) le protocole n' a ni pour objet ni pour effet de priver les Etats membres de la possibilité d' être en mesure de connaître, à tout moment, les mouvements de population qui affectent leur territoire et l' accord ne saurait donc être considéré comme incompatible avec le protocole
du seul fait qu' il prévoit que les ministres compétents transmettent les renseignements en question aux communes intéressées (point 42); c) il n' appartient pas au Tribunal d' apprécier la validité de l' interprétation faite par les autorités belges des stipulations de l' accord, mais il lui incombe seulement de vérifier que la sanction disciplinaire infligée à la requérante trouve une base légale dans le statut, et plus précisément dans l' article 55, et qu' en exigeant la communication de l'
adresse personnelle, l' institution défenderesse n' a méconnu ni le statut ni le protocole (point 43).
8. Avant d' aborder l' examen des griefs que Mme Campogrande a formulés à l' encontre de cette argumentation, il nous paraît utile de rappeler que le Tribunal a remarqué que, dès lors qu' il est établi que "le refus de communiquer son adresse à son institution constitue une violation des obligations statutaires prévues à l' article 55 du statut, lesquelles ne visent que le fonctionnement interne de la Commission et non les problèmes relatifs à la communication, par cette dernière, des adresses de
ses fonctionnaires et agents aux autorités nationales des Etats membres intéressés [...], le présent moyen, même à le supposer fondé, ne serait pas de nature, à lui seul, à entraîner nécessairement l' annulation de la sanction disciplinaire infligée" (point 39).
Le Tribunal a toutefois estimé opportun d' examiner les arguments avancés à l' appui de ce moyen, étant donné que la motivation de la décision attaquée se fonde, à tout le moins en partie, sur l' applicabilité de l' accord à la situation de la requérante et compte tenu, d' autre part, du fait que cette dernière s' était déclarée disposée à communiquer son adresse à l' administration à condition que cette adresse ne fût pas transcrite dans les registres de la population du Royaume de Belgique. Dans
la motivation de la décision relative à la sanction disciplinaire, la Commission a affirmé ne pas pouvoir donner une telle garantie, qui serait contraire tant à l' article 16 du protocole qu' à l' article 1er de l' accord. Elle a ajouté qu' en tout état de cause il restait à la requérante la possibilité, si elle s' y croyait fondée, de mettre en oeuvre la procédure prévue à l' article 23 du statut (2).
9. Compte tenu des considérations qui précèdent, il convient de se demander s' il n' est pas superflu, au moins pour des raisons d' économie de procédure, d' examiner le moyen tiré de la prétendue incompatibilité entre l' accord et le protocole.
A cet égard, nous estimons que le bien-fondé éventuel d' un tel moyen ne saurait être considéré comme insignifiant en ce qui concerne l' annulation de la sanction de blâme : nous observons en effet que la violation constatée de l' article 55 du statut et, partant, la sanction disciplinaire contestée, ne peuvent pas être dissociées de la circonstance que la Commission a affirmé ne pas pouvoir donner la garantie que les renseignements personnels en cause ne soient pas transmis aux autorités belges. En
d' autres termes, étant donné que la requérante a refusé de communiquer son adresse personnelle pour des motifs tenant aux effets et aux conséquences liés à la communication en question, l' éventuelle illégalité de l' accord impliquerait, selon nous, que la violation constatée de l' article 55 du statut ne pourrait pas ne pas être considérée comme une simple conséquence de la prétention (illégale) de la Commission de communiquer l' adresse aux autorités belges.
10. Cela dit, nous relevons que, dans le cadre du pourvoi, Mme Campogrande a reconnu que l' accord ne contient stricto sensu aucune disposition contraire au protocole. Elle soutient toutefois que la Commission aurait interprété et appliqué l' accord dans un sens incompatible avec l' article 12 du protocole, comme le confirmerait le fait que cette institution a précisé qu' en vertu de l' accord, les fonctionnaires et agents "font désormais l' objet d' une mention dans les registres de la population
de la commune de leur résidence principale" (communication du 9 décembre 1987), que cette mention vaut inscription aux registres (lettre de la Commission à la requérante du 22 mai 1990) et que "la mention faite par ces communes [...] produit les mêmes effets qu' une inscription aux registres" (mémoire en défense de la Commission devant le Tribunal).
La requérante reproche donc au Tribunal d' avoir omis de contrôler la légalité de la décision attaquée, dans la mesure où il s' est limité à une interprétation purement littérale de l' accord et ce, malgré l' interprétation de celui-ci retenue par la Commission. Selon la requérante, en définitive, le Tribunal était tenu d' apprécier la validité de l' interprétation des stipulations de l' accord donnée par les autorités belges, puisqu' il s' agissait, en substance, de l' interprétation retenue ou en
tout cas partagée par la Commission.
11. Cette dernière, tout en soutenant que l' interprétation contestée de l' accord est pleinement conforme à l' article 12 du protocole, a précisé que les dispositions selon lesquelles il sera fait mention de ces renseignements dans les registres de la population et que cette mention vaudra inscription ont été prévues par les autorités belges et non par la partie défenderesse qui, à l' évidence, n' était pas habilitée à prendre pareilles dispositions. Elle se serait en effet simplement limitée à
rapporter la teneur des circulaires belges en la matière sans retenir ni approuver une pareille interprétation de l' accord.
12. Or, étant donné que l' article 12, sous b), du protocole interdit toute mesure qui aurait pour effet d' obliger les fonctionnaires à demander leur inscription aux registres de la population, on observera tout d' abord que tel n' est pas le cas en l' espèce, puisque l' accord se limite uniquement à prévoir la transmission des adresses aux communes intéressées.
Contrairement à la requérante, nous n' estimons pas non plus que l' affirmation de la Cour, selon laquelle il découle de la disposition en question que "les fonctionnaires et agents de la Communauté sont exemptés de toute obligation d' inscription aux registres de la population dans les Etats membres où les institutions de la Communauté ont leur lieux de travail" (3), permette de conclure que ladite disposition non seulement dispense les fonctionnaires de demander leur inscription aux registres de
la population, mais interdit également toute mention dans ces registres. La Cour a d' ailleurs précisé, dans le même arrêt, que c' est précisément grâce à l' obligation de communiquer les adresses personnelles des fonctionnaires, telle qu' elle est prévue à l' article 16 du statut, que "les autorités des Etats membres du lieu de travail des institutions ont connaissance des adresses des fonctionnaires" (4), ce qui laisse plutôt à penser que les fonctionnaires sont uniquement dispensés de l'
obligation de demander l' inscription à ces registres.
13. Tout autre est en revanche le problème soulevé par le fait que, selon les autorités belges, la communication des adresses et la mention dans les registres qui s' ensuit valent inscription aux registres de la population. En effet, il ne nous semble pas qu' en l' espèce il appartienne à la Cour d' aborder cette question, dans la mesure où il n' est pas utile, aux fins du présent litige, de se prononcer sur l' interprétation que les autorités belges donnent à l' accord.
Au demeurant, la thèse de la requérante selon laquelle l' appréciation du Tribunal sur ce point serait erronée, en tant qu' il aurait considéré à tort ne pas pouvoir apprécier la validité de l' accord par rapport à l' interprétation faite par les autorités belges, étant donné que la Commission aurait approuvé et fait sienne cette interprétation, ne nous paraît pas pertinente en l' espèce.
A cet égard, il suffit en effet de relever que le point de savoir si l' interprétation de l' accord qui est contestée par la requérante doit être attribuée aux autorités belges et/ou à la Commission relève de l' appréciation des faits opérée par le Tribunal qui, à l' évidence, est arrivé à la conclusion qu' il s' agit d' une interprétation imputable aux seules autorités belges. Il s' ensuit que, sous cet angle particulier, le second moyen est irrecevable en tant qu' il implique une appréciation qui
n' est pas susceptible de faire l' objet d' un réexamen dans le cadre du pourvoi.
14. A la lumière des considérations qui précèdent, nous suggérons donc à la Cour de rejeter le pourvoi formé par Mme Campogrande.
Quant aux dépens, nous vous proposons de condamner la requérante à l' ensemble des dépens, y compris les frais exposés par la défenderesse dans la procédure de pourvoi.
(*) Langue originale: l' italien.
(1) - Arrêt du 19 novembre 1992, Campogrande/Commission, T-90/91 (Rec. p. II-2459).
(2) - Selon cette disposition, chaque fois que les privilèges et immunités dont bénéficient les fonctionnaires sont en cause, le fonctionnaire intéressé doit immédiatement en rendre compte à l' autorité investie du pouvoir de nomination.
(3) - Arrêt du 18 mars 1986, Commission/Belgique, 85/85 (Rec. p. 1149, point 21).
(4) - Ibidem.
