Avis juridique important
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61990C0313
Conclusions de l'avocat général Lenz présentées le 17 septembre 1992. - Comité international de la rayonne et des fibres synthétiques et autres contre Commission des Communautés européennes. - Aides étatiques - Obligation de notification préalable. - Affaire C-313/90.
Recueil de jurisprudence 1993 page I-01125
édition spéciale suédoise page I-00083
édition spéciale finnoise page I-00095
Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
A - Introduction
1. Le recours direct qui nous occupe aujourd' hui relève du domaine des aides visées aux articles 92 et suivants du traité CEE; il soulève des questions de protection juridique des particuliers contre les actes pris par la Commission en sa qualité d' autorité de surveillance, ainsi que des questions relatives aux règles de fond du régime des aides lorsque ces règles s' appliquent à une situation juridique qui se situe à la jonction de deux catégories de critères d' appréciation d' un projet d' aide,
les uns d' ordre régional et les autres d' ordre sectoriel. En effet, les requérantes, une association de producteurs de fibres synthétiques, le Comité international de la rayonne et des fibres synthétiques (ci-après "CIRFS"), et certains de ses adhérents, font grief à la Commission de ne pas être intervenue contre un projet d' aide régional concernant le secteur des fibres synthétiques.
2. Le cadre juridique, les faits et les arguments des parties ayant été exposés en détail dans le rapport d' audience, nous ne rappellerons ici que les principaux éléments suivants.
3. La mesure d' aide française dont il s' agit en l' espèce est une aide en faveur d' un projet de création d' une unité de production de fils polyester à haute ténacité dans la région de Longwy (Meurthe-et-Moselle). Cette sorte de fibre est utilisée à des fins industrielles, notamment le renforcement des pneumatiques. L' investissement, dont la réalisation a commencé dans l' intervalle d' après les indications données par la gouvernement français à l' audience, est effectué par la société Allied
Signal Fibers Europe SA, ayant son siège en France, pour sa société mère, Allied Signal Inc., ayant son siège aux États-Unis (1). Par lettre du 28 juin 1989, la première a reçu à cette fin, des autorités françaises, la promesse de se voir octroyer une aide régionale d' un montant de 160 millions de FF à titre de contribution à un investissement global de 840 millions de FF. Le montant exact de l' aide est cependant litigieux, car il est influencé, selon l' opinion des requérantes, par le prix du
terrain, par certains travaux d' assainissement du sol et par les conditions auxquelles Électricité de France (EDF) fournit l' électricité.
4. Le problème qui est au coeur du présent litige concerne l' application des textes susceptibles de constituer les normes au regard desquelles il conviendra de se prononcer sur l' aide du point de vue régional et sectoriel.
5. Il s' agit, d' une part, de la décision 85/18/CEE de la Commission (2), qui a déclaré compatible avec le marché commun l' octroi de primes d' aménagement du territoire dans certaines zones du territoire métropolitain français, dont la région de Longwy. Nul n' a contesté que l' aide remplissait les conditions d' ordre régional applicables sur la base de cette décision et concernant la légalité d' une telle aide dans son principe. Les plafonds d' aide prévus par la décision ont été relevés pour la
zone du "pôle européen de développement" auquel appartient la région de Longwy par une décision de la Commission communiquée aux États membres concernés (3) avec une lettre du 1er décembre 1986 (4).
6. Néanmoins, aux termes de son article 7, la décision 85/18 "ne préjuge pas du respect des règles spécifiques existantes ou futures applicables dans certains secteurs". Dans le cadre de cette disposition, les parties sont en désaccord sur la portée que revêtait, au moment de l' octroi de l' aide, la discipline instituée par la Commission pour encadrer les aides dans le secteur des fibres synthétiques. Le détail de l' évolution de cette discipline peut être repris dans le rapport d' audience ((voir
paragraphe 1 b) du rapport)), mais nous approfondirons la question de sa nature juridique précise dans nos conclusions. A ce stade, nous rappellerons seulement que son contenu ressort de courriers régulièrement adressés par la Commission aux États membres pour exposer sa politique en matière d' aides dans le secteur concerné, sa principale préoccupation à cet égard étant d' éviter ou de limiter les surcapacités. Dans cette perspective, la Commission souligne en tout premier lieu que certaines aides
ne sont pas souhaitables dans ce secteur, et elle exige que les États membres notifient tous les projets qui entrent dans le domaine d' application de la discipline. Elle leur demande, en outre, leur accord sur les principes qu' elle formule.
7. La discipline, dont l' essentiel du contenu est publié, depuis 1985, dans la partie C du Journal officiel (5), a toujours été adoptée pour une période de temps limitée; après l' expiration de sa durée de validité, son renouvellement ou son adaptation devait donc faire l' objet d' une décision. Tel a été le cas en 1989, date à laquelle la Commission s' est décidée à proroger pour deux ans la discipline qui expirait le 19 juillet de l' année 1989, en adoptant un texte qui s' écartait à certains
égards de celui adopté en 1987.
8. La controverse, précédemment évoquée, au sujet de l' application de cette discipline porte, d' une part, sur son domaine d' application avant la prorogation entrée en vigueur le 19 juillet 1989. Contrairement aux requérantes, la Commission et les parties intervenantes - la République française et la société Allied Signal - soutiennent que, au moment de l' octroi de l' aide - avant la prorogation de sa période de validité -, la discipline n' englobait pas le type de fibres fabriqué par la société
Allied Signal, mais uniquement les fibres destinées au secteur du textile et de l' habillement. D' autre part, les parties sont également en désaccord sur la date à laquelle l' aide a été "octroyée" - avant ou après le 19 juillet 1989.
9. Les demandes d' annulation des requérantes sont dirigées contre deux lettres de la Commission des 1er août et 4 octobre 1990, dont la teneur s' explique par un échange de correspondance antérieur. A cet égard, deux lettres, auxquelles répondaient les lettres attaquées, sont particulièrement importantes; il s' agit d' une lettre du CIRFS du 20 juin 1990 adressée au responsable de la direction compétente en matière d' aides étatiques (6) et d' une lettre de la deuxième requérante, AKZO, du 29 juin
1990 adressée au vice-président de la Commission, Sir Leon Brittan (7).
10. Ces lettres de deux des requérantes ont manifestement été rédigées dans l' ignorance du fait que la promesse, précédemment mentionnée, concernant l' octroi de l' aide avait été donnée par les autorités françaises dès le 28 juin 1989.
11. Dans la lettre du 20 juin 1990, le CIRFS indique qu' il existe des raisons de croire que les autorités françaises maintiennent leur offre de subventionner la société Allied Signal en dépit du fait qu' aucun contrat formel ne les lie à cette société. Il ajoute que, selon ses informations, une décision pourrait être prise "dans les prochains jours" par les autorités françaises en faveur de la société Allied Signal. Le CIRFS fait valoir qu' une aide de plusieurs dizaines de millions de USD, pour un
investissement de 150 millions de USD, mettrait en question la discipline "fibres synthétiques" et il demande à la Commission d' alerter sans délai les autorités françaises sur les conséquences de leur décision éventuelle de subventionner Allied Signal. Il déclare, par ailleurs, que les producteurs européens souhaitent qu' il soit immédiatement mis fin à toutes les tractations que peuvent avoir certains gouvernements avec la société Allied Signal.
12. Dans la lettre attaquée du 1er août 1990, la Commission déclare notamment que, selon les informations qu' elle a recueillies, les autorités françaises avaient communiqué à Allied Signal leur décision d' octroyer une aide en faveur du projet d' investissement de cette entreprise avant le dernier élargissement de la discipline en vigueur en matière de fibres synthétiques et qu' elles n' étaient donc pas tenues à une notification préalable. La Commission y indique avoir jugé satisfaisants le
contenu et l' intensité de l' aide octroyée à Allied Signal. Elle précise que cette aide constitue, en effet, une application du schéma régional de la "prime d' aménagement du territoire" et qu' elle reste dans les limites autorisées par la Commission pour le pôle européen de développement.
13. La lettre d' AKZO du 29 juin 1990, quant à elle, commence par rappeler que le CIRFS et AKZO ont, en diverses occasions, signalé à la Commission des projets d' aide en faveur d' Allied Signal qui étaient en discussion et qui concernaient des unités de production de fils polyester à applications industrielles dont l' installation était prévue en France ou dans d' autres pays. Elle mentionne ensuite les efforts de restructuration antérieurement entrepris. AKZO y indique que, le 19 juillet 1989, il
avait été souligné que la discipline englobait aussi les fibres à applications industrielles. "C' est pourquoi", poursuit ensuite la lettre, AKZO a été "très préoccupée" d' apprendre par Les Échos (édition du 28 juin 1990) (8) que la société Allied Signal allait recevoir une aide considérable pour la création d' une unité de production de fils à applications industrielles en France, avec l' accord des autorités communautaires. Une aide en faveur d' une entreprise concurrente d' AKZO dans le domaine
des fibres synthétiques constituerait, indique la lettre, une menace sérieuse contre les principes de la libre entreprise. Le rédacteur conclut la lettre en demandant à la Commission de faire parvenir ses commentaires sur l' article de presse en question.
14. De la lettre de Sir Leon Brittan du 4 octobre 1990, le second courrier attaqué, il ressort d' abord que la société AKZO lui avait "récemment" ("in recent months") envoyé d' autres lettres (outre la lettre déjà citée) au sujet du projet d' aide litigieux. Sir Leon Brittan y indique, par ailleurs, que, même si la lettre du 29 juin 1990 n' a pas reçu de réponse, des fonctionnaires de la DG IV (la direction compétente) et de son cabinet sont en contact avec les représentants d' AKZO depuis le début
du mois de septembre pour discuter le problème en détail. Il déclare également qu' il a personnellement examiné l' affaire en tenant compte des points soulevés par AKZO, mais qu' il estime que la position adoptée par la DG IV au début du mois d' août est juste. Selon le point de vue du commissaire Sir Leon Brittan, la discipline, bien que rédigée en des termes généraux, ne s' appliquait qu' aux fibres synthétiques destinées au secteur du textile et de l' habillement avant le renouvellement entré en
vigueur le 19 juillet 1989, et ce en vertu d' une pratique constante de la Commission. Avant cette date, indique-t-il, les États membres n' étaient pas tenus de notifier une mesure d' aide relevant, comme en l' espèce, d' un schéma général ou régional déjà approuvé par la Commission, si elle concernait la production de fibres synthétiques destinées à être utilisées en dehors du secteur du textile et de l' habillement. La lettre de Sir Leon Brittan précise que les autorités françaises ont établi que
la décision d' octroyer des aides à la société Allied Signal avait été prise dès le mois de juin 1989 et que la Commission ne pouvait donc pas s' y opposer.
15. Les parties requérantes concluent à ce qu' il plaise à la Cour:
- annuler la décision de la Commission du 1er août 1990 et, pour autant que nécessaire, la lettre de Sir Leon Brittan du 4 octobre 1990 relative à l' aide accordée par le gouvernement français à Allied Signal (9).
16. Elles demandent également certaines mesures d' instruction concernant le moment de l' octroi de l' aide et visant, en particulier, à déterminer "la nature exacte, le contenu, la chronologie et le résultat des discussions entre le gouvernement français et Allied Signal au sujet de l' aide contestée". La Cour n' a pas fait droit à cette demande. Nous reviendrons sur ce point.
17. La Commission conclut à ce qu' il plaise à la Cour:
- rejeter la requête;
- condamner les requérantes aux dépens.
18. Pendant la procédure écrite et jusqu' à la duplique, il n' a pas été question de la recevabilité du recours. Toutefois, les parties intervenantes ont soulevé une exception d' irrecevabilité dans les mémoires qu' elles ont déposés après la duplique, et le gouvernement français a expressément demandé à la Cour de statuer préalablement sur la recevabilité. Les conclusions des parties intervenantes, dont le libellé exact est indiqué dans le rapport d' audience, tendent donc principalement au rejet
de la requête pour irrecevabilité.
B - Analyse
I - Remarque liminaire
19. 1. Pour pouvoir se prononcer sur la recevabilité et le bien-fondé du recours, il faut commencer par en déterminer l' objectif.
20. A cet égard, il y a lieu de constater que les requérantes estiment principalement que l' aide litigieuse constitue une aide nouvelle au sens de l' article 93, paragraphe 3, car elle relève de la discipline par son objet ainsi que par la date de son octroi, et que cette aide n' est donc pas couverte par la décision 85/18. Sans analyser la situation juridique qui existerait si l' aide relevait du champ d' application de la discipline, les lettres attaquées se contentent d' expliquer, en précisant
les raisons, que l' aide litigieuse ne relève pas de la discipline et qu' il n' existe donc pas d' obligation de notification.
21. Il résulte de la structure des deux premières phrases de l' article 93, paragraphe 3, que l' objet essentiel de la notification est de permettre à la Commission de déterminer s' il y a lieu d' engager la procédure de l' article 93, paragraphe 2 (10) (même si la Cour a admis que cela ne constitue pas toujours une condition préalable à l' ouverture d' une procédure) (11). Le fait que la Commission exprime donc, dans ce contexte, l' avis qu' une notification n' est pas nécessaire ne peut que
signifier qu' elle ne voit aucune raison d' ouvrir une procédure. C' est également le sens de la lettre de Sir Leon Brittan (qui confirme explicitement la position adoptée par la Commission dans la lettre du 1er août 1990) déclarant que la Commission ne peut s' opposer à la décision française d' octroyer l' aide.
22. La recevabilité et le bien-fondé du présent recours en annulation sont donc à examiner dans la perspective que les lettres attaquées expriment le refus d' ouvrir la procédure de l' article 93, paragraphe 2.
23. 2. Indépendamment de cette précision, il nous semble utile - pour des raisons que nous exposerons immédiatement - d' analyser préalablement la portée de la discipline en cause à titre de source de droit, en particulier par rapport à la décision 85/18.
24. Les parties semblent défendre des conceptions différentes sur le problème que soulève la présente affaire à cet égard, sans toutefois éprouver la nécessité d' expliquer leurs points de vue respectifs. Les requérantes et le gouvernement français estiment que la discipline possède le caractère d' une règle sectorielle spécifique au sens de l' article 7 de la décision 85/18. Il résulte de ce point de vue qu' un projet d' aide portant sur un produit qui relève de la discipline constitue une aide
nouvelle. La société Allied Signal semble, en revanche, partir de l' idée que la discipline ne remet pas en cause la décision 85/18, à titre de mesure autorisant le projet d' aide litigieux. En effet, l' idée dont elle est partie dans ses mémoires et à l' audience est qu' il s' agit d' une aide existante au sens de l' article 93, paragraphe 1, du traité et que cette situation juridique n' est pas affectée par la circonstance que le produit en cause relève éventuellement de la discipline.
25. Il n' est pas exclu a priori que cette question puisse acquérir de l' importance, tant pour la recevabilité que pour le bien-fondé du recours. Même s' il n' en était pas ainsi, il faudrait développer les considérations correspondant respectivement à ces deux points en les appliquant alternativement aux deux hypothèses. Il semble donc utile de traiter préalablement ce problème. A cet égard, il y a lieu de commencer par aborder la thèse des requérantes et du gouvernement français, car ce sont les
parties qui attribuent à la discipline l' importance la plus grande.
26. Si nous examinons la jurisprudence à cet effet, nous constatons que, jusqu' à présent, la Cour n' a été confrontée qu' une seule fois à des questions relatives à la signification juridique d' une discipline en matière d' aides, et ce dans l' affaire Deufil (12). Il s' agissait d' une aide octroyée en 1983 pour le remplacement d' une installation de production de fils synthétiques; selon la demande d' aide qui avait été présentée par la requérante, la nouvelle installation devait servir à assurer
la reconversion partielle de la production de fils de polyamide en une production de fils de polypropylène. La Commission avait adopté une décision (liée à la constatation de l' incompatibilité de l' aide avec le marché commun) ordonnant à l' État membre concerné d' exiger de la requérante la restitution de l' aide; cette dernière a contesté la décision en faisant valoir que pareille décision était incompatible avec le principe de protection de la confiance légitime, qu' elle-même avait obtenu l'
aide sur la base d' actes exécutoires et de renseignements exacts et, enfin, qu' elle avait utilisé l' aide pour reconvertir sa production vers un produit qui ne relevait pas encore (les fils de polypropylène ont été inclus dans le champ d' application de la discipline en 1985) du code des aides (la discipline).
27. La Cour de justice a déclaré ce qui suit sur ce point (points 21 et 22 des motifs de l' arrêt):
"En substance, ce moyen pose la question de savoir si la non-inclusion des fils de polypropylène dans le code des aides peut éventuellement fonder, auprès des entreprises ayant procédé à une reconversion à la production de ce produit, une confiance légitime qui pourrait s' opposer à une injonction faite par la Commission aux autorités nationales d' ordonner la restitution d' une aide accordée à ces fins.
Tel n' est toutefois pas le cas. Le code des aides constitue des règles indicatives définissant les lignes de conduite que la Commission entend suivre et qu' elle demande aux États membres de respecter dans le domaine des aides au secteur des fibres et des fils synthétiques. Il n' a pas dérogé aux dispositions des articles 92 et 93 du traité et ne pouvait pas le faire."
28. Il nous semble important de souligner que la portée de ces considérations était limitée par le problème posé par cette affaire. La Cour - après avoir rejeté les moyens tirés du grief de fausse application des dispositions de l' article 92, paragraphes 1 et 3, en tant que dispositions de fond du régime des aides - s' est prononcée sur la question de savoir si la discipline pouvait fonder l' attente légitime, digne de protection juridique, d' une dérogation à ces dispositions.
29. Il ne fait nul doute que cette question se distingue nettement de celle qui nous occupe aujourd' hui. Dans le premier cas, il s' agit du rapport dans lequel se situe la discipline au regard des règles de fond du régime des aides résultant du traité ou, plus exactement, du problème de son caractère éventuel de mesure dérogatoire à prendre en considération. La question dont il s' agit aujourd' hui se pose au regard de décisions de la Commission dans lesquelles celle-ci constate la compatibilité,
avec le marché commun, de systèmes d' aides étatiques.
30. Pour ce qui concerne la réponse apportée par la Cour à la question qui avait été posée dans l' affaire précitée, le seul élément applicable au cas d' espèce réside dans le fait que la Cour constate que la discipline ne contient que "des règles indicatives définissant les lignes de conduite que la Commission entend suivre" dans le secteur considéré et "qu' elle demande aux États membres de respecter". Il est cependant évident que les communications dans lesquelles la Commission expose sa
politique future ne présentent pas, en tant que telles, le caractère d' actes juridiques revêtus d' effets obligatoires. Compte tenu de la compétence que lui confère l' article 93, paragraphe 2, et qui est limitée à des décisions, la Commission ne pourrait pas adopter une réglementation dans laquelle les principes de la discipline figureraient à titre de dispositions à caractère obligatoire de portée générale. Au surplus, la circonstance que la discipline ne revêt pas la forme d' acte obligatoire et
que les États membres sont invités à manifester leur accord démontre que pareille réglementation n' est d' ailleurs pas recherchée. Sur ce point, l' unanimité semble d' ailleurs régner entre les parties (13).
31. Nous pouvons arrêter là cet examen de jurisprudence et affirmer comme un résultat incontestable et incontesté que, par elle-même, une déclaration unilatérale de la Commission au sujet de sa politique future en matière d' aides dans un secteur donné ne comporte pas de "règles spécifiques" au sens de l' article 7 de la décision 85/18.
32. Cela signifie-t-il que le contenu de la discipline ne peut en aucun cas être pris en considération dans le cadre de l' article 7?
33. A l' audience, la Commission a déclaré à ce sujet, en réponse à une question, que les principes indiqués dans sa communication avaient reçu l' accord des États membres; à défaut d' un tel accord, a-t-elle indiqué, elle ouvre la procédure de l' article 93, paragraphe 2, à l' égard du système d' aides nationales considéré et adopte éventuellement une décision contraignante, comme elle l' a fait à l' encontre de la République fédérale d' Allemagne (14) dans le cas de l' encadrement communautaire
des aides destinées au secteur automobile (15).
34. De son côté, le gouvernement français a déclaré qu' il se sentait lié par la discipline d' encadrement des aides, bien que, en fait, le libellé de l' article 7 de la décision 85/18 (qui fait état de "règles spécifiques ... dans certains secteurs") ne tende pas en ce sens.
35. Selon nous, les raisons indiquées par la Commission justifient de reconnaître aux principes définis dans la discipline en cause le caractère de règles spécifiques au sens de l' article 7 de la décision 85/18.
36. Il convient, d' abord, de constater que le texte de la lettre du 19 juillet 1977 (annexe 2 de la requête), qui constituait la lettre d' accompagnement de la discipline, exige que les États membres s' abstiennent d' octroyer des aides qui auraient pour effet de conduire à une augmentation des capacités de production, même s' il s' agit d' aides qui, dans le cadre de réglementations des aides régionales, sont accordées automatiquement et sans être soumises à notification préalable. Par cette
formulation, qui, en l' absence d' indications contraires, fait partie de l' objet des "prorogations" (16) ultérieures de la discipline, la Commission invite les États membres à renoncer, dans la mesure indiquée (concernant un certain secteur et une certaine période), à faire usage de leur droit d' octroyer des aides régionales, droit que lesdits États membres tirent d' une éventuelle décision de la Commission déclarant leurs systèmes d' aides nationales compatibles avec le marché commun.
37. Cette invitation tend donc à obtenir que, par la voie d' un renoncement des États membres, la décision de la Commission soit écartée à titre de justification communautaire de l' aide, cette dernière étant alors une aide nouvelle.
38. Le fait que la Commission évoque l' article 93, paragraphe 3, du traité à la fin du passage de la discipline publié au Journal officiel et la manière dont elle l' évoque constituent d' ailleurs aussi des indications en ce sens.
39. Dans le texte publié en 1985, on relève ainsi:
"La Commission tient également à informer les tiers intéressés que, en vertu de l' article 93, paragraphe 3, du traité CEE, elle exige la notification préalable de toute aide, quelle qu' en soit la forme projetée, en faveur de sociétés du secteur des fibres synthétiques et que pareille mesure nationale ne peut être mise à exécution sans qu' elle ne l' ait tout d' abord approuvée."
40. Les textes publiés en 1987, en 1989 et en 1991 contiennent une mention très analogue.
41. Par leur libellé et leur renvoi à l' article 93, paragraphe 3, tous ces textes indiquent clairement que, en tout état de cause, la Commission considère comme des aides nouvelles les aides qui relèvent du domaine d' application de la discipline.
42. Toutefois, lorsque l' aide entre, comme en l' espèce, dans un schéma d' aide régional que la Commission a déclaré compatible avec le marché commun, il ne peut en être juridiquement ainsi qu' à condition que l' État membre concerné ait donné son accord à la discipline. En d' autres termes: la renonciation (partielle), demandée par la Commission, aux avantages résultant des décisions par lesquelles cette dernière a déclaré que des systèmes d' aides nationales étaient compatibles avec le marché
commun doit être devenue effective par la voie d' un consentement de l' État membre concerné, que cette renonciation revête la forme d' une mesure unilatérale ou qu' elle s' inscrive dans un accord avec la Commission. A défaut, le caractère non impératif de la discipline, tel qu' il a été précédemment décrit, subsisterait.
43. Dans ce contexte, il convient aussi d' observer, pour des raisons d' exhaustivité, que cette conclusion n' est pas en contradiction avec l' arrêt Deufil/Commission. Dans son arrêt, la Cour fait état de lignes de conduite que la Commission demande aux États membres de respecter. Certes, de telles lignes de conduite ne sauraient en aucun cas fonder des dérogations aux articles 92 et 93 et n' ont pas pareil objet, mais un État membre peut parfaitement renoncer aux droits qui lui sont accordés (ou
qui doivent lui être accordés) en donnant suite à la "demande" de la Commission.
44. Pour ce qui concerne le cas d' espèce, il n' a pas été contesté que le gouvernement français avait toujours donné son accord aux principes formulés par la Commission depuis l' introduction de la discipline. Dans la suite des présentes conclusions, nous considérerons donc que la discipline appartient aux "règles spécifiques ... dans certains secteurs" visées à l' article 7 de la décision 85/18, ce dont il résulte qu' une aide qui entre dans le champ d' application de la discipline constitue une
aide nouvelle au sens de l' article 93, paragraphe 3.
II - Sur la recevabilité
45. Comme nous l' avons vu, les deux parties intervenantes ont contesté la recevabilité du recours à divers égards et ont invoqué les articles 91 et 92 du règlement de procédure dans ce contexte.
46. 1. a) Sur ce point, il y a lieu de constater, à titre préalable, que les conditions formelles d' une exception ou d' un incident de procédure ne sont pas remplies puisque aucune demande à cet effet n' a été déposée par acte séparé.
47. b) Nous avons, en outre, la conviction que, compte tenu de l' article 93, paragraphe 4, du règlement de procédure, les parties intervenantes ne peuvent pas soulever l' exception d' irrecevabilité du recours - sous quelque forme que ce soit; la thèse inverse, soutenue par la Commission, ne trouve aucun fondement dans la jurisprudence citée par cette dernière. Selon la disposition précitée, que les requérantes ont explicitement invoquée dans leur mémoire en réponse au mémoire des intervenantes, la
partie intervenante doit accepter le litige dans l' état où il se trouve lors de son intervention. Au moment de l' intervention, la Commission avait déposé son mémoire en défense, sans toutefois y avoir soulevé des moyens relatifs à la recevabilité.
48. Certes, on ne saurait interdire à la partie intervenante de faire valoir tous les arguments qui n' ont pas été invoqués par la partie au soutien de laquelle elle intervient (17). La partie intervenante peut ainsi appuyer l' exception d' irrecevabilité soulevée par la défenderesse en avançant d' autres moyens et arguments que ceux soulevés par cette dernière (18). En revanche, le fait d' invoquer l' irrecevabilité, si ce moyen n' a pas été soulevé par la partie défenderesse, constitue un moyen de
défense autonome et nouveau prohibé par l' article 93, paragraphe 4, du règlement de procédure. Cette disposition est destinée à empêcher que les arguments présentés par une partie intervenante contre une partie principale n' affectent davantage la position de cette dernière que les arguments présentés par l' adversaire lui-même. A cet égard, il y a lieu d' observer qu' il résulte de l' article 42 du règlement de procédure que, sous réserve des exceptions qu' il prévoit, une partie principale (en l'
espèce, la défenderesse) ne peut plus produire de moyens nouveaux après le dépôt de son premier mémoire (requête ou mémoire en défense). Le sens et la finalité de l' article 93, paragraphe 4, exigent donc que cela soit également interdit à la partie intervenante (19).
49. 2. Conformément à l' article 92, paragraphe 2, du règlement de procédure, il est cependant souhaitable d' examiner d' office la question de la recevabilité; c' est dans cette perspective que la Cour a donné, à juste titre, aux requérantes et à la Commission la possibilité de répondre aux arguments des parties intervenantes.
50. Nous subdiviserons l' analyse de la recevabilité en quatre parties. Dans la première ((a) )), nous devrons examiner la question, soulevée par Allied Signal, de savoir si le refus de la Commission d' ouvrir la procédure de l' article 93, paragraphe 2, du traité constitue un acte susceptible d' annulation au sens de l' article 173 du traité CEE. Dans la deuxième partie ((b) )), il conviendra d' examiner si, et sous quelles conditions, des personnes telles que des concurrents du bénéficiaire d' une
aide et leurs associations peuvent avoir qualité pour agir sur la base de l' article 173, deuxième alinéa. Tant le gouvernement français que la société Allied Signal contestent la recevabilité du recours à cet égard. Dans la troisième partie ((c) )), il y aura lieu d' établir une comparaison afin d' analyser la situation des requérantes au regard des critères ainsi développés. Il faudra, enfin, analyser l' argument supplémentaire d' Allied Signal, selon lequel le pouvoir discrétionnaire de la
Commission en matière d' ouverture de la procédure prévue dans le cadre de la surveillance des aides ainsi que les règles formelles des articles 169 et 170 du traité CEE s' opposent à ce que le recours soit déclaré recevable ((d) )).
51. a) aa) La condition impérative à laquelle est subordonnée la possibilité d' attaquer un acte sur le fondement de l' article 173 du traité CEE est que cet acte produise des effets juridiques (20).
52. Contrairement à l' opinion d' Allied Signal, cette condition est incontestablement remplie.
53. (1) A cet égard, il faut, en premier lieu, évoquer les effets que le refus contesté entraîne sur la possibilité de contrôler la compatibilité de l' aide avec le marché commun. Sur ce point, contrairement aux requérantes, la Commission estime que la mesure française est couverte par la décision 85/18 et que sa compatibilité avec le marché commun est donc constante. Sauf éléments nouveaux justifiant une modification de la position de la Commission, il est donc exclu a priori que celle-ci déclare
l' aide incompatible avec le marché commun. Si l' on part du point de vue des requérantes, seul pertinent aux fins du contrôle de la recevabilité (21), à savoir que l' aide litigieuse, faute de pouvoir être justifiée par la décision 85/18, est à considérer comme une aide nouvelle, la mesure attaquée se rapproche donc, dans ses effets, d' une décision de la Commission constatant que le projet français est compatible avec le marché commun.
54. Il convient d' aborder dès maintenant l' argument, développé par Allied Signal, selon lequel le refus d' accomplir un acte ne peut faire l' objet d' un recours en annulation que dans l' hypothèse où l' acte lui-même aurait également été susceptible d' un tel recours. Force est d' admettre que la Cour a appliqué ce principe à maintes reprises, soit expressément, soit tacitement. En dehors de l' exception sur laquelle nous reviendrons immédiatement, il s' agissait cependant de cas dans lesquels le
refus portait sur l' adoption de mesures mettant un terme à la procédure (interne) de la Commission (et non sur l' ouverture d' une telle procédure) (22). Pour autant que le principe précité ait été appliqué dans ce contexte, il ne peut pas être utilisé pour répondre, en l' espèce, à la question des effets juridiques du refus attaqué; en effet, étant donné que ce refus exclut d' autres mesures de la Commission, il produit des effets que l' ouverture de la procédure n' aurait précisément pas
provoqués.
55. L' exception précédemment évoquée est constituée par l' arrêt Luetticke e.a./Commission (23), dans lequel il s' agissait de l' ouverture d' une procédure en manquement (24). Se rangeant, à cet égard, aux conclusions de son avocat général, la Cour a appliqué le principe précité et a déclaré ce qui suit (25):
"(attendu) que la partie de la procédure précédant la saisine de la Cour constitue une phase précontentieuse destinée à inviter l' État membre à se conformer au traité, la Commission n' énonçant son opinion par voie d' avis qu' après avoir mis l' État membre en mesure de présenter ses observations;
que cette phase ne comporte aucun acte de la Commission revêtu de force obligatoire;
que, par voie de conséquence, un recours en annulation formé contre l' acte par lequel la Commission a statué sur la demande est irrecevable".
56. Contrairement à l' opinion d' Allied Signal, ces considérations ne peuvent pas être transposées au cas d' espèce, car la Commission peut prendre des mesures revêtues de force obligatoire dans le cadre de la procédure de l' article 93, paragraphe 2.
57. Le fait que le refus de la Commission produit donc des effets juridiques est d' ailleurs fermement confirmé par la jurisprudence.
58. En effet, dans l' arrêt Irish Cement/Commission (26) - et bien que l' avocat général M. Darmon ait explicitement exposé le principe voulant que la possibilité de recours contre un refus soit liée à la possibilité de recours contre l' acte positif -, la Cour a qualifié le refus d' ouvrir la procédure de l' article 93, paragraphe 2, de mesure comportant des effets juridiques (point 11):
"La lettre ... constitue ... une décision prise par la Commission rejetant la plainte concernant l' aide accordée à SQQL. Elle comporte, de ce fait, des effets juridiques définitifs" (27).
59. A des fins d' exhaustivité, nous analyserons aussi les arguments - moins importants - avancés par Allied Signal pour mettre en cause la valeur de l' arrêt Irish Cement/Commission à titre de jurisprudence à l' appui de notre thèse.
60. Allied Signal estime que le passage cité ne contient qu' une observation incidente qui n' était pas nécessaire aux fins de l' arrêt de la Cour (28) et que celle-ci a simplement constaté que le délai imparti pour intenter un recours en annulation était expiré.
61. Cela ne nous paraît pas exact. Nous comprenons la logique des motifs de l' arrêt en ce sens que le requérant aurait dû, pour respecter le délai de l' article 173, faire porter l' objet de son recours en annulation sur la lettre dont il était question, car cette lettre constituait déjà l' expression de la décision revêtue d' effets juridiques utiles, et qu' il ne pouvait pas respecter ce délai en attaquant une lettre ultérieure qui ne faisait que confirmer la décision précitée (voir points 11 à
16).
62. Pour étayer la thèse du caractère incident de l' observation citée, Allied Signal s' est également appuyée sur la circonstance que la Cour avait soulevé, au point 16, la question de savoir si le requérant était directement et individuellement affecté (par la lettre qu' il attaquait). Selon Allied Signal, si la lettre de la Commission avait effectivement possédé le caractère d' une décision, cette question n' aurait pas eu lieu de se poser puisque Irish Cement était le seul destinataire possible
et qu' elle aurait donc eu qualité pour agir indépendamment de la question de savoir si elle était directement et individuellement concernée.
63. Ce point de vue est indéfendable. En premier lieu, l' observation de la Cour au point 16 visait la lettre "attaquée" et non celle à laquelle la Cour a reconnu des "effets juridiques définitifs".
64. En second lieu, le refus d' ouvrir une procédure avait, certes, été communiqué à la requérante, puisque celle-ci avait réclamé cette procédure, mais le destinataire de cette décision était, cependant, l' État membre, puisque l' objet de la procédure aurait porté sur la légalité du comportement de ce dernier en matière d' aides (29).
65. Les autres arguments avancés par Allied Signal dans ce domaine reposent sur l' idée erronée qu' une mesure ne produit des effets juridiques que si la partie requérante établit qu' elle lèse un droit individuel que lui confèrent les dispositions du droit communautaire (30). Cette conception méconnaît la différence entre l' exigence qu' une mesure produise des effets juridiques et les exigences posées par l' article 173, deuxième alinéa, en matière de qualité pour agir des particuliers (31). Comme
ces arguments de la société Allied Signal entrent, par leur nature, dans le cadre du dernier point, nous ne les aborderons que dans le passage consacré à cette dernière partie.
66. (2) En second lieu, le refus attaqué produit aussi des effets juridiques dans la mesure où il comporte une décision au sujet de l' interdiction de mise à exécution prévue à l' article 93, paragraphe 3. Alors que la Commission estime que la décision 85/18 couvre le projet litigieux et que ce dernier relève donc de l' article 93, paragraphe 1, les requérantes estiment que ce projet d' aide entre dans le champ d' application de la discipline et qu' il relève, de ce fait, comme nous l' avons
précédemment indiqué, de l' article 93, paragraphe 3, qui prévoit une interdiction de mise à exécution des aides nouvelles tant que leur compatibilité avec le marché commun n' est pas explicitement ou implicitement (32) constatée. Du seul fait que, par le refus attaqué, la Commission a tranché sur la mise en oeuvre de cette mesure de barrage, elle a adopté un acte revêtu d' effets juridiques (33).
67. (3) Avant de conclure ce point, nous signalerons également que la Commission exprime un point de vue qui n' affecte en rien nos conclusions, lorsque - dans un autre contexte - elle fait valoir que la lettre du 4 octobre 1990 ne revêt qu' un caractère de confirmation par rapport à celle du 1er août 1990. Indépendamment du fait que les deux lettres sont adressées à des destinataires différents (l' une au CIRFS et l' autre à AKZO), ce qui exclut le caractère de confirmation, il y a lieu de
constater que l' objet véritable du recours n' est pas l' une ou l' autre de ces deux lettres, ni les deux, mais le refus qu' elles expriment et dont nous venons d' analyser les effets juridiques. Juridiquement, ce refus n' existe qu' une seule fois, même s' il s' est manifesté dans deux lettres différentes. Le prétendu caractère confirmatif de la seconde lettre ne pourrait donc acquérir une importance que pour la formulation du dispositif, étant donné que la question du respect du délai ne se pose
pas.
68. Il y a donc lieu de maintenir que l' objection soulevée par la société Allied Signal, à savoir que le refus attaqué ne produit pas d' effets juridiques, n' est pas solide.
69. bb) A titre de seconde condition préalable à la recevabilité d' un recours au titre de l' article 173 du traité CEE contre un acte, la Cour a jugé que l' acte attaqué ne devait pas constituer une simple mesure préparatoire (34) (35).
70. Pour ce qui concerne la signification de ce critère, il nous semble que la jurisprudence a varié. En effet, alors que la Cour s' attachait principalement, à l' origine (36), au critère formel du terme ultime d' une procédure spéciale, elle a ultérieurement (37) considéré comme déterminant un critère de fond, orienté vers l' efficacité de la protection juridique. En effet, elle a cherché à déterminer si la possibilité d' attaquer la décision mettant un terme à la procédure offrait une protection
suffisante contre l' illégalité de la mesure concernée. Ce second critère, auquel va notre préférence compte tenu du caractère de communauté de droit de la Communauté, est d' ailleurs aussi le plus général. En effet, lorsqu' une mesure constitue le terme d' une procédure spéciale, comme celle de l' examen provisoire visé à l' article 15, paragraphe 6, du règlement n 17 (38), il est permis de penser qu' une protection juridique efficace exige qu' une telle mesure puisse faire l' objet d' un recours
(39); inversement, s' il apparaît une lacune dans la protection juridique en raison de l' absence de voie de recours contre une mesure adoptée avant le terme ultime de la procédure normale, cette circonstance ne constitue pas une indication permettant de présumer que la mesure en question a été adoptée sur la base d' une procédure spéciale.
71. Si nous appliquons le critère ainsi défini au cas d' espèce, nous constatons que, dans notre cas, un recours contre une mesure ultérieure mettant un terme à la procédure, qui offrirait une autre possibilité de protection juridique, est obligatoirement exclu puisque c' est précisément l' ouverture de la procédure qui a été refusée.
72. Sur ce point non plus, le principe, invoqué par Allied Signal, selon lequel il n' est possible d' attaquer un refus que si l' acte positif correspondant est lui-même susceptible de recours, ne constitue pas un argument permettant de conclure à l' irrecevabilité du recours. Pour ce qui concerne, d' une part, le recours contre des mesures que la Commission aurait pu adopter si elle avait ouvert la procédure, et si elle avait ainsi adopté l' acte positif en fonction duquel s' établit la
comparaison, il s' agit de mesures que permet l' ouverture de la procédure (40), mais auxquelles le refus attaqué fait, en revanche, obstacle. D' autre part, tout comme l' aurait fait l' ouverture de la procédure, le refus d' ouvrir la procédure comporte une décision quant à la mise en oeuvre de l' interdiction prévue à l' article 93, paragraphe 3. En cas d' ouverture d' une procédure, l' État membre concerné aurait été affecté et aurait pu attaquer la décision.
73. Dans la droite ligne de la jurisprudence Irish Cement (41), il y a donc lieu de constater que le refus d' ouvrir la procédure de l' article 93, paragraphe 2, dont il est question en l' espèce, ne présente pas le caractère d' une mesure préparatoire.
74. Toutes ces raisons nous conduisent à conclure que le refus contesté par les parties requérantes constitue un acte susceptible d' annulation.
75. b) Il convient maintenant d' examiner la qualité des requérantes pour agir au regard de l' article 173, deuxième alinéa. Cette qualité est, en effet, douteuse et contestée sur un point, à savoir le point de savoir si elles sont individuellement concernées.
76. On sait que, selon une jurisprudence constante, le sujet individuellement concerné est celui que la décision atteint en raison de certaines qualités qui lui sont particulières ou d' une situation de fait qui le caractérise par rapport à toute autre personne et, de ce fait, l' individualise d' une manière analogue à celle du destinataire (42).
77. aa) Avant d' analyser le moyen d' irrecevabilité soulevé à cet égard par les parties intervenantes, nous voudrions commencer par rappeler que, en règle générale, une personne ne peut être individuellement concernée que si elle peut faire valoir un intérêt propre. Rapporté à la formule précitée, ce principe peut s' expliquer en ce sens que l' assimilation au destinataire n' est justifiée qu' à cette condition. La Cour a ainsi estimé (43) à bon droit qu' on ne saurait accepter
"le principe selon lequel l' association, en sa qualité de représentante d' une catégorie d' entrepreneurs, serait concernée individuellement par un acte affectant les intérêts généraux de cette catégorie".
78. Il en résulterait, en effet, que
"ce principe, ayant pour effet de concentrer dans le chef d' un seul sujet de droit des intérêts propres aux membres d' une catégorie qui sont touchés en tant que tels par de véritables règlements, porterait atteinte au système du traité, qui n' admet le recours en annulation des particuliers que contre les décisions individuelles qui les atteignent en tant que destinataires ou contre les actes qui les frappent d' une manière analogue" (44).
79. La Cour a ultérieurement apporté une exception à la règle ainsi définie dans le cas où (comme dans les affaires de dumping et de subventions) (45) les intérêts des entreprises peuvent être défendus par leurs associations pendant la procédure administrative (46). Ces principes interviennent dans l' examen de la recevabilité qu' il convient d' effectuer (d' office) en l' espèce, plus précisément pour ce qui concerne la requête du CIRFS. Nous réserverons cependant l' examen de leur application à un
passage ultérieur des présentes conclusions dans lequel la situation des requérantes sera analysée au regard de l' ensemble des critères de recevabilité.
80. bb) Les parties intervenantes soutiennent que le recours est irrecevable en se fondant sur les considérations retenues par la Cour dans l' arrêt Cofaz e.a./Commission (47). Se prononçant sur la recevabilité d' un recours formé par des fabricants français d' engrais azotés et dirigé contre la clôture d' une procédure concernant une aide qui avait été octroyée à des concurrents néerlandais par la voie, selon les producteurs français, d' un tarif spécial pour la fourniture de gaz naturel, la Cour a
déclaré ce qui suit (points 23 à 25):
"En ce qui concerne plus particulièrement ladite situation de fait (individualisation d' un plaignant), la Cour a itérativement jugé que, dans les cas où un règlement accorde aux entreprises plaignantes des garanties procédurales les habilitant à demander à la Commission de constater une infraction aux règles communautaires, ces entreprises doivent disposer d' une voie de recours destinée à protéger leurs intérêts légitimes (arrêts Metro I (48), FEDIOL/Commission (49) et Demo-Studio
Schmidt/Commission (50)).
A cet égard, il y a lieu de rappeler que la Cour, dans son arrêt du 20 mars 1985, Timex Corporation/Conseil et Commission (264/82, Rec. p. 849), a précisé qu' il y a lieu d' examiner dans cette perspective le rôle joué par l' entreprise dans le cadre de la procédure précontentieuse. Elle a admis, comme élément établissant que l' acte en question concerne l' entreprise au sens de l' article 173, deuxième alinéa, du traité, le fait que cette entreprise a été à l' origine de la plainte ayant donné lieu
à l' ouverture de la procédure d' enquête, qu' elle a été entendue en ses observations et que le déroulement de la procédure a été largement déterminé par ses observations.
Les mêmes considérations s' appliquent aux entreprises qui ont joué un rôle comparable dans le cadre de la procédure visée à l' article 93 du traité si, toutefois, leur position sur le marché est substantiellement affectée par la mesure d' aide qui fait l' objet de la décision attaquée. En effet, l' article 93, paragraphe 2, reconnaît, dans des termes généraux, la faculté des entreprises intéressées de présenter leurs observations à la Commission, sans donner cependant des précisions
supplémentaires."
81. Les parties intervenantes estiment que, dans le cas d' espèce, la Commission n' a engagé que la procédure préliminaire, au cours de laquelle elle examine si les conditions d' ouverture de la procédure de l' article 93, paragraphe 2, sont réunies, mais sans engager cette seconde procédure, et que, de ce fait, les requérantes ne disposaient donc précisément pas du droit de présenter des observations comme le prévoit cette disposition. Les critères appliqués dans l' arrêt Cofaz e.a./Commission
conduiraient donc, selon les parties intervenantes, à conclure à l' irrecevabilité du présent recours.
82. Même si les parties intervenantes partent d' une prémisse exacte en ce qu' elles considèrent que le droit de présenter des observations est un droit limité à la procédure proprement dite (la procédure de l' article 93, paragraphe 2) (51), nous ne pouvons cependant pas nous rallier à leur conclusion.
83. Pour expliquer notre point de vue, nous examinerons, en le replaçant dans son cadre, le critère des "garanties procédurales" (52), auquel se réfèrent les développements de la Cour concernant le droit de présenter des observations ainsi que les objections des parties intervenantes. Cet examen est également destiné à dégager la base sur laquelle la qualité pour agir des requérantes pourra être concrètement analysée.
84. Le cadre dont il est question est défini par le principe indiqué au point 23 de l' arrêt Cofaz e.a./Commission, principe que la Cour, comme elle le confirme dans ledit arrêt Cofaz e.a./Commission, a toujours appliqué depuis l' arrêt Metro I (53) dans sa jurisprudence relative à la qualité pour agir des tiers en matière de droit de la concurrence (54) et de dumping (55), ainsi que dans le domaine des subventions (56) et des aides (57). Ce principe veut que le recours des entreprises tierces
contre une application des règles de concurrence qui leur paraît insuffisante ou insuffisamment rigoureuse soit considéré comme un moyen de "protéger leurs intérêts légitimes".
85. L' intérêt que défendent les entreprises tierces en introduisant de tels recours réside dans l' intérêt d' éviter que d' autres entreprises n' obtiennent ou ne s' assurent des avantages injustifiés au regard des règles de concurrence et ayant pour corollaire de désavantager les entreprises plaignantes. La circonstance que la Cour parle d' un intérêt "légitime" dans ce contexte est un élément qui, compte tenu du fait que le bien-fondé de la requête n' est pas encore établi au stade de l' examen
de la recevabilité, ne peut que signifier que les dispositions pertinentes visent à protéger cet intérêt. Cela ressort de manière particulièrement claire des considérations de la Cour et de son avocat général dans l' affaire FEDIOL/Commission (58).
86. Il est aisé de comprendre la raison pour laquelle la Cour s' attache tout particulièrement à cet élément. Pour qu' une personne puisse être considérée comme concernée de manière analogue à un destinataire (et donc individuellement concernée), il faut, pouvoir constater que, par la décision attaquée, il a été fait application des dispositions pertinentes à cette personne précise. Si on l' envisage sous cet angle, il ressort clairement de l' observation précitée que des circonstances purement
extérieures, telle que la participation à la procédure en particulier, ne sont pas suffisantes pour permettre d' assimiler le plaignant au destinataire: il faut, en outre, que le plaignant relève, à titre de personne protégée, du domaine d' application de la règle de concurrence concernée.
87. Dans ce contexte, il est, en outre, impératif que l' acte de la Communauté puisse potentiellement avoir, pour l' intérêt ainsi protégé du plaignant, des répercussions qui distinguent la situation de ce dernier de celle de tout autre opérateur économique. Cet élément s' établit - de manière négative - à partir des répercussions que produit l' acte contesté, d' origine étatique ou privée, compte tenu de la signification économique de cet acte et de la situation du requérant sur le marché ainsi que
de son activité. Il peut, notamment, s' agir des conséquences d' une décision excluant le requérant d' un système de distribution sélectif dans le cas de l' article 85 (59), de préjudices causés par un dumping (60) ou par des subventions (61), ou encore de désavantages résultant d' aides accordées à des entreprises concurrentes (62). Bien qu' il arrive à la Cour de ne même pas mentionner explicitement cette condition (63) - dans des cas où elle est incontestablement remplie -, ou de ne l' examiner
parfois que succinctement (64), il est constant, depuis l' arrêt Cofaz e.a./Commission, que cette condition est impérative.
88. La plupart du temps (65), les éléments à vérifier de ce point de vue ne suffisent cependant pas pour faire apparaître la décision comme un cas d' application des règles de concurrence visant précisément le requérant (66). La Cour exige alors que le requérant ait, en outre, participé à la procédure, au titre des garanties qui lui sont accordées dans ce cadre, et qu' il ait joué un rôle dans ladite procédure. Cette exigence d' un rôle dans la procédure paraît parfaitement logique, puisque la
procédure administrative de l' institution communautaire sert précisément à dégager les fondements de la décision que prendra cette dernière (67).
89. Quel est donc le rôle que joue, dans ce contexte, l' exigence d' une intervention du requérant au titre des garanties procédurales qui lui sont accordées?
90. Selon nous, cette condition est d' abord étroitement liée au contrôle de l' objectif de protection propre à la règle de concurrence dont les garanties procédurales constituent l' expression. En l' imposant, la Cour exige, en outre, que ladite protection, prévue par les dispositions applicables, soit précisément réalisée par la participation de l' intéressé à la procédure administrative. En pareil cas, l' institution communautaire doit, en effet, tenir compte des arguments de ce dernier - non
seulement dans l' intérêt d' une bonne application du droit communautaire, mais aussi dans le propre intérêt de celui-ci.
91. En dépit des apparences, ces principes ne conduisent pas, en l' espèce, à l' irrecevabilité du recours au seul motif que l' étape de la procédure pendant laquelle les garanties existent n' a pas été engagée. Une entreprise qui, à titre de concurrent de l' entreprise favorisée, relève de la protection prévue par le régime des aides ne perd pas cette position du fait que la Commission refuse d' ouvrir la procédure de l' article 93, paragraphe 2. De plus, si la procédure avait été ouverte, une
telle entreprise aurait bénéficié des garanties prévues dans le cadre de cette procédure pour la mise en oeuvre concrète de la protection. Envisagé sous cet angle, pareil refus d' ouvrir la procédure, dans la mesure où il intervient à la suite d' une intervention utile du requérant au stade de la procédure préliminaire, apparaît comme une application (négative) de règles de concurrence le concernant précisément, au même titre qu' une décision de clore la procédure après l' avoir ouverte. La
différence la plus patente entre les deux hypothèses réside, en fait, en ce que, dans un cas tel que celui de l' espèce, il est en outre intervenu une décision négative quant à l' application des garanties procédurales. Il serait inadéquat et contradictoire, d' opposer cette circonstance au requérant. Inadéquat, dans la mesure où celui-ci n' a aucune influence directe sur cette circonstance; contradictoire, dans la mesure où, par son recours, il demande précisément l' ouverture de la phase de la
procédure au cours de laquelle il dispose des garanties.
92. Il y a d' ailleurs lieu de constater que la thèse des parties intervenantes conduirait à des lacunes considérables dans le système de protection juridique. Il ne s' agit pas seulement du contrôle de la Cour sur l' application du régime des aides, mais aussi de l' effet direct de l' interdiction de mise à exécution de l' article 93, paragraphe 3, du traité. Dans l' hypothèse où, comme en l' espèce, la Commission prend une décision négative sur ce point, la thèse des parties intervenantes conduit,
si on la retient, à ce que, en cas d' erreur de la Commission, le concurrent concerné ne puisse pas faire valoir les droits qui lui sont reconnus par la Cour.
93. Si nous ne suivons donc pas, de ce fait, les vues des parties intervenantes quant à la qualité pour agir, notre position ne saurait être modifiée par la décision de la Cour dans l' affaire Lord Bethell/Commission (68) invoquée par Allied Signal. Dans cet arrêt, la Cour a rejeté le recours formé par un utilisateur de services réguliers de transport aérien (qui était aussi membre du Parlement européen) et au titre duquel celui-ci reprochait à la Commission de s' être abstenue, bien qu' elle y ait
été invitée, d' ouvrir la procédure de l' article 89 contre certaines entreprises de transport aérien pour contrôler leurs tarifs sur la base des articles 85 et 86 du traité CEE. Dans le cadre de ce recours, qui était fondé à titre principal sur l' article 175 et à titre subsidiaire sur l' article 173, la Cour n' a pas élucidé le point de savoir si le comportement de la Commission revêtait le caractère d' un refus (élément pertinent aux fins du choix entre les deux dispositions). Elle a, au
contraire, examiné les deux articles simultanément. Dans le passage décisif de son arrêt (point 16), elle déclare:
"Il apparaît donc que le requérant demande à la Commission non de prendre une décision à son égard, mais d' ouvrir une procédure d' investigation à l' égard de tiers et de prendre des décisions à leur charge. Sans doute, en sa double qualité d' usager des lignes aériennes et d' animateur d' un mouvement d' usagers des mêmes services, le requérant est intéressé indirectement, comme pourraient l' être d' autres usagers, à une telle action et à son résultat éventuel, mais il ne se trouve pas, pour
autant, dans la position juridique précise du destinataire actuel d' un acte susceptible d' annulation, au sens de l' article 173, deuxième alinéa, ni dans celle du destinataire potentiel d' un acte juridique que la Commission serait obligée de prendre à son égard, comme c' est l' hypothèse de l' article 175, troisième alinéa."
94. A ce sujet, il y a d' abord lieu de constater que la Cour ne s' est pas explicitement prononcée sur la question de savoir si le requérant était individuellement concerné par l' acte de la Commission, mais qu' elle a simplement déclaré que l' on ne pouvait envisager de le considérer comme destinataire de cet acte. Pour ce qui concerne, en second lieu, la réponse à cette question, le requérant occupait la position d' un utilisateur et non celle d' une entreprise tierce (lésée); la Cour peut avoir
vu dans cette circonstance une différence importante aux fins de la question de l' individualisation du requérant, dans la mesure où cette question était liée aux répercussions de l' acte contraire à la concurrence (69). Enfin, en troisième lieu, le domaine du trafic aérien ne faisait l' objet, à l' époque, d' aucune disposition prévoyant des garanties procédurales en faveur de particuliers: d' une part, de telles dispositions ne résultent pas du texte de l' article 89; d' autre part, le règlement n
17, dont le domaine d' application à cet égard est limité par le règlement n 141 (70), n' était pas en vigueur et le règlement (CEE) n 3975/87 (71), qui prévoit désormais des garanties comparables à celles du règlement n 17 dans le domaine du transport aérien ((voir, en particulier, l' article 3, paragraphe 2, sous b) )), n' était pas encore en vigueur non plus.
95. Les motifs de cet arrêt ne sont donc pas transposables au cas d' espèce.
96. c) aa) L' application au cas d' espèce des critères énoncés jusqu' à présent conduit d' abord à constater que le présent recours est irrecevable en ce qu' il est formé par le CIRFS. Cela résulte incontestablement, selon nous, des principes précédemment exposés en matière de qualité pour agir des associations d' entreprises.
97. L' arrêt Van der Kooy e.a./Commission (72), invoqué par les requérantes, n' affecte en rien cette conclusion, car le recours dont il s' agissait n' avait pas été formé par une association au sens où nous l' entendons ici. Dans cette affaire, entre autres requérants, le Landbouwschap, organisme néerlandais destiné à promouvoir les intérêts des opérateurs économiques du secteur de l' agriculture, avait demandé l' annulation d' une décision par laquelle la Commission avait déclaré incompatible avec
le marché commun une aide prétendument octroyée sous forme de tarif spécial de gaz naturel à des entreprises horticoles. Après les conclusions de son avocat général, Sir Gordon Slynn (73), qui avait soupesé (mais rejeté) l' option consistant à admettre les recours formés par les associations d' entreprises dans le domaine des aides, la Cour, de son côté, a clairement donné à entendre qu' elle entendait maintenir les principes antérieurement développés. Au point 21, elle confirme, en effet, que la
qualité pour agir sur le fondement de l' article 173, deuxième alinéa, suppose un intérêt propre du plaignant. Elle déclare:
"Le Landbouwschap ne saurait être considéré comme directement et individuellement concerné par la décision ... en tant que bénéficiaire de l' aide litigieuse."
98. La Cour s' arrête ensuite sur la position du Landbouwschap qu' elle assimile, dans une certaine mesure, à une autorité ayant octroyé l' aide (74) (points 21 à 24):
"... il n' en reste pas moins que, comme cet organisme l' a fait valoir à juste titre, sa position est affectée par la décision 85/215 en sa qualité de négociateur des tarifs du gaz dans l' intérêt des horticulteurs.
Il y a lieu d' observer, en outre, qu' en cette qualité le Landbouwschap a participé activement à la procédure en vertu de l' article 93, paragraphe 2, en soumettant des observations écrites à la Commission et en se maintenant en contact étroit avec les services compétents tout au long de la procédure.
Le Landbouwschap, enfin, figure parmi les signataires de l' accord ayant établi le tarif contesté par la Commission et, à ce titre, est mentionné à plusieurs reprises dans la décision 85/215.
Toujours à ce titre, il a été obligé, pour mettre à exécution cette décision, d' entamer de nouvelles négociations tarifaires avec Gasunie et de conclure un nouvel accord.
Il faut donc conclure que, au vu des circonstances de l' espèce, le Landbouwschap était en droit de présenter un recours en annulation aux termes de l' article 173, deuxième alinéa, contre la décision 85/215 de la Commission".
99. La situation du CIRFS n' est nullement comparable à cette hypothèse. Le recours est donc à rejeter comme étant irrecevable dans la mesure où il est formé par cette association.
100. bb) De même, le recours est également à rejeter comme étant irrecevable en ce qu' il est formé par les entreprises autres qu' AKZO. Ces autres entreprises ne sont pas apparues dans la procédure qui a conduit au refus attaqué - que ce soit directement ou par l' intermédiaire du CIRFS agissant en leur nom. Aucune des deux lettres attaquées ne leur est adressée. Enfin, il n' existe pas non plus d' éléments incitant à penser que les répercussions de l' aide seraient suffisantes, par elles-mêmes,
pour individualiser ces entreprises de manière analogue à des destinataires.
101. cc) En revanche, le recours d' AKZO remplit les conditions qui ont été examinées.
102. Il y a d' abord lieu de constater qu' AKZO produit une large gamme de matériaux, y compris des fibres de polyester, qui sont utilisés pour le renforcement des pneumatiques (75). D' après les estimations d' un opérateur de ce marché, la part des pneumatiques dans l' utilisation des fibres de polyester à applications techniques progressera, à l' échelle mondiale, de 38 % en 1988 à 42 % en 1992 (76). Allied Signal a, en outre, admis que, dans le secteur de la viscose, matière utilisée pour la
grande majorité des pneumatiques en Europe de l' Ouest, AKZO est le fabricant le plus important. La production d' Allied Signal à Longwy ferait donc une concurrence sensible à AKZO, dont les intérêts légitimes relèvent ainsi de la protection prévue dans le domaine du droit des aides.
103. Dans ce contexte, il y a également lieu de constater que la capacité de production existant dans la Communauté était, pour ces fibres, de 109 kilotonnes en 1990 (77). Compte tenu de l' incertitude des estimations concernant l' évolution de la demande et de l' importance future des matériaux concurrents, l' augmentation de capacité de 25 kilotonnes que l' investissement d' Allied Signal engendrerait d' ici à 1993 ne saurait, a priori, être considéré comme négligeable, même si l' on déduisait de
ce chiffre une quantité annuelle de 7 kilotonnes correspondant à la quantité importée jusqu' à présent dans la Communauté par Allied Signal à partir des États-Unis.
104. Enfin, la part de l' aide octroyée à l' investissement en cause s' élève incontestablement à au moins 19 % en chiffres bruts (160 millions de FF pour 840 millions de FF), ce qui, d' après les indications de la Commission, qui tient compte à cet égard des différences de régimes fiscaux des États membres, correspond, en équivalent net, à une subvention de 16,5 %.
105. Ces considérations suffisent pour constater que la société AKZO est sensiblement affectée (au sens des critères de l' arrêt Cofaz e.a./Commission).
106. Enfin, AKZO a également joué un rôle utile pendant la procédure qui a précédé la décision. Le refus, tel qu' il a été communiqué à AKZO, a été décidé en tenant compte de la lettre du 29 juin 1990 ainsi que d' autres courriers mentionnés dans la lettre attaquée du 4 octobre 1990. Cette dernière confirme, en outre, que l' affaire a fait l' objet de discussions approfondies entre les membres de différents services de la Commission et des représentants d' AKZO et que son signataire a
personnellement examiné le cas en tenant compte des arguments avancés par la société AKZO.
107. d) Les autres objections soulevées par Allied Signal n' affectent pas davantage la recevabilité du recours d' AKZO.
108. La première objection consiste à soutenir qu' une déclaration de recevabilité du recours méconnaîtrait le pouvoir discrétionnaire dont dispose la Commission en matière d' ouverture de la procédure. A cela, il y a lieu de répliquer que la Cour exerce naturellement aussi un contrôle sur les décisions qui sont prises sur la base d' un pouvoir discrétionnaire (78). Elle examine notamment, dans ce cadre, si la Commission a dûment apliqué les "principes du droit en vigueur" (79) pour procéder à son
appréciation. De ce point de vue, on ne comprend pas en quoi la présence d' une marge d' appréciation discrétionnaire pourrait rendre irrecevable un recours qui met précisément en cause (80) le respect du droit communautaire dans l' exercice de ce pouvoir (81). Cette objection est donc à rejeter.
109. A titre de seconde objection, Allied Signal fait valoir que, dans l' examen du bien-fondé du recours, la Cour serait obligatoirement amenée à trancher aussi la question de savoir si la République française a manqué à son obligation de notification; or, dans ce cas, les garanties de défense des articles 169 et 170 du traité CEE ne seraient pas assurées.
110. Un pareil argument peut éventuellement être justifié lorsque la décision sur le recours en annulation implique en dernier ressort, par elle-même, de procéder à des constatations relatives à un manquement au traité, notamment lorsque le recours est dirigé contre le refus de la Commission d' engager une procédure en manquement. Or, l' examen du présent recours n' exige pas de telles constatations. On peut tout au plus envisager - à l' inverse - la possibilité d' une déduction qui serait tirée d'
une erreur de la Commission éventuellement établie par l' arrêt et qui conduirait à conclure que l' État membre a commis une violation. Pareilles conclusions n' émaneraient naturellement pas de la Cour et peuvent encore moins entrer dans l' autorité de chose jugée de l' arrêt. Ni l' esprit ni la lettre des règles formelles des articles 169 et 170 ne seraient mis en cause par un arrêt constatant une telle erreur de la Commission.
III - Sur le bien-fondé
111. Le recours de la société AKZO, qui est donc recevable sur la base de ce qui précède, nous paraît également fondé.
112. C' est à bon droit que la requérante (82) soutient que, au moment de l' octroi de l' aide, la discipline (dont les conditions sont, par ailleurs, incontestablement remplies) englobait les fibres telles que celles destinées à être produites par Allied Signal à Longwy et que la Commission s' est donc fondée sur une opinion juridique erronée dans l' exercice de son pouvoir d' appréciation.
113. En premier lieu, contrairement à l' opinion du gouvernement français, la nature juridique de la discipline n' interdit pas à la requérante de se prévaloir de son contenu. Comme nous l' avons précédemment exposé (83), il résulte de l' accord donné par l' État membre concerné que la discipline influe directement sur les conséquences juridiques découlant de la décision 85/18 pour les projets d' aide. Un grief fondé sur le contenu de la discipline possède donc la même valeur que tout autre grief
tiré d' une mauvaise application de cette décision. Cette objection est donc à rejeter, quelle que soit l' appréciation à laquelle elle aurait dû donner lieu si la discipline possédait une autre nature juridique.
114. En ce qui concerne, ensuite, la portée controversée de la discipline, nous nous rallions intégralement à la thèse de la requérante: la discipline n' était (contrairement à l' opinion des parties intervenantes) pas limitée au secteur des fibres destinées au textile et à l' habillement au moment de son introduction, en 1977, et n' a pas été ultérieurement limitée à ce secteur (contrairement à l' opinion de la Commission) par la décision de la Commission dans l' affaire de l' usine de fibres
"Bottrop".
115. A titre d' objet d' un acte juridique revêtu d' effets obligatoires, la discipline doit être interprétée selon des critères objectifs. A cet égard, on peut, certes, prendre en considération sa finalité et sa genèse et les déterminer à l' aide d' explications et de décisions ultérieures de la Commission, dans la mesure où de telles explications et décisions peuvent avoir valeur d' indication. Toutefois, contrairement à l' opinion d' Allied Signal, la Cour n' est pas tenue par l' interprétation
que la Commission peut avoir donnée de la discipline à un moment quelconque.
116. Compte tenu de ces critères d' interprétation, il convient de commencer par rappeler le texte de la lettre de 1977. Celle-ci mentionne les fibres synthétiques en général, sans distinction entre les fibres destinées aux applications industrielles et celles destinées au secteur du textile et de l' habillement. Ce libellé correspond à l' objectif de la discipline - éviter une aggravation des problèmes résultant de la sous-utilisation des capacités. La Commission a, en effet, elle-même admis, sur
la base de données chiffrées, que, pendant les années 70 et en particulier en 1977, les surcapacités qui existaient dans la Communauté concernaient aussi le domaine des fibres destinées à des applications industrielles. Allied Signal a, certes, contesté, à l' audience, l' existence de surcapacités dans cette branche pendant la période considérée, mais sans fournir des précisions de détail permettant d' infirmer les arguments de la Commission.
117. Le fait que le libellé et la finalité du texte imposent l' interprétation que nous préconisons est également confirmé par le document annexé à une lettre de 1978 par laquelle la Commission précisait aux États membres le contenu exact de la discipline (84). A la fin de ce document, la Commission précisait que le régime litigieux s' appliquait aux aides octroyées en faveur de projets d' investissement "qui concernent les fibres synthétiques de toute nature, notamment les fibres acryliques,
polyester et polyamide qu' elles soient destinées à être utilisées dans le secteur du textile ou qu' elles soient destinées à des applications industrielles " (85). La lettre soulignait en outre que les explications données dans le document annexé tenaient compte des réponses des États membres. Dans le document annexé lui-même, on relève: "Compte tenu des réponses reçues, la Commission a conclu que ses demandes seraient suivies d' effet." Tout indique donc que ces explications reflètent l'
interprétation de la discipline communément retenue par la Commission et les États membres et que les deux parties considéraient la décision comme également justifiée sur le plan économique dans le domaine des fibres à applications industrielles.
118. Il se peut que, pour ce qui concerne le taux d' utilisation des capacités, la situation se soit ultérieurement modifiée, mais cette question peut demeurer en suspens. Il n' est pas davantage nécessaire de trancher la question de savoir si, comme l' affirme Allied Signal, compte tenu de la situation actuelle et des caractéristiques des fibres destinées à être produites par cette société, le projet litigieux ne crée pas de capacités excédentaires. Aucun de ces éléments ne saurait, en effet,
affecter l' interprétation de l' acte juridique en cause. Cela ne modifie naturellement en rien l' obligation de la Commission de prendre en considération tous les éléments pertinents aux fins de l' examen prévu à l' article 92, paragraphe 3, après l' ouverture de la procédure.
119. Les arguments avancés par les parties intervenantes contre cette interprétation ne sauraient ébranler notre conviction.
120. Il importe peu que la lettre de 1977 mentionne, de manière générale, l' encadrement communautaire des aides en faveur du textile et de l' habillement. S' il existe incontestablement un lien entre la discipline et cet encadrement communautaire, il n' existe cependant pas d' éléments permettant de conclure que la discipline était exclusivement destinée à s' appliquer aux fibres utilisées dans ce secteur.
121. Contrairement à l' opinion du gouvernement français, la lettre envoyée par la Commission aux États membres pour préparer le renouvellement de la discipline en 1987 ne contient pas non plus d' éléments susceptibles d' emporter la conviction. Certes, cette lettre ne fait état que des fibres textiles à propos de l' évolution de la demande qui, selon la Commission, pourra, au mieux, connaître une stagnation dans un avenir proche. A supposer que cela permette de tirer des conclusions inverses pour
le secteur des fibres destinées à des applications industrielles, ces conclusions ne pourraient concerner que la situation actuelle du marché et non la teneur de la discipline instituée en 1977.
122. Les deux parties intervenantes invoquent, en outre, la décision adoptée par la Commission en 1988 au sujet d' un projet d' aide en faveur d' une unité nouvelle de production de fibres de polypropylène et de polyéthylène à applications industrielles. Cette unité devait être créée à Bottrop (c' est pourquoi elle est appelée ci-après "décision usine de fibres de Bottrop") (86). Dans cette décision, la Commission avait conclu que l' aide en cause était compatible avec le marché commun - sans ouvrir
la procédure de l' article 93, paragraphe 2. En ce qui concerne les fibres de polypropylène (les fibres de polyéthylène, comme le remarque à juste titre la Commission dans la décision, n' entrent pas dans le champ d' application de la discipline), on relève essentiellement deux séries de considérations dans la décision au sujet de la compatibilité avec la discipline:
- il s' agit d' un produit nouveau pour lequel il n' existe pas d' excédents de capacité, de sorte que l' aide ne peut pas nuire aux autres producteurs qui fabriquent des fibres traditionnelles. L' aide ne contrevient donc pas à l' objectif de la discipline, à savoir éviter les augmentations de capacités dans les secteurs dans lesquels il existe une offre excédentaire;
- la discipline "avait et a toujours pour objectif de s' appliquer aux fibres et aux fils destinés au secteur du textile et de l' habillement. Dans le cas présent, le marché visé ... est situé en dehors de ce secteur".
123. Cette seconde considération présente de l' intérêt aux fins de l' espèce.
124. Néanmoins, en réponse à une question, la Commission a déclaré à l' audience qu' il s' agissait là de la seule "communication" (en tout cas avant l' adoption de la décision attaquée) dans laquelle elle était partie de l' idée que le domaine d' application de la discipline était limité aux fibres textiles. Cette réponse - fiable (87) - doit être envisagée dans le contexte des autres développements de la Commission tendant à démontrer qu' il s' agissait d' un cas de dérogation à la discipline.
125. Il n' est pas nécessaire de trancher le point de savoir si la décision reposait effectivement sur l' idée que le domaine d' application de la discipline était limité aux fibres textiles. Cette décision ne constitue rien d' autre qu' un cas isolé, que la Commission qualifie elle-même de dérogatoire en ce qui concerne le point litigieux de la discipline. Elle ne fournit donc aucun élément en faveur de l' interprétation étroite de la discipline, que nous rejetons.
126. En revanche, la circonstance que, dans la correspondance (88) échangée avec la Commission avant la prorogation décidée en 1989, le CIRFS soutenait qu' il fallait "étendre" la discipline aux fibres à applications industrielles peut être liée au fait que, comme l' indique la lettre du CIRFS du 27 octobre 1988 (89), une partie de ses adhérents souhaitaient une "extension". Une certaine incertitude a effectivement pu naître parmi ses adhérents à la suite de la "décision 'usine de fibres de Bottrop'
", que le CIFRS a certes contestée - sous l' angle qui nous intéresse aux fins de l' espèce -, mais qu' il n' a pas attaquée. Dans ces conditions, il pouvait sembler opportun de proposer, à titre de précaution, d' "étendre" la discipline. En dernier ressort, nous ne voyons, là non plus, aucun élément plaidant en défaveur de notre interprétation.
127. Enfin, cette attitude du CIRFS explique pourquoi le texte de la discipline, tel qu' il a été élaboré pour la période commençant le 19 juillet 1989, mentionne que la Commission
"émettra un avis a priori défavorable au sujet des aides proposées par les États membres, qu' elles soient sectorielles, régionales ou générales, qui auraient pour effet d' accroître la capacité de production nette des sociétés du secteur des fibres synthétiques (fibres et fils en acrylique, en polyester, en polypropylène et en polyamide et texturation de ces fils, quels que soient la nature ou le type de produits ou d' utilisation finale)" (90).
128. En dépit de l' opinion des intervenantes, il résulte des considérations que nous avons développées que ce texte ne permet pas de tirer des conclusions a contrario quant à la situation juridique en vigueur avant le 19 juillet 1989.
129. Puisque la discipline s' appliquait donc aussi, dès l' origine, aux fibres destinées à des applications industrielles, il convient d' analyser le point de vue de la Commission selon lequel celle-ci en a, elle-même, restreint le champ d' application aux fibres destinées au secteur du textile et de l' habillement par la voie de la décision "usine de fibres de Bottrop".
130. Ce point de vue peut immédiatement être rejeté. A titre d' objet d' un acte juridique revêtu d' effets obligatoires qui ne prend naissance que par le consentement des États membres, la discipline ne peut pas être modifiée par un acte unilatéral de la Commission. La circonstance que la décision précitée n' a pas été attaquée, bien que communiquée à tous les États membres, n' affecte pas cette conclusion. En effet, les États membres ne pouvaient pas réaliser que leur "silence" entraînerait une
telle conséquence juridique. Ce silence ne saurait donc être considéré comme un consentement.
131. Il résulte de l' ensemble de ce qui précède que, dès l' origine, la discipline englobait les fibres de la catégorie concernée en l' espèce et que - jusqu' à l' adoption de la discipline dans la version de 1989 - aucune restriction n' avait été provisoirement apportée à son champ d' application sur le point pertinent en l' espèce. De ce fait, elle était donc également applicable, dans cette mesure, le 28 juin 1989, date retenue par la Commission comme date d' octroi de l' aide. Certes, la
requérante reproche aussi à la Commission d' avoir retenu cette date dans sa décision. Néanmoins, elle n' indique pas la date qu' elle considère comme exacte, mais se contente de mentionner des événements survenus pendant le premier semestre de 1990: il en résulterait, selon elle, que l' aide n' aurait pas pu avoir été octroyée dès le mois de juin 1989. En tout état de cause, en ce que la Commission situe la date déterminante avant l' adoption de la décision attaquée, son point de vue ne saurait
donc être considéré comme contesté. Compte tenu des considérations qui viennent d' être exposées, il n' y a donc lieu d' examiner ni la question de la date pertinente ni la question des offres de preuves concernant cet aspect.
132. La Commission a donc méconnu le fait que l' aide litigieuse relevait du domaine d' application de la discipline et constituait, dès lors, une aide nouvelle. Elle s' est fondée sur cette conception erronée pour adopter sa décision quant à l' opportunité d' ouvrir la procédure de l' article 93, paragraphe 2, et elle a attribué à cet élément une importance décisive. Il n' est pas exclu qu' elle aurait adopté un autre point de vue si elle avait fait une application exacte du droit communautaire -
compte tenu des critères résultant de l' arrêt Allemagne/Commission (91). La décision attaquée de la Commission repose, dès lors, sur un exercice de son pouvoir discrétionnaire qui est incompatible avec le droit communautaire. Cette décision doit donc être annulée.
IV - Dépens
133. Les dépens des requérantes et de la Commission sont à compenser en application de l' article 69, paragraphe 3, du règlement de procédure, sauf pour ce qui concerne les dépens correspondant à la procédure de référé qui doivent, conformément aux conclusions de la Commission, être supportés par les requérantes. Aux fins de l' application de l' article 69, paragraphe 3, il importe de retenir que la société AKZO obtient gain de cause, sans cependant avoir présenté en temps utile ses conclusions sur
les dépens (avec la requête), comme le prévoit le paragraphe 2. Il convient ensuite de constater que la Commission n' a pas exposé de frais supplémentaires en raison de l' intervention des autres requérantes, puisque les obervations de ces dernières sont contenues dans les mêmes actes que celles de la société AKZO.
134. Pour ce qui concerne les parties intervenantes, le gouvernement français supporte ses propres dépens, en application du paragraphe 4 de l' article 69, indépendamment de l' issue de la procédure. Conformément à la demande des requérantes, la société Allied Signal, ayant succombé, supporte ses propres dépens; il résulte des raisons précédemment mentionnées qu' il n' y a pas lieu, en tout état de cause, de procéder à une ventilation des dépens.
C - Conclusion
135. Pour l' ensemble des motifs qui précèdent, nous vous proposons
- de rejeter le recours comme étant irrecevable en ce qu' il a été formé par le CIRFS ainsi que par les sociétés Hoechst Aktiengesellschaft, Imperial Chemical Industries plc et SNIA Fibre SpA;
- de faire droit à la demande de la société AKZO NV et d' annuler la décision de la Commission communiquée à cette requérante par lettre du 4 octobre 1990;
et
- de compenser les dépens des requérantes et de la Commission, à l' exception des dépens relatifs au référé, qui sont à la charge des seules requérantes;
- de décider que les parties intervenantes supporteront leurs propres dépens.
(*) Langue originale: l' allemand.
(1) Dans la suite des présentes conclusions, nous ne distinguerons plus ces deux sociétés, que nous désignerons simplement par la dénomination "(société) Allied Signal".
(2) Décision du 10 octobre 1984 concernant la délimitation des zones pouvant bénéficier du régime de la prime d' aménagement du territoire en France (JO 1985, L 11, p. 28).
(3) Belgique, France, Luxembourg.
(4) Annexe 8 du mémoire en défense.
(5) Voir: JO C 171 du 10.7.1985, p. 2; JO C 183 du 11.7.1987, p. 4; JO C 173 du 8.7.1989, p. 5; JO C 186 du 18.7.1991, p. 11; JO C 179 du 16.7.1992, p. 3.
(6) Annexe 12 de la requête.
(7) Annexe 14 de la requête.
(8) Annexe 13 de la requête.
(9) Dans la réplique, elles ont, en outre, conclu à la condamnation de la Commission aux dépens (voir ci-après, point 133).
(10) Arrêts du 11 décembre 1973, Lorenz (120/73, Rec. p. 1471, point 3); du 9 octobre 1984, Heineken Brouwerijen (91/83 et 127/83, Rec. p. 3435, point 14); du 14 février 1990, France/Commission (C-301/87, Rec. p. I-307, point 17).
(11) Arrêt du 2 juillet 1974, Italie/Commission (173/73, Rec. p. 709, point 16); arrêt France/Commission, précité à la note 10, point 22.
(12) Arrêt du 24 février 1987, Deufil/Commission (310/85, Rec. p. 901).
(13) A l' audience, la Commission a qualifié la discipline de proposition au sens de l' article 93, paragraphe 1, deuxième phrase (en se référant à l' idée de "mesures utiles"). Cela ne nous paraît pas aussi simple que le présente la Commission. En effet, d' après son libellé, la discipline ne concerne pas seulement les aides existantes, mais aussi les aides nouvelles, et les premières englobent aussi celles dans le cas desquelles le régime d' aide interne a été déclaré compatible avec le marché
commun et a été mis en vigueur après l' adoption ou le renouvellement de la discipline. En l' espèce, il n' est cependant pas utile d' approfondir ce problème; voir points 35 et suiv. ci-après.
(14) Décision 90/381/CEE de la Commission, du 21 février 1990, relative aux régimes d' aide allemands applicables au secteur automobile (JO L 188, p. 55).
(15) JO C 123 du 18 mai 1989, p. 3.
(16) Voir, à la note 5, textes publiés dans la partie C du JO.
(17) Arrêt du 23 février 1961, De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg/Haute Autorité (30/59, Rec. p. 3).
(18) Voir arrêt du 22 mars 1961, SNUPAT/Haute Autorité (42/59 et 49/59, Rec. p. 103).
(19) Conclusions de l' avocat général M. Lagrange dans l' affaire 30/59, précité à la note 17, Rec. p. 63, 71.
(20) Jurisprudence constante: voir, en dernier lieu, les arrêts du 30 juin 1992, Espagne/Commission (C-312/90, Rec. p. I-4117), et Italie/Commission (C-47/91, Rec. p. I-4145).
(21) La question de savoir quel était le contenu de la discipline au moment de l' octroi de l' aide sera examinée dans la partie concernant la décision de la Cour sur le bien-fondé.
(22) Voir, notamment, arrêts du 23 février 1965, De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg/Haute Autorité, précité à la note 17; du 8 mars 1972, Nordgetreide/Commission (42/71, Rec. p. 105); du 26 avril 1988, Asteris e.a. et Grèce/Commission (97/86, 193/86, 99/86 et 215/86, Rec. p. 2181).
(23) Arrêt du 1er mars 1966, Luetticke e.a./Commission (48/65, Rec. p. 27).
(24) L' arrêt du 17 mai 1990, Sonito e.a./Commission (C-87/89, Rec. p. I-1981), porte aussi sur cette hypothèse. Toutefois, les considérations exposées dans cet arrêt ne portent pas sur le principe dont il est question en l' espèce, mais sur le parallélisme entre le recours en annulation et le recours en carence; nous y reviendrons plus loin (paragraphe 108, note 81).
(25) Arrêt Luetticke e.a./Commission, précité à la note 23, p. 39 et suiv.
(26) Arrêt du 15 décembre 1988, Irish Cement/Commission (166/86 et 220/86, Rec. p. 6473).
(27) Il y a également lieu d' observer que la Cour n' a pas rejeté la thèse de l' avocat général selon laquelle il s' agissait d' une aide existante. Or, l' action de la Commission contre des aides existantes est limitée à l' avenir, restriction qui ne saurait (ne serait-ce que sur le plan logique) s' appliquer aux aides nouvelles. Il y a donc lieu de constater que les effets juridiques produits par le refus d' ouvrir une procédure (en écartant d' autres mesures de la Commission) sont encore plus
forts dans le cas d' une aide nouvelle que dans le cas d' une aide existante. La solution retenue dans l' affaire Irish Cement doit donc - à plus forte raison, pourrait-on même dire - s' appliquer en l' espèce.
(28) Pages 11 et 12 (paragraphe 19) du mémoire.
(29) C' est de cette distinction entre le destinataire de la mesure proprement dite et le destinataire de la lettre qui exprime cette décision que découle (tacitement) l' ensemble de la jurisprudence relative au droit d' agir des tiers en matière de droit de la concurrence ((voir ci-après notes 48, 50 et 54 (arrêt Metro II); seul l' arrêt du 17 novembre 1987, BAT II (142/84 et 156/84, Rec. p. 4487, point 12), semble constituer une exception)); il en est de même dans le domaine du dumping (voir,
ci-après, note 49 et arrêt Timex Corporation/Conseil et Commission, cité au point 80).
(30) Se référant à l' arrêt du 28 juin 1986, Cofaz e.a./Commission (169/84, Rec. p. 391), Allied Signal vise en particulier, à cet égard, les droits relatifs à la participation à la procédure, droits qui, selon Allied Signal, n' existent qu' après l' ouverture de ladite procédure.
(31) Il n' est certainement pas fortuit que la formule utilisée par la Cour au point 9 des motifs de l' arrêt du 11 novembre 1981, IBM/Commission (60/81, Rec. p. 2649), aux termes duquel la mesure considérée doit produire des "effets juridiques obligatoires" "de nature à affecter les intérêts du requérant, en modifiant de façon caractérisée la situation juridique de celui-ci", n' ait pas été reprise dans sa jurisprudence la plus récente: voir les arrêts précités à la note 20, Espagne/Commission,
point 11, et Italie/Commission, point 19.
(32) Voir arrêt Lorenz, précité à la note 10, point 4.
(33) Sur ce point, voir les arrêts Espagne/Commission et Italie/Commission, précités à la note 20.
(34) Arrêts Espagne/Commission et Italie/Commission, précités à la note 20.
(35) Dans l' arrêt du 14 mars 1990, Nashua Corporation e.a./Commission et Conseil (C-133/87 et C-150/87, Rec. p. I-719, point 9), il est question de "mesure intermédiaire destinée à préparer la mesure définitive"; de même, dans l' arrêt du 10 juillet 1990, Automec/Commission (T-64/89, Rec. p. II-367).
(36) Arrêt IBM/Commission, précité à la note 31, point 11, et arrêt du 4 mars 1982, Gauff/Commission (182/80, Rec. p. 799, point 18).
(37) Arrêt du 4 juin 1986, AKZO/Commission (53/85, Rec. p. 1965, point 19), de même que les arrêts Espagne/Commission et Italie/Commission, précités à la note 20.
(38) Règlement du Conseil du 6 février 1962, premier règlement d' application des articles 85 et 86 du traité CEE (JO 1962, 13, p. 204).
(39) A titre d' exemple en ce sens, arrêt du 15 mars 1967, Cimenteries e.a./Commission (8/66 à 11/66, Rec. p. 93, 124); cette jurisprudence a été reprise par le Tribunal de première instance: arrêt du 27 février 1992, Vichy/Commission (T-19/91, Rec. p. II-415, point 38).
(40) C' est une considération analogue qui justifie en dernier lieu de considérer comme irrecevable le recours contre l' ouverture de la procédure du règlement n 17, comme la Cour l' a fait dans l' arrêt IBM/Commission, précité à la note 36.
(41) Arrêt précité à la note 26, point 11, dans lequel il est question d' effets "définitifs ".
(42) Voir, par exemple, l' arrêt Cofaz e.a./Commission, précité à la note 30, point 22.
(43) Arrêt du 14 décembre 1962, Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes e.a./Conseil (16/62 et 17/62, Rec. p. 901).
(44) Voir, dans le même sens, arrêt du 18 mars 1975, Union syndicale Euratom/Conseil (72/74, Rec. p. 401); ordonnance du 11 juillet 1979, Fédération nationale des producteurs de vins de table et vins de pays/Commission (60/79, Rec. p. 2429); arrêt du 10 juillet 1986, DEFI/Commission (282/85, Rec. p. 2469); ordonnance du 5 novembre 1986, UFADE/Conseil (117/86, Rec. p. 3255). L' arrêt du 28 octobre 1982, Groupement des agences de voyages/Commission (135/81, Rec. p. 3799), dans lequel la question porte
sur l' exigence d' être "directement" concerné, est resté isolé.
(45) Arrêt du 4 octobre 1983, FEDIOL/Commission (191/82, Rec. p. 2913).
(46) En ce qui concerne les articles 85 et 86, il y a lieu de signaler, à des fins d' exhaustivité, l' arrêt du 28 mars 1985, CICCE/Commission (298/83, Rec. p. 1105). La Commission n' ayant pas contesté la recevabilité sous l' angle de la qualité pour agir de l' association requérante, ce problème n' avait été abordé ni dans l' arrêt ni dans nos conclusions. Voir, à cet égard, le texte (allemand) de l' article 3, paragraphe 2, sous b), du règlement n 17, précité à la note 38, qui reconnaît aussi le
droit d' agir aux associations.
(47) Arrêt Cofaz e.a./Commission, précité à la note 30.
(48) Arrêt du 25 octobre 1977, Metro/Commission (26/76, Rec. p. 1875).
(49) Arrêt FEDIOL/Commission, précité à la note 45.
(50) Arrêt du 11 octobre 1983, Demo-Studio Schmidt/Commission (210/81, Rec. p. 3045).
(51) Arrêt du 20 mars 1984, Allemagne/Commission (84/82, Rec. p. 1451); arrêt Heineken Brouwerijen, précité à la note 10.
(52) Arrêt Cofaz e.a./Commission, précité à la note 30, point 23.
(53) Voir ci-dessus, note 48.
(54) Voir note précédente et arrêt Demo-Studio Schmidt/Commission, précité à la note 50; après l' arrêt Cofaz e.a./Commission: arrêt du 22 octobre 1986, Metro/Commission (75/84, Rec. p. 3021, dit "Metro II").
(55) Voir, ci-dessus, au point 80, arrêt Timex Corporation/Conseil et Commission (dans le texte de l' arrêt Cofaz e.a./Commission).
(56) Arrêt FEDIOL/Commission, précité à la note 45.
(57) Arrêt Cofaz e.a./Commission, précité à la note 30.
(58) Point 25 des motifs de l' arrêt et observations de l' avocat général Mme Rozès, Rec. 1983, p. 2937, 2949, colonne de droite.
(59) Arrêts Metro I et Metro II, précités respectivement aux notes 48 et 54, ainsi que Demo-Studio Schmidt/Commission, précité à la note 50.
(60) Arrêt Timex Corporation/Conseil et Commission, précité au paragraphe 80.
(61) Arrêt FEDIOL/Commission, précité à la note 45.
(62) Arrêt Cofaz e.a./Commission, précité à la note 30.
(63) Voir arrêts Metro I et Demo-Studio Schmidt/Commission, qui correspondaient à des cas dans lesquels la situation du requérant se caractérisait par le fait que le refus d' admission dans un système de distribution sélectif était précisément dirigé contre lui (voir, en ce sens, point 21 de l' arrêt Metro II). Dans l' arrêt FEDIOL/Commission, la Cour n' était pas obligée d' examiner les répercussions des subventions contestées, qui avaient été accordées à l' industrie du soja d' un pays tiers, car
la requérante représentait l' ensemble du secteur des huileries de la Communauté et pouvait donc se prévaloir de l' ensemble des répercussions sur la situation concurrentielle de ses adhérents (voir, également, point 79 ci-dessus).
(64) Voir l' arrêt Timex Corporation/Conseil et Commission, dans lequel la Cour n' a examiné que la position de la partie requérante sur le marché.
(65) L' arrêt du 16 mai 1991, Extramet Industrie/Conseil (358/89, Rec. p. I-2501), constitue une exception à cet égard. En dépit des apparences, il s' agissait là, d' une certaine façon, d' un recours formé par une entreprise tierce. La requérante se plaignait, en effet, de ce que les importations dont dépendait en grande partie son activité avaient été rendues plus onéreuses par un droit antidumping justifié par un préjudice causé à son concurrent; selon elle, ce concurrent était lui-même à l'
origine du préjudice. Le droit antidumping agissait donc en pratique, selon l' opinion de la requérante, comme une aide - injustifiée - en faveur de son concurrent. Compte tenu des particularités de l' affaire, la Cour a estimé que la requérante était individuellement concernée sur la seule base des répercussions économiques du droit antidumping sur son entreprise.
(66) Voir considération analogue (concernant, dans ce cas, une aide de la Communauté) dans l' arrêt du 10 décembre 1969, Eridania/Commission (10/68 et 18/68, Rec. p. 459, point 7).
(67) Voir l' arrêt du 30 janvier 1985, Commission/France (290/83, Rec. p. 439).
(68) Arrêt du 10 juin 1982, Lord Bethell/Commission (246/81, Rec. p. 2277).
(69) Voir ci-dessus, paragraphe 87.
(70) Règlement du Conseil du 26 novembre 1962 portant non-application du règlement n 17 du Conseil au secteur des transports (JO 1962, 124, p. 2751).
(71) Règlement du Conseil du 14 décembre 1987 déterminant les modalités d' application des règles de concurrence applicables aux entreprises de transports aériens (JO L 374, p. 1), modifié en dernier lieu par le règlement (CEE) n 2410/92 du Conseil, du 23 juillet 1992, modifiant le règlement (CEE) n 3975/87 déterminant les modalités d' application des règles de concurrence applicables aux entreprises de transports aériens (JO L 240, p. 18).
(72) Arrêt du 2 février 1988, Van der Kooy e.a./Commission (67/85, 68/85 et 70/85, Rec. p. 219).
(73) Conclusions du 2 avril 1987 (Rec. 1988, p. 240, 246).
(74) Voir, à cet égard, l' arrêt du 8 mars 1988, Exécutif régional wallon/Commission (62/87 et 72/87, Rec. p. 1573).
(75) Voir annexe 13 du mémoire d' Allied Signal et annexe 10 de la réponse des requérantes aux observations des intervenantes.
(76) Annexe 13 du mémoire d' Allied Signal.
(77) Mémoire d' Allied Signal, paragraphe 63; réponse des requérantes, paragraphe 47.
(78) Nous admettons ici, en faveur de la Commission, que l' ouverture d' une procédure d' application de l' article 93, paragraphe 2, relevait de son pouvoir d' appréciation. Pour ce qui concerne cette question, il a uniquement été établi, jusqu' à présent, qu' il existe une obligation juridique d' ouvrir la procédure lorsque la Commission éprouve effectivement des difficultés sérieuses pour l' examen de la compatibilité de l' aide avec le marché commun (voir arrêt Allemagne/Commission, précité à la
note 51). Tel n' étant pas le cas en l' espèce, la seule question susceptible de se poser porte sur le point de savoir si la Commission possède un pouvoir discrétionnaire pour apprécier si de telles difficultés existent. Cette question importe cependant peu en l' espèce, puisque la décision attaquée est entachée d' une erreur d' application du droit communautaire et qu' il y a donc lieu de l' annuler indépendamment de l' existence, ou non, d' un pouvoir discrétionnaire de la Commission (voir,
ci-après, point 132).
(79) Arrêt du 31 juillet 1966, Consten et Grundig/Commission (56/64 et 58/64, Rec. p. 429).
(80) Il est certes mentionné, à la fin de la requête, que la Commission était tenue d' ouvrir la procédure, mais les développements tendent essentiellement à faire valoir que la Commission a eu tort de retenir que la discipline ne s' opposait pas à l' aide litigieuse (voir paragraphe 24 de la requête).
(81) Nous n' ignorons pas qu' il se pose ici un problème de cohérence entre l' article 173 et l' article 175. D' après son libellé, ce second article ne permet pas d' exercer un contrôle sur le pouvoir discrétionnaire en cas de simple inaction, sans refus d' agir, et il n' entre en application qu' en cas d' obligation juridique d' agir. Pour pouvoir résoudre cette contradiction à mesure de la progression du droit communautaire, il nous semble plus adéquat, à titre de ligne directrice, d' appliquer
l' article 175, troisième alinéa, à la lumière de l' article 173, deuxième alinéa, au lieu de procéder dans le sens inverse ((en ce sens, voir aussi conclusions de l' avocat général M. Gulmann du 8 juillet 1992 dans les affaires jointes C-15/91 et C-108/91, Buckl e.a./Commission (arrêt du 24 novembre 1992, Rec. p. I-6061); dans un sens différent: arrêt Sonito e.a./Commission, précité à la note 24, points 6 et 7)).
(82) Le recours n' étant recevable que dans le cas de la société AKZO, nous utiliserons le singulier dans la suite des présentes conclusions.
(83) Voir ci-dessus, points 23 et suiv.
(84) Annexe 5 de la requête.
(85) Souligné par nous.
(86) Annexe 11 du mémoire en défense.
(87) D' autant que la Commission concède ainsi que la pratique constante dont il est question dans la lettre attaquée du 4 octobre 1990 n' existait pas.
(88) Voir annexes 14 et 15 du mémoire en défense.
(89) Annexe 14 du mémoire en défense.
(90) Souligné par nous.
(91) Arrêt Allemagne/Commission, précité à la note 78.
