Avis juridique important
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61991C0201
Conclusions de l'avocat général Lenz présentées le 8 juillet 1992. - Bernard Grisvard et Georges Kreitz contre Association pour l'emploi dans l'industrie et le commerce de la Moselle. - Demande de décision préjudicielle: Tribunal de grande instance de Metz - France. - Sécurité sociale - Travailleurs frontaliers - Prestations de chômage - Base de calcul. - Affaire C-201/91.
Recueil de jurisprudence 1992 page I-05009
Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
A - Les faits de l' affaire
1. La présente demande de décision préjudicielle a pour objet les articles 68 et 71 du règlement (CEE) n 1408/71 (1) et l' article 107 du règlement (CEE) n 574/72 (2) pris en exécution du règlement précité.
2. Cette demande de décision préjudicielle est fondée sur une procédure pendante devant le tribunal de grande instance de Metz (France). Les demandeurs à cette procédure, MM. Grisvard et Kreitz sont des ressortissants français qui ont exercé pendant de longues années une activité en tant que salariés des troupes américaines en République fédérale d' Allemagne (M. Grisvard, de 1967 au 31 décembre 1988, et M. Kreitz, de 1953 au 30 septembre 1987). Lorsque ladite activité a pris fin, les deux
demandeurs, qui avaient continué à résider en France pendant la période de leur activité salariée, sont devenus chômeurs. Ils ont donc saisi les instances compétentes pour servir des prestations de chômage en France.
3. L' Association pour l' emploi dans l' industrie et le commerce de la Moselle (ci-après "Assedic"), compétente territorialement, a accordé des prestations aux demandeurs, en se fondant pour le calcul desdites prestations sur le salaire qu' ils avaient perçu en dernier lieu en Allemagne. Ces salaires n' ont toutefois été pris en compte que dans la mesure où ils ne dépassaient pas le plafond de contribution du régime d' assurance chômage en vigueur en Allemagne. L' Assedic s' est fondée pour ce
calcul sur la directive 62-87 de l' association à laquelle elle appartient, l' Union nationale interprofessionnelle pour l' emploi dans l' industrie et le commerce (ci-après "Unedic"), qui avait prévu un tel mode de calcul.
4. Lors de la conversion des traitements perçus par les demandeurs en Allemagne, l' Assedic a appliqué le taux de conversion prévu à l' article 107, paragraphes 1 et 2, du règlement n 574/72.
5. Le recours introduit par les demandeurs met en cause l' application du plafond allemand par l' Assedic, laquelle, selon les demandeurs, est contraire à l' article 71, paragraphe 1, sous a), ii), du règlement n 1408/71. Le libellé de la disposition précitée est le suivant:
"ii) Le travailleur frontalier qui est en chômage complet bénéficie des prestations selon les dispositions de la législation de l' État membre sur le territoire duquel il réside, comme s' il avait été soumis à cette législation au cours de son dernier emploi; ces prestations sont servies par l' institution du lieu de résidence et à sa charge;
..."
6. Les demandeurs critiquent, en outre, le taux de conversion utilisé par l' Assedic.
7. La juridiction nationale a, par conséquent, déféré à la Cour de justice les questions préjudicielles suivantes:
"1) Question de la détermination de la législation applicable en ce qui concerne le plafond de contribution à appliquer au calcul des prestations de chômage des travailleurs frontaliers:
La directive n 62-87 en date du 7 août 1987 de l' Unedic est-elle conforme au droit communautaire?
La détermination de ce plafond relève-t-elle de l' article 68, paragraphe 1, ou de l' article 71, paragraphe 1, sous a), ii), du règlement (CEE) n 1408/71 du Conseil?
2) Question de la modalité de conversion des monnaies applicable aux travailleurs frontaliers:
Quelle modalité de conversion doit être appliquée par l' institution du lieu de résidence du travailleur frontalier en chômage au montant du salaire perçu par ce travailleur pour le dernier emploi qu' il a exercé dans l' État membre où il était occupé immédiatement avant sa mise au chômage?
Le taux de conversion visé à l' article 107, paragraphe 1, du règlement (CEE) n 574/72 doit-il être appliqué en ce cas?"
B - Appréciation juridique
Sur la première question
8. Par la première question préjudicielle déférée à la Cour, la juridiction nationale vise à savoir si la directive déjà citée de l' Unedic est compatible avec le droit communautaire. Il y a lieu, à cet égard, d' observer que la Cour de justice a toujours fait valoir qu' il ne lui appartenait pas, dans le cadre de l' article 177 du traité CEE, de se prononcer sur la compatibilité d' une réglementation nationale avec le droit communautaire. La Cour est, en revanche, compétente pour fournir à la
juridiction nationale "tous les éléments d' interprétation relevant de ce droit qui peuvent lui permettre d' apprécier cette compatibilité pour le jugement de l' affaire dont elle est saisie" (3).
9. On peut toutefois déduire sans difficulté des faits exposés dans la demande de décision préjudicielle et de la motivation qui y figure le type de renseignements que la juridiction nationale cherche à obtenir en posant la première des deux questions. Il y a lieu, par conséquent, d' entendre cette question comme visant à savoir si les dispositions déjà mentionnées du règlement n 1408/71 sont à interpréter en ce sens qu' il s' agit d' établir si l' institution compétente pour l' octroi de
prestations lorsqu' un travailleur frontalier est en chômage complet doit appliquer les règles de plafonnement de l' État membre d' emploi ou, au contraire, celles de l' État membre de résidence.
10. La réponse à cette question peut, selon nous, être déduite sans difficulté de l' article 71, paragraphe 1, sous a), ii), du règlement n 1408/71. Selon cette disposition, les travailleurs frontaliers qui sont en chômage complet bénéficient des prestations, selon les dispositions de la législation de l' État membre sur le territoire duquel ils résident, comme s' ils avaient été soumis à cette législation au cours de leur dernier emploi. Sur ce point, il convient donc de traiter les travailleurs
frontaliers exactement comme des salariés qui résident et travaillent dans le même État. Il en résulte que, pour les travailleurs frontaliers, ce sont également les dispositions en matière de plafonnement de la législation de l' État membre dans lequel ils résident qui s' appliquent. L' État dans lequel réside le travailleur frontalier doit, par conséquent, lorsqu' il sert des prestations à un travailleur frontalier en chômage complet, appliquer le plafond prévu par sa propre législation et non le
plafond applicable dans l' État membre d' emploi.
11. La disposition qui a été également mentionnée par la juridiction nationale dans ce contexte, l' article 68, paragraphe 1, du règlement n 1408/71, concerne, elle, une autre question, à savoir celle du salaire sur lequel il faut se fonder lors du calcul des prestations à servir:
"1. L' institution compétente d' un État membre dont la législation prévoit que le calcul des prestations repose sur le montant du salaire antérieur tient compte exclusivement du salaire perçu par l' intéressé pour le dernier emploi qu' il a exercé sur le territoire dudit État. Toutefois, si l' intéressé n' a pas exercé son dernier emploi pendant quatre semaines au moins sur ce territoire, les prestations sont calculées sur la base du salaire usuel correspondant, au lieu où le chômeur réside ou
séjourne, à un emploi équivalent ou analogue à celui qu' il a exercé en dernier lieu sur le territoire d' un autre État membre."
12. La Cour a eu à prendre position, il y a quelques années, dans l' affaire Fellinger, sur l' interprétation de la disposition précitée. Elle a alors jugé que, lorsque l' institution compétente de l' État membre de résidence dont la législation nationale prévoit que le calcul des prestations repose sur le montant du salaire antérieur sert des prestations à un travailleur frontalier en chômage complet, elle doit calculer ces prestations en tenant compte du salaire "perçu par le travailleur pour le
dernier emploi qu' il a exercé dans l' État membre où il était occupé immédiatement avant sa mise au chômage" (4).
13. La défenderesse au principal et l' Unedic, partie intervenante, ne mettent pas directement en cause l' interprétation susmentionnée de l' article 71, paragraphe 1, sous a), ii), du règlement n 1408/71 donnée par la Cour, laquelle correspond à la conception des demandeurs, de la Commission et du gouvernement allemand. Elles attirent, toutefois, l' attention sur les conséquences graves, selon elles, de cette interprétation, combinée à l' article 68, paragraphe 1, du règlement n 1408/71 tel qu' il
a été interprété par la Cour. Les critiques de l' Assedic et de l' Unedic portent, par conséquent, en réalité sur l' interprétation de l' article 68, paragraphe 1, développée dans l' arrêt Fellinger et en définitive sur la disposition même, telle qu' elle figure à l' article 71, paragraphe 1, sous a), ii), du règlement n 1408/71, qu' elles considèrent comme un obstacle à la réalisation de la libre circulation.
14. Bien que les arguments développés par l' Assedic et par l' Unedic ne concernent, par conséquent, pas directement la question préjudicielle à laquelle il nous faut répondre ici, il nous paraît nécessaire de les examiner.
15. Nous pouvons toutefois être brefs en répondant à certains de ces arguments. Cela vaut premièrement pour la crainte formulée par l' Assedic et l' Unedic que la méthode de calcul approuvée par la Cour dans l' arrêt Fellinger ait pour conséquence que les prestations à servir atteignent un montant qui correspond pour l' essentiel au salaire versé dans l' État membre de résidence et que le travailleur concerné n' ait, par conséquent, plus aucun intérêt à rechercher un emploi dans ledit État membre.
Il faut faire remarquer sur ce point que de telles conséquences - si elles devaient se produire - relèveraient en définitive de la législation de l' État de résidence du travailleur frontalier en chômage complet. Le travailleur frontalier se trouve à cet égard dans la même situation qu' un travailleur qui réside et travaille dans ledit État membre et serait en droit de percevoir les mêmes prestations en cas de chômage. Il faut constater, par ailleurs, qu' un tel problème ne peut en définitive se
poser que lorsqu' un État membre accorde en cas de chômage des prestations en fonction du dernier salaire perçu par l' intéressé.
16. Nous ne pouvons pas non plus suivre l' Assedic et l' Unedic lorsqu' elles font valoir que l' octroi de prestations au sens de l' article 1er, sous t), du règlement n 1408/71 présuppose - comme cela résulte de l' article 1er, sous r) - que des cotisations aient été versées auparavant. Force est tout d' abord de constater que le règlement n 1408/71 s' applique indépendamment du point de savoir si le régime de sécurité sociale en cause est contributif ou non contributif (article 4, paragraphe 2).
En outre, il interrompt délibérément le lien entre cotisations et prestations en renvoyant le travailleur frontalier en chômage à l' État membre de résidence dans lequel il n' a précisément pas versé de cotisations. Il y a lieu, par conséquent, d' attirer l' attention sur le fait que les demandeurs à la procédure au principal ont bien versé des prestations, même si c' est dans l' État membre d' emploi. Il est exact que cette règle ne s' applique pas aux montants dépassant le plafond applicable dans
cet État membre et qu' il en a résulté un certain avantage pour les demandeurs. Comme nous l' avons déjà fait remarquer, cet avantage est une conséquence des dispositions applicables dans l' État membre de résidence, lesquelles prévoient un plafond plus élevé (ou n' en prévoient aucun), et ne peut donc être imputé à la réglementation prévue dans le règlement n 1408/71.
17. Même l' argument selon lequel l' interprétation développée ci-dessus a pour conséquence d' introduire dans la législation de l' État membre de résidence des éléments d' un ordre juridique qui lui est totalement étranger ne convainc pas. Lorsque l' on impose aux institutions compétentes de l' État membre de résidence de prendre en considération lors du calcul des prestations, au sens de l' article 68, le dernier salaire perçu par le travailleur frontalier dans l' État membre d' emploi, il s' agit
uniquement d' un élément de fait dont les autorités doivent tenir compte lors de l' application de la disposition nationale. Remarquons en passant que, dans le présent litige, l' Assedic (en application de la directive précitée de l' Unedic) a appliqué les dispositions de la législation allemande sur le plafond de contribution lorsqu' elle a calculé les prestations qu' il y avait lieu d' accorder aux demandeurs, conformément à la législation française applicable et qu' elle a fait, par conséquent,
ce qu' elle prétendait empêcher de faire.
18. L' objection selon laquelle le renvoi figurant à l' article 71, paragraphe 1, sous a), ii), des travailleurs frontaliers en chômage aux autorités de l' État de résidence rend plus difficile pour eux la recherche d' un emploi dans l' État dans lequel ils ont travaillé en dernier lieu nous paraît plus importante. Il est exact que, selon la disposition précitée, seules les autorités de l' État membre de résidence sont tenues d' octroyer des prestations. Cela n' exclut toutefois pas nécessairement
que les autorités de l' État membre d' emploi aident également le travailleur frontalier dans sa recherche d' un nouvel emploi dans l' État membre précité. Qu' il nous soit peut-être permis de rappeler dans ce contexte que la Bundesanstalt fuer Arbeit (Office fédéral de l' emploi) a assuré, dans une affaire dont la Cour de justice a été saisie, il y a quelques années, que ses services se tenaient à la disposition des intéressés pour les aider à se procurer un emploi, même lorsqu' ils n' avaient
aucun droit à des prestations (5). Il faut avant tout souligner que la réglementation qui figure à l' article 71, paragraphe 1, sous a), ii), a uniquement pour conséquence que le travailleur frontalier en chômage complet se trouve de ce fait dans l' État membre de résidence dans la même situation qu' un salarié qui a jusqu' alors résidé et travaillé dans ledit État et recherche pour la première fois un emploi dans un autre État membre. Ce salarié perçoit également des prestations de chômage, selon
les dispositions applicables dans l' État membre de résidence et non selon les dispositions applicables dans l' État membre de son futur emploi. L' autre critique selon laquelle l' article 71, paragraphe 1, sous a), ii), fait obstacle à ce que l' intéressé, à la différence de ce que prévoit la disposition citée à l' article 71, paragraphe 1, sous b), puisse choisir s' il souhaite s' adresser aux autorités compétentes de l' État membre de résidence ou à celles de l' État membre d' emploi ne parvient
pas à modifier cette appréciation. La Cour a déjà constaté dans l' arrêt Miethe qu' une telle faculté d' option est exclue dans le cadre de l' article 71, paragraphe 1, sous a), ii), sans trouver à y redire (6). Il faut, de surcroît, tenir compte du fait que, même si une telle faculté d' option existait, elle ne ferait pas obstacle à ce que le travailleur salarié en chômage complet s' adresse aux autorités de l' État membre de résidence.
19. L' Assedic et l' Unedic émettent également des doutes de principe sur la justification de la règle arrêtée à l' article 71. Elles exposent que le règlement n 1408/71 a pour but d' assujettir les salariés qu' il vise à la législation d' un seul État membre, c' est-à-dire, selon la disposition générale énoncée par l' article 13, aux dispositions de l' État membre d' emploi.
20. En fait, les dispositions figurant au titre II du règlement n 1408/71 (dont fait partie l' article 13) tendent, selon la jurisprudence constante de la Cour, à ce que les intéressés soient soumis au régime de la sécurité sociale d' un seul État membre, de sorte que les cumuls des législations nationales applicables et les complications qui peuvent en résulter soient évités" (7). Cela n' exclut toutefois pas que les dispositions spécifiques du règlement n 1408/71, dans son titre III (dont relève
l' article 71), prévoient des exceptions à ce principe. Comme la Cour l' a constaté dans l' arrêt qu' elle a rendu dans l' affaire Rebmann, le rattachement prévu à l' article 71, paragraphe 1, sous a), ii), à l' État membre sur le territoire duquel réside le travailleur frontalier constitue une règle appropriée et conforme à l' intérêt des travailleurs frontaliers (8).
21. La Cour a notamment exposé que le travailleur peut exécuter plus aisément dans l' État de résidence son obligation de se mettre et de se tenir à la disposition des services de l' emploi. Par ailleurs, selon la Cour, les services de cet État sont les mieux à même de verser les prestations de chômage, en s' assurant que l' intéressé remplit les conditions pour pouvoir en bénéficier, tout en facilitant sa réintégration professionnelle (9).
22. Il y a toutefois des cas dans lesquels la présomption sur laquelle se fonde la réglementation précitée, c' est-à-dire que c' est dans l' État membre de résidence que les conditions sont les plus favorables à la recherche d' un emploi pour un travailleur frontalier, n' est pas valable. Comme la Cour l' a constaté dans l' affaire Miethe, l' objectif poursuivi par l' article 71, paragraphe 1, sous a), ii), du règlement n 1408/71 qui vise à assurer au travailleur le bénéfice des prestations de
chômage dans les conditions les plus favorables à la recherche d' un nouvel emploi ne peut être atteint lorsqu' un travailleur frontalier en chômage complet a "exceptionnellement conservé dans l' État du dernier emploi des liens personnels et professionnels tels que c' est dans cet État qu' il dispose des meilleures chances de réinsertion professionnelle" (10). La Cour a jugé que c' est l' article 71, paragraphe 1, sous b) (11), qui doit s' appliquer aux travailleurs qui se trouvent dans une telle
situation. Les travailleurs qui remplissent ces conditions peuvent, par conséquent, choisir de se mettre à la disposition des services de l' emploi de l' État dans lequel ils résident ou chercher à trouver un nouvel emploi dans l' État dans lequel ils ont travaillé jusqu' alors.
23. Comme la Cour l' a constaté, il appartient à la seule juridiction nationale de décider si un travailleur se trouve dans une telle situation. Nous ne souhaitons pas, par conséquent, nous pencher sur les détails du litige sur lequel se fonde la présente demande de décision préjudicielle pour ne pas préjuger la décision de la juridiction nationale. Toutefois, nous aimerions vous exposer brièvement un argument qui - même s' il n' est pas directement pertinent pour la décision dans le litige au
principal - peut avoir une importance pour l' interprétation de l' article 71, paragraphe 1, sous a, ii), du règlement n 1408/71 et, partant, pour la détermination des droits des travailleurs frontaliers. La disposition précitée constitue, comme on le sait, une dérogation qui n' affecte pas le principe selon lequel l' État compétent est l' État du dernier emploi (12). Comme nous l' avons déjà mentionné, une telle dérogation doit garantir que les prestations de chômage sont octroyées aux travailleurs
frontaliers dans les conditions les plus favorables à la recherche d' un emploi. Pour un tel travailleur, c' est en règle générale dans l' État membre de résidence que les conditions sont les plus favorables. Ce principe se fonde manifestement sur la présomption implicite que la réinsertion professionnelle du travailleur au chômage est pour le moins possible dans l' État membre en cause. On peut toutefois imaginer des cas concrets dans lesquels cette présomption ne s' applique pas. Nous pensons ici,
par exemple, au cas - certainement rare - d' un travailleur frontalier qui a occupé dans l' État d' emploi un emploi pour lequel il n' existe aucun besoin dans l' État membre de résidence en raison de sa nature ou de ses caractéristiques spécifiques (par exemple une spécialisation extrême) et qui a déjà atteint un âge auquel il ne lui est plus possible de se reconvertir ou auquel on ne peut plus attendre de lui qu' il le fasse. Dans un tel cas, l' application du principe de l' État de résidence,
conformément à l' article 71, paragraphe 1, sous a), nous semble également difficilement compatible avec la ratio legis développée par la Cour dans l' arrêt Miethe, et l' application de l' article 71, paragraphe 1, sous b), paraît plus appropriée. Par conséquent, un tel travailleur pourrait, lui aussi, opter entre se mettre à la disposition des autorités de l' État membre de résidence ou tenter de trouver un nouvel emploi dans l' État membre dans lequel il a travaillé jusqu' alors.
24. En conclusion, on peut constater que l' examen des arguments de l' Assedic et de l' Unedic n' a fourni aucun élément de nature à mettre en cause l' interprétation de l' article 68, paragraphe 1, du règlement n 1408/71 faite par la Cour de justice dans l' arrêt Fellinger ou même la règle ancrée à l' article 71, paragraphe 1, sous a), ii). La présente affaire montre au contraire très clairement quelles conséquences absurdes l' interprétation littérale de l' article 68 peut avoir dans le cas de
travailleurs frontaliers. Si l' on fondait le calcul des prestations, conformément à l' article 68, paragraphe 1, première phrase, sur le traitement que le demandeur a perçu pour le dernier emploi qu' il a exercé "sur le territoire dudit État" - c' est-à-dire de l' État de résidence -, il faudrait pour M. Grisvard remonter au moins jusqu' à l' année 1967 et pour M. Kreitz au moins jusqu' à l' année 1953. D' autre part, si, en application de l' article 68, paragraphe 1, deuxième phrase, le salaire
pertinent était le salaire usuel versé dans l' État de résidence pour un emploi équivalent ou analogue à l' emploi exercé en dernier lieu par ces travailleurs, le problème qui se poserait est qu' il n' existe pas en France, pour des raisons bien connues, d' équivalent direct à un emploi au service des troupes des États-Unis.
25. En conclusion, on peut constater que l' article 71, paragraphe 1, sous a), ii), du règlement n 1408/71 doit être interprété en ce sens qu' il y a lieu, pour le calcul des prestations à servir à des travailleurs frontaliers en chômage complet, d' appliquer les dispositions de la législation de l' État membre de résidence - y compris les dispositions relatives au plafond de contribution.
Sur la seconde question
26. S' agissant de la seconde question, les demandeurs au principal soutiennent que, pour la conversion du traitement perçu dans l' État d' emploi, il y a lieu d' appliquer la méthode de conversion prévue à l' article 107, paragraphe 6, du règlement n 574/72 et non les paragraphes 1 et 2 de ce même article, alors que l' Assedic, l' Unedic, la Commission et le gouvernement allemand soutiennent l' opinion contraire. Selon les demandeurs, l' institution compétente devrait, partant, lors du calcul des
prestations, convertir le dernier traitement perçu, dans chaque cas en application du cours de change officiel, le jour du paiement desdites prestations de chômage. Si on part de l' hypothèse que ces prestations sont versées par mois, il faudrait, par conséquent, procéder chaque mois à une nouvelle conversion. Selon les autres parties à l' affaire, le traitement perçu en dernier lieu ne doit faire l' objet que d' une seule conversion, et ce au taux déterminé par la Commission qui s' applique au mois
au cours duquel ce traitement a été versé.
27. L' article 107, paragraphe 1, du règlement n 574/72 dispose que pour l' application des dispositions qu' il énumère le taux de conversion en une monnaie nationale de montants libellés en une autre monnaie nationale est le taux calculé par la Commission et publié pour chaque période de référence au Journal officiel. Depuis que le règlement (CEE) n 1249/92, du 30 avril 1992(13), a modifié ce paragraphe, l' article 71, paragraphe 1, sous a), ii), fait partie des dispositions qui y sont énumérées
et, partant, des dispositions auxquelles ce mode de calcul est applicable.
28. Si l' on considère, tout d' abord, l' article 107 du règlement n 574/72, dans le libellé qui était le sien avant la modification précitée par le règlement n 1249/92 - nous reviendrons plus tard sur les conséquences de la modification précitée -, celui-ci plaide en faveur de la thèse soutenue par les demandeurs au principal. Puisque l' article 107, paragraphe 6, du règlement n 574/72 impose l' application d' un taux de conversion spécifique dans les "cas non visés au paragraphe 1", il devrait en
aller de même pour l' article 71, paragraphe 1, sous a), ii). On ne pourrait aboutir à une conclusion différente que si l' interprétation de l' article 107, paragraphe 1, du règlement n 574/72 avait pour résultat d' étendre son domaine d' application également au cas précité.
29. La Commission fait valoir dans ce contexte qu' une interprétation en ce sens de l' article 107, paragraphe 1, s' impose, en se fondant sur la décision n 140 de la commission administrative des Communautés européennes pour la sécurité sociale des travailleurs migrants. Le libellé de cette disposition indique que:
"1. Pour l' application combinée des dispositions de l' article 68, paragraphe 1, et de l' article 71, paragraphe 1, sous a), ii), du règlement (CEE) n 1408/71, l' institution du lieu de résidence du travailleur frontalier en chômage complet convertit dans sa monnaie le montant du salaire perçu par le travailleur, pour le dernier emploi qu' il a exercé dans l' État compétent immédiatement avant sa mise au chômage, en utilisant le taux de conversion visé à l' article 107, paragraphe 1, du règlement
(CEE) n 574/72, applicable au cours du mois pendant lequel le dernier salaire a été perçu" (14).
30. Il y a lieu de remarquer, à cet égard, que la commission administrative est chargée, conformément à l' article 81, sous a), du règlement n 1408/71, de traiter toute question administrative ou d' interprétation découlant de ce règlement et des règlements connexes. Les décisions de la commission administrative peuvent donc être utilisées pour l' interprétation de ces dispositions (15).
31. Un organe tel que la commission administrative ne saurait toutefois être habilité à arrêter des actes revêtant un caractère normatif (16). Or, il s' agirait ici d' un tel acte puisque - comme nous l' avons exposé précédemment - jusqu' en 1992 l' article 71, paragraphe 1, sous a), ii), ne faisait pas partie des dispositions citées à l' article 107, paragraphe 1, du règlement n 574/72. La thèse selon laquelle l' article 107, paragraphe 1, s' applique également au cas de l' article 71, paragraphe
1, sous a), ii), ne saurait donc se fonder sur la décision n 140 de la commission administrative. Nous n' avons, par conséquent, pas besoin de nous pencher sur la question de savoir si cette décision est entachée de vices juridiques - comme le font valoir les demandeurs au principal - ou quelles conséquences elle pouvait avoir pour la période précédant son entrée en vigueur (17).
32. On pourrait naturellement réfléchir sur le point de savoir si la disposition figurant à l' article 107, paragraphe 1, ne pourrait pas être appliquée par analogie à la présente espèce. Le gouvernement allemand a exposé à cet égard que la circonstance que ce critère est uniformément valable dans tous les États membres, qu' il est suffisamment connu, du fait de sa publication au Journal officiel et que la durée de sa validité permet de calculer rapidement les prestations en cas de chômage et de les
verser à l' intéressé, plaide pour une telle application. Ces considérations, à elles seules, ne suffisent certes pas à justifier une application par analogie. La condition principale de toute application par analogie est qu' il existe une lacune dans la disposition en cause. C' est à juste titre que la Commission a attiré l' attention sur le fait que la nécessité de déterminer un taux de conversion aux fins de l' article 71, paragraphe 1, sous a), ii), combiné à l' article 68, paragraphe 1, du
règlement n 1408/71 n' est apparue qu' à la suite de la décision de la Cour du 28 février 1980 dans l' affaire Fellinger et, partant, n' avait pas pu être prise en compte par le législateur lorsqu' il a arrêté le règlement n 574/72. Il y a toutefois lieu de répondre à cet argument que le règlement n 574/72 comporte, sous la forme de l' article 107, paragraphe 6, une disposition générale applicable aux cas qui - pour quelque raison que ce soit - ne relèvent pas de l' article 107, paragraphe 1. Il y a
également lieu à cet égard d' indiquer que, depuis que la Cour a rendu son arrêt dans l' affaire Fellinger en 1980, tant le règlement n 1408/71 que le règlement n 574/72 ont fait l' objet de plusieurs modifications sans que le législateur ait saisi ces occasions pour modifier également l' article 107.
33. Toutefois, le fait qu' une application à la lettre du mode de conversion prévu à l' article 107, paragraphe 6, ne permet pas, selon nous, dans des cas tels que le présent litige d' obtenir des résultats appropriés pourrait plaider en faveur d' une application par analogie de l' article 107, paragraphe 1. Le mode de calcul prévu au paragraphe 6 selon lequel, lors du calcul des prestations (il ne s' agit manifestement pas ici de remboursement - hypothèse également mentionnée dans la disposition en
cause), la conversion doit s' effectuer au taux de change officiel du jour du paiement aurait pour curieuse conséquence, dans le cas de travailleurs frontaliers, que l' institution devrait recalculer chaque mois le salaire perçu en dernier lieu - le cas échéant, pendant des années - sans que l' on puisse discerner un motif plausible pour ce mode de calcul. L' examen des cas dans lesquels l' article 107, paragraphe 6, trouve application montre que cette disposition est prévue pour des situations dans
lesquelles il s' agit de prestations qui sont servies par l' institution compétente d' un État membre à un bénéficiaire dans un autre État membre (voir, par exemple, l' article 65, paragraphes 2 et 3, du règlement n 1408/71). Dans de tels cas, il est conforme aux intérêts du bénéficiaire de convertir la prestation à servir au taux de change en vigueur le jour de son versement. Le bénéficiaire est ainsi placé dans la situation dans laquelle il se serait trouvé s' il avait perçu la prestation dans l'
État de l' institution compétente (et s' il l' avait ensuite convertie dans la monnaie de l' autre État membre).
34. Dans la présente espèce, il ne s' agit toutefois pas de la conversion de telles prestations, mais de la détermination de la base pour servir les prestations en cause. L' article 71, paragraphe 1, sous a), ii), exprime clairement qu' il convient de traiter le travailleur frontalier qui est en chômage complet comme s' il avait été soumis au cours de son dernier emploi à la législation de l' État membre dans lequel il réside. S' agissant du montant des prestations à accorder, l' article 68,
paragraphe 1, renvoie au dernier salaire perçu. Exception faite de cette modification - nécessaire -, le travailleur frontalier doit être traité exactement comme un travailleur qui vit et qui travaille dans l' État de résidence. Il en résulte, selon nous, que les autorités dudit État doivent, pour le calcul des prestations à servir, convertir le dernier traitement perçu par le travailleur frontalier dans l' État d' emploi et prendre pour base, sans modification, le montant ainsi calculé, lors de l'
application des dispositions applicables dans leur propre État. Il n' apparaît aucun motif raisonnable pour lequel l' institution compétente de l' État membre de résidence, par exemple, dans le cas où les prestations sont servies mensuellement, devrait calculer chaque mois les prestations à verser en prenant pour base le taux de change en vigueur à cette date. Une telle méthode aurait pour conséquence de faire participer le travailleur frontalier tant aux avantages qu' aux risques de l' évolution
des taux de change.
35. Une application par analogie de l' article 107, paragraphe 1, ne serait toutefois justifiée que si cette disposition était mieux adaptée que l' article 107, paragraphe 6, pour le traitement de litiges tels que la présente affaire et si l' on ne pouvait déduire aucune conclusion adéquate de la dernière disposition susmentionnée, même par le biais de l' interprétation. Il faut, à cet égard, faire remarquer, tout d' abord, que même le mode de conversion fixé à l' article 107, paragraphe 1, vise -
comme le montre l' examen des dispositions visées dans cet article - les cas dans lesquels il s' agit du versement (ou du remboursement) de montants qui sont exigibles dans une monnaie et doivent être versés dans une autre. Il y a lieu, par ailleurs, de considérer que l' on ne saurait directement déduire de la réglementation figurant à l' article 107, paragraphe 1, quelle est la date pertinente pour la conversion dans des litiges tels que la présente affaire; la période de référence prévue à l'
article 107, paragraphe 2, ne fixe pas non plus la date pertinente pour la conversion, mais au contraire la présuppose. Une application analogique de l' article 107, paragraphe 1, aux litiges tels que la présente affaire aurait, partant, pour conséquence qu' il faudrait commencer par déterminer la date pertinente pour la conversion par voie d' interprétation (le cas échéant, en tenant compte de la décision n 140 de la commission administrative).
36. Toutefois, selon nous, un tel effort n' est pas nécessaire puisque l' interprétation de l' article 107, paragraphe 6, a déjà pour conséquence un résultat approprié. Comme nous l' avons déjà vu, cette disposition vise la date du versement de la prestation. Comme nous l' avons déjà rappelé, il s' agit, dans des cas tels que le présent litige, non du versement de la prestation en elle-même, mais du salaire qui sert de base au calcul de ladite prestation. Comme nous l' avons déjà exposé, le
législateur n' a probablement pas envisagé ce cas de figure lorsqu' il a arrêté la disposition en cause. Selon nous, le fait de prendre en considération dans un cas de ce type le montant en cause à la date du versement correspond à la logique de la disposition précitée. Cela signifie que, pour les affaires telles que le présent litige, c' est la date du versement du dernier salaire perçu par le travailleur frontalier dans l' État d' emploi qui est déterminante.
37. La différence entre la solution que nous avons soutenue ici (selon laquelle il y a lieu de prendre en considération la date de versement du dernier traitement) et la conception de la Commission et du gouvernement allemand (selon laquelle c' est le taux de conversion qui a été calculé par la Commission pour le mois au cours duquel ledit salaire est payé qui est déterminant) ne devrait pas être particulièrement importante. On peut, par conséquent, supposer que l' interprétation que nous avons
défendue n' aura pas de conséquences trop importantes dans la pratique des institutions compétentes des États membres - dans la mesure où celles-ci ont suivi par le passé la conception développée par la Commission.
38. L' interprétation que nous défendons ici a, par rapport à la conception des demandeurs, également l' avantage pratique que les administrations des États membres ne doivent pas constamment recalculer le montant sur lequel elles fondent leurs prestations, mais peuvent se contenter d' une seule conversion.
39. Penchons-nous, enfin, aussi sur l' article 107, paragraphe 1, du règlement n 574/72 tel qu' il a été modifié par le règlement n 1249/92 (18). Les arguments que nous avons développés en détail ci-dessus plaident contre une interprétation telle celle envisagée par la Commission de la nouvelle version de l' article 107 comme une confirmation purement déclaratoire d' une situation juridique déjà existante. S' il s' agit au contraire d' un acte constitutif de droit - et le quatorzième considérant
dudit règlement plaide, entre autres, en faveur (19) de cette hypothèse -, force est de constater que ce règlement est entré en vigueur conformément à son article 3, paragraphe 1, le 1er juin 1992.
On ne voit pas pourquoi cette nouvelle réglementation devrait éventuellement être appliquée aux litiges qui ont pris naissance avant cette date (20).
C - Conclusion
40. Nous vous proposons, par conséquent, de répondre aux questions posées par le tribunal de grande instance de Metz comme suit:
"1) Il convient d' interpréter l' article 71, paragraphe 1, sous a), ii), du règlement (CEE) n 1408/71 en ce sens qu' il y a lieu d' appliquer, pour le calcul des prestations à servir à des travailleurs frontaliers en chômage complet, les dispositions de la législation de l' État membre sur le territoire duquel il réside - y compris les dispositions applicables au plafond de contribution.
2) Aux fins de l' application de l' article 71, paragraphe 1, sous a), ii), combiné avec les dispositions de l' article 68, paragraphe 1, du règlement (CEE) n 1408/71, il faut, jusqu' à la date d' entrée en vigueur du règlement (CEE) n 1249/92, effectuer la conversion nécessaire, en appliquant l' article 107, paragraphe 6, du règlement (CEE) n 574/72. La date à prendre en considération pour la conversion est dans ce cas celle du versement du salaire que le travailleur a perçu au cours de son dernier
emploi dans l' État membre dans lequel il travaillait immédiatement avant le début de la période de chômage."
(*) Langue originale: l' allemand.
(1) Règlement du 14 juin 1971 relatif à l' application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l' intérieur de la Communauté ((JO L 149 du 5.7.1971, p. 2, dans la version du règlement (CEE) n 2001/83, du 2 juin 1983, JO L 230 du 22.8.1983, p. 6)).
(2) Règlement du 21 mars 1972 fixant les modalités d' application du règlement (CEE) n 1408/71 relatif à l' application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l' intérieur de la Communauté ((JO L 74 du 27.3.1972, p. 1, dans la version du règlement (CEE) n 2001/83, du 2 juin 1983, JO L 230 du 22.8.1983, p. 6)).
(3) Voir arrêts du 18 juin 1991, Piageme, point 7 (C-369/89, Rec. p. I-2971); du 21 novembre 1990, Integrity, point 9 (C-373/89, Rec. p. I-4243).
(4) Arrêt du 28 février 1980, Fellinger/Bundesanstalt fuer Arbeit, point 9 (67/79, Rec. p. 535).
(5) Voir nos conclusions dans l' affaire 1/85, Miethe/Bundesanstalt fuer Arbeit (Rec. 1986, p. 1838, 1843).
(6) Arrêt du 12 juin 1986, Miethe/Bundesanstalt fuer Arbeit, points 8 à 12 (1/85, Rec. p. 1837).
(7) Voir, par exemple, l' arrêt du 12 juin 1986, Ten Holder/Nieuwe Algemene Bedrijfsvereniging, point 19 (302/84, Rec. p. 1821).
(8) Arrêt du 29 juin 1988, Rebmann/Bundesversicherungsanstalt fuer Angestellte, point 15 (58/87, Rec. p. 3467).
(9) Loc. cit., point 14.
(10) Précité, note 6, points 16 et 18.
(11) Loc. cit., point 20.
(12) Arrêt du 7 mars 1985, Cochet/Bedrijfsvereniging voor de Gezondheid, Geestelijke en Maatschappelijke Belangen, point 15 (145/84, Rec. p. 801).
(13) JO L 136 du 19.5.1992, p. 28.
(14) JO C 94 du 12.4.1990, p. 4.
(15) Voir arrêt du 5 mai 1983, Raad van Arbeid/Van der Bunt-Craig, point 24 (238/81, Rec. p. 1385).
(16) Arrêt du 14 mai 1981, Romano/Inami, point 20 (98/80, Rec. p. 1241).
(17) Dans un souci de précision, nous souhaitons attirer l' attention sur le fait que le libellé de la décision en cause prévoit qu' elle est entrée en vigueur le premier jour du mois suivant sa publication, c' est-à-dire le 1er mai 1990 (et non le 1er avril 1990, comme la Commission l' a erronément exposé).
(18) Précité, note 13.
(19) "Qu' il est nécessaire de prévoir un taux pour la conversion des sommes servant au calcul de l' indemnisation des travailleurs frontaliers au chômage, aux termes de l' article 71, paragraphe 1, sous a), ii), et de l' article 68 du règlement (CEE) n 1408/71..."
(20) Les paragraphes 2 à 8 de l' article 3 du règlement n 1249/92 prévoient une application rétroactive de certaines des dispositions qui figurent dans le règlement cité. La disposition pertinente en l' espèce (article 2, point 3, du règlement n 1249/92) n' est pas visée.
