Avis juridique important
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61991C0187
Conclusions de l'avocat général Gulmann présentées le 24 juin 1992. - État belge contre Société coopérative Belovo. - Demande de décision préjudicielle: Tribunal de première instance de Neufchâteau - Belgique. - Conséquences d'une rectification d'office d'un certificat d'importation entaché d'erreur. - Affaire C-187/91.
Recueil de jurisprudence 1992 page I-04937
Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1. L' État belge, en la personne du ministre des Affaires économiques, a agi contre la société coopérative Belovo devant le tribunal de première instance de Neufchâteau en paiement d' environ 20 millions de BFR de prélèvements à l' importation, en faisant valoir que le montant des prélèvements acquittés était insuffisant.
2. Les faits de l' espèce sont les suivants.
Entre le 24 novembre 1988 et le 21 septembre 1989, Belovo a demandé à neuf reprises des certificats en vue d' importer des oeufs à partir de certains États tiers (Israël, la République démocratique allemande, l' Union soviétique et la Tchécoslovaquie). Belovo a également demandé la préfixation des prélèvements à l' importation. Les autorités compétentes ont délivré, entre le 28 novembre 1988 et le 21 septembre 1989, les neuf certificats demandés, qui ont été assortis d' une préfixation des
prélèvements à l' importation.
Le 3 octobre 1989, les autorités belges ont redemandé les cinq derniers certificats d' exportation délivrés, sans explication. Ce retrait se référait à l' article 25, paragraphe 1, du règlement (CEE) n 3719/88 de la Commission, du 16 novembre 1988, portant modalités communes d' application du régime des certificats d' importation, d' exportation et de préfixation pour les produits agricoles (ci-après "règlement d' application") (1). Le retrait a été motivé ultérieurement par le fait que le règlement
portant organisation commune des marchés dans le secteur des oeufs (2) n' autorisait pas la préfixation des prélèvements à l' importation pour les importations d' oeufs à partir d' États tiers. Belovo a admis la justesse de cette explication et a renvoyé les cinq certificats d' importation, qui n' avaient pas du tout été utilisés ou seulement partiellement.
Il ressort du dossier que, à la suite de négociations menées en août et septembre 1989, Belovo avait conclu avec un organisme étatique soviétique un contrat de vente d' une usine clés en main de transformation des oeufs. Ce contrat de vente comportait une clause de contre-achat d' environ 2 000 tonnes d' oeufs frais. Belovo fait valoir que, dans le cadre du contrat conclu avec l' organisme étatique soviétique, elle a attaché de l' importance au fait qu' elle puisse importer dans la Communauté les
oeufs visés par l' accord sur le fondement des certificats délivrés, fixant à l' avance les prélèvements à l' importation (3). La clause contractuelle obligeait la société à importer les oeufs achetés, en provenance d' Union soviétique, entre octobre et décembre 1989, période pendant laquelle elle a placé les arrivages d' oeufs sous entrepôt douanier. Par deux ordonnances de référé rendues par le président du tribunal de première instance de Bruxelles, respectivement le 2 novembre et le 8 décembre
1989, il a été décidé que Belovo pouvait retirer les oeufs de l' entrepôt et procéder aux importations moyennant paiement des seuls prélèvements visés aux certificats de préfixation. Cette décision a été prise eu égard au fait que les oeufs étaient des denrées périssables, et cela ne préjugeait pas de la question de savoir si Belovo pouvait être condamnée ultérieurement à payer un éventuel arriéré de prélèvements à l' importation.
Par requête du 30 août 1990, l' État belge a intenté devant le tribunal de première instance de Neufchâteau l' action susmentionnée, en paiement d' environ 20 millions de BFR d' arriérés.
3. La demande de paiement d' arriérés porte sur les prélèvements dus dans le cadre des importations effectuées sur la base de quatre des neuf certificats d' importation (4).
Nous exposerons par la suite que la demande de paiement d' arriérés ne porte pas uniquement sur des prélèvements dus dans le cadre de l' importation des oeufs visés par l' accord de contre-achat conclu avec l' organisme soviétique.
Plus de la moitié de la demande concerne le paiement d' arriérés de prélèvements dus dans le cadre de l' importation d' oeufs à partir de la République démocratique allemande, effectuée avant le 30 juin 1989 sur le fondement d' un certificat d' importation qui n' est pas visé par le retrait auquel il a été procédé en octobre.
4. Belovo réclame au principal 5 millions de BFR de dommages-intérêts en faisant valoir que le comportement délictueux des autorités belges lors de la délivrance des certificats de préfixation a causé un préjudice à la société, notamment sous la forme de frais de transport, de frais d' entreposage, etc.
5. Les parties au principal s' accordent pour considérer que la préfixation n' a pas de fondement en droit communautaire. Il y a également accord sur le fait que les montants réclamés ont été correctement calculés. Les parties ne s' opposent donc que sur le point de savoir si la demande de paiement d' arriérés est fondée et s' il peut être fait droit à la demande d' indemnisation de Belovo.
6. Le gouvernement belge fait valoir que le retrait du 3 octobre 1989 était fondé sur les articles 24 et 25 du règlement d' application et que ces dispositions excluent que Belovo puisse tirer des droits acquis des certificats de préfixation. Il fait valoir en outre que ces dispositions excluent que Belovo puisse réclamer des dommages-intérêts aux autorités belges. Il fonde également ce point de vue sur une analyse de la nature des prélèvements à l' importation, en faisant valoir que les
prélèvements à l' importation sont neutres et ne servent qu' à compenser les différences entre les prix des pays exportateurs et les prix communautaires, ce qui impliquerait que Belovo ne pourrait pas se prévaloir des préfixations effectuées (5).
7. Belovo fait valoir qu' elle a agi de bonne foi en se fiant aux certificats de préfixation délivrés et que la délivrance des certificats s' est traduite pour elle par la constitution de droits acquis. La société soutient en outre que les dispositions réglementaires invoquées par le gouvernement belge ne peuvent en aucun cas exclure que la responsabilité de l' État belge soit recherchée.
8. Le tribunal de première instance de Neufchâteau a déféré la question préjudicielle suivante à la Cour de justice:
"L' article 24 du règlement (CEE) n 3719/88 de la Commission, du 16 novembre 1988, prévoyant que si l' organisme émetteur du certificat (d' importation) estime que les conditions d' une rectification sont réunies, il procède au retrait soit de l' extrait soit du certificat ainsi que des extraits antérieurement délivrés et émet, sans tarder, soit un extrait corrigé soit un certificat et les extraits correspondants corrigés, et l' article 25 du même règlement, prévoyant que le titulaire est tenu de
remettre le certificat et les extraits à l' organisme émetteur du certificat sur demande de celui-ci, impliquent-ils que:
1) L' opérateur ayant usé de certificats entachés d' erreur s' acquitte des montants prévus par des majorations des prélèvements intervenus après délivrance d' un certificat de préfixation erronément accordé?
2) Dans le cas où l' importateur d' oeufs, produit visé par un règlement spécifique, a pu bénéficier par erreur du système de la préfixation, les contrats d' importation ayant été réalisés avant le retrait des certificats et l' importation ayant été faite après retrait des certificats suite à une décision qui, statuant sur des mesures urgentes et provisoires, a autorisé l' importation de marchandises en entrepôt en raison de leur nature périssable, l' opérateur soit tenu au paiement postérieur des
montants qui auraient été dus s' il n' y avait pas eu erreur dans la délivrance des certificats?
3) L' opérateur puisse bénéficier du régime de préfixation pour les contrats en cours et pour les commandes effectuées ou qu' au contraire il soit redevable des augmentations des prélèvements intervenus après la préfixation de ceux-ci?
4) L' opérateur puisse s' opposer à des modifications des droits attachés au certificat erroné ou engager la responsabilité de l' organisme émetteur?
5) En cas d' erreur commise par l' administration dans l' établissement d' un certificat d' importation, il serait exclu de reprocher à l' organisme émetteur d' avoir induit un opérateur en erreur?"
Il ressort de la question que la Cour de justice n' a été invitée à interpréter que les articles 24 et 25 du règlement d' application - sur le fondement desquels quatre des certificats ont été retirés - en vue de répondre aux questions que la juridiction belge estime pertinentes pour la solution de l' affaire.
Il est à supposer que la question est limitée à cet aspect, eu égard aux arguments avancés par les autorités belges dans l' affaire au principal.
9. Cette limitation soulève des difficultés à deux égards.
En premier lieu, les deux dispositions ne sont, à notre avis, guère pertinentes pour la solution des problèmes sur lesquels la juridiction nationale doit se prononcer.
En second lieu, il est à notre avis difficile de négliger le fait que la demande dans l' affaire au principal concerne pour une grande partie des arriérés qui découlent d' un certificat de préfixation qui a été utilisé pour importer des oeufs à partir de la République démocratique allemande plusieurs mois avant le retrait et qui n' est donc pas visé par le retrait.
Les parties ne semblent pas avoir consacré de développements spécifiques, dans leurs mémoires, à la question de savoir si cette partie de l' action en recouvrement d' arriérés pose des problèmes particuliers du point de vue de l' application des articles 24 et 25 du règlement d' application, qui ne concernent que le retrait des certificats. Les parties ont notamment abordé les questions qui se posent dans le cas de l' importation des oeufs qui ont été importés d' Union soviétique dans le cadre de l'
accord de contre-achat après le retrait des certificats de préfixation, dont il est allégué que l' existence était une condition de la conclusion de l' accord de contre-achat.
Il est manifeste que la question préjudicielle se place, aux points 2 et 3, dans le contexte de la situation mentionnée en dernier lieu. Les autres points de la question portent vraisemblablement aussi sur l' incidence du droit communautaire pour ce qui est de la possibilité de réclamer le paiement d' arriérés de prélèvements à l' importation dus pour l' importation d' oeufs à partir de la République démocratique allemande.
10. Nous prendrons tout d' abord position, dans ce qui suit, sur la portée des articles 24 et 25 du règlement d' application.
11. Nous examinerons ensuite le bien-fondé de la thèse avancée par la Commission selon laquelle les certificats de préfixation sont à considérer comme nuls et non avenus.
12. Nous nous demanderons, enfin, si le litige au principal doit être tranché, comme le soutient Belovo dans son mémoire, sur le fondement du règlement (CEE) n 1697/79 du Conseil, du 24 juillet 1979, concernant le recouvrement "a posteriori" des droits à l' importation ou des droits à l' exportation qui n' ont pas été exigés du redevable pour des marchandises déclarées pour un régime douanier comportant l' obligation de payer de tels droits (ci-après "règlement sur le recouvrement a posteriori")
(6).
Sur la portée des articles 24 et 25 du règlement d' application
13. Les deux articles disposent:
"Article 24
1. Les mentions portées sur les certificats et les extraits de certificats ne peuvent pas être modifiées après leur délivrance.
2. En cas de doute tenant à l' exactitude des mentions figurant sur le certificat ou l' extrait, le certificat ou l' extrait est renvoyé à l' organisme émetteur du certificat, à l' initiative de l' intéressé ou du service compétent de l' État membre intéressé.
Si l' organisme émetteur du certificat estime que les conditions d' une rectification sont réunies, il procède au retrait soit de l' extrait soit du certificat ainsi que des extraits antérieurement délivrés et émet, sans tarder, soit un extrait corrigé soit un certificat et les extraits correspondants corrigés ...
Article 25
1. Le titulaire est tenu de remettre le certificat et les extraits à l' organisme émetteur du certificat, sur demande de cet organisme.
2. ..."
14. Comme indiqué ci-avant, le gouvernement belge a fait valoir que ces dispositions donnent aux autorités le droit de retirer les certificats délivrés par erreur et que ce droit exclut que le destinataire de la demande de restitution puisse soutenir à bon droit que le retrait porte atteinte à des droits acquis ou que la responsabilité des autorités puisse être engagée du fait des éventuelles erreurs qu' elles auraient commises lors de la délivrance des certificats.
Il semble douteux, à la seule lecture du libellé de l' article 24, qu' il y ait lieu de l' interpréter comme le prétend le gouvernement belge.
15. La Commission a soutenu que la disposition concerne uniquement les "inexactitudes mineures qui peuvent faire l' objet d' un corrigendum ..." (7). Toutefois, à notre avis, le point de savoir si la disposition permet le retrait dans une mesure plus ou moins large n' est pas déterminant en l' espèce.
16. Ce qui importe c' est que la disposition ne comporte en tout cas pas autre chose que les conditions et la procédure du retrait de certificats.
La disposition ne comporte rien qui corrobore la thèse selon laquelle le retrait peut avoir lieu sans prise en compte de la sécurité juridique de celui à l' encontre de qui le retrait est effectué.
Cela n' est pas surprenant. Il serait en effet discutable qu' une disposition figurant dans un instrument juridique adopté par le Conseil ou la Commission puisse en quoi que ce soit se voir conférer la teneur que le gouvernement belge attribue à l' article 24. Un droit de retrait inconditionnel pourrait fort bien se traduire par des résultats contraires au principe de sécurité juridique - qui inclut la protection des droits acquis et de la confiance légitime -, qui est, selon la jurisprudence
constante de la Cour, un principe général du droit communautaire qui doit être respecté lors de l' adoption de règles communautaires générales.
17. Dans ces conditions, il y a lieu de constater que les articles 24 et 25 du règlement ne sont pas déterminants pour ce qui est de savoir si les autorités belges ont le droit de réclamer des arriérés de prélèvements à l' importation ou si la demande de dommages-intérêts de Belovo peut être accueillie.
En ce qui concerne le fait que la Commission considère les certificats de préfixation comme nuls et non avenus
18. Le point de vue de la Commission sur l' affaire est net. Les certificats de préfixation n' avaient manifestement pas de fondement dans le droit communautaire en vigueur. Ils sont donc nuls et non avenus. Comme ils n' ont jamais existé, ils ne peuvent créer ni droits ni obligations. Belovo doit en tout état de cause payer les prélèvements à l' importation qui étaient applicables au moment des importations effectuées. Si le comportement des autorités belges devait avoir causé un préjudice à
Belovo, il s' agit d' une question qui ne concerne pas la Communauté et qui doit être tranchée selon le droit belge.
19. A notre avis, il ne serait pas exact de suivre la Commission dans son raisonnement. Il ressort de la jurisprudence de la Cour de justice qu' il y a lieu de ne qualifier d' inexistants que les actes affectés de "vices particulièrement graves et évidents" (8). La Cour de justice indique que cette solution s' impose pour des raisons de sécurité juridique manifestes.
Certes, c' est avec raison que la Commission fait valoir que la délivrance des certificats de préfixation manquait manifestement de base juridique et qu' il est difficile de comprendre comment Belovo et les autorités belges peuvent estimer qu' une telle base existait. Toutefois, il serait erroné de trancher l' affaire en fonction de ce seul élément. Ce qui importe c' est de savoir s' il y a lieu, dans le cadre d' un examen d' ensemble, de s' écarter du principe de légalité pour sauvegarder la
sécurité juridique du destinataire.
20. Le problème fondamental qui se pose en l' espèce est de savoir si le souci de la sécurité juridique de Belovo peut limiter la possibilité, pour les autorités belges, de procéder au recouvrement forcé des prélèvements à l' importation dont la société est redevable, alors qu' il est établi que les certificats de préfixation étaient invalides.
Il faut commencer par se demander s' il existe des règles de droit communautaire qui fixent des critères précisant quand un tel paiement d' arriérés peut être réclamé et qui traduisent la nécessité de veiller, d' une part, à ce que l' opérateur paie les prélèvements à l' importation dus et, d' autre part, à ce que la demande en paiement n' implique pas une atteinte injustifiée à la sécurité juridique de l' intéressé. Il convient de vérifier s' il existe de telles règles dans le règlement précité sur
le recouvrement a posteriori, qui "a notamment pour objet de limiter, pour des raisons de sécurité juridique, les possibilités d' action en recouvrement a posteriori de droits communautaires par les administrations nationales" (9).
S' il n' existe pas de règles communautaires applicables, il faut se demander si les autorités belges sont tout de même tenues, en vertu du droit communautaire, de respecter le principe de sécurité juridique lors du recouvrement a posteriori, qui est en principe régi par le droit national.
On pourrait invoquer l' arrêt Kruecken (10) au soutien de cette thèse. La Cour a relevé ce qui suit au point 22:
"A cet égard, il y a lieu de rappeler que le principe de la protection de la confiance légitime fait partie de l' ordre juridique communautaire (voir arrêt du 3 mai 1978, Toepfer, 112/77, Rec. p. 1019) et que le respect des principes généraux du droit communautaire s' impose à toute autorité nationale chargée d' appliquer le droit communautaire (voir arrêt du 27 septembre 1979, Eridania, 230/78, Rec. p. 2749). En conséquence, l' autorité nationale chargée d' appliquer le régime des restitutions à l'
exportation dans le cadre de l' organisation commune des marchés agricoles est tenue de respecter le principe de la protection de la confiance légitime des opérateurs économiques" (11).
Toutefois, la Cour de justice a jugé, dans l' arrêt du 5 octobre 1988, Padovani, précité, points 20 et 21, que
"... on ne saurait considérer que les restrictions apportées par le règlement n 1697/79, précité, aux possibilités de recouvrement a posteriori des créances communautaires par les autorités nationales peuvent constituer l' expression d' un principe communautaire de protection de la confiance légitime, préexistant à l' entrée en vigueur dudit règlement.
Le droit communautaire ne régissant pas la condition du recouvrement relative à la protection de la confiance légitime des opérateurs économiques, cette matière est régie par le droit national." (12)
21. Il est dès lors établi que c' est conformément au règlement sur le recouvrement a posteriori qu' il doit être statué sur la demande de paiement d' arriérés formée en l' espèce, à condition que ce règlement soit applicable et que, s' il n' est pas applicable, il doit en principe être statué sur la demande conformément au droit national, en respectant cependant certains principes généraux de droit communautaire (13).
Sur la portée du règlement n 1697/79 du Conseil - le règlement sur le recouvrement a posteriori
22. Comme indiqué ci-avant, Belovo a fait valoir dans ses observations que le paiement réclamé d' arriérés de prélèvements à l' importation relève du règlement sur le recouvrement a posteriori et que l' article 5 du règlement implique qu' il ne peut être procédé au recouvrement a posteriori.
23. Il faut vérifier tout d' abord si le règlement s' applique en l' espèce.
Cela est contesté par le gouvernement belge - en tout cas pour ce qui est du recouvrement a posteriori des prélèvements relatifs aux importations qui ont été effectuées après le retrait des cinq certificats de préfixation.
A notre avis, il y a lieu de partir du principe que le recouvrement a posteriori des prélèvements concernant les importations effectuées avant le retrait des certificats de préfixation relève nécessairement du règlement. Le règlement vise les actions en recouvrement, quel que soit le type d' erreur qui s' est soldé par le paiement de prélèvements à l' importation d' un montant insuffisant et quelle que soit l' autorité qui a commis l' erreur (14).
Il est moins évident que les actions en recouvrement a posteriori de prélèvements concernant des importations effectuées après le retrait des certificats soient visées. Le gouvernement belge a soutenu à juste titre que les autorités avaient réclamé le paiement, à l' importation, des prélèvements applicables au moment des importations et que la nécessité d' un recouvrement a posteriori ne résulte que des deux ordonnances mentionnées plus haut qui ont permis les importations, moyennant paiement des
prélèvements à l' importation fixés à l' avance.
Il faut reconnaître qu' une interprétation extensive du règlement est nécessaire pour qu' il s' applique également à cette situation. Mais il y a à notre avis de bonnes raisons d' interpréter extensivement le règlement. Le cas d' espèce suppose également une pondération entre le souci d' assurer un paiement effectif et uniforme des prélèvements qui doivent être acquittés par les opérateurs en vertu de la réglementation communautaire applicable et la nécessité de protéger la sécurité juridique des
opérateurs - en l' espèce, la confiance légitime, dont se prévaut Belovo, dans le fait de pouvoir, sur la base des certificats de préfixation, importer d' Union soviétique les oeufs visés par l' accord de contre-achat. Les critères qui sont fixés à l' article 5 du règlement peuvent également, selon nous, être opportunément appliqués au cas d' espèce.
La Cour de justice a d' ailleurs également interprété largement le champ d' application matériel de l' article 5, paragraphe 2, du règlement (voir notamment l' arrêt du 27 juin 1991, Mecanarte, précité dans la note 14) et a mis l' accent, à juste titre à notre avis, sur le fait qu' une interprétation extensive de l' article 5 garantit l' uniformité de la pratique en matière d' actions en recouvrement a posteriori dans toute la Communauté, ce qui profite d' ailleurs également à l' opérateur.
24. Il faut se demander ensuite si Belovo a raison lorsqu' elle soutient que le recouvrement a posteriori est exclu par application de l' article 5.
L' article 5 dispose:
"1. Aucune action en recouvrement ne peut être engagée par les autorités compétentes lorsque le montant des droits à l' importation ou des droits à l' exportation, dont il est constaté a posteriori qu' il est inférieur au montant légalement dû, a été calculé:
- soit sur la base de renseignements donnés par les autorités compétentes elles-mêmes et liant ces dernières;
- soit sur la base de dispositions de caractère général ultérieurement invalidées par une décision judiciaire.
2. Les autorités compétentes peuvent ne pas procéder au recouvrement a posteriori du montant des droits à l' importation ou des droits à l' exportation qui n' ont pas été perçus par suite d' une erreur des autorités compétentes elles-mêmes, qui ne pouvait raisonnablement être décelée par le redevable, ce dernier ayant pour sa part agi de bonne foi et observé toutes les dispositions prévues par la réglementation en vigueur en ce qui concerne sa déclaration en douane ..."
25. Il est indiscutable à notre avis que c' est à tort que Belovo soutient que la présente espèce relève de l' article 5, paragraphe 1. En effet, Belovo n' a reçu ni un véritable avis préalable des autorités belges ni un autre type de "renseignements contraignants" (15).
26. Il faut donc se demander si les conditions de l' article 5, paragraphe 2, sont remplies.
Il résulte de la jurisprudence constante de la Cour de justice qu' il ne peut pas être procédé au recouvrement lorsque toutes les conditions du paragraphe 2 sont remplies (voir notamment l' arrêt Foto-Frost (16)).
L' article 5, paragraphe 2, pose les trois conditions suivantes:
- d' abord, que les droits n' aient pas été perçus par suite d' une erreur des autorités compétentes elles-mêmes;
- ensuite, que l' erreur n' ait pu raisonnablement être décelée par le redevable, ce dernier ayant agi de bonne foi, et,
- enfin, que le redevable ait observé toutes les dispositions prévues par la réglementation en vigueur en ce qui concerne sa déclaration en douane.
Le problème crucial en l' espèce est de savoir si Belovo remplit la seconde des trois conditions. Si cette condition est remplie, il nous semble qu' on pourra sans peine supposer que les deux autres conditions sont également remplies.
La Cour de justice a déclaré, dans l' arrêt Deutsche Fernsprecher (17), points 18 à 23:
"... il est nécessaire de procéder à une appréciation concrète de toutes les circonstances du cas d' espèce pour décider si l' erreur était ou non décelable par l' opérateur concerné.
A cet égard, il convient de tenir compte, notamment, de la nature précise de l' erreur, de l' expérience professionnelle et de la diligence de l' opérateur.
En ce qui concerne la nature précise de l' erreur, il convient, à chaque fois, de rechercher si la réglementation en cause est complexe ou si elle est, au contraire, suffisamment simple pour que l' examen des faits permette de déceler aisément une erreur ...
En ce qui concerne l' expérience professionnelle de l' opérateur, il y a lieu de rechercher s' il s' agit ou non d' un opérateur économique professionnel, dont l' activité consiste, pour l' essentiel, en des opérations d' importation et d' exportation, et s' il avait déjà une certaine expérience du commerce des marchandises en cause, notamment s' il avait fait dans le passé de telles opérations pour lesquelles les droits de douane avaient été correctement calculés.
En ce qui concerne la diligence de l' opérateur, il y a lieu de remarquer qu' il appartient à ce dernier, dès lors qu' il a lui-même des doutes quant à l' exactitude du calcul de la valeur en douane des marchandises, de s' informer et de chercher tous les éclaircissements possibles pour vérifier si ses doutes sont ou non justifiés.
Il appartient à la juridiction nationale d' apprécier si, compte tenu des circonstances du cas de l' espèce, ces critères sont remplis".
Ces critères sont également applicables en l' espèce et peuvent aisément être transposés à celle-ci pour l' essentiel.
27. Belovo fait valoir qu' elle a agi de bonne foi et qu' elle ne pouvait pas se rendre compte que les certificats avaient été délivrés illégalement.
La société indique que la réglementation relative à la préfixation des prélèvements à l' importation n' est pas très claire et que l' adoption du nouveau règlement d' application en novembre 1988 l' a conduite à croire que, contrairement au régime précédent, la préfixation des prélèvements à l' importation était possible, tout comme l' était la préfixation des restitutions à l' exportation. Belovo a également indiqué qu' elle a été confortée dans cette opinion par le fait qu' elle a obtenu à
différentes reprises, au cours d' une période de dix mois, que des certificats de préfixation lui soient délivrés et que ces certificats avaient servi de base à plusieurs reprises aux importations effectuées.
28. Nous estimons toutefois qu' on peut répondre de la façon suivante à ces arguments.
C' est Belovo qui, à la fin du mois de novembre 1988, a pris l' initiative de demander la préfixation des prélèvements à l' importation. Il semble étrange que le règlement d' application adopté peu de temps auparavant ait pu donner à la société des raisons de supposer que l' état du droit avait été si profondément modifié qu' il serait possible à l' avenir de fixer à l' avance les prélèvements à l' importation.
Le nouveau règlement avait un objet relativement limité. Cela ressort clairement de la seule lecture du premier considérant du préambule au règlement, dans lequel il est déclaré que le règlement correspondant applicable jusque-là
"... (a été modifié) à de nombreuses reprises et parfois d' une manière substantielle; que, dès lors, dans un souci de clarté et d' efficacité administrative, il convient de procéder à une refonte de la réglementation applicable en la matière en y apportant certains aménagements que l' expérience a fait apparaître souhaitables".
Belovo n' a pas indiqué quels étaient les "aménagements" effectués qui ont provoqué une modification de l' état du droit ayant une incidence en l' espèce.
A cela s' ajoute qu' on ne peut en aucun cas interpréter le nouveau règlement en ce sens qu' il modifie le principe applicable jusque-là selon lequel les règles de fond fixant les conditions de la préfixation dans un secteur couvert par une organisation commune de marché figurent dans les différents règlements sur les organisations de marché. Il n' a pas été soutenu que des modifications en ce sens avaient été apportées à l' époque considérée au règlement portant organisation des marchés dans le
secteur des oeufs (18).
Il y a donc des arguments sérieux en faveur de la thèse selon laquelle Belovo n' avait pas de raisons de s' attendre à obtenir des préfixations et nous estimons que c' est dans ce contexte qu' il y a lieu d' examiner si la délivrance répétée des certificats pendant une longue période a pu créer une telle confiance légitime.
On peut en outre formuler de réelles exigences en ce qui concerne la diligence de Belovo. Il n' est pas contesté que la société a une longue et vaste expérience dans ce secteur et qu' elle est une entreprise importante, qui s' est spécialisée dans l' importation d' oeufs à partir d' États tiers, et il y a donc lieu de supposer qu' elle a une bonne connaissance des principes fondamentaux qui régissent l' organisation du marché dans le secteur des oeufs.
29. Il incombe à la juridiction nationale d' apprécier en définitive si la délivrance des certificats de préfixation constitue une erreur que Belovo ne pouvait pas raisonnablement déceler et d' apprécier si Belovo a agi de bonne foi, en tenant compte notamment de la nature de l' erreur, de l' expérience de Belovo et de la diligence dont elle a fait preuve.
En ce qui concerne l' incidence du droit communautaire sur la décision au sujet de la demande d' indemnisation de Belovo
30. Il a été indiqué plus haut que les articles 24 et 25 du règlement d' application n' excluent pas que Belovo puisse se voir octroyer des dommages-intérêts pour le préjudice qu' elle aurait subi du fait du comportement prétendument délictueux des autorités belges.
Pour le reste, dans l' état des informations dont nous disposons sur cette affaire, il est difficile de discerner d' autres règles ou principes de droit communautaire qui revêtiraient de l' importance pour l' examen de la demande d' indemnisation de Belovo. Il doit être statué sur cette demande sur la base des règles nationales en matière de responsabilité extra-contractuelle.
Conclusions
31. En conséquence, nous proposons à la Cour de justice de répondre comme suit à la question posée par le tribunal de première instance de Neufchâteau:
"1) Les articles 24 et 25 du règlement (CEE) n 3719/88 de la Commission, portant modalités communes d' application du régime des certificats d' importation, d' exportation et de préfixation pour les produits agricoles, n' excluent pas qu' on puisse tenir compte, dans le cadre d' une action en recouvrement a posteriori de prélèvements à l' importation, des arguments du défendeur relatifs à ses droits acquis ou qu' on puisse faire droit à la demande de dommages-intérêts du défendeur.
2) a) Une action en recouvrement a posteriori de prélèvements à l' importation, telle que celle qui est considérée en l' espèce, relève des dispositions de l' article 5, paragraphe 2, du règlement (CEE) n 1697/79 du Conseil, concernant le recouvrement "a posteriori" des droits à l' importation ou des droits à l' exportation qui n' ont pas été exigés du redevable pour des marchandises déclarées pour un régime douanier comportant l' obligation de payer de tels droits.
b) Il ne peut pas être procédé au recouvrement a posteriori lorsque les conditions de l' article 5, paragraphe 2, du règlement sont remplies.
Il incombe à la juridiction nationale d' apprécier en définitive si la délivrance des certificats de préfixation constitue une erreur que la société ne pouvait pas raisonnablement déceler et d' apprécier si la société a agi de bonne foi, en tenant compte notamment de la nature de l' erreur, de l' expérience de la société et de la diligence dont celle-ci a fait preuve.
3) Il n' y a pas de principes ou de règles du droit communautaire qui excluent qu' on puisse faire droit à la demande de dommages-intérêts de la société."
(*) Langue originale: le danois.
(1) JO L 331, p. 1.
(2) Règlement (CEE) n 2771/75 du Conseil, du 29 octobre 1975 (JO L 282, p. 49).
(3) Il ressort du dossier de l' affaire au principal que l' accord a apparemment été définitivement conclu entre le 4 et le 8 septembre 1989 et qu' en tout état de cause deux des certificats d' importation qui ont été utilisés pour importer ces oeufs n' ont été délivrés que le 20 et le 21 septembre 1989 respectivement.
(4) En ce qui concerne les cinq autres, on constate que trois d' entre eux ont été utilisés pour des importations avant le retrait des certificats et que les derniers, qui ont été redemandés, n' avaient pas été utilisés.
(5) Nous ne reviendrons pas sur ce dernier argument, que le gouvernement belge fonde sur l' arrêt rendu par la Cour de justice le 13 décembre 1967, Neumann (17/67, Rec. p. 571). Il est manifeste que les préfixations peuvent avoir une grande importance pour les opérateurs lorsque ceux-ci prennent leurs dispositions et que le refus de respecter des préfixations effectuées peut avoir de graves conséquences économiques pour les opérateurs. Dans ces conditions, il semble erroné de soutenir, sur le
fondement d' une analyse de la nature des préfixations et des prélèvements à l' importation, qu' il ne peut jamais y avoir lieu de sauvegarder, dans un souci de sécurité juridique, les droits des opérateurs, lorsqu' on constate que la délivrance des certificats de préfixation a été entachée d' erreur.
(6) JO L 197, p. 1.
(7) Ce point de vue est corroboré dans une certaine mesure par le dix-septième considérant du préambule au règlement, dans lequel il est déclaré:
"considérant que, pour des raisons de bonne gestion administrative, les certificats et les extraits de certificats ne peuvent pas être modifiés après leur délivrance; que, toutefois, en cas de doute ayant trait à une erreur imputable à l' organisme émetteur ou à des inexactitudes manifestes et concernant les mentions figurant sur le certificat ou l' extrait, il convient d' instituer une procédure pouvant conduire au retrait des certificats ou extraits erronés et à la délivrance de titres corrigés
...".
(8) Voir l' arrêt de la Cour du 26 février 1987, Consorzio Cooperative d' Abruzzo/Commission (15/85, Rec. p. 1005). La Cour de justice a déclaré, au point 10 de cet arrêt:
"En ce qui concerne l' inexistence, il y a lieu de relever que, comme dans les droits nationaux des divers États membres, un acte administratif, même irrégulier, jouit, en droit communautaire, d' une présomption de validité, jusqu' à ce qu' il ait été annulé ou retiré régulièrement par l' institution dont il émane. Qualifier un acte d' inexistant permet de constater, en dehors des délais de recours, que cet acte n' a produit aucun effet juridique. Pour des raisons de sécurité juridique manifestes,
cette qualification doit, dès lors, être réservée, en droit communautaire, comme elle l' est dans les droits nationaux qui la connaissent, aux actes affectés de vices particulièrement graves et évidents."
Nous renvoyons également aux conclusions présentées par l' avocat général M. Mischo dans cette affaire, qui mettent l' accent sur le champ d' application limité de l' inexistence (voir notamment Rec. p. 1019).
(9) Voir le point 6 de l' arrêt du 5 octobre 1988, Padovani (210/87, Rec. p. 6177), et le deuxième considérant du préambule au règlement, aux termes duquel:
"considérant que le recouvrement a posteriori de droits à l' importation ou de droits à l' exportation porte une certaine atteinte à la sécurité que les redevables sont en droit d' attendre des actes administratifs entraînant des conséquences pécuniaires; qu' il y a lieu en conséquence de limiter les possibilités d' action des autorités compétentes en la matière par ...".
(10) Arrêt du 26 avril 1988 (316/86, Rec. p. 2213).
(11) La Cour de justice a d' ailleurs également relevé dans cet arrêt, au point 23, "... qu' un comportement fautif de la Commission ou de ses fonctionnaires de même qu' une pratique d' un État membre non conforme à la réglementation communautaire ne peuvent donner naissance à une confiance légitime dans le chef de l' opérateur économique bénéficiaire de la situation ainsi créée (voir arrêts du 16 novembre 1983, Thyssen, 188/82, Rec. p. 3721, et du 15 décembre 1982, Maizena, 5/82, Rec. p. 4601)."
Nous nous bornerons à observer à ce sujet que cela nous semble excessif.
(12) La Cour de justice a déclaré ce qui suit au point 19:
"Il ressort, en effet, d' un examen comparatif des dispositions nationales pertinentes qu' il n' est pas possible d' identifier des principes communs au droit des États membres ou généralement admis par ces droits dont pourrait être dégagé un principe général de droit communautaire obligeant une administration nationale à s' abstenir de rectifier la liquidation insuffisante de prélèvements communautaires au-delà d' un délai uniforme ou en cas d' erreur imputable à l' administration."
(13) La Cour de justice a précisé cela de la façon suivante aux points 22 et 24 de l' arrêt Padovani:
"Dans des cas où le droit national, applicable quant aux modalités et conditions du recouvrement, comportait un principe protégeant la confiance légitime des opérateurs économiques, la Cour a considéré que le droit communautaire ne faisait pas obstacle à l' application d' un tel principe de droit national pour l' exclusion du recouvrement de telles créances à l' égard d' opérateurs de bonne foi, à condition, toutefois, que l' application du droit national n' affecte pas la portée et l' efficacité du
droit communautaire et se fasse de façon non discriminatoire par rapport aux procédures visant à trancher des litiges de même type, mais purement nationaux (arrêt du 5 mars 1980, Ferwerda, 265/78, Rec. p. 617, et arrêt du 21 septembre 1983, Deutsche Milchkontor, 205/82 à 215/82, Rec. p. 2633).
Inversement, dès lors que les conditions et modalités nationales appliquées par les autorités nationales pour le recouvrement des créances communautaires sont les mêmes que celles appliquées par ces autorités dans des cas comparables concernant des créances purement nationales, on ne saurait considérer en principe que ces conditions et modalités sont contraires aux obligations des autorités nationales d' assurer sur leur territoire l' exécution de la réglementation communautaire et portent dès lors
atteinte à l' efficacité du droit communautaire (voir arrêt du 21 septembre 1983, précité)."
(14) Voir l' arrêt du 27 juin 1991, Mecanarte, points 20 et 22 (C-348/89, Rec. p. I-3277).
(15) Voir l' arrêt du 8 avril 1992, Beirafrio (C-371/90, Rec. p. I-0000).
(16) Arrêt du 22 octobre 1987, point 22 (314/85, Rec. p. 4199).
(17) Arrêt du 26 juin 1990 (C-64/89, Rec. p. I-2535).
(18) Voir le règlement n 2771/75 du Conseil, dont les articles 3 et 8 contiennent des dispositions relatives, respectivement, aux prélèvements à l' importation fixes et variables. Comme nous l' avons indiqué, il est manifeste que le règlement ne prévoit pas la possibilité de fixer ceux-ci à l' avance.
