Avis juridique important
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61990C0065
Conclusions de l'avocat général Darmon présentées le 26 février 1992. - Parlement européen contre Conseil des Communautés européennes. - Admission de transporteurs non résidents aux transports nationaux de marchandises par route. - Affaire C-65/90.
Recueil de jurisprudence 1992 page I-04593
édition spéciale suédoise page I-00043
édition spéciale finnoise page I-00043
Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1. Le présent recours en annulation, intenté par le Parlement européen (ci-après "Parlement") à l' encontre d' un acte du Conseil, en l' espèce le règlement (CEE) n 4059/89, du 21 décembre 1989, fixant les conditions de l' admission de transporteurs non résidents aux transports nationaux de marchandises par route dans un État membre (1), vous invite notamment à préciser l' étendue de la "légitimation active" que votre arrêt dit "Tchernobyl" (2) lui a, sous certaines conditions, reconnue.
2. Le Parlement invoque, en effet, l' absence d' une nouvelle consultation sur la proposition de règlement présentée lors de la séance du Conseil par la Commission en décembre 1989, laquelle est devenue le règlement précité, alors que celle-ci différerait substantiellement de la proposition initiale présentée par la Commission le 5 décembre 1985 (3) et sur laquelle le Parlement avait donné son avis dans sa résolution du 12 septembre 1986 (4).
3. Le Conseil soulève une exception d' irrecevabilité fondée sur le fait que votre arrêt "Tchernobyl" n' a pas reconnu au Parlement le droit d' agir sur le fondement de l' article 173 du traité CEE, mais seulement le droit d' exercer un recours en annulation, "dans des conditions exceptionnelles, à savoir lorsque l' équilibre du système du traité risque d' être remis en cause, c' est-à-dire en cas de violation substantielle des prérogatives essentielles de l' institution qu' est le Parlement" (5).
Le Conseil en déduit que la recevabilité du recours en annulation du Parlement est soumise à deux conditions: d' une part, l' existence d' une violation "manifeste et évidente", d' autre part, un déséquilibre institutionnel lui aussi "manifeste".
4. Tel ne serait pas le cas en l' espèce puisque le Parlement ne conteste pas la base juridique du règlement attaqué et que celle-ci, l' article 75 du traité CEE, n' impose pas une procédure de coopération, mais la simple consultation du Parlement. Dans la mesure où, selon votre jurisprudence, une seconde consultation du Parlement ne s' impose qu' en cas de modification substantielle de la proposition, la Cour, selon le Conseil, serait obligée, pour apprécier la recevabilité du recours, d' examiner
le litige au fond.
5. Par ailleurs, toujours selon l' institution défenderesse, le Parlement, en invoquant systématiquement l' absence d' une seconde consultation, se verrait ainsi reconnaître la possibilité d' agir en annulation contre tous les actes du Conseil.
6. L' institution défenderesse estime également que l' avis du Parlement n' a aucune conséquence juridique à son égard, à la différence de la procédure de coopération. Elle en déduit que, dès lors qu' il y a eu consultation, il n' y aurait aucune violation des prérogatives du Parlement, celui-ci pouvant être tenu informé de façon officieuse de l' évolution des discussions, au sein du Conseil, sur la proposition initiale de la Commission.
7. Le Conseil ajoute enfin que, même s' il n' y avait pas lieu de faire une distinction entre la procédure de coopération et la simple consultation du Parlement, le droit de recours en annulation reconnu à ce dernier est une exception à un principe général institué aux articles 4 et 173 du traité CEE. Les conditions de son exercice doivent donc être interprétées de façon restrictive. Le Parlement, en conséquence, ne saurait se limiter à invoquer la violation de ses prérogatives, faute de quoi on
consacrerait l' "automaticité" de son droit de recours.
8. Le Parlement réplique qu' on ne saurait tirer des motifs de votre arrêt "Tchernobyl" la conclusion que son droit de recours en annulation n' est reconnu qu' à titre exceptionnel, en cas de violation manifeste de ses prérogatives. Par ailleurs, dans cet arrêt, la Cour, pour déclarer le recours recevable, se serait limitée à constater que le Parlement invoquait une "atteinte à ses prérogatives découlant du choix de la base juridique de l' acte attaqué". La thèse du Conseil conduirait
systématiquement à devoir examiner, au stade de la recevabilité, le fond de l' affaire. Enfin, le droit d' être consulté, et donc d' être reconsulté en cas de modification substantielle de la proposition initiale, constitue, tout comme la procédure de coopération, une prérogative du Parlement.
9. Comme l' avocat général M. Van Gerven l' avait indiqué dans ses conclusions sous l' arrêt "Tchernobyl" (6), "la définition des cas dans lesquels le Parlement peut être considéré comme agissant en vue de défendre son propre champ de compétence posera sans nul doute des problèmes d' application". Il reste que, à notre sens, votre arrêt a clairement montré la voie à suivre.
10. En premier lieu, et contrairement à ce que soutient le Conseil, aucune mention, même implicite, d' un caractère exceptionnel du droit de recours en annulation du Parlement, limité aux cas de violations manifestes de ses prérogatives, ne figure dans les motifs de votre décision.
11. En effet, après avoir constaté que les prérogatives du Parlement
"sont l' un des éléments de l' équilibre institutionnel créé par les traités" (7),
vous avez estimé que
"le respect de l' équilibre institutionnel implique que chacune des institutions exerce ses compétences dans le respect de celles des autres. Il exige aussi que tout manquement à cette règle, s' il vient à se produire, puisse être sanctionné" (8)
et que
"l' absence, dans les traités, d' une disposition prévoyant le droit de recours en annulation en faveur du Parlement peut constituer une lacune procédurale, mais elle ne saurait prévaloir à l' encontre de l' intérêt fondamental qui s' attache au maintien et au respect de l' équilibre institutionnel défini par les traités constitutifs des Communautés européennes" (9),
pour en conclure que
"le Parlement est recevable à saisir la Cour d' un recours en annulation dirigé contre un acte du Conseil ou de la Commission, à la condition que ce recours ne tende qu' à la sauvegarde de ses prérogatives et qu' il ne se fonde que sur des moyens tirés de la violation de celles-ci" (10).
12. Admettre la thèse du Conseil conduirait à reconnaître que le recours en annulation du Parlement serait irrecevable en présence d' une violation mineure ou non manifeste de ses prérogatives. Le fondement même de la solution de votre arrêt "Tchernobyl" - le strict respect de l' équilibre institutionnel et la nécessité d' en assurer, par voie juridictionnelle, le maintien - ne permet pas de faire pareille distinction.
13. En second lieu, si elle devait être acceptée, la thèse du Conseil amènerait nécessairement la Cour à examiner, au stade de la recevabilité, le fond de l' affaire. En l' espèce, elle vous obligerait à analyser si, prima facie, les différences entre la proposition initiale de la Commission et le règlement adopté sont telles qu' une reconsultation du Parlement s' imposait à l' évidence, afin de conclure sur le point de savoir si l' absence de reconsultation est une violation manifeste des
prérogatives du Parlement, ce qui, dans l' affirmative, rendrait le recours recevable.
14. Certes, il est parfois des exceptions d' irrecevabilité qui obligent en fait le juge à porter une première appréciation sur le fond. Ce n' est pas pour cette raison que la thèse du Conseil doit être considérée, selon nous, comme erronée; c' est plutôt en ce qu' elle ne peut trouver aucun soutien dans les motifs de votre arrêt "Tchernobyl".
15. Les conditions particulières instituées dans cette décision pour la recevabilité du recours en annulation du Parlement sont au nombre de deux. Vous avez exigé que "ce recours ne tende qu' à la sauvegarde de ses prérogatives", ce qui vise l' objet même du recours, et que "il ne se fonde que sur des moyens tirés de la violation" de celles-ci.
16. Dans l' affaire "Tchernobyl", vous vous êtes limités à constater qu' au nombre des prérogatives du Parlement figure sa participation au processus d' élaboration des actes normatifs, en particulier sa participation à la procédure de coopération, et que le Parlement se fondait sur la circonstance que la base juridique erronée choisie par le Conseil prévoyait sa seule consultation, alors que celle qu' il avait proposée exigeait la mise en oeuvre de la procédure de coopération (11). Ainsi, vous n'
avez en aucune façon analysé si, prima facie, la base juridique adoptée par le Conseil avait des chances d' être erronée et vous vous en êtes tenus au libellé formel du moyen d' annulation invoqué par le Parlement (12).
17. Les arguments présentés par le Conseil pour vous inviter à ne pas faire de même dans la présente affaire ne sont guère convaincants. Le Conseil invoque ce qu' on pourrait qualifier de "perversion" du système des voies de droit. Selon lui, il suffirait au Parlement d' invoquer toute différence entre la proposition initiale de la Commission et le règlement adopté pour se voir reconnaître un droit de recours en annulation général, c' est-à-dire de nature à être intenté à l' encontre de tous les
actes du Conseil.
18. Trois remarques s' imposent à cet égard.
19. En premier lieu, la situation est la même à l' égard du choix de la base juridique des règlements du Conseil. Le Parlement pourrait parfaitement contester systématiquement le choix, en tant que base juridique, d' articles du traité prévoyant seulement sa consultation. Le Conseil craint qu' à déclarer le présent recours recevable le Parlement puisse se croire autorisé à exiger dans tous les cas une seconde consultation. Mais les conditions mêmes de la recevabilité du recours en annulation du
Parlement, telles que précisées dans votre arrêt "Tchernobyl", permettent déjà au Parlement d' attaquer tous les actes du Conseil dans l' élaboration desquels il n' a pas été associé selon la procédure de coopération.
20. En second lieu, une telle hypothèse de recours systématique - qui ne peut être absolument écartée, par exemple en cas de crise institutionnelle grave au sein des Communautés - est une donnée commune à toutes les voies de droit. On pourrait également penser, le cas échéant, à des recours systématiques de la Commission contre les actes du Conseil. Le caractère exceptionnel d' une telle situation empêche, à notre sens, qu' elle soit prise en considération pour déterminer le "droit commun" des
conditions de recevabilité des recours.
21. Au surplus, il est douteux que la thèse défendue par le Conseil soit une réponse adéquate à de telles préoccupations. En cas de recours systématiques, la Cour, si on suit cette thèse, serait de toute façon tenue d' analyser, même au stade de la recevabilité, le caractère sérieux des moyens invoqués par le Parlement.
22. En dernier lieu, la ratio decidendi de votre arrêt "Tchernobyl" n' empêche pas, à notre sens, le Parlement d' attaquer tous les actes du Conseil, s' il estime que chacun de ces actes viole ses prérogatives. La différence essentielle entre le recours en annulation du Parlement et celui de l' article 173, premier alinéa, du traité CEE ne réside pas dans la nature ou la quantité des actes attaquables, mais dans le résultat utile que le recours doit poursuivre - la sauvegarde des prérogatives du
Parlement - et dans le caractère particulier des moyens qui peuvent être invoqués - la violation de ces prérogatives.
23. C' est cette double restriction qui fait que le droit de recours en annulation du Parlement ne saurait être qualifié de "général", comme celui reconnu au Conseil et à la Commission, ainsi qu' aux États membres, par la disposition précitée.
24. En se cantonnant aux limites prescrites par votre arrêt "Tchernobyl" quant à la recevabilité du recours en annulation du Parlement, il convient donc seulement d' examiner si l' objet du présent recours tend bien à la sauvegarde des prérogatives du Parlement et si, en invoquant la nécessité d' une seconde consultation au motif que la proposition initiale de la Commission avait été substantiellement modifiée, le Parlement présente effectivement un moyen tiré de la violation de ses prérogatives. C'
est là que gisent les derniers arguments du Conseil tendant à faire déclarer l' irrecevabilité du recours. Celui-ci - nous l' avons dit - soutient, en effet, que l' avis du Parlement est dépourvu de conséquences juridiques à l' égard du Conseil. Dès lors qu' il y a eu une consultation, aucune violation des prérogatives du Parlement ne pourrait être constatée, celui-ci pouvant être, par ailleurs, informé de façon officieuse de l' évolution des négociations en vue de l' adoption du règlement en cause.
25. L' argument relatif à l' absence de conséquences juridiques, à l' égard du Conseil, de la consultation du Parlement doit être rejeté. Ce n' est pas parce que le Conseil n' est pas juridiquement lié par l' avis du Parlement que l' absence de reconsultation en cas de modification substantielle de la proposition initiale n' affecte en rien les prérogatives de cette institution tenant à sa participation au processus législatif de la Communauté. Le politique ne se réduit pas au juridique. On peut
facilement imaginer que, dans certains domaines sensibles, un avis négatif du Parlement, bien que ne liant pas juridiquement le Conseil, ait des effets non négligeables sur le processus d' adoption, voire sur la substance de l' acte en cause. La possibilité pour le Parlement de donner cet avis et, le cas échéant, d' en exprimer un second est une de ses prérogatives importantes. Votre jurisprudence en a d' ailleurs déjà décidé ainsi.
26. Dans les célèbres arrêts "Isoglucose", vous avez jugé que
"la consultation ... est le moyen qui permet au Parlement de participer effectivement au processus législatif de la Communauté. Cette compétence représente un élément essentiel de l' équilibre institutionnel voulu par le traité. Elle est le reflet, bien que limité, au niveau de la Communauté, d' un principe démocratique fondamental, selon lequel les peuples participent à l' exercice du pouvoir par l' intermédiaire d' une assemblée représentative. La consultation régulière du Parlement dans les cas
prévus par le traité constitue dès lors une formalité substantielle dont le non-respect entraîne la nullité de l' acte concerné" (13).
27. Vous avez cependant déjà indiqué qu' une seconde consultation du Parlement ne s' impose pas, lorsque "le projet de règlement sur lequel le Parlement a été consulté, considéré dans son ensemble, n' a pas été affecté dans sa substance même" (14), ou que la "modification de la proposition initiale a constitué en réalité un changement de méthode plutôt que de fond" (15), ou qu' enfin la disposition nouvelle "correspondait largement au souhait exprimé par le Parlement" (16).
28. L' avocat général M. Mancini, dans ses conclusions sous l' arrêt Roviello (17), synthétisait ainsi cette jurisprudence:
"Le projet dont une disposition est amendée ou dans lequel est insérée une nouvelle disposition n' échappe à la deuxième consultation que si l' amendement ou l' adjonction remplissent l' une des conditions suivantes: ils doivent: a) laisser intacts les aspects essentiels de la disposition plus large qu' ils affectent (Chemiefarma, précité, attendu 69); b) avoir un caractère purement technique, c' est-à-dire comporter des modifications de méthode ou, en tout cas, ne pas impliquer un changement de
fond (arrêts Buyl, point 23 des motifs, et Chemiefarma, attendu 178, précités); c) correspondre à un souhait du Parlement (arrêt Buyl, ibidem)" (18).
29. Le moyen fondé sur le défaut d' une nouvelle consultation du Parlement à propos d' une proposition de la Commission substantiellement modifiée est donc tiré de la violation des prérogatives du Parlement. Si l' acte attaqué est annulé par votre Cour, le Conseil sera tenu de consulter le Parlement sur le texte du règlement en cause avant de procéder, le cas échéant, à une nouvelle adoption. L' objet du recours intenté par le Parlement est donc bien la sauvegarde de ses prérogatives (19).
30. Le recours doit, en conséquence, être déclaré recevable.
31. Sur le fond, à l' appui de son moyen unique, tiré de l' absence de consultation sur la proposition qu' il estime substantiellement modifiée de la Commission, le Parlement invoque cinq points sur lesquels cette proposition s' écarterait sensiblement de la proposition initiale présentée par la Commission en 1985.
32. Ces cinq points concernent respectivement l' abandon du cabotage général pour un système de contingent communautaire, l' absence du cabotage dit "consécutif" dans le règlement attaqué, l' existence dans ce même règlement d' une clause de sauvegarde, l' adjonction d' un système de sanctions des infractions, enfin le caractère temporaire du règlement attaqué.
33. A notre sens, le cinquième point de divergence entre la proposition initiale de la Commission et le règlement définitivement adopté par le Conseil est absorbé par le premier en ce que, pour apprécier la différence entre la libéralisation des transports nationaux prévue par le Conseil et celle suggérée initialement par la Commission, il faut prendre en compte le caractère temporaire du règlement attaqué. Il se rattache aussi au quatrième point, dans la mesure où le système de sanctions adopté par
le Conseil est lui aussi temporaire. En revanche, les deuxième et troisième points, qui constituent en quelque sorte l' aspect négatif du règlement attaqué par rapport à la proposition initiale puisqu' ils résident dans la suppression de mesures de libéralisation ou dans leur suspension, sont à examiner indépendamment du caractère temporaire du règlement attaqué.
34. La première différence concerne le cabotage dit "général". La proposition initiale prévoyait, dans son article 1er, l' admission de tout transporteur de marchandises par route pour compte d' autrui, établi dans un État membre et habilité à effectuer des transports internationaux de marchandises par route, aux transports nationaux de marchandises par route dans un État membre autre que celui dans lequel il est établi. Selon l' article 3, l' exécution du transport était alors soumise aux
dispositions législatives, réglementaires ou administratives en vigueur dans l' État membre où le transport est effectué; ces dispositions devaient être appliquées aux transporteurs non résidents dans les mêmes conditions que celles que cet État impose à ses propres ressortissants.
35. Le règlement adopté par le Conseil le 21 décembre 1989 prévoit l' admission "à titre temporaire" (20) des transporteurs, établis dans un État membre et habilités à effectuer des transports internationaux, aux transports nationaux de marchandises par route dans un autre État membre, dans le cadre d' un contingent communautaire de cabotage (21). Ce contingent comprend 15 000 autorisations de cabotage d' une durée de deux mois, réparties entre les États membres. Il est augmenté annuellement à
partir du 1er juillet 1991, l' augmentation ne pouvant être inférieure à 10 % (22). Selon l' article 9, le règlement entre en vigueur le 1er juillet 1990 et est applicable jusqu' au 31 décembre 1992, le Conseil devant adopter, avant le 1er juillet 1992, un règlement définissant le régime définitif du cabotage. Le contingent ne peut donc faire l' objet que de deux augmentations, au 1er juillet 1991 et au 1er juillet 1992.
36. Le Conseil estime que la différence entre ces deux régimes est plus de méthode que de fond. Dès lors que la proposition initiale de la Commission appliquait intégralement la règle du "traitement national", il convient, selon l' institution défenderesse, de prendre en compte l' existence dans de nombreux États membres de restrictions quantitatives des opérations de transport. Or, l' article 5, paragraphe 1, du règlement attaqué exclut l' application des règles nationales imposant un contingent.
De façon globale, l' existence d' un contingent communautaire ne serait pas plus restrictive qu' une apparente libéralisation des conditions d' accès aux transports nationaux, dès lors que les restrictions nationales continueraient à s' appliquer. Elle serait plus conforme à l' exigence d' une politique commune des transports.
37. Votre jurisprudence donne peu d' indications sur l' étendue des modifications qui, "(considérées) dans (leur) ensemble" (23), n' affecteraient pas la proposition initiale dans sa substance même. Votre arrêt du 15 juillet 1970, Chemiefarma, répond brièvement à l' exception d' illégalité soulevée à l' encontre de l' article 15 du règlement n 17 du Conseil, du 6 février 1962, premier règlement d' application des articles 85 et 86 du traité (JO 1962, 13, p. 204) (24). Dans les affaires Battaglia,
Buyl et Adam (25), la différence entre la proposition soumise au Parlement et le règlement finalement adopté résidait dans la substitution des taux de change actualisés à l' UCE (l' unité de compte européenne); vous avez estimé qu' il s' agissait plus d' un changement de méthode que de fond, les taux adoptés reflétant précisément la valeur de l' UCE en termes de monnaies nationales au 1er avril 1978 (26).
38. Il n' a pas échappé à l' attention du Parlement qu' une partie de la libéralisation voulue par la proposition initiale de la Commission perdait de son efficacité du fait de l' existence de restrictions quantitatives nationales. En effet, dans son avis du 12 septembre 1986, le Parlement proposait l' adjonction à l' article 1er d' un second paragraphe libellé comme suit: "Dès l' entrée en vigueur des dispositions du paragraphe 1, les États membres dans lesquels l' autorisation d' effectuer des
transports nationaux est soumise à des restrictions quantitatives augmentent de façon appropriée le nombre des autorisations afin de permettre à des transporteurs d' autres États membres de la Communauté, lors de la délivrance d' autorisations supplémentaires, de participer aux transports intérieurs".
39. A notre sens, la proposition initiale de la Commission avait pour effet de prévoir un accès illimité aux transports nationaux dans les États membres qui ne connaissaient pas de régime de restrictions quantitatives. Pour les autres États, dès l' entrée en vigueur du règlement qui aurait été adopté conformément à cette proposition initiale, les contingents nationaux auraient dû être répartis de façon non discriminatoire entre les transporteurs non résidents et les transporteurs nationaux. Dès
lors, même si la proposition initiale ne dit pas comment les contingents nationaux auraient pu être répartis de façon non discriminatoire, on peut supposer que les États membres qui connaissent un système de restrictions quantitatives auraient nécessairement été conduits à augmenter leur contingent national, faute de quoi de nombreux transporteurs nationaux n' auraient plus été à même d' obtenir certaines autorisations - celles-ci ayant été attribuées à des transporteurs non résidents - et auraient
dû réduire ou cesser leurs activités. On peut penser qu' un État qui n' aurait accordé aucune part de son contingent à des transporteurs non résidents ou une part extrêmement réduite aurait immanquablement fait l' objet d' un recours en manquement, la probabilité de l' existence d' une discrimination étant sérieuse.
40. Sans entrer dans la question de savoir si, en fait, la subsistance des contingents nationaux est ou non plus restrictive que le contingent communautaire prévu par le règlement attaqué - la Cour n' a pas, au demeurant, les informations nécessaires pour procéder à cette analyse (27) -, nous estimons que la différence entre la proposition initiale et le règlement définitif est substantielle, en ce que, d' une part, les autorisations délivrées sur la base du contingent communautaire sont temporaires
et d' une durée de deux mois et que, d' autre part, le système général institué par le Conseil est lui aussi temporaire, puisque le règlement attaqué n' est applicable que jusqu' au 31 décembre 1992. Il y a, à notre sens, une différence de nature entre une libéralisation définitive des prestations de transport, même soumises dans certains États à des restrictions susceptibles cependant - nous l' avons vu - d' évolution, et une libéralisation temporaire, donc précaire, car pouvant être remise en
cause par l' inertie du Conseil. Par ailleurs, la proposition initiale de la Commission permettait un accès illimité au marché des États membres qui ne connaissaient pas de régime de restrictions quantitatives.
41. Même si le système d' un contingent communautaire respecte plus l' uniformité du droit communautaire, cette différence ne saurait, selon nous, être qualifiée de simple changement de méthode. Le choix entre un système ayant des effets divers selon les règles nationales applicables, mais conduisant, pour certains États, à une libéralisation intégrale des transports de marchandises par route, et un régime moins libéral, mais plus uniforme, est suffisamment important pour que le Parlement doive être
invité à donner son avis sur ce point.
42. Le Parlement invoque une seconde différence concernant le cabotage dit "consécutif". L' article 5, paragraphe 1, de la proposition initiale de la Commission prévoyait le droit pour un transporteur d' effectuer, dans un État membre autre que celui dans lequel il est établi, deux transports nationaux "consécutifs à un transport de marchandises entre deux États membres exécuté sous couvert d' une autorisation ou sans autorisation en cas de prestations libéralisées", lorsque ces transports "sont à
effectuer au cours du voyage de retour, soit vers l' État membre où le transporteur est établi, soit vers l' État membre où se trouve le lieu de départ du transport international précédent". Ainsi que l' indiquait le cinquième considérant de la proposition, l' objectif de cette disposition était de "réduire en trafic international le nombre de parcours à vide afin d' assurer un usage plus efficace de véhicules et d' énergie et donc d' améliorer la productivité des transports internationaux de
marchandises par route", la "réduction du nombre de véhicules sur les routes" étant de "nature à améliorer l' environnement général".
43. Or, selon le Parlement, l' article 5, paragraphe 1, de la proposition initiale comportait un facteur d' évolution considérable du fait que le règlement (CEE) n 1841/88 du Conseil, du 21 juin 1988, relatif au contingent communautaire pour les transports de marchandises par route effectués entre États membres (28), prévoit la suppression des contingents communautaires et bilatéraux pour les transports intracommunautaires à compter du 1er janvier 1993.
44. Le Conseil réplique sur ce point que ce règlement, ayant été adopté postérieurement à la proposition initiale, ne saurait être pris en compte pour évaluer la nécessité ou non d' une seconde consultation du Parlement.
45. Le Parlement développe une argumentation fondée sur le fait qu' au moment de présenter sa proposition initiale, le 5 décembre 1985, la Commission était déjà informée des conclusions de la session n 1040 du Conseil-Transports, qui avait eu lieu le 14 novembre 1985, et sur le fait qu' avant que le Parlement ait formulé son avis sur cette proposition le 12 septembre 1986 le Conseil, dans sa session n 1090 du 30 juin de la même année, avait adopté des conclusions selon lesquelles "l' augmentation
annuelle du contingent communautaire devrait être, à partir de 1987, de 40 % cumulés jusqu' à la mise en place, en 1993, d' un marché libre sans restrictions quantitatives pour les transports routiers intracommunautaires de marchandises".
46. Il est constant que le règlement attaqué ne prévoit aucune disposition permettant le cabotage "consécutif".
47. A notre sens, pour examiner l' existence ou non d' une différence substantielle entre la proposition initiale et le règlement finalement adopté, il convient naturellement de prendre en compte non seulement les dispositions qui ont subi des modifications de méthode ou de fond, mais également celles qui ont disparu du texte définitif. Or, afin de mesurer l' impact de l' absence, dans la proposition présentée par la Commission en séance du Conseil en décembre 1989, de toute disposition prévoyant le
cabotage "consécutif", il faut se placer au moment de la présentation de cette seconde proposition, afin de déterminer, compte tenu du contexte juridique à cette date, si cette modification par voie de suppression avait des effets tels qu' une reconsultation du Parlement s' imposait. En décembre 1989, tant le Conseil que la Commission ne pouvaient, en effet, ignorer que l' absence de dispositions concernant le cabotage "consécutif", au contraire de ce qui était prévu dans la proposition initiale,
devait être examinée à la lumière de l' état du droit communautaire en matière de transports intracommunautaires à cette même date. Imaginons qu' au contraire, en décembre 1989, le droit communautaire applicable à ces transports n' eût connu qu' un régime très restrictif, la suppression des dispositions prévoyant le cabotage "consécutif" dans le règlement finalement adopté aurait pu alors être considérée comme équivalente à ce qui était prévu dans la proposition initiale.
48. C' est donc à juste titre que le Parlement invoque l' existence du règlement n 1841/88. Or celui-ci, dans son article 1er, insère dans le règlement (CEE) n 3164/76 (29) un article 4 bis, qui prévoit que "les contingents communautaires, les contingents bilatéraux entre États membres et les contingents applicables aux transports en transit à destination et en provenance de pays tiers sont abolis le 1er janvier 1993 pour les transporteurs communautaires". Par ailleurs, est inséré un article 3, dont
le paragraphe 2 dispose que, "pour l' année 1989, le nombre total d' autorisations communautaires attribuées à l' ensemble des États membres dans le cadre du contingent communautaire est fixé à 24 021" et le paragraphe 3 que "le Conseil, statuant sur la base d' une proposition de la Commission qui doit lui parvenir avant le 31 décembre 1989, prend une décision, pour le 31 mars 1990 au plus tard, sur l' augmentation du contingent communautaire à partir de 1990 ainsi que sur les mesures à prendre en
cas de crise. La proposition doit être accompagnée d' un rapport sur les effets des augmentations opérées jusqu' alors, y compris de la répartition du contingent communautaire".
49. Dès lors, l' institution du cabotage "consécutif", par l' effet de la prochaine libéralisation complète des transports intracommunautaires, comportait des virtualités importantes quant à l' augmentation du nombre de prestations de transport pouvant être effectuées par des transporteurs établis dans d' autres États membres. Sa suppression par le règlement attaqué modifie substantiellement la proposition initiale de la Commission, de manière qu' une reconsultation du Parlement s' imposait.
50. Le Parlement invoque, en troisième point, l' existence dans le règlement attaqué de mesures de sauvegarde qui n' auraient pas trouvé leur équivalent dans la proposition initiale. Ce règlement comporte, en effet, dans son article 2, un paragraphe 5 qui dispose comme suit: "En cas de perturbation grave du marché des transports intérieurs d' une zone géographique déterminée, due à l' activité de cabotage, tout État membre peut saisir la Commission en vue de l' adoption de mesures de sauvegarde. La
Commission, après consultation des autres États membres, décide des mesures de sauvegarde nécessaires, dans un délai d' un mois suivant la réception de la demande de l' État membre. Ces mesures peuvent aller jusqu' à exclure temporairement la zone concernée du champ d' application du présent règlement. La Commission communique au Conseil et aux États membres toute décision relative à des mesures de sauvegarde".
51. Le Conseil réplique que cet ajout répond à un souhait exprimé par le Parlement dans son avis du 12 septembre 1986.
52. Le Parlement avait, en effet, proposé à l' époque d' ajouter à la proposition initiale de la Commission un article 7 bis ainsi rédigé: "Lorsqu' il est confronté à des situations particulières de déséquilibre entre la demande et l' offre de transport, le Conseil peut, à la demande d' un État membre et après avoir consulté la Commission, accorder des dérogations temporaires à l' application du calendrier prévu au présent règlement". Cette dernière référence vise, semble-t-il, l' article 1er,
paragraphe 1, de la proposition, qui prévoyait que la date d' application du règlement était fixée au 1er janvier 1987.
53. Certaines des différences entre les deux textes sont, à notre sens, essentiellement rédactionnelles. Les "situations particulières de déséquilibre entre la demande et l' offre de transport", visées par la proposition du Parlement, sont très proches conceptuellement de la "perturbation grave du marché des transports intérieurs ... due à l' activité de cabotage". Il s' agit, nous semble-t-il, dans les deux cas, d' une offre de transport tellement supérieure à la demande qu' elle entraînerait un
effondrement des prix des prestations de transports et mettrait en péril l' existence de nombreuses entreprises.
54. Par ailleurs, bien que la proposition du Parlement ne vise pas l' étendue géographique où s' appliquera la dérogation, rien n' interdit, à notre sens, qu' elle atteigne la totalité du territoire d' un État membre, ainsi que le règlement attaqué paraît le permettre également.
55. Enfin, dans les deux cas, l' application du régime institué est temporairement exclue.
56. Selon nous, la seule différence réelle est d' ordre institutionnel. Selon le règlement attaqué, les mesures sont adoptées par la Commission, après consultation des autres États membres; celles-ci sont alors communiquées au Conseil et aux États membres. Au contraire, la proposition du Parlement donnait le pouvoir d' accorder des dérogations au Conseil, après consultation de la Commission. Il n' est pas nécessaire, à notre sens, d' entamer ici une réflexion sur le point de savoir si l' octroi des
mesures de sauvegarde avait plus de chances de se réaliser s' il était de la compétence du Conseil ou de celle de la Commission. Il suffit de constater qu' attribuer une telle compétence au Conseil ou à la Commission - les arrêts de votre Cour sur la question, notamment, des "comités de gestion" (30) ou des compétences d' exécution en matière budgétaire (31) sont là pour le rappeler - est une question importante quant à l' équilibre institutionnel des Communautés. Même si on peut raisonnablement
supposer que le Parlement n' aurait pas estimé injustifié de confier cette compétence à la Commission, il convient de constater que, dans son avis, il avait choisi de l' attribuer au Conseil et qu' il n' a pas été invité à s' exprimer sur la modification proposée en décembre 1989 lors de l' adoption du règlement attaqué. La reconsultation du Parlement, également sur ce point, s' imposait en conséquence.
57. Le quatrième point invoqué par l' institution demanderesse concerne les sanctions. Celle-ci estime que les dispositions de l' article 6 du règlement attaqué ne se trouvaient pas dans la proposition initiale de la Commission.
58. L' article 6, précité, est ainsi rédigé:
"1. Les États membres s' accordent mutuellement assistance en vue de l' application du présent règlement.
2. Les infractions au présent règlement commises par un transporteur non résident sont, sans préjudice des poursuites pénales auxquelles elles exposent ce dernier dans l' État membre d' accueil, signalées aux autorités compétentes de l' État membre d' établissement de ce transporteur.
Les autorités compétentes se communiquent mutuellement tous les renseignements en leur possession sur les sanctions appliquées à ces infractions.
En cas de présentation d' une autorisation de cabotage falsifiée, l' autorisation est immédiatement retirée; elle est transmise à l' autorité compétente de l' État membre d' établissement du transporteur.
3. Les autorités compétentes de l' État membre d' accueil peuvent, en cas d' infractions graves ou répétées, demander aux autorités compétentes de l' État membre d' établissement que des sanctions soient prises.
Ces sanctions peuvent notamment consister en:
- un avertissement;
- une interdiction temporaire ou définitive de l' accès de l' entreprise aux transports intérieurs de l' État membre d' accueil;
- une interdiction temporaire ou définitive de l' accès de l' entreprise au territoire de l' État membre d' accueil.
4. L' État membre d' établissement est tenu, en cas d' infraction au présent règlement, soit de prendre la sanction convenue entre les autorités de l' État membre d' accueil et de l' État membre d' établissement, soit de traduire le transporteur concerné devant une instance nationale compétente.
L' État membre d' accueil est aussitôt informé de la sanction éventuellement appliquée."
59. Le Conseil réplique que ce système de sanctions était virtuellement contenu dans la proposition de la Commission, dès lors que son article 3 soumettait le transporteur au respect des dispositions législatives, réglementaires et administratives en vigueur dans l' État membre où la prestation est effectuée. Il ajoute que l' instauration d' un tel système correspond à un souhait du Parlement.
60. Il est exact que le Parlement avait, dans son avis du 12 septembre 1986, proposé l' adjonction à l' article 3 d' un paragraphe 2 ainsi rédigé: "Si des infractions répétées et graves au droit communautaire dans le domaine des transports ou aux dispositions relatives à la sécurité routière ou à celles visées au paragraphe 1 sont commises avec des véhicules d' une entreprise, l' État membre concerné peut retirer l' autorisation accordée à cette entreprise conformément à l' article 1er; les
autorités compétentes de cet État peuvent faire figurer ce retrait sur l' attestation visée à l' article 2, paragraphe 4".
61. Le système adopté par le Conseil est sans doute plus élaboré que celui suggéré par le Parlement. Les sanctions, d' une sévérité graduée, sont infligées par les autorités compétentes de l' État membre d' établissement (paragraphe 3), sans préjudice des poursuites pénales possibles dans l' État membre d' accueil (paragraphe 2). Les dispositions proposées par le Parlement sont, quant aux autorités compétentes pour sanctionner les infractions, plus ambiguës, car elles visent l' "État membre
concerné", sans qu' on puisse en déduire avec certitude s' il s' agit de l' État membre d' accueil ou de l' État membre d' établissement ni même exclure que l' expression en cause vise en fait ces deux États. Dans cette dernière hypothèse, qui ne nous paraît pas solliciter exagérément le texte de l' article 3, paragraphe 2, de la proposition du Parlement, le système suggéré par ce dernier présenterait des traits fort semblables à celui adopté par le Conseil. Quoi qu' il en soit, même si on
choisissait d' interpréter la proposition du Parlement comme attribuant le pouvoir de sanctions au seul État membre d' accueil, le principe de la confiance légitime qui doit régner entre les États membres de la Communauté fait qu' à notre sens il s' agit là d' un changement plus de méthode que de fond. Le caractère temporaire du règlement adopté par le Conseil ne saurait venir modifier cette analyse, puisque le Parlement ne peut pas en même temps se plaindre de l' adjonction d' un système de
sanction et du fait que ce système peut être temporairement suspendu. La modification précitée correspond, par ailleurs, dans son principe, à un souhait du Parlement. Une reconsultation de ce dernier ne s' imposait donc pas sur ce point.
62. Les développements que nous venons de consacrer au fond du recours montrent que, "considéré dans son ensemble" (32), le projet de règlement finalement adopté par le Conseil diffère sensiblement de la proposition sur laquelle le Parlement avait été consulté. Le règlement attaqué encourt donc l' annulation.
63. Deux observations s' imposent en ce qui concerne la portée de cette annulation.
64. La première vise son étendue. A notre sens, elle doit, en l' espèce, s' étendre au règlement attaqué en son entier. En effet, d' une part, celui-ci ne comporte que des dispositions homogènes qui sont toutes relatives à la libre prestation de services des transports de marchandises par route, d' autre part, votre jurisprudence, pour déterminer l' obligation d' une seconde consultation du Parlement, examine chacun des deux textes en cause "considéré dans son ensemble". Si on ne saurait exclure
que, en présence d' un règlement comportant des dispositions disparates dont seules celles ayant trait à un domaine particulier sont substantiellement différentes de celles qui figuraient dans la proposition initiale, l' annulation pour défaut d' une seconde consultation du Parlement ne vise que partie du règlement attaqué, force est de constater que tel n' est pas le cas en l' espèce.
65. La seconde observation concerne la faculté qui vous est donnée par l' article 174, deuxième alinéa, du traité CEE d' indiquer "ceux des effets du règlement annulé qui doivent être considérés comme définitifs". Nous vous invitons fermement à recourir à une telle mesure. En effet, l' annulation du règlement attaqué, en l' absence de cette mesure, entraînerait dans l' immédiat, aux termes de votre jurisprudence Pinaud Wieger (33), l' impossibilité de toute libre prestation de service dans le
domaine des transports de marchandises par route jusqu' à ce que le Conseil ait adopté, après consultation du Parlement, un nouveau règlement sur ce point (34).
66. L' application en l' espèce de l' article 174, deuxième alinéa, précité n' aura d' ailleurs d' effet que pour quelques mois, du fait que l' article 9 du règlement attaqué dispose que celui-ci est applicable jusqu' au 31 décembre 1992. Le Conseil doit, en effet, sur le fondement de ce même article, adopter, avant le 1er juillet 1992, un règlement définissant le régime définitif du cabotage, qui entrera en vigueur le 1er janvier 1993. La proposition de la Commission, sur ce point, a d' ailleurs
été présentée le 22 novembre 1991 (35).
67. Nous concluons donc
1) à l' annulation du règlement (CEE) n 4059/89 du Conseil, du 21 décembre 1989, fixant les conditions de l' admission de transporteurs non résidents aux transports nationaux de marchandises par route dans un État membre;
2) à ce que les effets du règlement précité soient maintenus jusqu' à ce que le Conseil ait adopté un règlement définissant le régime définitif du cabotage et, au plus tard, jusqu' au 31 décembre 1992;
3) à ce que les dépens de la présente procédure soient mis à la charge du Conseil.
(*) Langue originale: le français.
(1) JO L 390, p. 3.
(2) Arrêt du 22 mai 1990, Parlement/Conseil (C-70/88, Rec. p. I-2041).
(3) JO C 349, p. 26.
(4) JO C 255, p. 236.
(5) Point 4.2 des observations complémentaires du Conseil.
(6) Rec. p. I-2065.
(7) Point 21.
(8) Point 22, souligné par nous.
(9) Point 26.
(10) Point 27.
(11) Points 28 et 29.
(12) Dans votre arrêt du 4 octobre 1991, Parlement/Conseil (C-70/88, Rec. p. I-0000), vous avez déclaré irrecevables deux moyens fondés respectivement sur le fait pour le Conseil d' avoir adopté un règlement au lieu d' une directive et sur l' omission pour celui-ci d' avoir délégué des compétences d' exécution à la Commission (points 19 et 20). Vous vous êtes limités à constater que, "à l' appui de ces moyens, le Parlement n' a apporté aucun élément tendant à démontrer une violation de ses
prérogatives" (point 20).
(13) Arrêts du 29 octobre 1980, Roquette frères/Conseil, point 33 (138/79, Rec. p. 3333), et Maizena/Conseil, point 34 (139/79, Rec. p. 3393).
(14) Arrêt du 15 juillet 1970, Chemiefarma/Commission, point 178 (41/69, Rec. p. 661).
(15) Arrêts du 4 février 1982, Battaglia/Commission, point 24 (1253/79, Rec. p. 297), Buyl/Commission, point 23 (817/79, Rec. p. 245), et Adam/Commission, point 24 (828/79, Rec. p. 269).
(16) Ibidem.
(17) Arrêt du 7 juin 1988 (20/85, Rec. p. 2805).
(18) Conclusions, Rec. p. 2828.
(19) Nous ne pensons pas devoir examiner l' argument du Conseil fondé sur la possibilité pour le Parlement d' être informé de l' évolution du dossier "de façon officieuse", argument qui ne saurait être pertinent au regard des exigences d' une Communauté de droit.
(20) Article 1er.
(21) Article 2, paragraphe 1.
(22) Article 2, paragraphe 4.
(23) Arrêt 41/69, précité, point 178.
(24) Arrêt 41/69, précité, points 178 et 179.
(25) Arrêts 1253/79, 817/79 et 828/79, précités.
(26) Par exemple, arrêt 1253/79, précité, point 24.
(27) Voir, toutefois, le rapport au Conseil sur l' utilisation des autorisations de cabotage en 1990/1991, présenté par la Commission le 22 novembre 1991 ((COM(91) 377 final)), qui situe le volume de trafic de cabotage, pour la période allant du milieu de l' année 1990 au milieu de l' année 1991, entre 450 et 600 millions de TKM (tonnes-kilomètres), soit à un niveau nettement inférieur aux trois milliards de TKM prévus dans les "Analyses et prévisions" 1989 de la série Europatransport; le cabotage
est estimé représenter en moyenne 0,108 % des marchés nationaux pour la même période.
(28) JO L 163, p. 1.
(29) Du Conseil, du 16 décembre 1976, relatif au contingent communautaire pour les transports de marchandises par route effectués entre États membres (JO L 357, p. 1).
(30) Arrêt du 17 décembre 1970, Kuester (25/70, Rec. p. 1161).
(31) Arrêt du 24 octobre 1989, Commission/Conseil (16/88, Rec. p. 3457).
(32) Arrêt 41/69, précité, point 178.
(33) Arrêt du 7 novembre 1991 (C-17/90, Rec. p. I-0000).
(34) Le Parlement a d' ailleurs lui-même, au cours de la procédure orale, suggéré qu' il soit fait usage, en cas d' accueil de son recours, de l' article 174, deuxième alinéa, du traité CEE.
(35) Doc. COM(91) 377 final.
