Avis juridique important
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61990C0022
Conclusions de l'avocat général Van Gerven présentées le 26 juin 1991. - République française contre Commission des Communautés européennes. - FEOGA - Non-reconnaissance de dépenses - Prélèvement supplémentaire sur le lait. - Affaire C-22/90.
Recueil de jurisprudence 1991 page I-05285
Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1 . Par décision 89/627/CEE, du 15 novembre 1989, relative à l' apurement des comptes des États membres au titre des dépenses financées par le Fonds européen d' orientation et de garantie agricole ( FEOGA ), section "garantie", pour l' exercice financier 1987 ( 1 ), la Commission a, notamment, mis à la charge de la République française un montant de 10 569 874 FF . Ce montant correspond aux prélèvements supplémentaires applicables aux quantités de lait collectées au cours de la troisième période d'
application du prélèvement ( 1986/1987 ) considérées en dépassement ( de 5 129 tonnes ) de la quantité globale garantie fixée pour les livraisons par l' article 5 quater, paragraphe 3, du règlement ( CEE ) n 804/68 du Conseil ( 2 ).
Le gouvernement français estime que la décision précitée est nulle et non avenue et présente deux moyens à l' appui de cette conclusion . A titre principal, il soutient que la décision est fondée sur une interprétation erronée de l' article 6 bis du règlement ( CEE ) n 857/84 du Conseil ( 3 ). A titre subsidiaire, il fait valoir que la décision est illégale en ce que les calculs de la Commission ne tiendraient pas compte de toutes les possibilités offertes aux laiteries considérées en dépassement
pour le calcul du taux moyen de matières grasses de leur lait .
Le moyen principal
2 . Pour bien comprendre le moyen principal, il convient de rappeler que le règlement ( CEE ) n 856/84 a institué un prélèvement supplémentaire sur les quantités de lait livrées ou vendues qui dépassent une quantité de référence déterminée . Le régime de prélèvement s' applique quelle que soit la voie de commercialisation de la production : livraison à un acheteur ( laiterie ) ou vente directe à la consommation . Il opère cependant une nette distinction selon la voie choisie . Ainsi, le producteur
qui, au cours de la période de référence, a commercialisé sa production simultanément par les deux voies, dispose de deux quantités de référence individuelles, une au titre des livraisons et une au titre des ventes directes .
Cette distinction se retrouve au niveau des quantités globales garanties des États membres : l' article 5 quater, paragraphe 3, du règlement n 804/68 ( tel que modifié par le règlement n 856/84, voir note n 2 ) établit la quantité globale garantie au titre des livraisons, alors que l' annexe au règlement général d' application n 857/84 fixe celle au titre des ventes directes . La première est un multiple de la seconde . Pour la première période d' application du prélèvement, la quantité globale
garantie fixée pour les livraisons en France s' élevait à 25 585 milliers de tonnes, alors que celle fixée pour les ventes directes s' élevait seulement à 1 183 milliers de tonnes .
3 . A l' origine, le régime de prélèvement ne comportait pas de passerelle permettant de transférer des quantités de référence d' un secteur d' activité à un autre selon les besoins de commercialisation des producteurs . Seul était envisagé le cas des producteurs qui cessent totalement ou partiellement soit leurs ventes directes, soit leurs livraisons . A cet égard, l' article 4, paragraphe 5, du règlement ( CEE ) n 1371/84 de la Commission ( 4 ), applicable au cours de la période couverte par la
décision litigieuse ( 5 ), dispose :
"Les producteurs qui ont obtenu une quantité de référence par application du paragraphe 4 ( c' est-à-dire au titre de leurs ventes directes pendant la période de référence ) et qui cessent, totalement ou partiellement, leurs ventes directes, peuvent livrer leur lait et leurs produits laitiers à un acheteur dans le cadre des formules A et B, à condition que l' État membre soit en mesure de leur octroyer une quantité de référence dans la limite de la quantité garantie visée à l' article 5 quater du
règlement n 804/68" ( 6 ).
Cette disposition permet aux producteurs titulaires d' une quantité de référence au titre des ventes directes et qui, tout en maintenant éventuellement leur production laitière, cessent totalement ou partiellement leurs ventes directes, d' obtenir une quantité de référence correspondante "livraisons" dans les limites de la quantité globale garantie "livraisons" de l' État membre .
4 . Compte tenu des fluctuations des parts respectives des deux activités économiques et afin de permettre aux producteurs disposant de deux quantités de référence de faire face à certains besoins spécifiques de commercialisation (( voir le cinquième considérant du règlement ( CEE ) n 590/85 )), le Conseil a introduit dans le règlement n 857/84 une disposition permettant aux producteurs concernés de transférer des quantités de référence d' un secteur d' activité à un autre . Il s' agit du nouvel
article 6 bis aux termes duquel :
"Les producteurs disposant de deux quantités de référence, au titre des livraisons et au titre des ventes directes, obtiennent sur leur demande, pour faire face à une modification de leurs besoins de commercialisation, une augmentation de l' une des deux quantités de référence à l' intérieur d' une période de douze mois . Cette augmentation est subordonnée à une réduction du même montant de l' autre quantité de référence pendant la même période de douze mois . Cette réduction et l' augmentation
corrélative sont comptabilisées dans les réserves correspondantes visées aux articles 5 et 6 .
Pour être recevable, la demande du producteur visée au premier alinéa doit comporter tous les éléments d' information nécessaires à l' évaluation :
- de la taille de l' exploitation laitière du demandeur,
- du volume global de sa production laitière, de ses livraisons et de ses ventes directes de lait et/ou produits laitiers,
- de la nature et de la portée de la modification de ses besoins de commercialisation ."
5 . Les parties interprètent l' article 6 bis du règlement n 857/84 de manière fort divergente . Elles s' accordent, néanmoins, sur un certain nombre de points .
Tout d' abord, elles sont d' accord sur ce que seuls les producteurs titulaires de deux quantités de référence peuvent en bénéficier . Afin d' assurer que la double quantité de référence ne soit pas purement théorique et qu' une fraction de la quantité de référence transférée demeure toujours disponible, les autorités françaises ont d' ailleurs, à partir de la campagne 1986/1987 couverte par la décision litigieuse, limité la quantité de référence transférable à 97 % ( 99 % en zone de montagne ) de
la quantité de référence de base . Cette condition fixée dans la réglementation française de mise en oeuvre du régime de prélèvement ne joue cependant guère de rôle dans la présente affaire ( voir, néanmoins, note n 8 ). Aucune des parties ne prend appui sur cette condition pour soutenir son argumentation ( 7 ).
Ensuite, les parties admettent que l' autorisation de transfert n' est valable qu' à l' intérieur d' une période de douze mois . Cette autorisation est donc caduque à l' issue de chaque campagne, mais elle peut être renouvelée si le producteur introduit une nouvelle demande à cet effet .
Les parties s' accordent aussi sur ce que l' article 6 bis ne peut pas être appliqué lorsque le producteur a définitivement cessé de vendre directement sa production laitière . L' article 5, paragraphes 5 et 7, du règlement ( CEE ) n 1546/88 ( à l' époque - voir paragraphe 3 - l' article 4, paragraphes 5 et 7, du règlement n 1371/84 ) doit s' appliquer dans ce cas . Ces dispositions établissent un régime sensiblement différent de celui de l' article 6 bis . Alors que ce dernier permet des transferts
temporaires de quantités "ventes directes" vers l' activité "livraisons", le producteur retrouvant sa quantité de base à l' issue de la période de douze mois pendant laquelle ils interviennent, la cessation définitive des ventes directes entraîne la suppression de la quantité de référence "ventes directes" et son transfert vers une réserve nationale permettant d' accorder des quantités de référence supplémentaires ou spécifiques à d' autres producteurs qui vendent directement à la consommation . En
outre, cette suppression de la quantité de référence "ventes directes" ne donne pas droit à une augmentation corrélative de la quantité "livraisons", mais uniquement à la possibilité d' une telle augmentation si l' État membre dispose d' une réserve de quantités à ce titre .
Les parties s' accordent enfin sur ce que l' article 6 bis permet aux États membres d' accorder des transferts à des producteurs qui ont interrompu complètement mais temporairement leur activité de vente directe . Par contre, elles divergent sur le point de savoir à partir de quel moment cette interruption doit être considérée comme étant une cessation définitive d' activité .
6 . Le présent litige trouve son origine dans l' examen par les contrôleurs du FEOGA de 72 dossiers de transferts autorisés par les autorités françaises par application de l' article 6 bis du règlement n 857/84 . Les contrôleurs ont constaté que dans 29 cas les producteurs avaient définitivement cessé les ventes directes ( 8 ). L' agent de la Commission a précisé à l' audience que cette constatation se dégageait des demandes de transfert elles-mêmes puisque celles-ci faisaient état de la cessation
définitive de l' activité de vente directe et cela parfois depuis la première campagne du régime de prélèvement . Il en résulte - ce que le gouvernement français n' a pas contesté - que les transferts accordés à ces 29 producteurs n' étaient pas conformes à la réglementation .
A notre avis, la Commission aurait pu considérer que les 29 dossiers en question constituaient un élément significatif pour justifier le reproche selon lequel les autorités françaises n' avaient pas vérifié le respect de la condition qu' un transfert au titre de l' article 6 bis du règlement n 857/84 ne peut pas être accordé à un producteur ayant définitivement cessé son activité de vente directe, ou, en tout cas, n' avaient pas mis en place un dispositif efficace de contrôle du respect de cette
condition ( voir l' arrêt du 12 juin 1990, Allemagne/Commission, point 42, C-8/88, Rec . p . I-2321 ).
7 . Toutefois, la Commission n' a pas choisi cette voie . Sur la base des renseignements obtenus auprès des autorités françaises, elle a constaté que, sur une quantité globale nette de 72 100 tonnes transférées au titre de l' article 6 bis, 28 540 tonnes ( 39 %) concernaient des producteurs ayant transféré la plus grande quantité possible des ventes directes vers les livraisons ( 9 ). La part de ces transferts dans l' ensemble des transferts accordés pendant la campagne 1986/1987 ( 39 %) coïncidait
avec la part des dossiers dans lesquels les contrôleurs du FEOGA avaient constaté une cessation définitive de l' activité de vente directe dans l' ensemble des dossiers qu' ils avaient examinés ( 40 %).
Nous ignorons si cette coïncidence a eu une influence sur la décision de la Commission . Quoi qu' il en soit, elle n' a pas reproché à la France de ne pas avoir vérifié systématiquement in concreto, c' est-à-dire compte tenu des éléments de leur dossier, si les demandeurs d' un transfert n' avaient pas définitivement cessé leur activité de vente directe . Elle a choisi de définir elle-même in abstracto la notion de "cessation définitive ". Selon la Commission, "des producteurs ayant transféré la
plus grande quantité possible des ventes directes vers les livraisons" peuvent être considérés comme ayant "cessé les ventes directes" ( 10 ). La Commission fonde cette définition sur l' interprétation qu' elle donne à l' article 6 bis du règlement n 857/84 : selon la Commission "il ne peut être fait application de l' article 6 bis que lorsque les producteurs déploient deux activités économiques au cours d' une même période de douze mois" ( souligné par nous ) ( 11 ). Il en découlerait que la
quantité de 28 540 tonnes concernant les producteurs ayant transféré la plus grande quantité possible des ventes directes vers les livraisons ne pourrait pas être prise en considération pour déterminer la quantité globale garantie de la France au titre des livraisons .
8 . Nous partageons l' opinion du gouvernement français que l' interprétation que la Commission a ainsi donnée à l' article 6 bis du règlement n 857/84 n' est pas correcte . Cet article vise à accorder une souplesse de gestion à des producteurs titulaires de deux quantités de référence qui, tout en maintenant éventuellement le niveau de leur production laitière, doivent, selon les termes de la disposition, "faire face à une modification de leurs besoins de commercialisation" ( 12 ). En outre, l'
augmentation de l' une des deux quantités de référence "est subordonnée à une réduction du même montant de l' autre quantité de référence, pendant la même période de douze mois ". Les termes de l' article 6 bis, paragraphe 1, cités ci-avant, indiquent ainsi les deux conditions essentielles auxquelles un transfert au titre de cet article est subordonné . Il doit s' agir d' un producteur qui éprouve temporairement des difficultés à commercialiser sa production par voie de vente directe, mais qui
entend reprendre cette activité au niveau où elle se trouvait avant la demande de transfert lorsque ces difficultés auront disparu . En outre, le transfert ne peut conduire à une majoration de la quantité de référence globale individuelle du producteur concerné . En d' autres termes, le producteur est autorisé non pas à augmenter le volume de la production qu' il peut commercialiser sans prélèvement, mais bien à maintenir ce volume .
9 . Ni les termes de l' article 6 bis du règlement n 857/84 ni les objectifs qu' il poursuit imposent, à notre avis, la condition préconisée par la Commission, à savoir que le producteur doit non seulement disposer de deux quantités de référence, mais aussi effectivement déployer les deux activités de commercialisation au cours de la même période de douze mois . Le gouvernement français soutient, à juste titre, que les effets d' une modification des besoins de commercialisation peuvent s' étendre
sur plusieurs campagnes . Il donne à cet égard l' exemple pertinent d' un producteur qui a obtenu, à côté d' une quantité de référence au titre des livraisons, une quantité "ventes directes" en raison de ses ventes à une collectivité publique ( commune, hôpital, école ...) et cela conformément à un contrat pour lequel il avait soumissionné . Ce producteur peut involontairement perdre ce marché pendant plusieurs années, tout en gardant l' espoir - et l' infrastructure nécessaire pour le concrétiser
le moment venu - de le récupérer à la suite d' une adjudication ultérieure .
10 . L' interprétation soutenue par la Commission aurait pour effet qu' un producteur se trouvant dans une situation comme celle décrite ci-avant ne pourrait plus bénéficier d' un transfert au titre de l' article 6 bis du règlement n 857/84 si, dans les douze mois, il n' a pas trouvé un autre débouché pour les produits laitiers à vendre directement à la consommation . Le régime des cessations définitives prévu par l' article 5 du règlement n 1546/88 devrait, dès lors, lui être appliqué . Il en
résulterait la suppression de sa quantité de référence "ventes directes", de sorte que le producteur concerné, compte tenu du caractère dissuasif du prélèvement, se verrait privé des "fruits de son travail et des investissements effectués" - termes que nous empruntons à l' arrêt Wachauf ( 13 ) - pour l' exercice de l' activité de vente directe de sa production laitière, mais aussi de l' activité de production laitière elle-même à concurrence de la quantité de référence "ventes directes", alors qu' à
aucun moment il n' a souhaité interrompre ou diminuer cette activité de production .
Il est vrai que le régime des cessations définitives prévoit la possibilité d' accorder une quantité de référence "livraisons" à des producteurs qui cessent leur activité de vente directe . Il n' assure cependant pas dans tous les cas au producteur concerné l' octroi d' une telle quantité, étant donné que les quantités accordées doivent rester dans la limite de la quantité globale garantie de l' État membre au titre des livraisons . L' interprétation soutenue par la Commission ne garantit donc pas
au producteur concerné de ne pas être privé des "fruits de son travail et des investissements effectués" par l' octroi d' une quantité de référence "livraisons" correspondant à la quantité "ventes directes" qui serait supprimée .
Compte tenu des conséquences décrites ci-avant, il nous semble que si le Conseil avait voulu exclure du bénéfice de l' article 6 bis du règlement n 857/84 les producteurs qui, sans l' abandonner définitivement, interrompent pendant plus d' une campagne leur activité de vente directe, il aurait introduit une disposition expresse à cet effet . Nous estimons donc fondée la position du gouvernement français selon laquelle la décision litigieuse est basée sur une interprétation erronée de l' article 6
bis et qu' il y a lieu de l' annuler .
Le moyen subsidiaire
11 . Nous nous limiterons à un examen sommaire du moyen subsidiaire étant donné que celui-ci n' a d' importance que si, contrairement à ce que nous proposons, le moyen principal n' était pas accueilli par la Cour .
Nous souscrivons aux arguments présentés par la Commission pour contester l' argumentation du gouvernement français selon laquelle le FEOGA aurait dû effectuer ses calculs en rapport avec le taux de matières grasses en plaçant l' État membre dans la situation qui aurait été la sienne dans l' hypothèse où il aurait interprété l' article 6 bis du règlement n 857/84 conformément à l' interprétation ( selon nous incorrecte ) donnée par la Commission .
Tout d' abord, cette argumentation est tardive comme il résulte de la chronologie des événements donnée par la Commission . L' apurement des comptes serait impossible si la Commission n' était pas autorisée à écarter des contestations nouvelles introduites postérieurement à la date limite fixée .
En outre, il n' appartient pas à la Commission de présumer ce que les autorités françaises auraient fait si elles avaient autrement interprété l' article 6 bis du règlement n 857/84 . Au contraire, comme la Commission l' observe à juste titre, elle doit arrêter sa décision sur la base des éléments d' information en sa possession à la date limite fixée . S' il apparaît à ce moment que les autorités compétentes de l' État membre n' ont pas utilisé toutes les possibilités offertes par la réglementation
pour permettre aux laiteries d' échapper au prélèvement, la Commission ne peut pas les prendre en considération dans le cadre de l' apurement des comptes .
Aussi estimons-nous que le moyen subsidiaire du gouvernement français, contrairement à son moyen principal, n' est pas fondé .
Conclusion
12 . Nous proposons à la Cour d' annuler la décision 89/627/CEE de la Commission, du 15 novembre 1989, relative à l' apurement des comptes des États membres au titre des dépenses financées par le Fonds européen d' orientation et de garantie agricole ( FEOGA ), section "garantie", pour l' exercice financier 1987, pour autant qu' elle impose à la France un prélèvement supplémentaire 1986/1987 de 10 569 874 FF en raison de la non-admission, à concurrence de 28 540 tonnes, de transferts au titre de l'
article 6 bis du règlement n 857/84 du Conseil . Nous lui proposons aussi de condamner la Commission aux dépens .
(*) Langue originale : le français .
( 1 ) JO L 359, p . 23 .
( 2 ) Règlement du 27 juin 1968 portant organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers ( JO L 148, p . 13 ). L' article 5 quater a été inséré par le règlement n 856/84 du Conseil, du 31 mars 1984, modifiant le règlement ( CEE ) n 804/68 ( JO L 90, p . 10 ).
( 3 ) Règlement du 31 mars 1984 portant règles générales pour l' application du prélèvement visé à l' article 5 quater du règlement ( CEE ) n 804/68 dans le secteur du lait et des produits laitiers ( JO L 90, p . 13 ). L' article 6 bis a été inséré par le règlement ( CEE ) n 590/85 du Conseil, du 26 février 1985, modifiant le règlement ( CEE ) n 857/84 ( JO L 68, p . 1 ).
( 4 ) Règlement du 16 mai 1984 fixant les modalités d' application du prélèvement supplémentaire visé à l' article 5 quater du règlement ( CEE ) n 804/68 ( JO L 132, p . 11 ).
( 5 ) Depuis lors, les dispositions du règlement ( CEE ) n 1371/84 ont été codifiées par le règlement ( CEE ) n 1546/88 de la Commission, du 3 juin 1988 ( JO L 139, p . 12 ). La disposition correspondant à l' article 4, paragraphe 5, du règlement n 1371/84 s' y trouve à l' article 5, paragraphe 5 .
( 6 ) L' article 4, paragraphe 6, du règlement n 1371/84 ( actuellement l' article 5, paragraphe 6, du règlement n 1546/88 ) règle de manière similaire le cas - qui n' est pas à prendre en considération en l' espèce - des producteurs qui ont obtenu une quantité de référence au titre des livraisons et qui cessent leurs livraisons à un acheteur .
( 7 ) Il est vrai que la Commission, dans la duplique, s' est interrogée sur la licéité d' une limitation des quantités transférables . Cette question sort, cependant, de l' objet du présent litige .
( 8 ) Point 4.3.11.4 du rapport de synthèse relatif aux résultats des contrôles pour l' apurement des comptes du FEOGA, section "garantie", au titre de l' exercice 1987 (( Doc . VI/200/89 - FR - Addendum 2 Rév . 1(1 ) du 5 octobre 1989 )) ( ci-après "rapport de synthèse "). Ce point du rapport de synthèse est joint comme annexe I à la défense de la Commission . La constatation se trouve sous ii ), paragraphe 6 .
( 9 ) Voir le point 4.3.11.4, sous ii ), paragraphe 7, du rapport de synthèse . Le critère des producteurs ayant transféré la "plus grande quantité possible" des quantités "ventes directes" s' explique par la limitation imposée en France de la quantité transférable à 97 % ( 99 % en zone de montagne ) de la quantité de référence de base ( voir le paragraphe 5 ).
( 10 ) Voir le point 4.3.11.4, sous ii ), paragraphe 7, du rapport de synthèse .
( 11 ) Voir le point 4.3.11.4, sous ii ), paragraphe 3, du rapport de synthèse .
( 12 ) Le cinquième considérant du règlement n 590/85 indique de son côté qu' il y a lieu de tenir compte des "fluctuations des parts respectives de leurs deux activités économiques ".
( 13 ) Arrêt du 13 juillet 1989 ( 5/88, Rec . p . 2609 ). Les termes cités sont empruntés au point 19 de l' arrêt .
