Avis juridique important
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61990C0031
Conclusions de l'avocat général Darmon présentées le 5 mars 1991. - Elsie Rita Johnson contre Chief Adjudication Officer. - Demande de décision préjudicielle: Tribunal of Social Security Commissioners - Royaume-Uni. - Egalité de traitement entre hommes et femmes en matière de sécurité sociale - Articles 2 et 4, directive 79/7/CEE. - Affaire C-31/90.
Recueil de jurisprudence 1991 page I-03723
Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1 . Les questions préjudicielles qui vous sont posées par les Social Security Commissioners du Royaume-Uni vous amènent, après vos arrêts Drake ( 1 ) et Achterberg-te Riele ( 2 ), à préciser de nouveau le champ d' application de la directive 79/7/CEE du Conseil, du 19 décembre 1978, relative à la mise en oeuvre progressive du principe de l' égalité de traitement entre hommes et femmes en matière de sécurité sociale ( 3 ).
2 . Les faits peuvent être résumés de la façon suivante . Mme Johnson a cessé toute activité professionnelle vers 197O pour s' occuper de l' éducation de sa fille, alors âgée de 6 ans . En 198O, elle a présenté une demande d' allocation de chômage, puis d' allocation de maladie . Ces deux allocations lui ont été refusées au motif qu' elle ne remplissait pas les conditions de cotisations requises . En revanche, une pension d' invalidité non contributive ( Non-Contributory Invalidity Pension, ci-après
"NCIP ") lui a été octroyée en 1981, en raison de son inaptitude au travail du fait d' une affection du dos . Cette pension a cependant cessé de lui être versée dès 1982, au motif qu' elle vivait désormais avec un compagnon et qu' elle devait, en conséquence, établir qu' elle était inapte à s' acquitter des tâches domestiques normales ( 4 ). Le 17 août 1987, les Citizens Advice Bureaux ont formulé en son nom une demande d' allocation pour invalidité grave ( Severe Disablement Allowance, ci-après
"SDA "). L' Adjudication Officer a rejeté cette demande le 13 novembre 1987 . Le Sutton Social Security Appeal Tribunal, saisi par Mme Johnson, a, le 24 octobre 1988, confirmé cette décision de rejet . L' intéressée a formé recours à l' encontre de cette décision devant les Social Security Commissioners . Lors de la procédure devant cette dernière juridiction, l' Adjudication Officer a fait valoir deux motifs pour lesquels Mme Johnson n' aurait pas droit à la SDA . Le premier est tiré de ce que l'
intéressée ne ferait pas partie de la "population active" visée à l' article 2 de la directive 79/7 et ne saurait donc bénéficier des dispositions du texte communautaire, le second de ce que la section 165 A du Social Security Act de 1975, telle qu' elle résultait alors de la section 17 du Social Security Act de 1985, aurait subordonné le droit à la SDA au fait d' avoir auparavant reçu ou demandé la NCIP .
3 . Le juge a quo vous a donc posé un ensemble de questions préjudicielles, dont les trois premières concernent le champ d' application ratione personae de la directive 79/7 et la quatrième l' étendue des exigences du principe de l' égalité de traitement entre travailleurs masculins et féminins au regard des conditions d' obtention d' une prestation de sécurité sociale .
4 . Examinons successivement ces difficultés . Par ses trois premières questions, le juge a quo vous demande en substance si une personne qui ne travaille pas et qui se trouve empêchée par la maladie de reprendre un emploi appartient ou non à la "population active" visée par l' article 2 de la directive 79/7 .
5 . Comme nous l' avions souligné dans nos conclusions à propos de l' affaire Achterberg-te Riele, le champ d' application de la directive 79/7 fait l' objet d' une double délimitation puisque, d' une part, l' article 2 dispose que la directive "s' applique à la population active, y compris les travailleurs indépendants, les travailleurs dont l' activité est interrompue par une maladie, un accident ou un chômage involontaire et les personnes à la recherche d' un emploi, ainsi qu' aux travailleurs
retraités et aux travailleurs invalides", d' autre part, l' article 3 énumère les risques auxquels le texte communautaire est applicable . Au nombre de ceux-ci figurent la maladie et l' invalidité . Il faut donc répondre aux conditions de cette double délimitation, ratione personae et ratione materiae, pour bénéficier des dispositions de la directive .
6 . Dans votre arrêt Drake ( 5 ), vous avez précisé que l' article 2, précité,
"repose sur l' idée qu' une personne dont le travail a été interrompu par un des risques visés par l' article 3 appartient à la population active",
et vous en avez déduit qu' une personne ayant renoncé à travailler uniquement en raison de l' invalidité de sa mère devait être considérée comme faisant partie de la population active .
7 . De même, dans votre arrêt Achterberg-te Riele, vous avez rappelé que
"la directive ne s' applique pas à des personnes qui n' ont jamais été disponibles sur le marché du travail ou qui ont cessé de l' être sans que la cause se trouve dans la survenance d' un des risques visés par la directive" ( 6 ).
8 . En conséquence, si l' article 2 ne vise stricto sensu que les travailleurs dont l' activité est interrompue par un des risques visés par la directive, il semble cependant que l' on puisse comprendre comme faisant partie également du champ d' application du texte communautaire les personnes à la recherche d' un emploi dont la prospection est rendue désormais impossible par la réalisation d' un des risques précités . Votre arrêt Achterberg-te Riele, en effet, dans l' attendu précité, a visé les
personnes qui étaient "disponibles sur le marché du travail", c' est-à-dire à la fois les travailleurs et ceux qui se trouvaient à la recherche d' un emploi . Le caractère de "risque social" de l' événement, qui fait perdre à certains leur qualité de travailleurs ou de demandeurs d' emploi, justifie qu' ils soient considérés comme faisant toujours partie de la population active .
9 . En revanche, si, dans votre arrêt Drake, vous avez admis que la réalisation d' un des risques visés par la directive concerne au premier chef non le travailleur, mais un membre de sa famille, il résulte, toutefois, de votre jurisprudence Achterberg-te Riele que, lors de la réalisation du risque, l' intéressé doit avoir la qualité qui de travailleur, qui de demandeur d' emploi . En effet, la directive entend ne pas tenir compte du retrait de la personne en cause de la population active dès lors
que ce retrait est dû à un des risques précités; mais il faut en déduire très logiquement qu' on ne saurait cesser d' appartenir à une population à laquelle on n' a jamais appartenu . La preuve de la qualité de demandeur d' emploi au moment de la survenance du risque doit donc être rapportée pour recevoir le bénéfice des dispositions de la directive .
10 . La solution inverse, préconisée par Mme Johnson, aurait pour conséquence que toute personne n' ayant jamais recherché un emploi, dès lors qu' elle-même - ou, depuis votre arrêt Drake, un membre de sa famille - se trouve atteinte d' une maladie ou d' une invalidité, pourrait affirmer l' intention qu' elle aurait eue de travailler en l' absence de cette maladie ou de cette invalidité, et, conséquemment, faire désormais partie de la population active au sens de l' article 2 de la directive .
11 . Certes, une fraction - au demeurant assez minime - de femmes ayant interrompu leur activité professionnelle pour s' occuper de l' éducation de leurs enfants pourraient se trouver en butte aux discriminations qui subsisteraient dans certaines législations nationales si, avant de rechercher un emploi, elles se trouvaient atteintes d' une maladie ou d' une incapacité de travail . On ne peut, toutefois, que souligner l' impossibilité de distinguer cette situation de fait de celle d' une personne
qui n' a jamais eu réellement l' intention de travailler .
12 . L' article 7, paragraphe 1, sous b ), de la directive serait peut-être de nature à apporter une réponse à cette dernière difficulté . Il permet aux États membres d' exclure du champ d' application de la directive "l' acquisition de droits aux prestations à la suite de périodes d' interruption d' emploi dues à l' éducation des enfants ". Ainsi, des discriminations positives en faveur des femmes ayant quitté leur activité professionnelle pour s' occuper de l' éducation de leurs enfants ne
seraient pas pour autant contraires à l' égalité de traitement entre les travailleurs masculins et féminins .
13 . Une observation encore . Dans sa deuxième question, le juge a quo s' interroge sur le point de savoir si la personne qui, en l' absence de maladie, serait à la recherche d' un emploi doit, pour faire partie du champ d' application de la directive 79/7, avoir quitté sa précédente activité professionnelle du fait de la réalisation d' un des risques visés par la directive .
14 . La réponse paraît devoir être négative . L' article 2 du texte communautaire s' applique à toutes les "personnes à la recherche d' un emploi", sans distinction selon le motif pour lequel elles ont quitté un précédent emploi puisque, tout aussi bien, elles pouvaient n' avoir auparavant jamais exercé d' activité professionnelle . La qualité de demandeur d' emploi suffit pour faire partie de la population active .
15 . C' est en ce sens que nous vous proposerons de répondre aux trois premières questions du juge a quo . Il appartiendra alors à celui-ci de déterminer si, en fait, Mme Johnson était à la recherche d' un emploi au moment où elle a été atteinte d' une incapacité de travail . Le juge national pourra dans cette analyse avoir égard à l' existence d' une inscription à un organisme chargé de prospecter les offres d' emploi ou d' aider les demandeurs d' emploi dans leurs démarches, de lettres de
candidature envoyées par l' intéressée à des employeurs, ou d' attestations d' entreprises certifiant que Mme Johnson s' est présentée à des entretiens d' embauche .
16 . Venons-en maintenant à la quatrième question . Sans doute est-il nécessaire de rappeler auparavant l' évolution de la législation britannique . Votre Cour, dans son arrêt Borrie Clarke ( 7 ), a déjà été amenée à retracer partie de cette évolution . Vous avez, en effet, constaté que certaines femmes se voyaient refuser en 1983
"l' octroi d' une pension d' invalidité non liée à des cotisations ( Non-Contributory Invalidity Pension ...) sur la base d' une condition relative à ( leur ) aptitude à s' acquitter de ( leurs ) tâches domestiques normales, laquelle n' était pas exigée d' une personne de l' autre sexe" ( 8 ),
et qu' également
"la NCIP a été supprimée à compter du 29 novembre 1984 et une nouvelle prestation, appelée allocation pour invalidité grave ( Severe Disablement Allowance ), a été instituée, à laquelle les demandeurs des deux sexes peuvent prétendre dans les mêmes conditions . Le jour fixé pour l' entrée en vigueur de l' allocation pour invalidité grave était normalement le 29 novembre 1985 . Toutefois, l' article 2O, paragraphe 1, des Social Security ( Severe Disablement Allowance ) Regulations de 1984 ...
permettait à des personnes qui pouvaient prétendre à l' ancienne NCIP de pouvoir bénéficier automatiquement, à partir du 29 novembre 1984, de la nouvelle allocation pour invalidité grave, sans avoir à démontrer qu' elles remplissent les nouvelles conditions . Il s' ensuit, dès lors, que le droit automatique au versement de cette nouvelle allocation au titre de ces dispositions transitoires était soumis aux mêmes critères que ceux qui déterminaient le droit à l' ancienne NCIP" ( 8 ) .
Vous avez sur ce point jugé que :
"Un État membre ne peut pas laisser subsister après le 22 décembre 1984 ( 9 ) des inégalités de traitement dues au fait que les conditions exigées pour la naissance du droit à prestation sont antérieures à cette date . Le fait que ces inégalités résultent de dispositions transitoires prises à l' occasion de l' institution d' une nouvelle prestation n' est pas une circonstance de nature à conduire à une appréciation différente" ( 10 ).
17 . Or, la section 17 du Social Security Act de 1985 a introduit dans celui de 1975 une nouvelle section 165 A applicable à compter du 2 septembre 1985 . Selon ce texte, "no person shall be entitled to any benefit unless, ...
a ) he makes a claim for it
i ) in the prescribed manner; and
ii ) subject to subsection ( 2 ) below, within the prescribed time; ...
( 3 ) Notwithstanding any regulations made under this section, no person shall be entitled
c ) to any other benefit ... in respect of any period more than 12 months before the date on which the claim is made ".
18 . Selon l' Adjudication Officer, Mme Johnson n' ayant demandé la SDA que le 17 août 1987 - soit, il convient de le mentionner, environ deux mois après votre arrêt Borrie Clarke - et n' ayant jamais demandé la NCIP avant le 29 novembre 1984, elle ne peut pas, compte tenu de cette section 165 A, remplir les conditions pour obtenir la SDA puisqu' elle ne prouve pas qu' elle était titulaire de la NCIP ou, à tout le moins, qu' elle en aurait demandé le bénéfice . La Commission conteste que ce soit là
l' interprétation correcte du droit national . Il n' appartient pas cependant à votre Cour de statuer sur ce point; la question du juge a quo est suffisamment précise et circonstanciée et semble, prima facie, avoir un intérêt pour la solution du litige . Nous nous limiterons donc à examiner la problématique décrite par celle-ci .
19 . Le juge a quo vous interroge sur la compatibilité avec l' article 4 de la directive 79/7 d' une législation subordonnant le droit à une prestation au fait d' avoir auparavant demandé une précédente prestation, désormais abrogée, laquelle comportait une condition discriminatoire à l' encontre des travailleurs féminins .
20 . Il nous semble à cet égard qu' une disposition telle que celle de la section 165 A, précitée, n' est pas en elle-même discriminatoire . Cette disposition se borne à déterminer les conditions dans lesquelles on peut réclamer le bénéfice d' une prestation . Elle ne produit un effet de discrimination que du fait de sa combinaison avec une disposition telle que l' article 2O, paragraphe 1, des Social Security ( Severe Disablement Allowance ) Regulations de 1984 qui permet aux personnes pouvant
prétendre à la NCIP d' obtenir de façon automatique le bénéfice de la SDA, sans avoir à remplir les nouvelles conditions plus restrictives de cette dernière prestation, ce qui laisse perdurer la discrimination contenue dans les règles de l' octroi de la NCIP . Or, votre arrêt Borrie Clarke a déjà jugé qu' un État membre ne pouvait laisser subsister de telles conditions discriminatoires après le 22 décembre 1984 . On peut se demander si la présente question préjudicielle comporte réellement un
élément nouveau par rapport à la situation qui avait donné lieu à votre arrêt précité .
21 . Quoi qu' il en soit, la combinaison des deux dispositions précitées conduit à une situation discriminatoire . Il ne paraît pas, en pratique, raisonnable d' exiger des personnes exclues du bénéfice d' une prestation d' en avoir fait la demande, alors qu' au surplus cette prestation était en voie d' abrogation, et ce afin d' obtenir le bénéfice d' une nouvelle prestation .
22 . Comme l' avait souligné l' avocat général M . Cruz Vilaça dans ses conclusions sur l' affaire Borrie Clarke,
"aucune dérogation autorisant un État membre à prolonger les effets discriminatoires de dispositions antérieures n' est prévue et il est tout aussi contraire à la directive de maintenir de tels effets que de maintenir les dispositions nationales en cause" ( 11 ).
23 . Lors de la procédure orale, le gouvernement du Royaume-Uni a reconnu que la situation juridique décrite ci-avant était contraire aux exigences du droit communautaire . Nous ne pouvons qu' en prendre acte .
24 . Nous vous proposons, en conséquence, de dire pour droit :
"1 ) L' article 2 de la directive 79/7/CEE du Conseil, du 19 décembre 1978, relative à la mise en oeuvre progressive du principe de l' égalité de traitement entre hommes et femmes en matière de sécurité sociale, doit être interprété en ce sens qu' il s' applique à une personne à la recherche d' un emploi, dont la prospection a été interrompue par la survenance de l' un des risques visés à l' article 3, paragraphe 1, de la directive .
2 ) Il est indifférent à cet égard qu' une telle personne ait quitté un précédent emploi pour un autre motif que l' un des risques précités .
3 ) Il appartient au juge national de constater que la personne qui invoque le bénéfice de la directive 79/7/CEE recherchait effectivement un emploi au moment de la survenance de l' un des risques visés à l' article 3, paragraphe 1, de la directive .
4 ) L' article 4 de la directive 79/7/CEE doit être interprété en ce sens qu' il s' oppose, à partir du 23 décembre 1984, aux effets d' une disposition nationale subordonnant le bénéfice d' une prestation au fait d' avoir demandé l' octroi d' une précédente prestation dont les conditions d' ouverture des droits étaient incompatibles avec les exigences de cet article ."
(*) Langue originale : le français .
( 1 ) Arrêt du 24 juin 1986 ( 15O/85, Rec . p . 1995 ).
( 2 ) Arrêt du 27 juin 1989 ( 48/88, 1O6/88 et 1O7/88, Rec . p . 1963 ).
( 3 ) JO L 6, p . 24 .
( 4 ) Article 36 ( 2)(b ) du Social Security Act 1975 .
( 5 ) 15O/85, précité, point 22 .
( 6 ) 48/88, 1O6/88 et 1O7/88, point 11 .
( 7 ) Arrêt du 24 juin 1987 ( 384/85, Rec . p . 2865 ).
( 8 ) Point 3 .
( 9 ) Date d' expiration du délai prescrit par la directive 79/7 pour la mise en conformité des droits nationaux .
( 10 ) Point 1O; voir aussi arrêt du 4 décembre 1986, FNV, points 21 et 22 ( 71/85, Rec . p . 3855 ); arrêt du 24 mars 1987, Mc Dermott et Cotter, points 18 et 19 ( 286/85, Rec . p . 1453 ); arrêt du 8 mars 1988, Dik et Menkutos-Demirci, point 9 ( 8O/87, Rec . p . 16O1 ).
( 11 ) Rec . 1987, p . 2875, point 3O .
