Avis juridique important
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61988C0064
Conclusions de l'avocat général Lenz présentées le 27 février 1991. - Commission des Communautés européennes contre République française. - Pêche - Obligations de contrôle mises à la charge des États membres. - Affaire C-64/88.
Recueil de jurisprudence 1991 page I-02727
Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
A - Les faits
1 . La présente procédure en manquement contre la République française concerne des dispositions du domaine de la politique commune de la pêche .
2 . Le règlement ( CEE ) n 171/83 du Conseil, du 25 janvier 1983, prévoyant certaines mesures techniques de conservation des ressources de pêche ( 1 ) ainsi que le règlement ( CEE ) n 3094/86 ( 2 ) - qui l' a remplacé avec effet au 1er janvier 1987 - prévoient différentes règles pour atteindre le but énoncé dans le titre de ces règlements . Parmi ces règles, seules sont intéressantes dans la présente procédure celles concernant les dimensions ( minimales ) des mailles des filets ( 3 ), les
accessoires du filet ( dispositifs ) ( 4 ), les prises accessoires ( 5 ) et la taille minimale des poissons ( 6 ).
3 . Aux termes de l' article 1er, paragraphe 1, du règlement ( CEE ) n 2057/82 ( 7 ) et ( depuis le 1er août 1987 ) du règlement ( CEE ) n 2241/87 ( 8 ), chaque État membre inspecte, à l' intérieur des ports situés sur son territoire et dans les eaux maritimes relevant de sa souveraineté ou de sa juridiction, les bateaux de pêche battant pavillon d' un État membre ou enregistrés dans un État membre, afin d' assurer le respect de toute réglementation en vigueur ayant trait aux mesures de conservation
et de contrôle ( 9 ).
4 . Selon l' article 1er, paragraphe 2, des règlements n s 2057/82 et 2241/87, les États membres qui constatent une infraction intentent une action pénale ou administrative contre le capitaine du bateau concerné ( ou toute autre personne responsable ).
5 . La Commission reproche à l' État membre défendeur de ne pas avoir respecté ses obligations de contrôle et de poursuite d' infractions, en ce qui concerne les mesures de conservation citées .
6 . Elle conclut à ce qu' il plaise à la Cour :
- constater, conformément à l' article 169, deuxième alinéa, du traité CEE, que, en n' assurant pas un contrôle garantissant le respect des mesures techniques de conservation prévues par les règlements n s 171/83 et 3094/86 du Conseil, la République française a manqué aux obligations imposées par les articles 1er des règlements n s 2057/82 et 2241/87 du Conseil;
- condamner la République française aux dépens .
7 . La République française conclut au rejet du recours et à la condamnation de la Commission aux dépens, en faisant valoir qu' elle s' est acquittée des obligations visées .
8 . Point n' est besoin de détailler encore cet exposé, pas plus que d' autres particularités de la situation en fait . Nous y reviendrons dans le cadre de notre prise de position et renvoyons, quant au reste, au rapport d' audience .
B - Prise de position
I - Objet et recevabilité du recours
9 . 1 . Le litige entre les parties à la présente procédure fondée sur l' article 169 du traité CEE ne porte pas sur l' interprétation des dispositions auxquelles se rattache le grief du manquement, mais sur le point de savoir si le fondement de ce grief a été démontré .
10 . Cette question a été soulevée dès le début de la procédure, puisque la France a contesté le manquement qui lui est reproché dès le mémoire en défense, mais la discussion s' est concentrée, par la suite, sur un point précis . En effet, dans la procédure précontentieuse, ainsi que dans ses documents, la Commission s' était référée à certains rapports relatifs à des missions effectuées par des fonctionnaires de la Commission, au cours desquelles ces derniers avaient assisté aux opérations d'
inspection des service français conformément à l' article 12, paragraphes 3 et 4, des règlements n s 2057/82 et 2241/87 . Selon la Commission, ces rapports mettaient en évidence d' importantes lacunes dans le contrôle et la poursuite des infractions . La Commission ayant qualifié ces rapports de confidentiels ( 10 ), la Cour a demandé à la Commission de produire des versions non confidentielles; cette dernière a alors présenté des résumés desdits rapports dans lesquels une série d' indications
avaient été oblitérées . Il s' agit des indications sur les noms des pêcheurs concernés, des autorités locales et des inspecteurs . La Commission étant d' avis qu' il fallait également exclure qu' une identification desdites personnes et institutions puisse se faire indirectement par des déductions et des comparaisons, les dates et lieux exacts des inspections ont également été supprimés . Le document fait encore apparaître l' année des inspections et leur suite chronologique . L' État membre
défendeur estime que les documents produits ne peuvent pas être utilisés comme preuve des griefs qui font l' objet du litige . Il affirme qu' il ne peut se défendre efficacement contre des griefs ainsi fondés car, en l' absence de données quant au lieu, au moment, aux personnes et aux autorités concernées, il n' est pas en mesure d' identifier les événements spécifiquement visés dans les documents de la Commission . Au contraire, la Commission est d' avis que la France est tout à fait en mesure de
le faire par comparaison avec les rapports correspondants de ses fonctionnaires nationaux .
11 . Cette discussion a, toutefois, un peu fait perdre de vue la question de la détermination de l' objet réel du grief de manquement . Ce n' est qu' une fois cette question résolue que nous pourrons apprécier dans quelle mesure le recours est recevable et s' il est fondé ( à la lumière des preuves présentées ).
12 . 2 . A première vue, le grief de la Commission semble constituer une unité monolithique, alors que, en réalité, il comporte trois aspects différents qui constituent une suite logique .
13 . a ) Pour assurer en bonne et due forme le contrôle et les poursuites visés ici, l' État membre concerné doit, tout d' abord, organiser ces actions dans une certaine mesure . Cet aspect de l' obligation imposée aux États membres est encore confirmé à l' article 2, paragraphe 1, deuxième alinéa, des règlements n s 2057/82 et 2241/87 . Selon lui, "les États membres assurent le respect" des dispositions et des mesures visées à l' article 1er du règlement respectivement applicable . De telles
mesures d' organisation sont nécessaires, et ce pour des raisons différentes . En ce qui concerne la poursuite des infractions commises par les pêcheurs, il faut des bases juridiques - comme dans les cas de transposition des directives - pour réglementer les modalités des sanctions et de la procédure . Pour assurer un contrôle en bonne et due forme, il faut des mesures d' organisation, non pas législatives, mais, en toute hypothèse, administratives . On doit déterminer, notamment, l' objet exact des
mesures de contrôle ( en décrivant les dispositions du droit communautaire à appliquer ), les compétences et, selon les circonstances, également les lieux et moments ainsi que l' étendue du contrôle . Faute d' un tel cadre d' organisation, les États membres ne peuvent pas mettre en oeuvre sur le terrain les mesures dont l' application leur incombe .
14 . En ce qui concerne le recours de la Commission, le grief qui y est exprimé comporte cet aspect d' organisation . Dans les conclusions formulées dans sa requête, la Commission se réfère à la formule des règlements n s 2057/82 et 2241/87 qui vient d' être citée, en demandant la constatation que la France a enfreint ces règlements "en n' assurant pas un contrôle garantissant le respect des mesures techniques de conservation prévues par les règlements n s 171/83 et 3094/86 du Conseil ..." ( 11 ).
La même orientation apparaît dans le reste de la requête . Ainsi peut-on lire au point 1.3 que la France a enfreint lesdites dispositions "en ne faisant pas pleinement respecter les mesures techniques ...", alors que, au point 2.1, on renvoie à la lettre de mise en demeure parlant d' une obligation de la France de garantir l' application de certaines mesures techniques ( 12 ).
15 . C' est dans ce cadre que s' inscrit également le reproche fait à la France d' avoir appliqué aux maillages des filets et à la taille minimale des poissons des règles nationales au lieu des dispositions communautaires ( 13 ); ce reproche porte de par ses termes déjà sur le domaine de l' organisation des mesures qui incombe aux États membres, car il implique l' existence d' une réglementation législative ou administrative faisant l' objet du contrôle et en contradiction, quant à son contenu, avec
les dispositions communautaires sur les mesures techniques de conservation .
16 . b ) Comme suite logique ( 14 ) de la première partie du grief que nous venons de décrire, la Commission reproche à la France - en second lieu - des insuffisances dans la mise en oeuvre effective du contrôle . Pour compléter ses conclusions, qui - comme le montre également l' extrait cité précédemment - portent aussi sur cet aspect, elle déclare, à cet égard, à la page 8 de la requête : "l' État membre qui n' assume pas en fait ses obligations de contrôle porte atteinte à la solidarité entre
États membres et à l' égalité de traitement des pêcheurs qui sont à la base même de contraintes imposées par la politique commune de conservation des ressources halieutiques" ( 15 ).
17 . c ) Le troisième élément de la suite logique qui compose globalement le grief de la Commission est celui qui concerne l' insuffisance des poursuites des infractions des pêcheurs aux dispositions relatives aux mesures techniques de conservation . Seule l' application de sanctions avec ses effets dissuasifs - sur le plan individuel comme sur le plan général - assure le respect des dispositions au sens des règlements n s 2057/82 et 2241/87 . C' est pourquoi la Commission dénonce non seulement la
différence importante entre les infractions constatées par les fonctionnaires français et celles qui pouvaient, en fait, être constatées, mais également "l' absence corrélative de poursuites administratives ou pénales" ( 16 ).
18 . 3 . Il faut maintenant vérifier si et dans quelle mesure le recours est recevable, avec l' objet que nous venons de définir . La procédure fondée sur l' article 169 du traité CEE impose toujours un tel examen, sous l' aspect de la concordance entre la procédure précontentieuse et la procédure contentieuse, dès lors que l' État membre concerné se voit reprocher un comportement qui n' apparaît pas clairement comme un comportement ou une omission continu . Dans le cas d' espèce, un tel classement
clair n' est pas possible, ne serait-ce qu' en raison des deuxième et troisième parties de l' objet du recours, car elles mettent en cause des comportements isolés . Il s' agit de cas particuliers dans lesquels, selon la Commission, la France a omis, contrairement à ses obligations, de procéder à un contrôle ( de même que, comme conséquence de cette première omission, de poursuivre les infractions des pêcheurs ).
19 . Selon une jurisprudence constante, l' objet d' un recours fondé sur l' article 169 du traité CEE doit être circonscrit par la procédure précontentieuse prévue par cette disposition ( 17 ). La lettre de mise en demeure elle-même ( qui doit donner aux États membres l' occasion de s' exprimer, occasion qui présente le caractère d' une garantie importante et dont dépend, en conséquence, la régularité de la procédure ( 18 )) a pour mission de délimiter l' objet du litige ( 19 ). En outre, l' avis
motivé de la Commission et le recours doivent être fondés sur les mêmes motifs et moyens ( 20 ).
20 . a ) En ce qui concerne l' aspect "organisation" des obligations dont la Commission dénonce le non-respect par la France dans la partie contentieuse de la procédure, on peut, à notre avis, reconnaître ce grief dès le stade de la lettre de mise en demeure et également de l' avis motivé . Pour la lettre de mise en demeure du 21 décembre 1984, on doit constater qu' il est vrai qu' elle se fonde, en premier lieu, sur les constatations qu' ont pu faire, selon eux, les inspecteurs de la Commission sur
le terrain; la Commission expose que, pour les quatre mesures de conservation discutées, il n' y avait soit aucun contrôle, soit ( quant au problème des maillages et à celui des dispositifs ) des contrôles très limités, ou encore que les dispositions communautaires ( relatives à la taille minimale des poissons ) n' étaient pas appliquées . Cependant, ce qui importait à la Commission n' était manifestement pas les imperfections isolées lors des contrôles et de la poursuite des infractions, mais le
caractère systématique des défaillances constatées . Ainsi, elle commente le grief selon lequel le contrôle dans les eaux territoriales en ce qui concerne le maillage et les dispositifs n' existait que de manière limitée dans les termes suivants :
"A chaque occasion où des navires ont fait l' objet d' un contrôle en mer en présence d' inspecteurs de la Commission, il a été observé que le maillage des filets ou leurs dispositifs contrevenaient au règlement n 171/83 du Conseil, titre I; cependant, le service d' inspection de votre gouvernement n' a pris aucune mesure immédiate à cet égard et, en général, aucune mesure pénale ou administrative ultérieure n' a été prise" ( 21 ).
21 . Il en va de même des problèmes relatifs aux prises accessoires et à la taille minimale des poissons : là encore il est évident que la Commission insiste sur le fait d' une non-application systématique des mécanismes prescrits par le droit communautaire :
"Les missions des inspecteurs de la Commission dans les ports ont montré qu' il n' y a aucun contrôle des prises accessoires et que, en particulier dans les ports du golfe de Gascogne, il n' y a aucune application des dispositions communautaires relatives aux tailles minimales des poissons prévues dans le règlement n 171/83 du Conseil, titre III; lorsqu' une réglementation est appliquée, il s' agit des mesures nationales relatives aux tailles des poissons, qui sont moins strictes que la
réglementation communautaire, ce qui n' est pas conforme à l' article 1er du règlement n 2057/82" ( 21 ) .
Cet extrait concerne également l' aspect déjà mentionné précédemment, et selon lequel il n' est évidemment pas possible de garantir l' organisation en bonne et due forme du contrôle lorsque l' État membre concerné établit par des mesures législatives ou administratives, des dispositions techniques dont il fait l' objet du contrôle, et que ces dispositions ont un contenu différent de celui du droit communautaire .
22 . Nous venons de dire que, en dénonçant précisément le caractère systématique des carences constatées en matière de contrôle, la Commission a par là même, au moins indirectement, également dénoncé une organisation insatisfaisante du contrôle . Nous ne pensons pas qu' une telle déduction est téméraire ou même interdite . Par la lettre de mise en demeure, la Commission demande une réponse du gouvernement français et non pas une réponse de fonctionnaires nationaux individuels agissant en infraction
au droit communautaire . Le gouvernement n' aurait pu se prononcer qu' avec les plus grandes difficultés, si tant est qu' il l' ait pu, sur le comportement de ces fonctionnaires pris individuellement, dans la mesure où un tel comportement individuel peut se trouver à la base du manquement constaté . D' ailleurs, une telle démarche de la Commission n' aurait qu' une valeur limitée en tant que mesure destinée à préserver le droit communautaire . En effet, si les carences dans le contrôle étaient aussi
répandues que la Commission le reproche à la France, des mesures individuelles - que la France aurait pu mentionner dans sa réponse - n' auraient apporté qu' une solution partielle .
23 . En revanche, il était possible et sensé d' attendre de la France une réaction dans le domaine de l' organisation : possible, parce que le gouvernement français pouvait présenter à la Commission les mesures législatives et administratives existantes ou, éventuellement, celles qui venaient d' être adoptées et qui, à son avis, constituaient la base d' un contrôle en bonne et due forme ( pour l' avenir ); sensé, car de telles mesures de portée générale sont les plus appropriées pour améliorer l'
image globale du contrôle critiqué par la Commission et par là même faire diminuer automatiquement le nombre des carences individuelles en matière de contrôle .
24 . C' est également en ce sens que répond le gouvernement français . Dans sa lettre du 22 janvier 1985, il se réfère d' abord à certains efforts pour mieux informer les pêcheurs sur les réglementations en vigueur et poursuit :
"D' autre part, les services chargés du contrôle font, eux aussi, l' objet d' une mise à jour des connaissances et d' instructions extrêmement précises dans la conduite à tenir . La publicité qui doit être donnée à cette opération devrait permettre une meilleure application des règlements communautaires et faire apparaître progressivement une amélioration au niveau des contrôles . Par ailleurs, la présentation prochaine au Parlement d' un projet de loi précisant les sanctions applicables en cas de
violation de la réglementation CEE et augmentant de façon importante les peines encourues par les pêcheurs en infractions devrait favoriser l' action de ses ( lire 'ces' ) services ."
25 . En somme, il convient donc de constater que le grief contenu dans la requête en ce qui concerne les lacunes dans l' organisation des contrôles apparaît déjà dans la lettre de mise en demeure ( et a aussi été compris correctement ).
26 . La situation est la même pour l' avis motivé du 18 janvier 1986 . Il reprend littéralement, pour l' essentiel, les griefs formulés dans la mise en demeure et les approfondit ensuite . A la page 3 de cet avis, on peut lire que les constatations faites par la Commission lors des inspections sur le terrain sont "très représentatives ". Elles seraient complètement confirmées par les contrôles effectués en 1985 . Au point 2.5 de l' avis motivé, le grief de l' application des normes nationales au
lieu des normes communautaires en ce qui concerne la taille minimale de certains poissons apparaît à nouveau . Ce grief est étendu à l' année 1985 de même que, par référence à une lettre des autorités françaises du 28 mai 1985, à l' utilisation des normes relatives au maillage . D' ailleurs, le gouvernement français a réagi à cet avis motivé tout à fait dans le sens d' une telle interprétation des griefs, en mentionnant pour l' essentiel son attitude dans le cadre de l' application desdites mesures
techniques de conservation et en se référant à une action de contrôle menée en 1986 ainsi qu' à certaines instructions aux fonctionnaires chargés du contrôle, qui avaient été données ou étaient en préparation .
27 . On peut donc constater que, en ce qui concerne la partie du grief précédemment définie, relative à l' "organisation", il y a concordance entre la lettre de mise en demeure, l' avis motivé et la requête .
28 . Permettez-nous, dans un souci d' exhaustivité, d' ajouter un mot en ce qui concerne le problème de certaines modifications quant au contenu des dispositions communautaires . Dans leur réponse du 21 janvier 1987 à l' avis motivé, les autorités françaises se réfèrent au fait que le règlement n 3094/86 a affaibli, à certains égards, les exigences imposées par son prédécesseur, le règlement n 171/83; il se réfère par là à la taille minimale des poissons ( 22 ) ainsi qu' à la taille minimale imposée
pour les maillages ( 23 ). D' après les autorités françaises, ces modifications ont permis de faire correspondre sur ces points les exigences du droit communautaire et la pratique de la France - reste à savoir dans quelle mesure . On doit alors se demander si le recours n' est pas irrecevable pour autant qu' il concerne ces points . Il suffit, à cet égard, de constater que les modifications citées ne sont entrées en vigueur que le 1er janvier 1987, c' est-à-dire plus de quatre mois après le 18 août
1986, date à laquelle expirait le délai imposé par l' avis motivé . Or, il est de jurisprudence constante qu' il suffit, pour qu' un recours en manquement soit recevable, d' un dépassement par l' État membre du délai fixé dans l' avis motivé ( 24 ).
29 . b ) En ce qui concerne la mise en oeuvre réelle et concrète des contrôles, le problème de la concordance entre l' objet de la procédure précontentieuse et celui de la requête se pose d' une manière quelque peu différente . Il est incontestable que, au cours de toute la procédure précontentieuse, la Commission a fait état, à cet égard, de prétendues carences qui devaient être apparues lors des inspections citées des fonctionnaires de la Commission . On pourrait toutefois penser que les carences
dénoncées dans la requête sont différentes de celles qui font l' objet de la procédure précontentieuse dans la mesure où elles concernent la période postérieure à l' avis motivé ( jusqu' en 1987 compris ). Nous pensons cependant que nous pouvons nous appuyer, à cet égard, sur la jurisprudence de la Cour qui, dans de telles hypothèses, confirme l' identité exigée entre l' objet de la procédure précontentieuse et celui du recours, dès lors que les faits dénoncés, dans la mesure où ils se sont produits
après la clôture de la procédure précontentieuse, sont "de même nature" que ceux qui se trouvent à la base de la procédure précontentieuse ( 25 ). Comme le grief de la Commission - selon lequel les infractions des pêcheurs n' étaient pas suffisamment contrôlées ou que le contrôle était fondé sur d' autres normes que sur les règles communautaires, avec les conséquences correspondantes pour les poursuites - n' a pas été modifié, les carences visées sont "de même nature", quelle que soit la date à
laquelle elles se sont produites . Il s' ajoute à cela que la deuxième partie de l' objet du recours dont nous traitons ici, et qui concerne les cas individuels de carences dans les contrôles, est inséparable de la première partie . Comme cela résulte de notre exposé sur cette première partie, la Commission considère chaque manquement dans l' activité de contrôle, non pas comme la conséquence d' une insubordination individuelle du fonctionnaire concerné, mais comme la conséquence d' une organisation
insuffisante par le service d' inspection . Elle crée, ainsi, un lien entre les différents cas d' insuffisances dans le contrôle, dans la mesure où ils peuvent être rattachés à une cause commune . Ainsi la France pouvait-elle limiter sa défense à la première partie du grief, car celle-ci couvrait automatiquement la deuxième partie également . C' est justement en ce sens que l' État membre défendeur a réagi, non seulement dans sa réponse à la lettre de mise en demeure ( 26 ) et à l' avis motivé ( 27
), mais également dans le mémoire en défense ( 28 ).
30 . c ) En ce qui concerne l' aspect des carences dans la poursuite des infractions des pêcheurs qui résultent d' un contrôle insuffisant, les considérations exposées au point précédent s' appliquent mutatis mutandis . Il suffit ici de constater que, dans sa lettre de mise en demeure ( 29 ) et son avis motivé ( 30 ), la Commission a exprimé le point de vue que le contrôle était indispensable pour garantir le respect des mesures de conservation ( ce qui comprend aussi la répression des infractions,
comme nous l' avons déjà mentionné ). Le fait qu' un contrôle insuffisant empêche également d' assurer la poursuite des infractions dans la mesure nécessaire va, d' ailleurs, de soi et ne nécessitait donc pas de commentaires .
31 . 4 . Pour toutes ces raisons, il convient de constater que le recours, avec l' objet qui vient d' être défini, est recevable dans son intégralité .
II - Fondement du recours
32 . En ce qui concerne le fondement, il nous reste maintenant seulement à examiner si la Commission, qui supporte, à cet égard, la charge de la preuve ( 31 ), est parvenue à démontrer l' infraction au traité .
33 . 1 . Comme suite aux considérations exposées quant à l' objet et à la recevabilité du recours, nous aimerions faire une remarque générale en ce qui concerne la situation de la preuve relativement aux trois parties de l' objet du recours . Nous avons déjà mentionné que la Commission reproche à la France des carences isolées dans le contrôle et la poursuite des infractions, précisément dans la mesure où ces carences découlent d' une organisation insuffisante . A notre avis, il convient de faire
droit au recours de la Commission dès lors que les carences alléguées dans l' organisation sont prouvées, sans qu' il soit nécessaire d' apporter, en outre, la preuve spécifique des cas isolés résultant de ces carences . Ces derniers sont la conséquence nécessaire du manquement en matière d' organisation, par exemple les infractions commises par des instances nationales contre des dispositions d' une directive que l' État concerné n' a pas encore transposées dans sa loi . Cela vaut en l' espèce d'
autant plus que la France a elle-même reconnu, au cours de la procédure précontentieuse, qu' une série de pêcheurs n' avaient accepté que difficilement l' activité des fonctionnaires nationaux pour mettre en oeuvre les règles communautaires . C' est justement dans ces circonstances qu' en l' absence d' une organisation parfaite, en particulier en l' absence d' indications claires données aux fonctionnaires, un contrôle et des poursuites ne peuvent manquer de s' avérer insuffisants dans leur mise en
oeuvre concrète .
34 . 2 . De ce point de vue, nous aimerions en venir aux différentes mesures techniques de conservation et vérifier si la France a manqué, à cet égard, à son obligation de garantir un contrôle en bonne et due forme .
35 . a ) Cela nous paraît prouvé d' emblée en ce qui concerne les dispositions relatives au maillage minimal et à la taille minimale des poissons, car les autorités françaises ont admis dans le cadre de la procédure précontentieuse que le contrôle a été fondé sur des normes nationales moins strictes que les règles communautaires . Ces deux éléments résultent d' une lettre du secrétariat d' État chargé de la mer du 28 mai 1985 . Aux termes de cette lettre, des différences allant jusqu' à 5 mm en ce
qui concerne le maillage minimal sont acceptées . Quant à la taille minimale des poissons, pour le merlu l' intervention ne doit avoir lieu que lorsque les poissons sont "manifestement" plus petits, c' est-à-dire qu' ils font entre 15 et 25 cm, alors que l' annexe V du règlement n 171/83 fixait la taille minimale à 30 cm .
36 . La même lettre fait apparaître qu' une réglementation de cette sorte ne concernait pas seulement une petite partie des eaux côtières françaises, mais avait, au contraire, été introduite en ce qui concerne une vaste surface géographique ( 32 ).
37 . Le fait que l' infraction ainsi définie a duré jusqu' après l' expiration du délai fixé dans l' avis motivé résulte de la réponse du gouvernement français du 21 janvier 1987 aux remarques de la Commission . Cette dernière avait, en effet, exposé dans son avis motivé ( 33 ), que, selon les informations dont la Commission disposait, les tolérances citées en ce qui concerne les maillages et la taille minimale des poissons étaient toujours appliquées . La réponse du gouvernement français renvoie
aux modifications effectuées par le biais du règlement n 3094/86 en ce qui concerne ces règles . On y lit ensuite à cet égard :
"Le gouvernement français estime donc qu' en la matière son attitude a évité des troubles qui auraient retardé la remise en ordre nécessaire d' une activité essentielle pour certaines régions françaises ."
38 . Il ressort de ces déclarations que, de l' avis du gouvernement français, l' attitude des autorités françaises en ce qui concerne les deux mesures de conservation citées correspondait au droit communautaire depuis l' introduction du règlement n 3094/86; même si cela était, il s' agirait là d' un élément dénué de pertinence pour le bien-fondé du recours - de même que s' agissant de la recevabilité -, car il correspond à une situation qui n' est survenue que longtemps après l' expiration du délai
fixé par la Commission dans son avis motivé ( 34 ).
39 . b ) En ce qui concerne les deux autres mesures techniques de conservation - relatives aux accessoires du filet ( dispositifs ) et aux limitations concernant les prises accessoires -, on ne dispose pas d' un aveu exprès analogue à celui visé au point précédent . Toutefois, nous estimons que l' infraction est prouvée, car il s' avère que le service d' inspection de l' État membre défendeur n' a pas donné aux fonctionnaires agissant sur le terrain toutes les informations et les indications qui
auraient été nécessaires pour un contrôle en bonne et due forme .
40 . Il faut, tout d' abord, constater que, dans sa réponse à la lettre de mise en demeure, la France ne conteste les griefs de la Commission que dans la mesure où elle met en doute le caractère représentatif des constatations que la Commission prétend avoir obtenues lors de ses inspections ( 35 ). Ainsi, les auteurs de la lettre ne tentent pas d' infirmer - de manière positive - les griefs de la Commission en apportant la preuve des mesures réellement prises ( ce qui aurait été possible d' emblée
si la France avait respecté ses obligations sur ce point ), mais se contentent d' utiliser des arguments - négatifs - en ce qui concerne la force probante des constatations faites par la Commission . Il en va de même du mémoire en défense .
41 . Ensuite, les reproches de la Commission ne sont contestés ni dans la réponse à la mise en demeure ni dans celle à l' avis motivé . En particulier, il n' est pas affirmé que la France s' est acquittée des obligations en cause .
42 . Même si l' attitude de la France, manifestement évasive sur ces deux points, permet de présumer que l' infraction alléguée par la Commission a vraiment existé, il n' est, toutefois, pas possible d' en tirer une conclusion impérative en ce sens et cette attitude n' équivaut donc pas en soi à une preuve .
43 . Toutefois, une telle conclusion se déduit en relation avec les déclarations de l' État membre défendeur ainsi qu' avec les documents qu' il a produits relativement aux mesures d' organisation réellement prises .
44 . Dans la réponse du 22 janvier 1985 à la lettre de mise en demeure de la Commission - donc presque deux ans après l' entrée en vigueur du règlement n 171/83 -, il est expliqué que les services chargés du contrôle font l' objet d' une mise à jour des connaissances; il est dit que la publicité donnée à ces mesures améliorerait progressivement la situation en ce qui concerne les contrôles ( 36 ). Cela montre que, au moins jusqu' à cette date, toutes les mesures nécessaires n' avaient pas été prises
. Cette situation a duré au-delà de l' expiration du délai fixé par la Commission dans son avis motivé . Dans la réponse du 21 janvier 1987 à cet avis motivé, on peut lire au début, après un bref rappel des griefs de la Commission, que l' existence d' insuffisances ici ou là n' est pas contestée; selon le gouvernement français, il ne lui a toutefois pas été possible de garantir la mise en oeuvre des dispositions communautaires dans l' année qui a suivi le début de leur entrée en vigueur . Après
avoir pris position quant aux modifications effectuées par le règlement n 3094/86 et à leurs conséquences alléguées pour la régularité de la pratique suivie par la France ( 37 ), l' auteur termine sa lettre en indiquant que le gouvernement français était en train de préparer des instructions très précises à ses services pour aboutir aussi vite que possible à un meilleur respect des dispositions de conservation . Jusqu' à cette date donc, les services français ne disposaient toujours pas de telles
instructions précises .
45 . Il résulte du mémoire en défense ( 38 ) que ces déclarations concernent - en toute hypothèse également - les problèmes des prises accessoires et des dispositifs . On y parle d' une campagne d' information et de contrôle qui, de l' avis du gouvernement français, correspond à l' obligation de moyen découlant de l' article 1er du règlement 2241/87 . La lettre qui est jointe au mémoire en défense comme preuve des mesures prises ( annexe II ) est, toutefois, tardive ( elle date du 30 juin 1984 ), et
elle se réfère uniquement aux dispositions communautaires en matière de maillages .
46 . La vue d' ensemble qui résulte de tout cela est finalement confirmée par les résumés déjà cités des rapports des inspecteurs de la Commission . Nous irions trop loin ici si nous voulions examiner et commenter l' ensemble du document produit par la Commission . Nous nous contenterons de faire quelques références aux constatations faites en 1987 - après l' expiration du délai fixé par l' avis motivé - ( et qui d' ailleurs, à notre avis, sont représentatives également pour la période antérieure ).
47 . Il résulte, tout d' abord, des déclarations de certains participants que les instructions données aux fonctionnaires chargés des contrôles ne correspondaient pas aux exigences . Ainsi, à la page 17 dudit document ( 39 ), on reproduit les déclarations d' un "chef du quartier" qui indique n' avoir reçu depuis trois ans aucune instruction des autorités compétentes; il essayait d' appliquer les réglementations par la persuasion, ce qui pourrait prendre cinq ans . Nous en déduisons que, à l' époque,
cette mise en application n' avait pas fait l' objet d' instructions claires . Le fait que les auteurs du rapport parlent un peu plus tard, dans le cadre d' une autre inspection ( 40 ), de ce que les compétences et les connaissances des fonctionnaires de contrôle français étaient insuffisantes correspond à notre déduction . Si la France s' était acquittée de ses obligations en ce qui concerne les informations et instructions nécessaires, il serait également impossible d' expliquer la déclaration d'
un commandant ( 41 ), selon lequel il avait eu pour instruction de ne pas contrôler certains bateaux de pêche .
48 . En second lieu, ces indications générales sont confirmées, notamment, en ce qui concerne le problème des captures accessoires, dans de nombreuses remarques figurant dans le document produit ( 42 ), en ce qui concerne les inspections effectuées en 1987 .
49 . 3 . La conclusion à tirer de tous ces indices, en ce sens que l' infraction au traité reprochée à la France est prouvée, résiste à toutes les objections de l' État membre défendeur .
50 . a ) Il convient, tout d' abord, de revenir à l' argument déjà cité au début de notre prise de position en ce qui concerne le droit de la défense et selon lequel le contenu du document de la Commission dont nous venons de débattre ne saurait être accepté comme moyen de preuve, car la France ne pouvait identifier les événements pris individuellement et ne pouvait donc se défendre efficacement . Dans les circonstances présentes, nous ne pensons pas que cet argument résiste à l' examen . Pour
conclure à l' absence de mesures d' organisation suffisantes, la Cour n' a en effet pas besoin de se convaincre de cas particuliers de carences en matière de contrôle . Pour contester le bien-fondé des reproches de la Commission sur le plan des preuves, l' État membre défendeur disposait donc de deux possibilités, même s' il ne pouvait procéder aux identifications dont il parle . Tout d' abord, il lui aurait été possible de fournir à la Cour toutes les instructions et informations pertinentes (
éventuellement aussi les bases légales de l' action des autorités compétentes ). S' il en était apparu que les mesures d' organisation nécessaires avaient été adoptées -- en temps utile -, le recours aurait dû être rejeté .
51 . Les mêmes conséquences se seraient produites, selon les circonstances, si des rapports que la France aurait pu fournir -- même en supprimant les noms et/ou sous forme de résumé -- avaient montré que les inspections des fonctionnaires français pendant la période concernée, en particulier en ce qui concerne les inspections effectuées de concert avec des fonctionnaires de la Commission, avaient été menées sans carences . En effet, compte tenu du lien logique entre l' organisation et la mise en
oeuvre du contrôle et des poursuites, la présentation de tels documents aurait remis en question la force probante des indices qui viennent d' être recensés .
52 . C' est pourquoi il convient de rejeter lesdits arguments du gouvernement français .
53 . b ) Dans cette optique, les arguments du gouvernement français doivent encore être examinés sous deux aspects, relatifs à la preuve de l' infraction au traité . Il a, en effet, produit deux tableaux qui donnent un aperçu de certains contrôles .
54 . aa ) Le premier tableau se trouve dans la réponse du 20 janvier 1987 à l' avis motivé et comporte les résultats de contrôles qui se sont déroulés entre le 1er septembre et le 1er novembre 1986 en ce qui concerne des problèmes de maillage et de taille minimale des poissons . A cet égard, il suffit de constater que ces actions ont été entreprises après l' expiration du délai fixé par la Commission dans son avis motivé, qu' ils ne concernent qu' un territoire limité et qu' enfin le nombre de
mesures de contrôle, d' infractions constatées et de poursuites entamées n' est pas important, puisqu' il est établi que, en ce qui concerne les maillages et la taille minimale des poissons, la France a fondé son action sur des règles nationales et non pas sur les règles communautaires .
55 . bb ) En ce qui concerne le tableau produit en même temps que le mémoire en défense, et qui donne des renseignements quant aux résultats d' inspections effectuées en 1986, lui non plus n' affecte en rien la conviction de l' existence de l' infraction du défendeur . En effet, on n' y lit que le nombre -- absolu et en pourcentage ( de quoi ?) -- des infractions constatées . Dans le cas d' espèce, il s' agit pourtant justement des infractions qui n' ont pas été constatées ( ni poursuivies ), bien
qu' elles aient pu l' être et qu' elles l' auraient été si le défendeur s' était acquitté de ses obligations .
56 . 4 . Ainsi, l' infraction dénoncée par la Commission est établie quant aux faits . En ce qui concerne le droit, une telle appréciation n' est évidemment pas affectée par la circonstance que l' État membre défendeur, comme il l' a fait valoir notamment dans la procédure précontentieuse, a pu craindre des difficultés pour l' application locale des dispositions communautaires ou qu' il a éprouvé des doutes ou en éprouve toujours quant au bien-fondé de certaines règles . Tout cela relève des
circonstances d' ordre interne qu' une jurisprudence constante interdit à un État membre d' invoquer pour échapper à ses obligations de droit communautaire .
C -- Conclusion
57.Pour toutes ces raisons, nous vous proposons de faire droit au recours de la Commission et de condamner la République française aux dépens .
(*) Langue originale : l' allemand .
( 1 ) JO L 24, p . 14 .
( 2 ) Règlement du Conseil du 7 octobre 1986 prévoyant certaines mesures techniques de conservation des ressources de pêche ( JO L 288, p . 1 ).
( 3 ) Articles 2 à 6 du règlement n 171/83; articles 2 et 3 du règlement n 3094/86 .
( 4 ) Article 7 du règlement n 171/83; article 4 du règlement n 3094/86 .
( 5 ) Titre II du règlement n 171/83; article 2 du règlement n 3094/86 .
( 6 ) Titre III du règlement n 171/83; titre II du règlement n 3094/86 .
( 7 ) Règlement du Conseil du 29 juin 1982 établissant certaines mesures de contrôle à l' égard des activités de pêche exercées par les bateaux des États membres ( JO L 220, p . 1 ).
( 8 ) Règlement du Conseil du 23 juillet 1987 établissant certaines mesures de contrôle à l' égard des activités de pêche ( JO L 207, p . 1 ).
( 9 ) Les formulations sont différentes, sans que cela importe dans la présente espèce . Depuis le 1er janvier 1987 (( voir le règlement ( CEE ) n 4027/86, JO L 376, p . 4 )), l' objet du contrôle est l' "exercice de la pêche et des activités connexes" et ce contrôle s' étend également aux bateaux de pêche des pays tiers ( voir le deuxième considérant du règlement de modification cité ).
( 10 ) Elle s' est justifiée, à cet égard, en faisant valoir que la confidentialité s' imposait pour garantir l' efficacité de l' action future des inspecteurs de la Commission et pour protéger les droits des tiers mentionnés dans les rapports et qui pourraient être identifiés .
( 11 ) De nombreux extraits des documents du dossier sont cités en français ( langue de procédure ) dans l' original, car il n' en existe pas de traduction officielle vers l' allemand .
( 12 ) Également p . 8, point 3.3; p . 10, point 5.1; p . 12, première phrase du deuxième alinéa de la requête .
( 13 ) Voir p . 4, point 2.3, et p . 12, deuxième alinéa de la requête .
( 14 ) Voir, par exemple, p . 9 de la requête, où l' on reproche aux autorités françaises de s' être bien référées, dans leur lettre du 21 janvier 1987, à une action systématique engagée en 1986 ( mesure d' organisation ), alors que cependant les inspections réalisées entre février et septembre 1987 par la Commission ( pour vérifier la mise en oeuvre effective ) ont révélé d' importantes lacunes, contraires à l' engagement pris dans la lettre citée .
( 15 ) Souligné dans le texte original; la Commission se réfère là au premier considérant et à l' article 1er du règlement n 170/83 .
( 16 ) P . 9, premier alinéa de la requête .
( 17 ) Voir, par exemple, l' arrêt du 14 juillet 1988, Commission/Belgique, point 10 ( 298/86, Rec . p . 4343 ).
( 18 ) Arrêt du 7 février 1970, Commission/Italie, point 13 ( 31/69, Rec . p . 25 ); arrêt du 15 décembre 1982, Commission/Danemark, point 9 ( 211/81, Rec . p . 4547 ).
( 19 ) Arrêt du 15 décembre 1982, 211/81 ( précité note 18 ), point 8; arrêt du 15 novembre 1988, Commission/Grèce, point 12 ( 229/87, Rec . p . 6347 ).
( 20 ) Arrêt du 15 décembre 1982, 211/81 ( précité note 18 ), point 14; arrêt du 14 juillet 1988, 298/86 ( précité note 17 ), point 10 .
( 21 ) Souligné par nous .
( 22 ) Voir annexes V et VI du règlement n 171/83; annexes II et III du règlement n 3094/86 .
( 23 ) Voir annexes I à IV du règlement n 171/83; annexe I du règlement n 3094/86 .
( 24 ) Voir arrêt du 7 février 1973, Commission/Italie, points 9 et 11 ( 39/72, Rec . p . 101 ); arrêt du 5 juin 1986, Commission/Italie, points 8 et 9 ( 103/84, Rec . p . 1759 ); arrêt du 17 juin 1987, Commission/Italie, point 6 ( 154/84, Rec . p . 2717 ).
( 25 ) Arrêt du 22 mars 1983, Commission/France, point 20 ( 42/82, Rec . p . 1013 ); arrêt du 4 février 1988, Commission/Italie, point 11 ( 113/86, Rec . p . 607 ).
( 26 ) Voir ci-avant au point 24 .
( 27 ) Voir p . 2 de la réponse du 21 janvier 1987, où il est dit : "( Le gouvernement français ) a pris sur lui de donner des consignes à ses services afin d' éviter tout risque de désordre ." Sur la même page, il est question d' une "action systématique" entamée en 1986 et qui est censée avoir apporté certaines améliorations; selon le gouvernement français, ces améliorations alléguées doivent apparaître d' un tableau relatif à des contrôles individuels qui, toujours selon les autorités françaises,
montre les résultats de l' action pour un certain domaine .
( 28 ) A la page 5 du mémoire en défense, le caractère significatif des constatations de la Commission est contesté . On peut lire à la page 6 qu' une information et une campagne de contrôle annoncées à l' avance ont été conduites; à cet égard, le gouvernement français produit une lettre par laquelle les préfets des départements concernés sont renvoyés aux dispositions du droit communautaire en ce qui concerne la taille minimale des mailles de filet . En conclusion, on peut lire que : "Cette action,
dont le gouvernement français considère qu' elle répond à l' obligation de moyen découlant de l' article 1er du règlement n 2241/87, n' a, d' ailleurs, pas été sans résultat, comme le montre le tableau figurant en annexe 3 ."
( 29 ) Deuxième alinéa; voir également les conclusions dans la requête : "contrôle garantissant le respect ".
( 30 ) Point 1.1 .
( 31 ) Voir, fondamentalement, les arrêts du 25 mai 1982, Commission/Pays-Bas ( 96/81 et 97/81, Rec . p . 1791 et 1819 ); confirmé, en dernier lieu, par l' arrêt du 31 janvier 1991, Commission/France, point 35 ( C-244/89, Rec . p . I-163 ).
( 32 ) Voir p . 3 de la lettre où il est dit : "Je me rendrai prochainement à Bordeaux pour mettre en oeuvre un dispositif analogue à celui engagé en Bretagne et dans les pays de la Loire sur la côte aquitaine et basque française ."
( 33 ) Voir p . 5 .
( 34 ) Voir arrêt du 27 novembre 1990, Commission/Grèce, point 13 ( C-200/88, Rec . p . I-4299 ).
( 35 ) Sauf en ce qui concerne le problème de la taille minimale des poissons que nous avons, toutefois, déjà traité au point précédent .
( 36 ) Voir, ci-avant, point 24 .
( 37 ) Voir, ci-avant, point 28 .
( 38 ) Voir p . 6 .
( 39 ) Sous 1987-IV-C .
( 40 ) Voir p . 19, sous 1987-VII-C .
( 41 ) Loco citato ( note précédente ).
( 42 ) 1987-I-A; 1987-II-B; 1987-IX-B; 1987-IX-C .
