Avis juridique important
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61987C0321
Conclusions de l'avocat général Tesauro présentées le 7 mars 1989. - Commission des Communautés européennes contre Royaume de Belgique. - Libre circulation des personnes - Contrôle aux frontières - Titre de séjour ou d'établissement. - Affaire 321/87.
Recueil de jurisprudence 1989 page 00997
Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
Le manquement que la Commission reproche au royaume de Belgique consiste en certains contrôles non systématiques auxquels les autorités nationales auraient soumis des ressortissants des autres États membres résidant sur le territoire belge, qui se sont présentés à la frontière au retour d' un voyage à l' étranger, notamment en leur demandant d' exhiber non seulement le passeport ou une carte d' identité, mais également un titre de séjour ou d' établissement . Ce fait n' est pas contesté par le
gouvernement belge .
Le contrôle de ce titre est prévu par l' article 38 de l' arrêté royal belge du 8 octobre 1981 sur l' accès au territoire, le séjour, l' établissement et l' éloignement des étrangers, aux termes duquel :
"Tout étranger âgé de plus de quinze ans doit toujours être porteur de son titre de séjour ou d' établissement ou de tout autre document de séjour et présenter cette pièce à la réquisition de tous agents de l' autorité ."
Les parties conviennent de la compatibilité avec le droit communautaire de ce contrôle lorsqu' il est effectué à l' intérieur du territoire belge . La Commission soutient cependant que la demande d' exhiber un titre de séjour ou
d' établissement, si elle est avancée lors du passage de la frontière, viole les directives communautaires relatives à la libre circulation, et précisément la directive 68/360 ( 1 ) en ce qui concerne les travailleurs salariés, et la directive 73/148 ( 2 ) pour ce qui est des travailleurs indépendants et des prestataires de services .
Les articles 3 respectifs des deux directives, qui sont libellés de la même manière, disposent :
"1 ) Les États membres admettent sur leur territoire les personnes visées à l' article 1er ( 3 ) sur simple présentation d' une carte d' identité ou d' un passeport en cours de validité .
2 ) Aucun visa d' entrée ni aucune obligation équivalente ne peut être imposé, sauf aux membres de la famille qui ne possèdent pas la nationalité d' un des États membres . Les États membres accordent à ces personnes toutes facilités pour obtenir les visas qui leur seraient nécessaires ."
Les parties en cause s' accordent également à admettre que l' obligation d' exhiber à la demande un titre de séjour ou d' établissement ne constitue pas une condition d' accès au territoire belge .
Selon la Commission, cependant, dans les cas qu' elle dénonce, des ressortissants communautaires résidant en Belgique et qui franchissaient la frontière pour rentrer en territoire belge après s' être rendus à l' étranger se sont vus imposer une obligation supplémentaire non mentionnée par les directives communautaires, lesquelles exigent la "simple présentation d' une carte d' identité ou d' un passeport en cours de validité", excluant notamment la faculté pour les États membres d' imposer un visa
d' entrée ou toute obligation équivalente .
Au cours de la procédure, le gouvernement belge a, au stade de la duplique, reconnu que le "contrôle du permis de séjour fondé juridiquement sur l' article 38 de l' arrêté royal du 8 octobre 1981 doit nécessairement être effectué sur le territoire belge, et non avant l' entrée sur ce territoire ". Après avoir relevé que le "contrôle frontalier ( s' exerce ) habituellement au moment de l' entrée sur le territoire national", il en a déduit, comme corollaire logique, qu' "il va de soi que les autorités
chargées de ce contrôle ne peuvent exiger la production du titre de séjour"; et il s' est engagé à donner aux agents concernés des instructions pour éviter à l' avenir des contrôles qui apparaissent comme irréguliers au sens de la législation nationale .
Si ces précisions du gouvernement belge résolvent en pratique le problème des contrôles, elles ne touchent pas pour autant le point de droit communautaire sur lequel se fonde le recours de la Commission . Il y a donc lieu d' établir dans le cadre de ce recours si l' obligation supplémentaire d' exhiber au passage de la frontière un titre de séjour ou d' établissement, bien qu' elle ne conditionne pas le passage même, viole les articles précités de la directive 68/360 et de la directive 73/148 .
Bien que dans son mémoire en défense le gouvernement belge attribue à la partie adverse la thèse selon laquelle la présentation du titre de séjour ou d' établissement constitue l' objet d' une obligation supplémentaire équivalant à l' obligation d' obtenir un visa d' entrée, rien de tel ne peut être discerné dans les mémoires de la Commission, qui se limite à faire valoir que la pratique des autorités belges aboutit à imposer aux intéressés une obligation supplémentaire à l' occasion de leur entrée
sur le territoire belge, et cela en contradiction avec les dispositions des directives aux termes desquelles l' entrée s' effectue sur "simple présentation d' une carte d' identité ou d' un passeport en cours de validité ".
Cela étant, et puisqu' il est incontestable que l' entrée sur le territoire belge n' est subordonnée pour personne à la présentation d' un titre de séjour ou d' établissement, il n' apparaît plus comme pertinent que les parties se réfèrent à l' arrêt que la Cour a rendu le 3 juillet 1980 dans l' affaire 157/79 ( 4 ), Pieck, où il s' agissait précisément d' établir si un "cachet apposé sur un passeport au moment de l' arrivée et portant autorisation d' entrée sur le territoire" pouvait être considéré
comme un visa d' entrée ou un document équivalent . On doit, en revanche, uniquement s' interroger sur la compatibilité avec le droit communautaire de contrôles comme ceux dont il s' agit ici, contrôles qui ne sont pas mentionnés au paragraphe 1 de chacun des articles 3 précités et qui ne peuvent pas non plus être considérés comme équivalant à un visa d' entrée, puisqu' ils ne conditionnent en aucune manière l' accès au territoire .
Pour résoudre ce problème, il nous paraît opportun de partir de la constatation que, dans chacune des directives dont il s' agit, les dispositions concernant le droit d' un sujet d' accéder au territoire d' un État membre sont nettement distinctes de celles qui se réfèrent au droit de résider dans ledit État .
Comme l' avocat général Warner l' a relevé dans ses conclusions sur l' affaire Pieck, précitée, les auteurs des directives ont été confrontés à l' alternative suivante : ils auraient pu, en effet, faire dépendre le droit d' accès de la preuve que l' intéressé est titulaire d' un droit de séjour en tant que personne visée à l' article 1er de l' une ou l' autre directive, ou bien ils auraient pu décider que les "États membres accordent à leurs ressortissants respectifs l' autorisation d' entrer sur
leur territoire simplement sur la base de la preuve de leur nationalité, et que toute question concernant leur droit de s' y trouver en vertu du traité soit examinée après l' entrée ".
Leur choix s' est manifestement porté sur la deuxième possibilité .
L' interprétation des dispositions litigieuses en ce sens qu' elles ne permettent pas d' exiger la preuve de la possession d' un droit de séjour lors de l' entrée sur le territoire d' un État membre paraît, en effet, justifiée non seulement par certaines particularités grammaticales dans la formulation de ces mêmes dispositions, mais également et surtout par l' impossibilité d' attribuer aux auteurs des directives sur la libre circulation la volonté de rendre plus compliqué le passage des frontières
entre les divers États membres, en associant le contrôle d' identité à un contrôle des titres de séjour ou d' établissement .
En principe, par conséquent, l' unique contrôle qui ait sa raison d' être au moment et en fonction du passage de la frontière est donc la vérification de l' identité personnelle, qui est, par ailleurs, le seul qui soit expressément prévu par les articles 3 des deux directives .
Le gouvernement belge soutient cependant que les deux contrôles sont de nature différente et qu' il n' y a aucune raison de considérer leur exécution simultanée comme incompatible avec le droit communautaire, puisque le contrôle des titres de séjour ou d' établissement ne comporte pas une interdiction d' accès au territoire dans le cas où les documents requis ne sont pas produits et n' implique aucune "formalité qui vise à autoriser l' entrée sur le territoire d' un État membre et qui s' ajoute au
contrôle d' un passeport ou d' une carte d' identité à la frontière", selon la formulation utilisée au point 10 des motifs de l' arrêt Pieck, précité . A défaut de tout lien avec l' autorisation d' entrée, il n' y aurait donc aucune possibilité de situer une formalité comme le contrôle des titres de séjour parmi les hypothèses envisagées par la jurisprudence de la Cour .
On peut rétorquer à cet argument de type formel que la combinaison systématique des deux contrôles pourrait affecter indirectement le droit d' entrée en retardant ou, en tout cas, en rendant plus compliqué pour les intéressés le passage de la frontière . En vérité, il serait illogique d' envisager que les auteurs de la directive, alors qu' ils ont exclu le contrôle des titres de séjour pour alléger les formalités d' entrée, quand ils auraient pu combiner les deux contrôles en rendant ainsi possible
dès la frontière la vérification de l' existence d' un droit de séjour, aient ensuite entendu tolérer tacitement une combinaison systématique des contrôles à l' initiative des États membres, alors que cela aurait pour seul effet de soumettre le franchissement de la frontière à des formalités plus importantes sans au demeurant préserver l' avantage spécifique qu' on pourrait tirer de l' exécution simultanée des contrôles, en interdisant l' entrée aux personnes dépourvues d' un titre de séjour .
Un contrôle systématique des titres de séjour au passage de la frontière pourrait, en outre, créer de sérieuses entraves à la libre circulation des personnes, si on tient compte du nombre toujours croissant des travailleurs salariés et indépendants ainsi que des prestataires de services qui se déplacent entre les États membres et qui se trouveraient soumis à ce contrôle .
A la lumière des considérations qui précèdent, nous estimons que l' article 3 de la directive 68/360 et l' article 3 de la directive 73/148, et plus précisément l' esprit de ces dispositions, ne permettent pas des contrôles systématiques des titres de séjour ou d' établissement au passage de la frontière, même si de tels contrôles ne peuvent pas être considérés comme équivalant à l' imposition d' un visa d' entrée, et ne sont donc pas expressément interdits par les dispositions précitées .
Mais on ne peut pas non plus interdire à un État membre de procéder dans des cas particuliers et d' une manière non systématique au contrôle du titre de séjour au passage de la frontière, contrôle qui serait en tout cas permis immédiatement après l' entrée sur son territoire; et cela pour les mêmes raisons de simplification des formalités d' entrée au sens large qui nous conduisent à considérer comme illégal un éventuel contrôle systématique . Des contrôles sporadiques et exceptionnels effectués,
par exemple, à l' occasion d' événements particuliers, comme l' a fait observer le représentant du gouvernement belge à l' audience orale, ne nous semblent pas aptes à affecter la libre circulation et ne nous paraissent pas constituer une violation des directives invoquées . En d' autres termes, de tels contrôles, comme ceux qui ressortent du dossier de l' affaire et qui ne sont ni systématiques ni même fréquents, non seulement ne relèvent pas du champ d' application explicite de l' interdiction
sanctionnée par les directives en question, mais n' en trahissent pas non plus l' inspiration libéralisante comme cela pourrait en revanche être le cas s' ils étaient systématiques . Et à cet égard, il est tout à fait opportun que les fonctionnaires concernés reçoivent des instructions précises dans le sens indiqué, suivant l' intention manifestée par le gouvernement belge au cours de la procédure .
En définitive, nous estimons donc que le royaume de Belgique, en effectuant à l' occasion de l' entrée sur son territoire de ressortissants d' autres États membres qui y résident légalement, des contrôles sporadiques de caractère personnel portant sur la détention par ces personnes d' un titre de séjour ou d' établissement, n' a violé ni l' article 3 de la directive 68/360, ni l' article 3 de la direction 73/148 .
Nous proposons donc :
- de rejeter le recours;
- de condamner la Commission aux dépens .
(*) Langue originale : l' italien .
( 1 ) Directive 68/360 du Conseil, du 15 octobre 1968, relative à la suppression des restrictions au déplacement et au séjour des travailleurs des États membres et de leur famille à l' intérieur de la Communauté ( JO L 257, p . 13 ).
( 2 ) Directive 73/148 du Conseil, du 21 mai 1973, relative à la suppression des restrictions au déplacement et au séjour des ressortissants des États membres à l' intérieur de la Communauté en matière d' établissement et de prestation de services ( JO L 172, p . 14 ).
( 3 ) Les personnes visées à l' article 1er sont, dans le cadre de la directive 68/360, les ressortissants des États membres et les membres de leur famille auxquels s' applique le règlement n° 1612/68 et, dans le cadre de la directive 73/148, les travailleurs indépendants et les prestataires de services, les destinataires d' une prestation de services, les membres de la famille des personnes précitées .
( 4 ) Rec . 1980, p . 2171 .
