Avis juridique important
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61987C0094
Conclusions de l'avocat général Darmon présentées le 29 novembre 1988. - Commission des Communautés européennes contre République fédérale d'Allemagne. - Aides d'État - Producteur d'aluminium de première fusion - Restitution. - Affaire 94/87.
Recueil de jurisprudence 1989 page 00175
Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1 . La question essentielle soulevée par la présente affaire est celle de savoir dans quelle mesure l' obligation de récupérer une aide, octroyée par des autorités étatiques à une entreprise en violation du traité, peut être mise en échec par l' application d' une règle de droit interne . En effet, au nom de l' autonomie processuelle dont bénéficient les États membres dans la mise en oeuvre de leurs obligations communautaires, le gouvernement de la République fédérale d' Allemagne invoque le
principe de la confiance légitime, tel qu' entendu en droit interne, pour justifier l' inexécution de la décision de la Commission qui lui a enjoint de retirer, par voie de restitution, l' aide accordée à une entreprise productrice d' aluminium de première fusion .
2 . Rappelons que l' aide dont il s' agit a été versée par les autorités nationales sans notification préalable, ce qui la rend, ipso facto, illégale . De surcroît, la Commission considère que cette aide est incompatible avec le marché commun . Ni le gouvernement de la République fédérale, destinataire de la décision de la Commission, ni l' entreprise Alcan, qui est, incontestablement, directement et individuellement concernée par celle-ci, n' en ont poursuivi l' annulation dans le délai prescrit à
l' article 173, alinéa
3, du traité . L' argument tiré du principe de la protection de la confiance légitime peut être compris comme un moyen relatif à la validité de la décision, et dans ce cas le gouvernement défendeur, forclos, ne pouvait plus la mettre en cause à l' occasion du présent recours
( 1 ). En effet, conformément à une jurisprudence constante de votre Cour, la régularité ou le bien-fondé d' une telle décision ne sauraient plus être contestés dans le cadre de la procédure contentieuse au titre de l' article 93, paragraphe 2 . Toutefois, votre jurisprudence admet que, même dans de telles circonstances, le gouvernement traduit devant la Cour au titre du recours en manquement peut, en tant que "seul moyen de défense", invoquer une "impossibilité absolue d' exécuter correctement la
décision" ( 2 ). Et votre arrêt du 7 juin 1988, Commission/République hellénique, vient de préciser que les difficultés financières éventuelles des bénéficiaires de l' aide ne constituent pas une telle impossibilité ( 3 ). Notons toutefois que, dans cette dernière espèce, la Commission n' a exigé que la suppression de l' aide et non sa récupération ( 4 ).
3 . La situation juridique nous paraît claire . Le gouvernement de la République fédérale d' Allemagne devait exécuter la décision de la Commission dans le délai prescrit et exiger le remboursement de l' aide de l' entreprise Alcan . Cette dernière aurait pu alors introduire soit un recours pour excès de pouvoir contre la décision des autorités nationales en invoquant, pour s' opposer à cette restitution, le respect de sa confiance légitime dans la régularité de l' aide, soit un recours en
responsabilité en réparation du dommage éventuellement subi en raison du comportement de ces autorités, qui, lui ayant octroyé irrégulièrement une aide, l' auraient exposée à un remboursement préjudiciable . Il incomberait alors au juge national d' apprécier, eu égard aux principes du droit communautaire et à votre jurisprudence, et après vous avoir saisis, le cas échéant, à titre préjudiciel, si, dans les circonstances de l' espèce, l' application d' un tel principe de droit interne est compatible
avec les exigences du droit communautaire .
4 Il serait assez singulier d' exempter un gouvernement du devoir d' exécuter une décision "obligatoire en tous ses éléments pour les destinataires qu' elle désigne" ( 5 ), au motif que la confiance légitime de celui qui devrait se conformer à la décision nationale à intervenir mérite d' être préservée .
5 . A supposer que l' on doive considérer l' argument allemand comme constitutif d' une "excuse absolutoire", la seule question à trancher est, par conséquent, celle de savoir si l' obligation de récupérer l' aide en cause, incombant au gouvernement défendeur, peut se heurter au respect dû à la confiance légitime éventuelle de l' entreprise bénéficiaire .
6 . Avec la prudence qui s' impose et en prenant les précautions rédactionnelles nécessaires, la Cour a été, en effet, amenée à reconnaître que, en l' état actuel du droit communautaire et en l' absence de règles communautaires en la matière, c' est le droit national qui s' applique aux actions en justice impliquant le droit communautaire et à l' exécution par les autorités nationales des obligations imposées par ce dernier . Mais cette autonomie processuelle n' a pas de portée absolue . Elle est
limitée par certains impératifs essentiels de l' ordre juridique communautaire .
7 . Parmi ces impératifs, de nature à tempérer, voire à exclure l' application de règles de droit interne, figure l' exigence de ne pas rendre pratiquement impossible l' exercice d' un droit ou l' exécution d' une obligation, procédant du droit communautaire, comme en l' occurrence celle de récupérer des sommes irrégulièrement octroyées .
8 . Le principe de droit interne relatif à la protection de la confiance légitime invoqué par le gouvernement défendeur fait également partie de l' ordre juridique communautaire, mais il n' a pas nécessairement une signification identique . En l' espèce, c' est en raison du renvoi au droit processuel national que la République fédérale se réfère au principe de la confiance légitime . Il convient donc de rechercher dans quelle mesure ce principe, tel que formulé en droit allemand, pourrait faire
échec à l' obligation de récupérer l' aide en question .
9 . Deux arrêts de votre Cour nous paraissent particulièrement pertinents à cet égard . En premier lieu, vous avez admis, dans votre arrêt Ferwerda que,
"dans les litiges visant à la récupération par les autorités des États membres de montants indûment payés à des opérateurs économiques à titre de restitutions à l' exportation",
le droit communautaire ne s' oppose pas
"à l' application d' un principe de sécurité juridique, tiré du droit national, en vertu duquel des avantages financiers octroyés par erreur par l' autorité publique ne peuvent être récupérés si l' erreur commise n' est pas due à des renseignements inexacts fournis par le bénéficiaire, ou si cette erreur, malgré que les renseignements fournis fussent inexacts, mais fournis de bonne foi, pouvait aisément être évitée" ( 6 ).
En second lieu, dans l' arrêt Deutsche Milchkontor ( 7 ) - sur lequel, notamment, s' appuie le gouvernement allemand, - après avoir rappelé que les
"principes du respect de la confiance légitime et de la sécurité juridique font partie de l' ordre juridique communautaire",
vous avez déclaré qu' on
"ne saurait donc considérer comme contraire à ce même ordre juridique qu' une législation nationale assure le respect de la confiance légitime et de la sécurité juridique dans un domaine comme celui de la répétition d' aides communautaires indûment versées" ( 8 ).
En principe, avez-vous conclu, dès lors que les mêmes règles s' appliquent en matière de récupération d' aides, communautaires et nationales, indûment octroyées, on ne saurait les supposer contraires au droit communautaire ou attentatoires à l' efficacité de celui-ci .
"Cela vaut particulièrement", avez-vous ajouté, "pour des causes d' exclusion de la répétition qui s' attachent à un comportement de l' administration elle-même, et que celle-ci peut dès lors éviter" ( 9 ).
10 . Rappelons cependant que votre arrêt San Giorgio ( 10 ), bien que rendu dans un contexte différent, et à propos d' une règle particulière de preuve de droit national, apporte une précision capitale, qui est, selon nous, de portée générale . L' impératif de ne pas rendre pratiquement impossible l' exercice d' un droit engendré par une norme communautaire prime l' exigence de non-discrimination entre recours fondés sur la méconnaissance des dispositions communautaires et ceux formés exclusivement
en vertu de prescriptions du droit interne .
11 . A propos des arrêts Ferwerda et Milchkontor, remarquons d' abord que, dans ces deux affaires, il s' agissait de fonds communautaires octroyés à tort, et non, comme en l' espèce, d' une aide nationale sujette à l' obligation de notification préalable . Observons ensuite que ces deux arrêts ont été rendus dans le cadre du renvoi préjudiciel à propos de demandes de remboursement des montants indûment versés . Ces circonstances pourraient avoir une incidence sur l' approche qu' il convient d'
adopter . Notons également que, dans l' affaire Milchkontor, le gouvernement de la République fédérale avait soutenu que le droit interne ne s' appliquait pas, dès lors qu' il s' agissait de rembourser des fonds communautaires et que, dans de tels cas, il y aurait une obligation illimitée de remboursement ( 11 ). Soulignons enfin que, dans l' arrêt Ferwerda, vous avez déclaré que
"toute considération quelconque qu' une des législations nationales des États membres déduit ou permet de déduire d' un principe de sécurité juridique ne saurait faire, en tout état de cause, échec à une demande en récupération d' avantages financiers communautaires indûment octroyés . Il faut examiner, dans chaque cas, si cette application ne met pas en cause le fondement même de la règle imposant cette récupération et n' aboutit pas à rendre celle-ci pratiquement impossible" ( 12 ).
12 . Cette affirmation nous paraît fondamentale . Certes, on pourrait considérer le cas particulier de l' entreprise Alcan, bénéficiaire de l' aide litigieuse, pour rechercher si, pour des raisons qui lui sont propres, elle n' aurait pas dû s' assurer, avant d' utiliser l' aide en question, que la procédure communautaire relative aux aides d' État a été suivie . Il n' est pas sans intérêt, à cet égard, d' observer, comme l' a fait la Commission, qui n' a pas été contredite sur ce point, que l'
entreprise Alcan connaît bien les dispositions communautaires en matière d' aides, puisque, à plusieurs reprises, elle a elle-même déposé des plaintes concernant des aides octroyées à ses concurrents .
13 . Cependant, nous vous proposons de ne pas examiner la situation particulière de l' entreprise bénéficiaire d' aide d' État octroyée en violation des règles du traité, mais d' adopter une approche globale .
14 . Le point essentiel est, selon nous, qu' une aide octroyée sans notification préalable est illégale per se et pourrait, de ce fait, faire l' objet d' une demande de restitution . L' obligation de notification de tout projet d' aide est considérée par votre jurisprudence comme particulièrement péremptoire . N' avez-vous pas déclaré, en effet, lorsque, pour la première fois, dans le cadre d' un recours sur la base de l' article 93, paragraphe 2, la Commission vous avait demandé des mesures
provisoires au titre de l' article 186 du traité,
que l' "inobservation de la prescription de la dernière phrase de l' article 93, qui constitue la sauvegarde du mécanisme de contrôle institué par cette disposition, constitue une atteinte si caractérisée à ce mécanisme qu' elle peut, par elle-même, donner lieu à l' application de l' article 186" ( 13 ).
15 . Au surplus, dans une série d' arrêts rendus le 11 décembre 1973, vous avez reconnu que l' obligation de notification était d' effet direct ( 14 ). Enfin, rappelons que dans votre arrêt Commission/République fédérale d' Allemagne, relatif aux aides à la reconversion des régions minières ( 15 ), vous avez affirmé que
"la Commission ( est ) compétente, lorsqu' elle constate l' incompatibilité d' une aide avec le marché commun, pour décider que l' État intéressé doit la supprimer ou la modifier" ( 16 )
et qu' il
"appartient aux autorités communautaires ayant mission d' assurer le respect du traité de déterminer la mesure dans laquelle l' obligation incombant à l' État membre concerné peut éventuellement être concrétisée dans les avis motivés ou décisions émis en vertu, respectivement, des articles 169 et 93, paragraphe 2, ainsi que dans les requêtes adressées à la Cour" ( 17 ).
16 . Dans le prolongement de cette jurisprudence, vous avez déclaré dans votre arrêt Deufil ( 18 ), s' agissant du contenu de cette concrétisation, que,
"selon l' article 93, paragraphe 2, la Commission décide que l' État intéressé doit supprimer ou modifier l' aide, si elle constate que celle-ci n' est pas compatible avec le marché commun . Lorsque, contrairement aux dispositions du paragraphe 3, la subvention projetée a déjà été versée, cette décision peut prendre la forme d' une injonction aux autorités nationales d' en ordonner la restitution" ( 19 ).
17 . Cette jurisprudence rejoint les efforts déployés par la Commission pour assurer le respect de la légalité communautaire en matière d' aides étatiques . En outre, la communication de la Commission de 1983 "informe ... les bénéficiaires potentiels d' aides d' État du caractère précaire des aides qui leur seraient octroyées illégalement, en ce sens que tout bénéficiaire d' une aide octroyée illégalement, c' est-à-dire sans que la Commission ait abouti à une décision définitive sur sa
compatibilité, peut être amené à restituer l' aide" ( 20 ). Cet avertissement s' inscrit directement dans la ligne de la position de la Commission telle qu' énoncée dans ses récents rapports sur la politique de la concurrence . En effet, dans le quinzième de ces rapports, la Commission précise qu' "elle a donné instructions à ses services d' ouvrir automatiquement la procédure de l' article 93, paragraphe 2, lorsque l' État membre ne répond pas à une demande de notification dans un délai imparti",
et qu' "elle étudie l' éventualité d' une demande automatique de restitution des aides versées soit sans notification préalable, soit avant que la Commission n' ait pris une décision finale à leur égard; pareilles aides sont, en effet, illicites sous l' angle de la procédure, même si, à l' examen, elles se révèlent compatibles avec le marché commun" ( 21 ). Dans son seizième rapport, la Commission explique qu' "elle a poursuivi la politique qui consiste à exiger systématiquement le remboursement des
aides accordées de manière illicite par les États membres et jugées incompatibles avec le marché commun; elle a confirmé son intention d' appliquer progressivement le même principe aux aides jugées illicites uniquement pour des raisons de procédure, c' est-à-dire en raison du non-respect par les États membres de l' obligation de notifier préalablement les projets d' aides" ( 22 ). Cette politique a été régulièrement suivie, comme le démontre le dix-septième rapport de la Commission sur la politique
de la concurrence ( 23 ).
18 . Au vu du caractère fondamental de l' obligation de notification d' aide nouvelle prévue à l' article 93, paragraphe 3, du traité, et en raison de l' effet direct de cette disposition, on est en droit de soutenir que toute entreprise bénéficiant d' aides d' État doit être consciente qu' une telle aide doit au préalable être notifiée à la Commission et que, en cas d' absence de notification, son remboursement pourrait être exigé . Aussi, aucune confiance légitime ne peut naître dans le chef d' un
bénéficiaire d' aide non notifiée . Ce dernier est soumis à une obligation de prudence, de vigilance et de circonspection . Le défaut, par le bénéficiaire, de toute vérification concernant la notification de l' aide en question lui interdit de pouvoir se prévaloir utilement de sa confiance légitime .
19 . Nous concluons, par conséquent, à ce que la Cour déclare que :
-en n' exécutant pas la décision 86/60/CEE de la Commission, du 14 décembre 1985, relative à l' aide accordée par le Land de Rheinland-Pfalz à un producteur d' aluminium de première fusion, la République fédérale d' Allemagne a manqué à une obligation lui incombant en vertu du traité;
-la République fédérale d' Allemagne sera condamnée aux dépens de la présente instance .
( 1 ) Affaire 52/83, Commission/France, arrêt du 15 novembre 1983, Rec . p . 3707, point 10 .
( 2 ) Affaire 52/84, Commission/Belgique, arrêt du 15 janvier 1986, Rec . p . 89, point 14 .
( 3 ) Affaire 63/87, point 14, non encore publié .
( 4 ) Décision de la Commission 86/187/CEE du 13 novembre 1985, JO L 136/61, du 23.5.1986 .
( 5 ) Article 189 du traité CEE .
( 6 ) Affaire 265/78, arrêt du 5 mars 198O, Rec . p . 617, point 21 .
( 7 ) Affaires jointes 2O5 à 215/82, arrêt du 21 septembre 1983, Rec . p . 2633 .
( 8 ) Point 3O .
( 9 ) Point 31 .
( 10 ) Affaire 199/82, arrêt du 9 novembre 1983, Rec . p . 3595 .
( 11 ) P . 2656 .
( 12 ) Point 15 .
( 13 ) Affaires 31/77R et 53/77 R, Commission/Royaume-Uni, ordonnance du 21 mai 1977, Rec . p . 921, point 2O .
( 14 ) Affaire 12O/73, Gebroeder Lorenz, Rec . p . 1471; 121/73, Markmann, Rec . p . 1485; 122/73, Nordsee Deutsche Hochseefischerei, Rec . p . 1511; 141/73, Fritz Lohrey, Rec . p . 1527 .
( 15 ) Affaire 70/72, arrêt du 12 juillet 1973, Rec . p . 813 .
( 16 ) Point 13 .
( 17 ) Point 16 .
( 18 ) Affaire 31O/85, Deufil/Commission, arrêt du 24 février 1987, Rec . p . 901 .
( 19 ) Point 24 .
( 20 ) JO C 318, du 24 novembre 1983, p . 3 .
( 21 ) Commission des Communautés européennes, quinzième rapport sur la politique de la concurrence, p . 149-15O, point 171 .
( 22 ) Commission des Communautés européennes, seizième rapport sur la politique de la concurrence, p . 47-148, point 2O3 .
( 23 ) Commission des Communautés européennes, COM(88 ) 232 final, Bruxelles, 26 mai 1988, p . 169 et suiv ., C, I, 1 .
