Avis juridique important
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61987C0051
Conclusions de l'avocat général Lenz présentées le 29 juin 1988. - Commission des Communautés européennes contre Conseil des Communautés européennes. - Préférences tarifaires généralisées - Recours en annulation - Obligation de motiver les actes communautaires - Union douanière - Contingents tarifaires. - Affaire 51/87.
Recueil de jurisprudence 1988 page 05459
Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
A - En fait
Comme elle l' avait déjà fait l' année passée ( 1 ), la Commission des Communautés européennes, partie requérante, a attaqué deux actes du Conseil des Communautés européennes, partie défenderesse, en vertu desquels des préférences tarifaires devaient être appliquées au cours de l' année 1987 à certains produits provenant de pays en voie de développement ( 2 ).
A l' instar des règlements applicables pour l' année passée, les règlements litigieux de la partie défenderesse visent "le traité instituant la Communauté économique européenne", sans fournir d' indications plus précises sur les bases juridiques applicables . La partie défenderesse avait cependant entendu appliquer les articles 113 et 235 du traité CEE .
La partie requérante voit dans cette manière de procéder une violation des formes substantielles au regard de l' article 190 du traité CEE . Elle critique en outre l' aménagement du système de préférences, que la partie
défenderesse a, selon elle, institué - en s' écartant de ses propositions - d' une manière contraire aux principes de l' union douanière et de la politique commerciale commune .
La partie requérante conclut en conséquence à ce qu' il plaise à la Cour :
- déclarer nuls et non avenus les règlements n°s 3924/86 et 3925/86,
- condamner la partie défenderesse aux dépens .
Eu égard à l' arrêt rendu le 26 mars 1987 dans l' affaire 45/86, la partie défenderesse reconnaît le bien-fondé du premier grief . Elle n' en conclut pas moins à ce qu' il plaise à la Cour :
- rejeter le recour,
- condamner la partie requérante aux dépens .
Au cours de la procédure orale, la partie requérante a formellement renoncé à ses griefs relatifs à la base juridique et, dès lors, à la violation des formes substantielles, puisque l' arrêt rendu le 26 mars 1987 dans l' affaire 45/86 avait clarifié la situation en droit et que la partie défenderesse avait visé dans le régime de préférences applicable pour 1988 l' article 113 du traité CEE ( 3 ).
B - Discussion
Sur la base juridique
Comme il a été exposé ci-dessus, les parties sont d' accord sur le fait que les règlements attaqués sont nuls en raison d' une violation des formes substantielles au regard de l' article 190 du traité CEE et en raison de la référence à une base juridique incorrecte .
Malgré cela, la partie défenderesse n' a pas rectifié les règlements litigieux et les a encore moins abrogés pour les remplacer en appliquant la base juridique correcte . Comme elle a au surplus conclu au rejet du recours tout en reconnaissant l' illégalité des règlements, un litige subsiste .
La partie requérante a abandonné, il est vrai, le grief en cause au cours de la procédure orale . Mais puisqu' elle avait publiquement émis des doutes, pour ce motif, quant à la validité du règlement attaqué, ce doute ne peut être éliminé par la renonciation à un grief . La Cour, en tout cas, ne se trouve pas empêchée de prendre position à ce sujet . Aussi bien serait-il inconcevable que du seul fait que la partie requérante ait renoncé à une partie de ses griefs, la Cour soit empêchée de constater
l' illégalité des règlements litigieux, alors même qu' elle a parfaitement connaissance de cette illégalité .
Elle peut déclarer, sur le fondement des énonciations concordantes des parties et des constatations qu' elle a faites dans l' arrêt qu' elle a rendu le 26 mars 1987 dans l' affaire 45/86, que les règlements attaqués ne satisfont pas aux règles de motivation de l' article 190 du traité CEE, qu' ils n' ont pas été arrêtés sur la base juridique correcte et qu' ils doivent être en conséquence déclarés nuls et non avenus .
Nous pourrons donc nous borner, dans la suite de nos explications, à examiner les autres arguments de la partie requérante, qui se ramènent pour l' essentiel au grief de violation des principes de l' union douanière ainsi que de la politique commerciale commune .
Sur le système de préférences tarifaires pour les produits industriels
La partie requérante critique en particulier la répartition des contigents communautaires en quotes-parts nationales, dont les États membres se voient attribuer tout d' abord une première tranche de 80 %. Le solde demeure dans une réserve communautaire . Ce n' est que lorsque la quote-part a été utilisée à concurrence de 90 % ou plus que l' État membre concerné peut se voir attribuer, sur la réserve communautaire, une seconde quote-part égale à 10 % de sa quote-part initiale . Ce processus peut, le
cas échéant, être répété, les tranches suivantes étant cependant limitées à 5 % de la quote-part initiale . Les États membres peuvent limiter leurs quotes-parts complémentaire à 60 % de leurs quotes-parts initiales .
Le 1er octobre 1987, les États membres devaient reverser à la réserve la fraction non utilisée de leurs quotes-parts initiales qui, à la date du 15 septembre 1987, excédait 15 % du volume initial . Ils pouvaient aussi reverser une quantité plus importante s' il existait des raisons d' estimer que celle-ci risquait de ne pas être utilisée . A la demande de la partie requérante, ils pouvaient également effectuer un reversement anticipatif .
Cette répartition et cette gestion du contingent communautaire ont pour conséquence, selon la partie requérante, que, dans certains cas, les quotes-parts d' un État membre peuvent être épuisées, le droit de douane prévu par le tarif douanier commun devant dès lors être réintroduit, alors qu' au même moment, des importations peuvent encore être effectuées au tarif de faveur, en vertu du système de préférences, dans d' autres États membres, en raison d' une moindre utilisation des quotes-parts . A l'
appui de cette thèse, elle invoque un rapport de la Cour des comptes comportant précisément ces constatations ( 4 ). En outre, selon la partie requérante, il pouvait arriver que, en raison du caractère tardif et limité de la réversion possible, des importations effectuées en vertu du régime de préférences n' eussent plus été possibles après épuisement des quotes-parts nationales, alors que dans d' autres États membres, les quotes-parts du contingent communautaire n' avaient pas été utilisées ou ne
l' avaient pas été intégralement . La partie requérante estime que cela est dû au fait que, lors de la première répartition forfaitaire des contingents communautaires en quotes-parts nationales, la partie défenderesse a retenu trois critères, à savoir le commerce extérieur, le produit national brut et l' importance de la population des États membres . Elle expose que cette répartition forfaitaire n' a fait l' objet que d' adaptations techniques lors des différentes adhésions, la partie défenderesse
n' ayant pas tenu compte de l' existence et encore moins de l' évolution des courants commerciaux .
La partie défenderesse estime pour sa part que la répartition des contingents en quotes-parts nationales, prévue par le règlement litigieux, est compatible avec le traité CEE, notamment avec les articles 9 et 113, et cite une série de décisions de la Cour dans lequelles l' existence de quotes-parts nationales n' avait pas donné lieu à critique .
L' article 3 du traité CEE prévoit que, pour permettre à la Communauté de remplir sa mission d' établir un marché commun, telle qu' elle découle de l' article 2, l' action de la Communauté comporte l' élimination, entre les États membres, des droits de douane et des restrictions quantitatives ainsi que l' établissement d' un tarif douanier commun et d' une politique commerciale commune envers les États tiers . L' article 9 du traité CEE concrétise cette action lorsqu' il énonce ce qui suit :
"La Communauté est fondée sur une union douanière qui s' étend à l' ensemble des échanges de marchandises, et qui comporte l' interdiction, entre les États membres, des droits de douane à l' importation et à l' exportation et de toutes taxes d' effet équivalent, ainsi que l' adoption d' un tarif douanier commun dans leurs relations avec les pays tiers ."
La Cour a déjà défini comme suit cette union douanière dans son arrêt rendu le 13 décembre 1973 dans les affaires jointes 37 et 38/73 ( 5 ):
"... l' union douanière, qui s' inscrit dans les fondements de la Communauté, comporte, d' une part, l' élimination des droits de douane entre les États membres et de toute taxe d' effet équivalent ;...
... l' union douanière comporte, d' autre part, l' établissement d' un tarif douanier unique pour l' ensemble de la Communauté, tel qu' il est prévu aux articles 18 à 29 du traité;
... cette communauté de tarif vise à réaliser l' égalisation des charges douanières ( 6 ) que supportent aux frontières de la Communauté les produits importés des pays tiers, en vue d' éviter tout détournement de trafic dans les rapports avec ces pays et toute distorsion dans la libre circulation interne, ou dans les conditions de concurrence ."
Eu égard à cette définition, sur le plan des principes, de l' aspect externe de l' union douanière, l' on a du mal à concevoir comment le système de contingentement décrit par la partie réquérante pourrait être compatible avec l' application uniforme du tarif douanier commun, donc avec l' union douanière . La principale objection qu' appelle ce système résulte du fait qu' il ne peut exclure qu' une seule et même marchandise soit soumise à l' entrée dans la Communauté par différents points frontière,
alors que le contingent communautaire n' est pas épuisé, à des régimes douaniers différents : traitement préférentiel, dans la mesure où la quote-part nationale de l' État d' importation n' est pas encore épuisée, et application intégrale du tarif douanier commun dans la mesure où la quote-part est déjà utilisée dans un autre État membre . Une importation ne pourrait alors s' effectuer dans le cadre du système de préférences que par l' intermédiaire de l' État membre dont les quotes-parts ne sont
pas encore épuisées . Or, c' est précisément là qu' il faut voir un détournement de trafic qui, surtout pour des produits peu coûteux, peut conduire, en raison de l' accroissement des coûts de transport, à empêcher purement et simplement l' importation .
La partie défenderesse a certes invoqué une série de décisions de la Cour dont l' on pourrait déduire que la Cour considère en principe comme légale la répartition des contingents communautaires en quotes-parts nationales . ( 7 )
Si l' on examine de plus près ces décisions, l' on ne peut cependant guère en tirer d' éléments militant en faveur de la thèse soutenue en l' espèce par la partie défenderesse . Il faut certes concéder à la partie défenderesse que la Cour n' a pas critiqué, dans lesdites décisions, la répartition des contingents communautaires en quotes-parts nationales . Toutefois, cela est surtout lié au fait que des problèmes de cette nature n' avaient pas été soulevés dans les procédures préjudicielles citées,
celles-ci portant uniquement sur la question de savoir de quelle manière les États membres devaient gérer leurs quotes-parts nationales .
La partie défenderesse invoque en outre l' arrêt rendu le 13 décembre 1983 dans l' affaire 218/82 ( 8 ), dans lequel la Cour n' avait pas non plus critiqué la répartition d' un contingent communautaire pour le rhum, l' arrak et le taffia provenant des États ACP . Dans cette décision, la Cour avait énoncé qu' une répartition d' un contingent global en quotas nationaux pouvait, dans certaines circonstances 6 , être compatible avec le traité, notamment à la condition expresse qu' elle ne porte pas
atteinte à la libre circulation des produits faisant l' objet du contingent, après qu' ils ont été admis en libre pratique sur le territoire d' un État membre .
Cette déclaration de la Cour ne peut cependant pas être transposée sans autre forme de procès à la présente espèce . Le règlement ayant fait l' objet de l' affaire 218/82 ( 8 ) avait en effet été arrêté sur la base de l' article 2 de la deuxième convention ACP-CEE du 31 octobre 1979, prévoyant que les quantités qui peuvent être importées en exemption de droits de douane sont fixées chaque année sur la base des quantités annuelles les plus importantes importées des États ACP dans la Communauté au
cours des trois dernières années pour lesquelles des statistiques sont disponibles, augmentées d' un taux de croissance annuel . L' ouverture et la répartition du contingent communautaire sont dès lors liées à l' évolution des courants commerciaux, ce qui, comme la partie requérante l' a exposé sans avoir été contredite, n' est précisément pas le cas des règlements présentement attaqués . La répartition adoptée à l' origine en 1971 dans le cadre des préférences tarifaires généralisées en faveur des
pays en voie de développement n' avait en effet été modifiée qu' à l' occasion des différentes adhésions à la Communauté; par contre, l' évolution des courants commerciaux n' a précisément pas été prise en considération au cours des années ultérieures, ce qui a eu entre autres pour conséquence que lors de l' épuisement des quotes-parts de certains États membres dans le contingent, les importations dans la Communauté étaient effectuées au droit de douane normal, alors même que le contingent
communautaire n' était pas épuisé dans son ensemble .
L' on ne peut dès lors déduire de la décision rendue par la Cour le 13 décembre 1983 dans l' affaire 218/82 que la licéité de la répartition d' un contingent communautaire en quotes-parts nationales est uniquement conditionné par le fait que la libre circulation à l' intérieur de la Communauté des marchandises contingentées importées soit garantie . Il faut bel et bien que "certaines circonstances" soient par ailleurs réunies pour qu' une répartition comparable puisse être considérée comme
compatible avec l' union douanière .
La partie défenderesse ne peut pas non plus invoquer utilement, pour justifier le système de quotes-parts, les arrêts rendus par la Cour le 15 décembre 1976 dans l' affaire 41/76 ( 9 ) et le 5 mars 1986 dans l' affaire 59/84 ( 10 ), ni l' arrêt rendu le 8 octobre 1986 dans l' affaire 385/85 ( 11 ). Dans le dernier arrêt cité, la Cour a simplement admis que, eu égard aux particularités du système de préférences généralisées devant bénéficier aux pays en voie de développement, la preuve de l' origine
des marchandises pouvait être soumise à des conditions plus strictes . Pour la présente espèce, l' on ne peut rien déduire de cet arrêt qui aille au-delà .
Les deux arrêts du 15 décembre 1976 et du 5 mars 1986 portaient en revanche sur la question de savoir si la Commission était encore en droit, aux époques considérées, d' autoriser des mesures de protection au sens de l' article 115 du traité CEE . Dans les deux décisions, la Cour a certes constaté que, "parmi d' autres circonstances, l' état d' inachèvement de la politique commerciale communautaire à l' expiration de la période de transition ( était ) de nature à maintenir, entre les États membres,
des disparités de politique commerciale susceptibles de provoquer des détournements de trafic ou d' entraîner des difficultés économiques dans certains États membres ".
Cette constatation avait amené la Cour à reconnaître comme légitimes au sens de l' article 115 du traité CEE les mesures de protection approuvées par la Commission .
Dans la présente espèce, il ne s' agit cependant pas de mesures prises dans le cadre de l' article 115 du traité CEE, qui seraient d' ailleurs - rappelons-le - à arrêter par la Commission, auteur du présent recours, mais de la question de savoir si la partie défenderesse, eu égard au fait que la politique commerciale commune n' est réalisée que de manière imparfaite, peut également s' écarter des principes de l' union douanière .
Le fait que cette question appelle une réponse négative devrait tomber sous le sens . Si la partie défenderesse, en violation de l' article 113 du traité CEE, n' a pas réalisé complètement après l' expiration de la période de transition, c' est-à-dire depuis 1970, une politique commerciale commune fondée sur des principes uniformes, elle ne peut tirer en plus de ce non-respect du traité CEE la faculté d' enfreindre également les principes de l' union douanière . C' est tout au plus la partie
requérante qui est en droit, en vertu de l' article 115 du traité CEE, de résoudre les difficultés résultant de la réalisation insuffisante, par la partie défenderesse, de la politique commerciale commune .
La partie requérante voit en outre dans la répartition des contingents communautaires en quotes-parts nationales une infraction à l' article 113 du traité CEE dans la mesure où la répartition est effectuée en fonction des intérêts nationaux ( divergents ) des États membres et non en fonction de principes communautaires uniformes, la politique commerciale étant ainsi aménagée selon des critères en partie non harmonisés .
La partie défenderesse n' élève pas sur ce point d' objection de principe, mais fait valoir que, eu égard au fait que la politique commerciale commune n' est pas encore entièrement réalisée, l' on assiste toujours, entre les États membres, à des divergences d' intérêts dont il est plus aisé de tenir compte en maintenant des contingents nationaux . Elle ajoute qu' après l' achèvement du marché intérieur, prévu pour 1992, qui doit être accompagné d' une véritable politique commerciale commune, la
suppression des contingents nationaux sera bel et bien indispensable .
Il faut se féliciter du fait que la partie défenderesse reconnaisse la nécessité de la suppression des quotes-parts nationales au moment de la réalisation du marché intérieur puisqu' elle admet ainsi implicitement que les quotes-parts nationales ne sont guère conciliables avec le marché commun . Il ne suffit cependant pas de reconnaître ce principe pour 1992, car la politique commerciale commune devait être établie, non pas seulement pour 1992, mais, conformément aux articles 111 et 113 du traité
CEE, dès la fin de la période de transition en 1970 . Le règlement litigieux ne répondant pas en tous points aux exigences d' une véritable politique commerciale commune, son adoption procède également d' une infraction à l' article 113 du traité CEE .
A la lumière de tout ce qui précède, nous parvenons à la conclusion intermédiaire que la partie défenderesse n' était pas en droit d' aménager le système de préférences tarifaires pour les produits industriels d' une manière ayant eu pour conséquence que, dans une partie de la Communauté, les marchandises devaient être importées au droit de douane normal, alors même que les contingents communautaires dans leur ensemble, en raison du non-épuisement des quotes-parts dans certains États membres, n'
étaient pas encore épuisés .
La décision sur la manière dont un système de préférences doit être aménagé de façon à satisfaire tant aux principes de l' union douanière qu' à la nécessité de permettre un égal accès aux contingents à tous les opérateurs de la Communauté appartient aux institutions de la Communauté ayant vocation à légiférer . L' on pourrait envisager une gestion communautaire uniforme du contingent communautaire par la Commission; mais il convient également de ne pas exclure un système consistant à répartir les
contingents communautaires en quotes-parts nationales en prenant en considération les courants commerciaux, sous réserve de garantir, soit au moyen d' un aménagement plus flexible de la réserve communautaire, soit au moyen d' une possibilité plus grande de reverser les quotes-parts nationales, que les opérateurs puissent utiliser le système de préférences tant que le contingent communautaire n' est pas épuisé dans son ensemble .
Sur le système de préférences tarifaires pour les produits textiles
Les énonciations qui précèdent peuvent être appliquées, mutatis mutandis, au système de préférences tarifaires pour les produits textiles . Le régime en cause ne prévoyant que des quotes-parts fixes sans réserve communautaire, la répartition des contingents communautaires en quotes-parts nationales produit des effets encore plus rigides que pour les produits industriels . Dès lors, il est porté atteinte aux principes de l' union douanière dans une mesure encore plus grande que dans le cas du régime
analysé en premier lieu .
A cet égard, la question de savoir si les propositions présentées par la partie requérante dans le cadre de la procédure législative auraient suffi à satisfaire aux principes de l' union douanière peut être laissée en suspens . Un pareil régime aurait été tout au moins "plus proche du traité ". En tout état de cause, le régime arrêté par la partie défenderesse n' est pas conforme aux principes de l' union douanière et de la politique commerciale commune tels qu' ils ont été prévus par le traité et
précisés par la jurisprudence de la Cour .
Sur le caractère définitif des deux règlements
La partie requérante s' en est rapportée à la Cour sur le point de savoir si, en application de l' article 174, alinéa 2, du traité CEE, certains effets des règlements doivent être déclarés définitifs .
Comme nous proposerons à la Cour de déclarer nuls et non avenus les deux règlements alors même que ceux-ci ne sont plus en vigueur depuis le 31 décembre 1987, il est nécessaire, dans l' intérêt des pays en voie de développement et des opérateurs ayant effectué des importations dans le cadre du système de préférences tarifaires, de déclarer valables les formalités douanières intervenues, alors même que l' annulation des deux règlements produit ses effets ab initio .
C - Conclusion
En conclusion, nous proposons à la Cour de statuer dans les termes suivants :
"1 ) les règlements n°s 3924/86 et 3925/86 du Conseil, du 16 décembre 1986, sont déclarés nuls et non avenus;
2 ) les effets des règlements annulés doivent être considérés comme définitifs dans la mesure où des importations ont été effectuées sur la base de ceux-ci au titre du système de préférences;
3 ) le Conseil est condamné aux dépens ."
(*) Traduit de l' allemand .
( 1 ) Voir arrêt du 26 mars 1987 dans l' affaire 45/86, Commission des Communautés européennes/Conseil des Communautés européennes, Rec . p . 1493 .
( 2 ) Règlement n° 3924/86 du Conseil, du 16 décembre 1986, portant application de préférences tarifaires généralisées pour l' année 1987 à certains produits industriels originaires de pays en voie de développement, JO 1986, L 373, p . 1; règlement n° 3925/86 du Conseil, du 16 décembre 1986, portant application de préférences tarifaires généralisées pour l' année 1987 aux produits textiles originaires de pays en voie de développement, JO 1986, L 373, p . 68 .
( 3 ) Règlements n° 3635/87, JO 1987, L 350, p . 1, et 3782/87, JO 1987, L 367, p . 1 .
( 4 ) Rapport annuel relatif à l' exercice 1982, JO 1983, C 357, p . 1, 32 .
( 5 ) 5 Arrêt de la Cour du 13 décembre 1973 dans les affaires jointes 37 et 38/73, Sociaal Fonds voor de Diamantarbeiders/NV Indiamex et autres, Rec . p . 1609, p . 1622 .
( 6 ) C' est nous qui soulignons .
( 7 ) Voir notamment les arrêts du 12 décembre 1973 dans l' affaire 131/73, Procédure pénale/Giulio et Adriano Grosoli, Rec . 1973, p . 1555; du 23 janvier 1980 dans l' affaire 35/79, SpA Grosoli et autres/Ministère du commerce extérieur et autres, Rec . 1980, p . 177; du 13 mars 1980 dans l' affaire 124/79, J . A . van Walsum BV/Produktschap voor Vee en Vlees, Rec . p . 813 et du 7 octobre 1985 dans l' affaire 199/84, Procédure pénale/Migliorini et Fischl, Rec . 1985, p . 3325 .
( 8 ) Arrêt du 13 décembre 1983 dans l' affaire 218/82, Conseil
des Communautés européennes/Commission des Communautés
européennes, Rec . p . 4063 .
( 8 ) Règlement n° 1699/82 du Conseil, du 24 juin 1982, JO 1982, L 189, p . 1 .
( 9 ) Arrêt de la Cour du 15 décembre 1976 dans l' affaire 41/76, Procédure pénale/Donckerwolcke, Rec . 1976, p . 1921 .
( 10 ) Arrêt de la Cour du 5 mars 1986 dans l' affaire 59/84, Tezi Textiel BV/Commission des Communautés européennes, Rec . 1986, p . 916 .
( 11 ) Arrêt de la Cour du 8 octobre 1986 dans l' affaire 385/85, SR Industries/Administration des douanes, Rec . p.2929 .
