Avis juridique important
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61986C0236
Conclusions de l'avocat général Darmon présentées le 19 avril 1988. - Dillinger Hüttenwerke AG contre Commission des Communautés européennes. - Recours en annulation - Article 33 du traité CECA - Acier - Attribution de références additionnelles à un concurrent. - Affaire 236/86.
Recueil de jurisprudence 1988 page 03761
Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1 . Le présent recours est relatif, en substance, à l' octroi de références supplémentaires en cas de concentration d' entreprises dans le cadre de la décision n° 3485/85/CECA ( 1 ). Mais vous devez, au préalable, examiner l' exception d' irrecevabilité relative à la tardiveté du recours introduit par la société Dillinger .
Sur la recevabilité
2 . L' article 33, alinéa 3, prévoit, on le sait, que le recours en annulation doit être exercé dans un délai d' un mois à compter de la publication ou de la notification de l' acte .
3 . La requérante indique avoir été informée par une lettre d' Eurofer en date du 14 mai 1986 - dont elle aurait eu connaissance plus tard - de l' attribution à British Steel Corporation ( BSC ), pour la concentration avec Alpha Steel, de références spéciales sur la base de l' article 13 de la décision n° 3485/85/CECA . Par ailleurs, la Commission a adressé le 27 mai 1986 à la Wirtschaftsvereinigung Eisen - und Stahlindustrie un document contenant les références fixées pour le deuxième trimestre de
1986 . Selon la requérante, la comparaison entre les listes relatives aux premier et deuxième trimestres permettait d' établir l' accroissement des références de BSC .
4 . Au regard de ces éléments, peut-on considérer que le délai ait pu courir, en l' absence de publication ou de notification? Observons que, dans l' affaire Koenecke ( 2 ), intervenue dans le cadre du traité CEE, vous n' avez pas exclu le principe d' un dies a quo qui pourrait résulter d' autres circonstances que ces formalités de publicité, bien que vous ayez considéré, en l' espèce, que la "communication" adressée à la requérante était insuffisante pour lui permettre "d' identifier la décision
prise et d' en connaître le contenu exact, de manière à pouvoir faire fruit de son droit de recours ".
5 . Dans la présente affaire, les informations dont disposait la requérante portaient sur l' octroi de quantités supplémentaires à BSC sans permettre d' en connaître les raisons autrement que par la référence à l' article 13 de la décision générale . Pour l' exprimer en d' autres termes, seuls étaient connus visa et dispositif, les motifs étaient ignorés . Or, vous avez déjà indiqué, dans votre arrêt Tezi Textiel/Commission, qu' une communication de la Commission au titre de l' article 115 du traité
CEE ne contenant qu' un résumé des articles de la décision litigieuse n' avait pu mettre le requérant "en mesure de prendre connaissance du texte de ladite décision, et notamment de ses motifs" ( 3 ).
6 . Relevons que la requérante, sans être contredite à cet égard, indique que, par lettre d' Eurofer en date du 2 juin 1986, la Commission avait été invitée à fournir de plus amples informations sur le "cas BSC ". La défenderesse aurait refusé de communiquer la décision, se limitant à renvoyer à l' article 13, point 4, et à l' alinéa 2 du huitième considérant de la décision générale . Par ailleurs, arguant de l' existence du recours introduit par Sacilor et Usinor ( 4 ), elle aurait également refusé
de donner de plus amples explications .
7 . Notamment dans la perspective de l' exercice des voies de recours, la motivation d' un acte constitue une exigence trop essentielle pour que l' on puisse considérer qu' un justiciable qui n' a pu en prendre connaissance soit suffisamment informé du contenu exact d' une décision . Rappelons ici les termes de votre arrêt République fédérale d' Allemagne/Commission ( 5 ), où vous avez indiqué que l' obligation de motiver, telle qu' inscrite à l' article 19O du traité CEE,
" vise à donner aux parties la possibilité de défendre leurs droits, à la Cour d' exercer son contrôle et aux États membres, comme à tout ressortissant intéressé, de connaître les conditions dans lesquelles la Commission a fait application du traité ".
8 . Aussi, en l' espèce, on ne saurait considérer, compte tenu du caractère lacunaire des informations portées à la connaissance de la requérante, que le délai de recours ait pu commencer à courir . Certes, la motivation de la décision critiquée apparaît pour le moins succincte . Mais il serait paradoxal d' opposer à la requérante cette circonstance . Pareille solution aboutirait à ce que le délai de recours puisse courir au cas de motivation "ramassée" alors même qu' une motivation plus
substantielle laisserait intacte la possibilité d' ester .
9 . Dès lors, nous vous proposons d' écarter l' exception d' irrecevabilité .
Sur le fond
10 . Selon le premier des moyens invoqués, l' article 13 de la décision n° 3485/85/CECA n' aurait pas constitué une base juridique valable pour l' attribution de références supplémentaires .
11 . Tout d' abord, nous ne pouvons souscrire aux arguments de la requérante soutenant que l' article 13, point 4, ne se rapporte qu' aux hypothèses visées aux points 2 et 3 du texte . L' alinéa 2 du huitième considérant de la décision n° 3485/85/CECA dissipe toute ambiguïté en indiquant :
" Il convient d' élargir cette possibilité ( les adaptations nécessaires ) aux concentrations, en particulier lorsqu' elles entraînent une fermeture d' installations de laminage à chaud qui contribue dans une mesure extraordinaire à une réduction de capacité ."
12 . Les "adaptations éventuellement nécessaires" visées à l' article 13, point 4, doivent pouvoir consister en des corrections, des modifications et, le cas échéant, des augmentations des références résultant du mode de calcul prévu à l' article 13, point 1 . Mais il faut encore s' efforcer de préciser la portée du pouvoir ainsi reconnu à la Commission .
13 . Observons, à cet égard, que l' objectif de suppression des capacités excédentaires de production ne saurait autoriser une interprétation excessivement large qui amoindrirait la précision des dispositions fixant les références des entreprises . Aussi convient-il de privilégier l' application de règles objectives, préétablies et, en tout état de cause, de contenir les possibilités de s' en affranchir . Dans cette perspective, le caractère "nécessaire" des adaptations à réaliser exprime la mesure
à respecter . En d' autres termes, se trouvent ainsi formulées les exigences du principe de proportionnalité . Car il ne faut pas perdre de vue que, si les concentrations aboutissent à éliminer des capacités excédentaires de production, l' octroi de références supplémentaires introduit une tension nouvelle de l' offre des produits concernés .
14 . C' est à la lumière de ces observations que nous vous proposons d' examiner la décision critiquée .
15 . La société Dillinger soutient que la concentration aurait procuré à BSC un avantage économique considérable par le seul fait de bénéficier des références d' Alpha Steel en catégorie Ia . Aussi, cette opération, consistant au demeurant en l' absorption d' une unité de production non rentable et de facto fermée depuis 1984, ne pourrait justifier l' octroi de références supplémentaires . Relevons tout d' abord que la preuve des assertions de la requérante quant à la date de fermeture de l' usine
de Newport n' a pas été rapportée, alors que la Commission verse aux débats un rapport d' inspection établissant le fonctionnement des installations concernées fin 1985 .
16 . Dès lors, compte tenu des très importantes capacités de production que la concentration a supprimées en l' espèce - environ 15 % de la surcapacité communautaire dans le secteur des larges bandes à chaud -, le principe de références supplémentaires nous semble correspondre aux termes de l' article 13, point 4, interprétés à la lumière de l' alinéa 2 du huitième considérant .
17 . Mais, en l' espèce, la Commission a accordé des références supplémentaires à BSC dans les catégories de produits Ib, Ic et II correspondant à des produits qu' Alpha Steel ne fabriquait pas . De plus, ces références représentent à elles seules une quantité supérieure aux références que détenait Alpha Steel dans la catégorie Ia . Enfin, un calcul rapide permet de constater que BSC bénéficie ainsi d' une augmentation de 12 %, tant en production qu' en livraison, dans les catégories en cause .
18 . Indiquons-le clairement : tant l' économie de la décision générale que les principes ci-dessus évoqués nous conduisent à douter très sérieusement de la légalité de ces augmentations .
19 . La décision générale nous paraît exclure la solution retenue par la Commission . D' une part, il est difficile d' admettre que les adaptations visées à l' article 13, point 4, puissent, en principe, porter sur d' autres produits que ceux concernés par les références visées à l' article 13, point 1, à savoir ceux qui sont touchés par la concentration . D' autre part, l' article 15 paragraphe 3, de la décision générale, relatif, il est vrai, au cas de fermeture, exprime une très nette réserve à
l' endroit de transferts entre catégories .
20 . Assurément, il ne faut pas méconnaître la complexité des opérations de concentration et la nécessité d' appréhender la totalité des aspects industriels, économiques et sociaux sous-jacents .
21 . Certes, la Commission fait valoir que la concentration de quantités supplémentaires dans la seule catégorie Ia aurait perturbé le marché dans ce domaine . Force est de constater que l' éventualité de ce risque n' établit aucunement le caractère indispensable de l' octroi massif de références supplémentaires dans les catégories Ib, Ic et II .
22 . Ce raisonnement présuppose justifié le principe même de l' octroi de références supplémentaires dans des catégories non concernées par la concentration . Or, une telle possibilité, nous l' avons vu, reste à démontrer . En tout état de cause, l' ampleur des références accordées dans des catégories de produits qu' Alpha Steel ne fabriquait pas nous conduit à émettre les plus fortes réserves quant à la conformité aux exigences de proportionnalité de la décision critiquée et à vous proposer d' en
prononcer l' annulation .
23 . Par le second moyen, la requérante soutient que l' interprétation retenue par la Commission n' aurait pas été couverte par l' avis conforme du Conseil .
24 . Une discussion nourrie s' est instaurée sur les conditions dans lesquelles l' article 13, point 4, aurait été introduit par la Commission après que le Conseil eut refusé un article 14 B dont le texte n' a d' ailleurs pas été produit . Dans le cadre du présent recours dirigé contre la décision individuelle du 16 mars 1986, nous doutons fortement de la pertinence du moyen ainsi que du débat qui s' est instauré à cet égard .
25 . En effet, les décisions individuelles relèvent indubitablement de la responsabilité de la Commission . Il n' est pas nécessaire d' examiner ici de manière approfondie quelle répartition des compétences en matière de quotas le traité a prévue entre Conseil et Commission . Il suffit de citer ici l' avocat général M . Mischo ( 6 ), concluant, après examen de votre jurisprudence,
" ... le Conseil doit seulement donner son assentiment aux éléments constitutifs du régime et ... il revient à la Commission d' en régler tous les autres aspects ."
On ne saurait dès lors soutenir qu' une décision individuelle requière, compte tenu d' une telle répartition, l' avis conforme du Conseil ( 7 ). Conformément au principe fondamental de la hiérarchie des normes juridiques, les décisions individuelles adoptées par la Commission doivent respecter les règles générales . Et ce sont ces dernières, mais seulement ces dernières et encore dans l' hypothèse où elles fixent la "base" du régime des quotas, qui doivent avoir reçu l' avis conforme du Conseil .
Nous vous proposons, en conséquence, de rejeter ce moyen .
26 . Cependant, pour l' hypothèse où vous devriez estimer qu' est soulevée implicitement une exception d' illégalité relative à l' article 13, point 4, nous formulerions les observations suivantes . Il n' est pas contesté qu' un projet d' article 14 B, permettant d' une manière générale d' allouer des références additionnelles, ait été repoussé par le Conseil . Or, à notre avis, il convient de distinguer une telle faculté et l' hypothèse spécifique d' adaptations supplémentaires en cas de
concentration . Faut-il considérer, dès lors, que le refus d' avis conforme du Conseil ait également visé cette dernière disposition? Observons, à cet égard, qu' elle a été maintenue lors de la récente reconduction du régime des quotas ( 8 ), sans que l' on puisse contester que ce dernier ait fait l' objet d' un avis conforme du Conseil . En tout état de cause, l' article 13, point 4, en dépit de son importance intrinsèque, ne s' analyse pas indubitablement comme un élément constitutif du système .
Relevons, enfin, que la Commission s' est bornée à étendre aux concentrations une faculté déjà existante sous l' empire de la décision n° 234/84/CECA ( 9 ) en cas de séparation ou de création d' entreprises .
27 . Le moyen alléguant un détournement de pouvoir ne saurait davantage prospérer . Si la requérante soutient que l' application de l' article 13, point 4, a été adoptée en fonction du cas particulier "BSC-Newport", force est de constater que la Commission a indiqué, sans être contredite, avoir fait application de ce texte à d' autres situations . Par ailleurs, le détournement de pouvoir supposerait qu' ait été recherché un autre objectif que la réduction des capacités excédentaires de production .
Rien n' indique que l' octroi de références supplémentaires dans le cadre de la présente concentration ait poursuivi un but différent .
28 . Il convient également de rejeter le moyen relatif à la violation du principe de non-discrimination . Il suffit, en effet, de constater, avec la Commission, que rien n' obligeait jusque-là les entreprises à supprimer leur capacité excédentaire de production .
29 . Articulant un moyen relatif au non-respect de l' "impératif du gel des parts relatives de marché", la requérante invoque votre arrêt Alpha Steel ( 10 ), dans lequel, rappelons-le, vous avez indiqué, d' ailleurs pour rejeter un argument dirigé contre un critère de répartition de quotas, que celui-ci permettait "de réduire la production globale sans modifier pour autant les positions respectives des entreprises sur le marché ".
30 . La Commission soutient que "le point de vue selon lequel la répartition des quotas doit se faire sur une base équitable est certes pertinent, mais n' a rien à voir avec le principe du gel relatif des parts de marché ". Et, pour la défenderesse, la société Dillinger aurait omis de soulever le moyen tiré de la violation de l' article 58, paragraphe 2 . Nous ne pouvons partager cette analyse . En effet, le recours vise explicitement ce texte et le principe qu' il contient . Par ailleurs, la
requérante invoque l' arrêt Alpha Steel, où vous aviez à apprécier le grief de répartition inéquitable des quotas tirés de la violation de l' article 58, paragraphe 2 . Aussi, la position de la Commission à cet égard nous apparaît excessivement formaliste . Quelle que soit la qualification retenue par la requérante, il est manifeste qu' est ici alléguée une répartition inéquitable des références .
31 . La société Dillinger a indiqué perdre, du fait de la décision litigieuse, 1,9 % de ses références en production et livraison dans la catégorie II, où elle est monoproductrice, alors que BSC gagne 12,4 % en production et 12,2 % en livraison .
32 . Certes, les références ne peuvent être fixées ne varietur . Des corrections, des modifications peuvent être rendues indispensables par les impératifs économiques et technologiques . Mais il s' agit en l' espèce, dans le contexte d' une production sidérurgique soumise à quotas, de variations significatives qui concernent, il faut le souligner, des produits non touchés par la concentration . La seule affirmation de la Commission se déclarant "convaincue qu' elle n' a pas commis d' infraction à
cet égard" ne constitue pas une solide justification . Sa décision entraîne, en effet, une sensible modification des parts de marché, notamment au préjudice des entreprises monoproductrices telle la requérante, alors qu' elles ne bénéficient nullement de la fermeture d' Alpha Steel . En conséquence, l' exigence d' une répartition équitable des quotas nous semble méconnue par la décision critiquée .
33 . L' avant-dernier moyen n' apparaît pas justifier un examen distinct de celui auquel nous avons déjà procédé puisque l' article 13, point 4, lui-même postule, à notre avis, le respect du principe de proportionnalité .
34 . Enfin, la requérante soutient, subsidiairement, que, même dans le cadre de l' interprétation de l' article 13 retenue par la Commission, les conditions prévues par ce texte n' auraient pas permis d' adopter la décision critiquée . Nous nous permettons de renvoyer également à nos observations relatives au premier moyen .
35 . En conséquence, nous vous proposons :
- d' annuler la décision individuelle n° SG ( 86 ) D/3794 de la Commission, du 26 mai 1986, adressée à British Steel Corporation en application de l' article 13, points 1 et 4, de la décision n° 3485/85/CECA de la Commission, du 27 novembre 1985, en ce qu' elle concerne l' attribution de références supplémentaires dans les catégories non touchées par l' opération de concentration,
- de condamner la Commission aux dépens .
( 1 ) Décision de la Commission, du 27 novembre 1985, prorogeant le système de surveillance et de quotas de production de certains produits pour les entreprises de l' industrie sidérurgique ( JO L 34O du 18.12.1985, p . 5 ).
( 2 ) Affaire 76/79, arrêt du 5 mars 198O, Rec . p . 665 .
( 3 ) Affaire 59/84, arrêt du 5 mars 1986, Rec . p . 887, souligné par nous .
( 4 ) Affaire 15O/86, initialement jointe à la présente, qui a donné lieu à ordonnance de radiation après désistement .
( 5 ) Affaire 24/62, arrêt du 4 juillet 1963, Rec . p . 129 .
( 6 ) Conclusions du 1er décembre 1987, affaires jointes 33, 44, 11O, 226 et 285/86, Stahlwerke Reine et autres, arrêt du 14 juillet 1988, Rec . p . 0000, 0000 .
( 7 ) Remarquons que, même en adoptant l' analyse selon laquelle c' est le projet de la décision qui doit être soumis au Conseil ( en ce sens, Kovar, "Le pouvoir réglementaire dans la CECA", LGDJ, Paris 1964, p . 174 ), il ne serait pas davantage douteux que seules les décisions générales doivent faire l' objet d' un avis conforme .
( 8 ) Décision n° 194/88/CECA de la Commission, du 6 janvier 1988 ( JO L 25 du 29.1.1988 ).
( 9 ) Décision de la Commission du 31 janvier 1984 ( JO L 29 du 1.2.1984 ).
( 10 ) Affaire 14/81, arrêt du 3 mars 1982, Rec . p . 749 .
